Reglementari directe - instrumente economice pentru protectia mediului

REGLEMENTARI DIRECTE - INSTRUMENTE ECONOMICE PENTRU PROTECTIA MEDIULUI

1 Conceptul de reglementare directa

1.1 Reglementarea directa si impactul activitatii economice asupra mediului

Reglementarea directa vizeaza constrangeri de modificare a comportamentului inacceptabil prin fixare de norme de productie, tehnologie sau de emisie. Pentru asigurarea respectarii reglementarilor, autoritatile se pot ajuta de amenzi, de instantele judecatoresti sau de alte sanctiuni.

Reglementarile directe sunt specifice pentru tipurile de tehnologie ce se pot utiliza (de exemplu: epuratoarele pentru reducerea emisiilor de gaz), pentru nivelul sau tipurile de ingrasamant si pesticide ce se utilizeaza. Reglementarile directe, desi permit ca puterea publica sa exercite un control riguros asupra comportamentului poluatorilor, prezinta numeroase inconveniente si anume:

a) in primul rand, cer adesea administratiilor expertizarea sectorului sau a tipului de poluare ce va fi reglementat. Pentru definirea reglementarilor, de exemplu, in cazul otelului, administratia trebuie sa fie familiarizata cu ansamblul, procedeul si tehnologia de fabricatie. O asemenea expertiza este greu de realizat, chiar daca administratia formeaza o echipa de specialitate sau foloseste ajutorul unei alte intreprinderi siderurgice.

b) in al doilea rand, reglementarea obliga administratia sa colecteze si sa analizeze un numar mare de informatii tehnice si economice.

c) in al treilea rand, reglementarea limiteaza sansele ce sunt oferite poluatorilor, deoarece presupune ca functionarii sa descopere cauzele poluarii dar si responsabilii.

d) chiar daca incurajeaza poluatorii sa puna in practica procedee novatoare si eficace pentru reducerea poluarii, reglementarile directe pot duce le respectarea formala a regulilor. Foarte des, respectarea regulilor nu se obtine decat dupa lungi negocieri si sub amenintarea sanctiunilor, deoarece intreprinderea evita sa angajeze cheltuieli in echipamente considerate ca fiind neproductive.

Activitatile economice antreneaza diferite tipuri de presiune asupra mediului dintre care enumeram: cererea (materii prime, energie, bunuri intermediare etc.); fluxul poluantilor si al deseurilor; ocuparea spatiilor naturale de sosele, depozite etc.

Aceste presiuni sunt intr-o anumita masura atenuate prin sisteme si mecanisme de absorbtie (asimilarea deseurilor, absorbtia poluarii), dar si prin proceduri de regenerare a mediului. Daca presiunile sunt mai mari decat capacitatea de absorbtie, ele provoaca modificari ale mediului; orice modificare antreneaza o diminuare a capacitatii mediului de a satisface nevoile si putem vorbi de degradarea mediului. In eforturile pentru asigurarea unei utilizari durabile a resurselor si pentru respectarea normelor de calitate a mediului, politica de mediu recurge la doua strategii fundamentale (figura 1) sau le poate asocia in diverse proportii:

- angajarea de proiecte publice destinate sa previna, compenseze si sa repare degradarea mediului sau sa puna in evidenta elemente care sa favorizeze aparitia unor noi comportamente: programe de purificare a aerului, impaduriri;

- influentarea procedurilor de luare a deciziilor la nivel microeconomic, adica la nivelul agentului economic (consumator, producator, investitor).

Decidentii rationali isi fundamenteaza deciziile comparand diverse posibilitati, pun in balanta costurile si avantajele, fiind influentati de trei factori (figura 1):

■ de modificarea ansamblului de posibilitati ce sunt oferite agentilor;

■ de modificarea costurilor si a avantajelor obtinute de agenti;

■ de modificarea prioritatilor si importantei pe care o dau agentii schimbarilor mediului.

posibilitati

Efecte asupra mediului

comportament

decizii

b1: reglementare

b2 : incitatii

b3: internalizare

Figura 1 Strategii privind politica de mediu

Sursa: OCDE, Gérer l'environnement, le rôle des instruments économiques,Paris, 1992

Zona din figura 1 notata cu b1, implica crearea de noi posibilitati sau interzicerea celor vechi (sau subordonarea lor prin obtinerea unei autorizatii), cunoscute ca fiind reglementari directe (altfel spus, acestea influenteaza direct comportamentul agentilor facand apel la un "punct de sprijin" din exterior): norme, interdictii, restrictii de utilizare.

Reglementarile directe pot fi definite ca fiind masuri de ordin institutional ce vizeaza influentarea directa a atitudinii poluatorului cu privire la mediu, prin limitarea sau interzicerea deversarilor poluante si/sau prin neautorizarea anumitor activitati. Poluatorii nu au de ales: ei trebuie sa se conformeze pentru ca altfel sunt sanctionati administrativ si/sau judiciar.

Zona din figura 1 notata cu b2, ne indica modul de aplicare a incitatiilor economice sau a stimulentelor fundamentate pe mecanisme de piata. Agentii poluatori sunt in masura sa-si evalueze conditia, sa-si calculeze avantajele si sa aiba o anumita atitudine din punct de vedere social, tinand cont de redevente, impozite, subventii ( cunoscute sub numele de instrumente economice).

Zona din figura 1 notata cu b3, ne indica sprijinul elementelor ca: educatie, formare, negociere, ca forme ale "presiunii morale" care sa ajute la o modificare a prioritatii agentilor economici exprimate in decizii economice, altfel spus la o internalizare a preocuparilor privind mediul, incluzandu-le in decizia individuala prin exercitare de presiuni sau prin utilizare de mijloace de constrangere, fie direct, fie indirect. Un exemplu de mijloc de constrangere poate fi un acord voluntar negociat intre organismele preocupate de protectia mediului si diferiti agenti ai sectorului privat.

1.2 Tipologia interventiilor statului

Modurile de interventie ale puterii publice comporta cel putin doua posibilitati si anume:

1) guvernul fixeaza obiective pentru calitatea mediului ce pot fi exprimate sub forma nivelului dorit pentru calitatea aerului sau apei, a unui nivel anual de emisie a substantelor toxice sau alte norme.

2) guvernul cauta masurile cele mai bune pentru realizarea obiectivelor stabilite.

Diversele metode folosite pentru realizarea obiectivelor pot fi clasificate in doua categorii: reglementari directe si incitatii economice, iar sanctiunile aplicabile in cazul violarii unei reglementari directe sunt mijloace de descurajare.

La una din extreme se gaseste interventia statului pentru aplicarea deciziilor in materie de mediu impunand schimbarea comportamentului poluatorului. La cealalta extrema, se situeaza instrumentele de actiune care, fara a exclude interventia statului, se straduiesc sa schimbe comportamentul poluatorului prin modificarile costului si a avantajelor ce decurg din deciziile lui.

Pentru o utilizare eficace a instrumentelor economice, exista anumite conditii de care trebuie sa se tina seama, conditii ce sunt prezentate in tabelul 1 si care includ: o baza adecvata de cunostinte, o structura juridica solida, piete concurentiale, capacitatea administrativa si o politica adecvata.

Tabelul 1 Metode diferite pentru utilizarea eficace

a instrumentelor economice in politica de mediu

In ceea ce priveste prima conditie, modul eficace in care instrumentele economice pun date la dispozitia partilor interesate include:

a) date asupra costului si avantajelor diferitelor politici de mediu si a celor care castiga sau pierd in urma aplicarii acestor politici;

b) date asupra volumului, calitatii mediului si a stocurilor de resurse;

c) evaluarea posibilitatilor si a constrangerilor tehnologice si institutionale ce afecteaza productia bunurilor si serviciilor si reducerea poluarii;

d) informarea asupra posibilitatilor de substituire ce permit decidentilor sa evalueze posibilitatile inlocuirii produselor si a procedeelor de productie daunatoare cu altele mai putin daunatoare.

Toate aceste informatii sunt colectate, stocate si difuzate astfel incat sa fie folosite pentru punerea in practica a instrumentelor economice. Incitatiile economice pot fi ineficace daca obiectivele propuse a se realiza nu sunt clar definite sau daca puterea publica nu este ferma cu privire la legislatia de mediu. Din acest motiv, legislatia trebuie sa precizeze campul de decizie si modificarea competentelor si a statutului juridic al partilor implicate.

Decidentii trebuie sa precizeze indicatorii de ameliorare utilizati pentru calitatea mediului si a bunastarii umane. Daca incitatiile sunt fixate la un nivel suficient de ridicat pentru a se realiza modificarea comportamentului, este de asteptat sa se modifice si utilizarea bunurilor de productie si a tehnologiei folosite.

O utilizare eficienta a incitatiilor economice in politica de mediu reclama structura juridica cu forta executorie, care sa defineasca clar dreptul de proprietate, regimul resurselor si dispozitiilor legislative pentru utilizarea lor.

Caracteristici generale ale instrumentelor economice

Incitatiile economice forteaza poluatorii sa reduca emisiile nocive prin recurgerea la instrumente financiare: taxe, redevente sau chiar ajutoare financiare. Ele se pot utiliza pentru crearea pietelor permiselor negociabile care permit poluatorilor sa aleaga intre:

1) reducerea propriului nivel al poluarii;

2) mentinerea unui nivel excesiv al poluarii dar platind altor poluatori pentru reducerea poluarii lor sub limita legala.

In tarile in curs de dezvoltare, infrastructura administratiilor necesara pentru punerea in practica a reglementarii directe sau a incitatiilor economice este inadecvata dar si dificila de finantat.

De o parte, sunt cei ce cred ca statul trebuie sa reglementeze practicile utilizatorilor de resurse si a poluantilor, ori sa limiteze nivelurile de exploatare a resurselor si a poluatorilor. Aceste limite se pot prevedea paralel cu amenzi si alte tipuri de sanctiuni in caz de depasire a pragurilor fixate. De alta parte, se gasesc cei ce considera ca interventia statului duce mereu la rezultate mai proaste decat in absenta reglementarilor. Dar sistemele economice bazate pe liberul joc al mecanismelor de piata sunt tendinte naturale de incurajare a eficientei si maximizare a bunastarii sociale, iar impunerea limitelor asupra activitatii economice n-ar face decat sa perturbeze activitatea functiilor pietei.

Aceste doua pozitii extreme sunt satisfacatoare, unu pentru ca nu neglijeaza costurile economice ale esecurilor actiunilor publice ce rezulta din lipsa de flexibilitate si din caracterul inaplicabil al reglementarilor si al ineficientei politice, a doua pentru ca din neglijarea costurilor sociale generate de slabiciunile pietei rezulta drepturi de proprietate incerte si externalitati negative. Un numar mare de tari in curs de dezvoltare continua, totusi, sa prezinte inconvenientele uneia sau alteia din aceste doua teze extreme. Asta obliga utilizatorii de resurse sa tina cont de costurile reale ale raritatii resurselor si a neajunsurilor mediului dar si de nevoile publice.

Intrebarea care se pune este: reglementarile vor fi eficiente in tarile in curs de dezvoltare?

In primul rand, reglementarile din domeniul mediului din tarile dezvoltate prevad amenzi si/sau pedeapsa cu inchisoarea in cazul nerespectarii sau violarii regulilor. Dar, intr-un numar mare de tari in curs de dezvoltare se inclina sa nu se recurga la justitie, nefacandu-se apel la tribunal decat foarte rar.

In al doilea rand, ceea ce face ca reglementarile sa nu functioneze in tarile in curs de dezvoltare este aceea ca este practic imposibil sa se controleze operatiile dispersate, care individual, creeaza poluare dar care, in ansamblu, reprezinta esentialul in poluarea tarii. Daca se poate controla tehnic, in plan economic este dificil.

Problema este evidenta din cauza decalajului existent, pe de o parte intre nivelul costului de elaborare, de control si aplicabilitate a reglementarilor, iar pe de alta parte de constrangerea bugetului si a mijloacelor administrative existente in aceste tari. In tarile dezvoltate, reglementarile protectiei mediului presupun un grad ridicat de competenta si de putere fiscala a autoritatilor locale reprezentative ce intaresc capacitatea si scad costurile de elaborare, control si aplicabilitate a reglementarilor. In schimb, majoritatea tarilor in curs de dezvoltare sunt inca centralizate, controlul puterii centrale avand tendinte de a micsora proportional distanta raportata cu centrul.

In al treilea rand, se considera ca amenzile sunt fixate la un nivel prea ingaduitor pentru a reusi sa schimbe hotararea contravenientilor. Din acest motiv, probabilitatea pentru ca contraventia sa fie depistata este ingradita in tarile in curs de dezvoltare iar amenzile trebuie sa fie foarte mari pentru ca echivalentul acesteia sa exceada avantajul violarii reglementarilor. Rar se intampla acest lucru pentru ca amenzile nu sunt exprimate in termeni reali, deci nu sunt supuse inflatiei, ele actualizandu-se destul de rar.

In al patrulea rand, in contextul tarilor in curs de dezvoltare, reglementarile sunt influentate de comportamentul indivizilor in functie de profitul personal pe care il doresc, fiind interesul contravenientului de a plati o fractiune din amenda stipulata, sub forma unui "adalmas", functionarului ce aplica reglementarea, acesta din urma fiind remunerat putin si acceptand aceasta oferta. O crestere a amenzilor sau o intensificare a controlului conduce, asa cum se poate constata, mai degraba la o crestere a compensatiei decat la o scadere a degradarii mediului. Un exemplu notabil este dat de violarea legislatiei urbane: cladirile de 30 de etaje in locurile unde inaltarea imobilelor este limitata la 3 etaje (Mexic, Bangkok) .

Din cele prezentate, afirmam ca numai reglementarile nu sunt eficiente in tarile in curs de dezvoltare ci trebuie corelate si cu alte tipuri de instrumente.

Intr-un numar mai mare de tari in curs de dezvoltare, caracteristicile dreptului de proprietate sau regimul resurselor ce definesc conditiile de acces la acestea pot fi defavorabile unei utilizari eficace a instrumentelor economice. In particular, instrumentele bazate pe proprietatea privata risca sa nu fie eficace in conditiile libertatii de acces, a proprietatii comune, in sistemele de proprietate traditionala sau de control centralizat.

Asa cum s-a aratat (cap. 2), un sistem eficace al dreptului de proprietate presupune ca detinatorii sa fie in masura sa le transfere, sa controleze accesul la resurse, sa suporte costurile legate de gestionarea lor.

Regimul proprietatii comune in care drepturile de acces sunt clar definite poate fi receptiv la incitatiile economice; in tarile in curs de dezvoltare, aceste sisteme pot actiona asupra cresterii demografice, evolutiei tehnologice si a comercializarii crescande a productiei bazata pe resurse naturale.

In tarile dezvoltate si in tarile in curs de dezvoltare (mai ales in tarile Europei de Est) s-a demonstrat ca gestionarii resurselor ce isi desfasoara activitatea intr-un regim bazat pe proprietatea de stat, nu suporta costul degradarii mediului.

Dar, pentru ca incitatiile economice sa fie eficiente, preturile si concurenta trebuie sa joace un rol semnificativ in structura economica si in deciziile celor ce sunt responsabili pentru poluare prin crearea pietelor concurentiale.

In acest caz, incitatiile economice sunt mai eficace decat reglementarile directe (daca exista un numar mai mare de cumparatori si vanzatori). Pe alte piete ( de exemplu ale creditului), responsabilitatea si asigurarea joaca un rol esential in utilizarea instrumentelor de protectie a mediului, intreprinderile intampinand greutati in constituirea fondului de mediu daca nu au acces pe piata creditului.

Consideram ca exista patru conditii administrative ce trebuie luate in calcul pentru a examina utilizarea incitatiilor economice, ele fiind in functie de capacitatea puterii publice de:

conceperea si administrarea instrumentelor,

controlul aplicarii instrumentelor,

aplicarea conditiilor de utilizare a instrumentelor,

modificarea instrumentelor in functie de circumstante.

Decidentii trebuie sa dispuna de resurse financiare si de personal suficiente pentru a pune in practica instrumentele propuse, existand un compromis intre un model simplu ce poate fi pus in practica cu eforturi limitate dar care nu produce rezultate dorite si un model complex capabil sa realizeze rezultatul "optimal", dar care depaseste capacitatea administrativa.

Aplicarea incitatiilor economice presupune ca instrumentele utilizate sa fie acceptate de organele administratiei competente, de comunitatea poluatorilor potentiali si din ce in ce mai mult, de organizatiile fara scop lucrativ ce reprezinta victimele degradarii mediului.

Reglementarile directe - instrumente economice pentru protectia mediului

1 Caracteristici generale ale instrumentelor economice

Instrumentele pot fi calificate ca fiind "economice" dupa efectul lor asupra estimarii costurilor si avantajelor diferitelor posibilitati de actiune ale agentilor economici, principiul fiind acela de influentare a deciziilor si a comportamentului agentilor economici astfel incat toate directiile de actiune sa duca la rezultate eficiente din punct de vedere al mediului care nu s-ar realiza in absenta instrumentelor.

Se pune insa problema daca instrumentele economice se confunda cu cele financiare sau daca instrumentele ce prezinta aspecte financiare sunt economice. Raspunsul este nu.

Cateva instrumente nefinanciare ale politicii de mediu pot avea, ca obiect de studiu, metode mai putin costisitoare pentru respectarea normelor calitatii mediului ambiant sau pentru cunoasterea nivelului global al diversificarilor. Aceste instrumente sunt acoperite de definitia instrumentelor economice. Suprapunerea cu reglementarile directe se realizeaza deoarece crearea pietelor sau a dispozitiilor interventioniste sunt considerate ca fiind masuri de ordin institutional ce influenteaza indirect modificarile calitatii mediului.

Reglementarile directe au doua componente: o componenta financiara si una monetara, iar rezultatul, din punct de vedere al volumului poluarii poate sa depinda de consideratii tehnice si monetare. In orice caz, reglementarile sunt acompaniate de redevente care nu au efect intentionat asupra comportamentului dar il afecteaza radical. Definitia de mai sus a instrumentelor economice restrange aceasta notiune la instrumente care au efecte directe asupra comportamentului efectiv al agentului economic, prin modificarea costurilor si a profiturilor, care sunt evaluate de insasi agentii economici. Astfel, unele redevente nu sunt considerate ca fiind instrumente economice dupa definitia de mai sus.

Alta definitie mai restransa considera ca instrumentele pot fi economice daca au un efect observabil asupra comportamentului iar dupa o alta, instrumentele sunt considerate economice daca au o componenta financiara directa (aceasta definitie exclude instrumente ca schimbarea drepturilor de emisie). Dupa alta definitie, se sugereaza ca instrumentele nu pot fi caracterizate ca fiind economice daca nu utilizeaza mecanisme de piata.

Instrumentele economice si financiare sunt destinate sa modifice modul de productie si obiceiurile consumatorilor, fiind folosite pentru a favoriza o dezvoltare responsabila a acestora.

In tabelul 2 se prezinta mijloacele de actiune posibile in materie de mediu.

REGLEMENTARI DIRECTE

INCITATII ECONOMICE

Tabelul 2 Forme ale reglementarilor directe si ale incitatiilor economice

Prezentarea reglementarilor directe

In ceea ce priveste reglementarile directe sau normele, este vorba, inainte de toate, de fixarea concentratiilor sau a dozelor maxime de poluanti tolerabile pentru sanatate (concentratie maxima in aer, apa, soluri) sau a pragurilor peste care deteriorarile mediului pun in pericol sanatatea, bunastarea, securitatea sau dezvoltarea economica (amenintarea pentru resursele de apa, pentru varietatea biologica, climat etc).

Se intelege ca vorbim despre un imens domeniu in care intervine, intre altele, biologul, ecologistul, medicul, meteorologul, statisticianul si asta inainte sa intre in arena economistului; este campul privilegiat al interdisciplinarii, deci determinarea efectelor poluarii omului se observa si asupra altor organisme vii. Esentiala pentru fixarea unei norme este definirea a ceea se numeste "relatii doza-efect".

Stabilirea acestor relatii este atinsa de numeroase incertitudini, evaluandu-se uneori riscul sub forma de probabilitati de accident. Dar riscurile considerate ca fiind acceptabile pe plan stiintific exista si pe plan social, politic, economic ? Ce risc de cancer isi poate asuma o colectivitate pentru a se bucura de avantajele aduse de numeroase substante chimice care contribuie atat de mult la bunastarea societatilor industriale ? O alta problema este cea a fenomenelor cumulative si a efectelor intarziate care fac ca toate consecintele nefaste mediului sa nu fie resimtite decat dupa un anumit rastimp, uneori foarte lung, timp in care substantele poluante s-au transformat.

Sa subliniem, in sfarsit, si efectele ireversibile, cum ar fi distrugerea peisajelor, ecosistemelor sau speciilor naturale. Cum sa tratam aceste "ireversibilitati" ? Ce greutati sau ce "vot" sa acordam generatiilor viitoare carora, dupa cum spunea Saint Exupery, noi le imprumutam mediul ? Se pune astfel problema de evaluare, de conservare si de transmitere a "capitalului natural". Obiectivele si normele de mediu trebuie in aceeasi masura sa tina cont de acest criteriu al efectelor ireversibile si de generatiile viitoare.

In fata acestor numeroase incertitudini si ireversibilitati, apreciem ca se pot concepe mai multe atitudini.

La o extrema, se poate decide interdictie pura si simpla a unei activitati sau a unui produs; astfel este cazul anumitor substante toxice. Daca trebuie sa fie fixata o norma sub forma de cantitate maxima tolerabila si nivelul corespondent unui risc rezonabil nu este cunoscut cu certitudine, se poate pastra o marja de securitate sub forma de norma mai stricta.

In caz de incertitudine in ceea ce priveste pagubele, se poate aplica "principiul de precautie". Acesta consta in luarea unor masuri conservatoare, fara a astepta certitudini stiintifice: de exemplu, daca am astepta o certitudine completa asupra naturii si amploarei daunelor potentiale ale gazelor cu efect de sera inainte de a pune in functiune politici, va fi cu siguranta prea tarziu.

La cealalta extrema se cauta sa se puna in practica "politici free regret" (no regret policy) care procura avantaje oricare ar fi incertitudinile. Spre exemplu, ne putem gandi ca lupta impotriva gazelor cu efect de sera va avea , in aceeasi masura , ca rezultat economii de energie si reducerea emisiilor de poluanti atmosferici clasici ca SO₂ si NO₂ chiar daca pastreaza incertitudini in legatura cu efectele reale ale luptei impotriva incalzirii din punct de vedere climatic.

Tipuri de norme de mediu

In general, se disting urmatoarele tipuri de norme de mediu care sunt interdependente una fata de celelalte :

a) Norme de calitate a mediului

b) Norme de emisie de deseuri (in aer, apa, sol)

c) Norme de produs si proceduri

Relatiile dintre aceste norme sunt aratate in figura 2, in care emisiile sunt prezentate pe axa verticala, iar calitatea mediului si productia economica pe cele doua axe orizontale. Calitatea mediului si emisiile sunt invers proportionale. Coeficientii tehnici care indica, de exemplu, numarul de tone de dioxid de sulf pe unitatea de productie economica ne permit sa stabilim o relatie intre emisii si productie, iar doi coeficienti, e₀ si e₁, din care al doilea este mai slab in comparatie cu primul, sunt prezenti pentru a ilustra conceptul de reducere a intensitatii poluarii pe unitatea de productie. Toate normele de calitate a mediului presupun adoptarea unor norme de emisie, deoarece emisiile si calitatea mediului sunt legate in modul indicat anterior. Indicele q_x corespunde deci lui E_x.

Se poate considera ca o norma de produs - care specifica "continutul maxim de poluanti" al unui produs - implica existenta unui norme de emisie. Pentru un volum de productie economica P_k, adoptarea unei norme de produs cum ar fi e₁ presupune un nivel de emisii E_k si o degradare a mediului q_k.

E0 / Q = e0

E1 / Q = e1

Volumul  Pk qx qk Calitatea

Productiei  mediului

Figura 2 Corelatia intre categoriile de norme

Sursa: J. Bebbington, The EC Fith action plan: Towards Sustainability, Social and Environnemental Accouting,

vol .13 ,1995

a) Normele de calitate a mediului

Normele de calitate a mediului fixeaza concentratia maximala a unui poluant dat in anumite medii: apa, aer, sol, in scopul protejarii ecosistemelor si sanatatii umane. In figura 3, exemplificam stabilirea avantajelor obtinute datorita unei ameliorari a calitatii mediului (reprezentate prin functia totala a avantajelor totale AT). Functia avantajelor marginale corespondente (AM) figureaza in partea inferioara a diagramei. Subliniem faptul ca functia AT este presupusa liniara (pentru comoditate) dar ca prezinta o discontinuitate in Qcc.

Qcc corespunde unui nivel maxim de poluare care nu determina nici o degradare a mediului, mai sus de acest nivel, incarcarile critice sunt depasite si degradarea va putea fi calculata in modul urmator: D = Qc - Qcc, unde Qc reprezinta calitatea mediului asociata unei incarcari date si Qcc unei incarcari critice. Daca degradarile nu sunt liniare in raport cu depasirile incarcarii critice, o alta functie ne permite sa masuram degradarea mediului, si anume:

D = (Qc - Qcc) ^a, unde a este un parametru.

In figura 2.6, distanta dintre Qcc si Qmax corespunde capacitatii de asimilare a mediului inconjurator, iar ameliorarea mediului dincolo de Qcc nu aduce nici un fel de avantaje. Aceasta explica forma functiei de avantaje marginale din partea inferioara a diagramei: o data ce nivelul Qcc este atins, avantajele marginale sunt egale cu zero.

Costurile necesare pentru a ajunge la un nivel oarecare a mediului sunt indicate de CT. Figura 2.6 prezinta cu titlu de exemplu doua posibilitati. Curba CT₁ ilustreaza modul in care nivelul optim de poluare poate sa coincida cu incarcarea critica, adica in punctul in care degradarea mediului este nula. Curba CT₂ ne arata ca, atunci cand nivelul optim de poluare este peste zero, calitatea mediului va fi inferioara celei corespondente la incarcarea critica.

u.m

CT2 CT1

AT

Q* Qcc Qmax Calitatea mediului

CM

CM

Calitatea mediului

Figura 3 Corelatia costuri - nivel de poluare

Sursa : J. Bebbington, op. Cit.

Figura 3 este simplificata sub trei aspecte si anume :

1. Este foarte posibil ca functia avantajelor totale sa prezinte paliere diferite pentru ca un anumit nivel de calitate a mediului implica anumite functii si nu se pot introduce altele fara sa se produca o variatie discreta a calitatii mediului. Am putea lua, ca exemplu, calitatea apei - anumite grade ale calitatii apei intra in corespondenta cu pescuirea speciilor sensibile de peste, cu reducerea calitatii apei potabile, canotajului, turismului, etc.

2. A doua ipoteza de simplificare trateaza regularitatea functiilor de cost. In practica este posibil ca aceasta sa prezinte paliere pe masura aparitiei tehnicilor de depoluare. Asemanarea dintre functiile costurilor si cele ale avantajelor are loc datorita faptului ca nivelul optimal de poluare nu este decat foarte rar determinat in practica prin metoda ilustrata in figura.

A treia ipoteza de simplificare este aceea ca se cunosc cu certitudine costurile si avantajele. Costurile sunt sigure, iar avantajele nesigure. Daca avantajele nu se cunosc cu certitudine este bine sa se adopte principiul prudentei. In exemplul din figura 3 aceasta impune fixarea normelor de calitate a mediului la nivelul incarcarilor critice sau la niveluri apropiate de acestea.

b) Norme de emisie si rejectie

Normele de emisie si rejectie fixeaza, in general, concentratia sau cantitatea maxima de poluanti care pot fi emisi, fiind adaptate situatiilor in care exista surse punctuale (adica in cazul unei surse unice de emisie a poluantilor). Aplicarea lor este dezavantajoasa in cazul surselor nepunctuale, adica atunci cand poluarea este generata de un numar mare de surse diferite. Punerea in aplicare si respectarea normelor de emisie pot sa fie adesea mai usoare, mai ales atunci cand au fost stabiliti coeficientii de emisie, cum este cazul surselor de energie.

In decembrie 1997, partile Conventiei-cadru a ONU asupra schimbarilor climatice (CCNUCC) s-au reunit la Kyoto, in Japonia, pentru a negocia un nou protocol prin care sa se defineasca angajamentele nationale cu privire la reducerea emisiilor de gaz cu efect de sera.

Protocolul de la Kyoto exprima dorinta ca pana in anul 2012, cantitatea medie de gaze cu efect de sera (principalele sase gaze) sa fie redusa cu 5,2% sub nivelul inregistrat in anul 1990.

Principalele masuri ce trebuie luate pentru atingerea obiectivelor Protocolului de la Kyoto sunt:

▪ industria va trebui sa devina mult mai eficienta din punct de vedere al consumului de energie, trecerea de la utilizarea combustibililor fosili bogati in carbon (carbune), la combustibili saraci in carbon (gaze naturale) sau la combustibili alternativi;

▪ industria energetica, de la extractie si pana la consum, trebuie restructurata astfel incat sa devina eficienta si mai putin poluanta;

▪ transportul trebuie sa se orienteze spre mijloace mai putin poluante si cu consumuri reduse;

▪ constructiile sa fie eficiente energetic si sa tinda spre utilizarea surselor de energie regenerabila;

▪ echipamentele si produsele sa fie din cele cu consum redus de energie;

▪ padurile vor fi protejate si chiar vor fi extinse.

Pentru tarile din Europa de Est s-a constatat ca s-au redus emisiile de dioxid de carbon si alte gaze cu efect de sera dupa anul 1990, reducere ce este legata si de declinul activitatii economice asa cum reiese si din tabelul

Tabelul 3 Angajamente luate in cadrul Protocolului de la Kyoto

Sursa: CCNUCC

.nedisponibil

Pornind de la reuniunea de la Kyoto, tot mai multe state realizeaza proiecte regionale care sa duca la diminuarea emisiilor ( de exemplu, trei proiecte se deruleaza in statele baltice, sub egida guvernului Suediei), gandesc si pun in practica sisteme nationale de supraveghere, notificare si verificare a emisiilor de substante poluatoare.

c) Norme de produs si de procedura

Normele de produs definesc in general limitele impuse de utilizarea anumitor intranti in productia data, de exemplu continutul de plumb in benzina. In Japonia, productia de cloruri alcaline este supusa la o interzicere a acumulatorilor cu mercur si obligatia inlocuirii acestora prin celule cu diafragma in scopul reducerii emisiilor de mercur. Interzicerea mai poate fi impusa si de costurile ridicate, ca in cazul hidrocarburilor fluoroclorurate.

4 Determinarea normelor de mediu

Pentru stabilirea normelor de mediu se pot avea in vedere mai multe criterii ce tin seama de stabilirea unui optim al poluarii, de principiul simplitatii, al echitatii, etc.

4.1. Criterii economice si ecologice ce stau la baza determinarii normelor de mediu

O norma sau o reglementare "ideala" poate conduce la un non-sens economic, deoarece obiectivele stabilite nu se pot atinge cu orice cost.

In acest context, definim un optim de poluare a mediului care corespunde unei situatii care maximizeaza bunastarea sau in alti termeni, care minimizeaza costul social al poluarii, acest nivel fiind dat de egalitatea dintre costul marginal al luptei contra poluarii si costul marginal al pagubelor (figura 4.).

Totusi, in absenta unei informari precise asupra curbei costului pagubelor, norma ar putea fi fixata la un nivel N₁sau N₂, dupa cum se reprezinta functia pagubelor (functia Cm₁D sau Cm₂D).

Figura 4 Optimul de poluare

Sursa : J. P. Barde , op. Cit.

unde: dreapta Cm E reprezinta costul marginal al epurarii; Cm D* este functia pagubelor "reale"; N corespunde unei norme de calitate sau de poluare optima

La nivelul N₁, populatia subestimeaza efectele negative si nu investeste suficient in lupta impotriva poluarii (pagubele estimate sunt egale cu suprafata OCD). La nivelul N₂, efectele negative sunt supraestimate si se investeste mult impotriva poluarii (pagubele estimate sunt egale cu suprafata OAN₂, deci pagubele reale sunt exprimate prin aria OFN₂; supraestimarea este reprezentata prin suprafata punctata OAF).

Cunoasterea functiei efectelor negative ale poluarii este un element esential, un mijloc de evaluare cost-avantaj, ce permite evitarea risipei economice, fiind un procedeu ideal de determinare a normelor. Evaluarea functiilor pagubelor produse de poluare este dificila si putin utilizata. Chiar si Statele Unite, unde analiza cost-avantaj ocupa un loc mult mai important decat in alte tari, pentru stabilirea normelor mediului ambiant, aceasta procedura ramane relativ limitata.

Decidentul va trebui adesea sa faca un compromis atenuat de constrangerile sau sperantele tehnologice si jocul politic, cu atat mai mult cu cat criteriile ecologice si criteriile economice reies din aceste doua sfere. Echilibrul defineste un "optim economic al poluarii", dar nu exista nici un motiv pentru care acest optim economic sa corespunda unui "optim ecologic".

In partea superioara a figurii 4, dreapta orizontala AA' reprezinta limita capacitatii de asimilare a unui ecosistem (de exemplu un curs de apa); dreapta OP reprezinta cantitatea de substante poluante emise, care este o functie crescatoare a nivelului de productie masurat pe axa orizontala. Echilibrul ecologic este rupt atunci cand nivelul poluarii depaseste punctul E.

S-ar putea spune ca punctul Q reprezinta nivelul optim de productie din punct de vedere ecologic, in masura in care capacitatea de asimilare a mediului nu este depasita decat pentru nivelul de productie superioare punctului Q.

De fapt, este abuziv sa vorbim de nivelul optim cand Q reprezinta fluxul maxim de poluare pe care mediul il poate suporta in cursul unei perioade date. Remarcam ca dreapta AA' nu este decat o reprezentare comoda; deoarece este dificil sa reprezentam cu precizie capacitatea limita a mediului; dar putem gasi o zona de determinare reprezentata prin suprafata hasurata.

Figura 5 Optimul economic al poluarii

Sursa : OCDE, Évaluation des projets et politique: intégrer l'économie et l'environnement, Paris, 1994

De indata ce se depaseste nivelul zero, poluarea antreneaza dezechilibre in ecosisteme, dar acestea nu se manifesta decat atunci cand se atinge nivelul maxim suportabil in plan ecologic (nivelul E) care devine daunator.

Ca efect, costul social cauzat de poluare apare ca o parte a nivelului real de deversare a substantelor poluante in mijlocul receptorilor. Atata timp cat capacitatea de asimilare a mediului nu este depasita, efectele poluarii nu sunt sau nu prea sunt simtite.

Altfel spus, poluarea nu devine daunatoare si nu necesita un cost social decat atunci cand capacitatea de asimilare a mediului receptor este atinsa sau depasita; punctul E reprezinta deci un plafon in ecologie si un prag in economie. In partea inferioara a figurii 5, costul marginal al efectelor negative apare ca o parte a acestui prag de depasire a capacitatii de asimilare a mediului (punctul Q). Atata timp cat deseurile deversate intr-un curs de apa sunt reciclate de mediul natural, apa isi conserva proprietatile si pestii continua sa traiasca in aceasta apa. Acest lucru nu se mai poate intampla cand deseurile sunt deversate in cantitati in care nu pot fi reciclate de mediu si efectele daunatoare ale poluarii se fac simtite pentru om: apa, cu aspect deplorabil si miros urat, devine improprie pentru consum, randamentele piscicole scad, activitatile de agrement dispar etc.

Din punct de vedere economic, poate fi profitabila continuarea poluarii dincolo de capacitatea de asimilare, pana la egalizarea costului marginal al pagubelor cu avantajul marginal al activitatii economice (dreapta BC).

Acest nivel optim de activitate corespunde punctului N* si se constata ca acest "optim economic" implica un nivel de activitate ON* superior nivelului maxim suportabil din punct de vedere ecologic OQ.

Bineinteles, aceasta analiza este foarte schematica si se pot imagina numeroase cazuri, potrivit ipotezelor ecologice (capacitatea de asimilare) si economice (progres tehnic, forme ale functiilor efectelor negative etc). In particular, se poate completa analiza tinand cont de dinamica acumularii substantelor poluante, dar schema permite ilustrarea, de fapt, a conflictului dintre economie si ecologie si necesitatea unui compromis intre stabilirea obiectivelor si normelor de protectie a mediului ambiant.

4.2. Criterii politice si tehnologice utilizate la stabilirea normelor de mediu

Orice interventie publica, orice actiune tutelara prin care se implementeaza un ansamblu de norme, reglementari si taxe se bazeaza si pe o dimensiune politica, si aceasta deoarece alegerea unei limite de securitate, acceptarea unui anumit nivel de risc sau incertitudine, un proces tehnologic, o alegere economica bazata pe certitudinea stiintei devin decizii politice.

In alegerea unei norme sau reglementari un rol important il joaca principiul echitatii. Se poate defini o reglementare, politica, echitabila ? Care trebuie sa fie repartitia intre poluatori, consumatori, regiuni, natiuni, generatii ? Consideram ca un criteriu dificil de definit este cel al acceptabilitatii obiectivelor si instrumentelor, nefiind vorba doar de informarea publicului asupra fenomenelor nefaste ale poluarii ci si de implicarea individului in procesul de elaborare si punere in aplicare a politicilor de mediu, deoarece o restrictie negociata si acceptata este calea reala catre o politica eficienta (" drumul spre iad este pavat cu idei bune").

Un alt criteriu "politic" este cel al simplitatii, multe reglementari si norme sunt complexe, fiind greu de inteles si aplicat. Reglementarile sub forma normelor prezinta atat avantaje cat si dezavantaje. Dintre avantaje enumeram: este o metoda verificata ce beneficiaza de experienta si de structuri de punere in practica (sanatate, securitate, etc.), prezinta o mare garantie deoarece, odata fixata, este supusa sanctiunilor; este ca si taxa, cel mai sigur mijloc de prevenire a efectelor ireversibile ale poluarii. Dintre inconveniente enumeram: sanctionarea si controlul este greoi, deoarece trebuie sa existe un personal numeros si calificat care sa controleze si sa aplice sanctiuni, de multe ori sanctiunile fiind date neglijent, duc la frauda, deoarece intre riscul de plata al unei amenzi si masurile costisitoare de lupta contra poluarii nu se ezita a se actiona ilegal.

In definirea normelor sau a altor constrangeri ale mediului inconjurator, se vor gasi adesea referiri la posibilitatile tehnice de realizare a acestor masuri.

Este vorba de o preocupare majora atat din partea agentilor supusi acestor reglementari, cat si din partea puterii publice insarcinate cu elaborarea si aplicarea lor. Economistii anglo-saxoni, in particular cei americani, recurg la referiri despre "cea mai buna tehnologie disponibila" sau ""practicabila" sau "rezonabila din punct de vedere economic". Acest lucru reflecta o preocupare bine inteleasa: nu cere ceea ce este imposibil din punct de vedere economic. Dar cum se defineste fezabilitatea tehnica? Potrivit caror criterii o norma va fi rezonabila din punct de vedere economic, in ce circumstante si pentru ce? Daca in fata unui obiectiv vital al mediului inconjurator, tehnologia si priceperea necesare nu sunt inca cunoscute, ar trebui sa se renunte? Nu exista raspuns pentru fiecare caz, fiecare problema va avea propriile caracteristici, insa nu trebuie sa se mai neglijeze riscul unei norme care raspunde unei tehnologii existente si care reflecta, de fapt, succesul unor grupuri de presiune pentru a impune propria tehnologie si pentru a-si creste vanzarile.

In functie de criteriul tehnologic distingem urmatoarele categorii de norme :

- "Norma de mijloc (acceptabila)" se bazeaza pe existenta unei tehnologii aplicata sau aplicabila in majoritatea intreprinderilor poluante. Aceasta corespunde conceptului de "tehnologie disponibila in mod curent".

- "Norma model" corespunde celei mai bune tehnologii existente, deseori dezvoltata de intreprinderile cele mai performante. Aplicarea sa cere un anumit efort tehnic si economic din partea intreprinderilor mai putin inovatoare si performante.

- "Norma experimentala" se refera la tehnologia aflata inca in laborator sau in stadiu experimental. Agentii poluatori vor trebui sa treaca prin stadiul de dezvoltare si de aplicare.

- "Norma pariu" formuleaza o protectie a mediului ambiant, exigenta pentru care nu exista nici o tehnologie cunoscuta. Cu toate acestea, circumstantele fiind grave si problemele presante, se fixeaza un obiectiv de reducere a emiterii substantelor poluante, cu obligatia pentru industrie de a pune la punct o tehnologie apropiata in termenele prescrise. Acest tip de apropiere se traduce adesea prin acorduri de cercetare-dezvoltare intre sectorul privat si sectorul public (proiecte comune, finantare publica, etc.).

Aceasta politica cere tehnologie digitala si masuri de asistare, fara de care ea poate duce la esecuri rasunatoare.

Norma "rezonabila din punct de vedere economic" este un concept vag, care poate semnifica faptul ca, costurile ar trebui sa ramana "moderate" pentru industrie, ceea ce vrea sa spuna in general ca supravietuirea intreprinderii nu ar trebui sa fie amenintata. Aceasta politica se discuta caz cu caz, cu fiecare intreprindere sau ramura de activitate. Intr-un plan mai larg, aceasta poate arata ca masurile de protectie a mediului nu ar trebui sa puna in pericol functionarea si dezvoltarea regionala.

Consideram ca tehnologia joaca un rol crucial in stabilirea normelor de protectie a mediului inconjurator si trebuie sa subliniem necesitatea introducerii dinamismului in procesul de punere in aplicare a normelor care ar trebui sa evolueze in timp, in functie de schimbarile tehnice si de constrangerile ecologice. Ar trebui sa se gaseasca un echilibru perfect intre nevoia de stabilitate si planificarea intreprinderilor (normele in evolutie constanta si previzibila ar fi un factor destabilizator) si necesitatea de stimulare a progresului tehnic, stabilindu-se un program esalonat in timp, de consolidare progresiva a normelor.

Influenta progresului tehnic este redata in figura 5. Daca progresul tehnic impune modificarea costului marginal al epurarii de la dreapta Cm E1 pe dreapta Cm E2, pentru o norma N1, poluarea va beneficia de o reducere a costului de epurare egala cu suprafata hasurata. Poluatorul va fi cu atat mai putin stimulat sa faca imbunatatirile pe care norma i le impunea printr-un efect de "cliquet", cu cat puterea publica va fi tentata sa stimuleze progresul tehnologic printr-o fortare generala a normelor.

Figura 5 Influenta progresului tehnic asupra poluarii

Sursa : J.P.Barde , op. Cit

Pe de alta parte, Godard si Salles remarcau faptul ca, "cristalizarea unui compromis social intre sistemele tehnice si infrastructura, pe de o parte, si rutina sociala pe care o implica, pe de alta parte, intampina o foarte mare rezistenta in repunerea in cauza a unei norme".

Subliniem ca aceste tipuri de norme au efecte diferite asupra inovarii tehnologice. In timp ce "norma pariu" poate sa se dovedeasca o puternica provocare la inovare, "norma de mijloc" este o invitatie spre concentrarea pe tehnica cunoscuta si folosita. Conceptia si modalitatile de punere in aplicare a politicilor de protectie a mediului au un impact puternic asupra inovarii tehnologice, demonstrand ca norma poate deveni si o frana in masura in care nu lasa nici o posibilitate pentru industrie de a alege o tehnologie de lupta impotriva poluarii.