CONTABILITATE PUBLICA

REFORMA CONTABILITATII PUBLICE

IN ROMANIA

MOTTO: "SE POATE GUVERANA DE DEPARTE, DAR SE POATE ADMINISTRA NUMAI DE APROAPE"

Decret francez-1852

1. Contextul general al reformei contabilitatii publice

Dupa 1990, Romania s-a caracterizat prin reforme politice si economice semnificative. In decembrie 1991 s-a adoptat o noua Constitutie, care pune bazele unui sistem politic democratic. Recent, in ultimii ani, Romania a demarat reforme puternice ale sectorului public in domenii de activitate importante, cum ar fi: invatamantul, sanatatea, administratia locala si serviciile publice.

Dupa primii ani de tranzitie, reformele din domeniul economic si juridic nu s-au distins prin calitate si transparenta, deoarece Romania incerca sa creeze un nou sistem avand la baza originile franceze din perioada interbelica. Ca urmare, rezultatele nu au fost semnificative. Dupa 1996 a aparut posibilitatea ca Romania sa devina membru al Uniunii Europene (UE) si membru NATO. In 2002, Romania a fost invitata sa devina membru NATO, astfel ca procesul de reforma s-a accelerat. Elementele-cheie ale programului de reforma in Romania sunt reprezentate de actiuni eficiente pentru indepartarea surselor economice de coruptie, masuri asupra conflictului de interese, adoptarea declaratiei fiscale, accesul la informatii si transparenta marita.

Procesul de reforma in Romania a mai inclus, de asemenea, reforma sectorului public si a contabilitatii institutiilor publice. Aceasta reforma a contabilitatii s-a bazat pe proceduri contabile similare utilizate de tarile Europei Occidentale. Pentru institutiile publice, reforma este mai dificila din cauza vechii structuri si a deficitului de personal calificat pentru acest domeniu. Scopul Romaniei a fost de a obtine calitatea de membru al Uniunii Europene in anul 2007, ceea ce s-a si intamplat.

Reconstructia intregii infrastructuri legale a fost principalul mecanism folosit pentru reforma sistemului institutional.

O noua Constitutie a fost adoptata printr-un referendum in decembrie 1991, lege fundamentala care pune bazele unui sistem politic democratic.

Parlamentul este organul suprem reprezentativ al poporului roman si unica autoritate legislativa a tarii. Parlamentul consta in Camera Deputatilor si Senatul. Membrii Camerei Deputatilor sunt alesi prin vot universal, egal, direct, secret si liber, in conformitate cu Legea electorala.

Presedintele este si el ales prin vot direct. Presedintele desemneaza un candidat pentru functia de prim - ministru dupa consultarea partidului politic ce a obtinut majoritatea in Parlament. Guvernul este insarcinat cu implementarea politicii interne si externe conform programului acceptat de catre Parlament si cu gestionarea sistemului administratiei publice.

Reforma intreprinderilor a fost printre primele schimbari radicale de reglementat. Dupa colapsul din decembrie 1990 al vechiului regim, intregul sistem al relatiilor economice bazat pe planificare si impunere administrativa s-a dezintegrat. Legea nr. 15/1991, privind reorganizarea intreprinderilor de stat, a reprezentat o piatra de temelie a reformei economice, adoptata in 1990, care a schimbat statutul juridic al "intreprinderilor socialiste" de stat. Astfel, au fost create doua tipuri de entitati economice: "regiile autonome" si "societatile comerciale".

Privatizarea a fost urmarea logica a reformei intreprinderilor, care a demarat odata cu Legea nr. 15/1990. Conceptele adoptate atunci au fost dezvoltate in Legea privatizarii nr. 58/1991.

Reforma intreprinderilor agricole merita o mentiune speciala in acest context. Reforma din agricultura a fost declansata prin adoptarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, care prevede restituirea terenurilor detinute de fermele cooperative catre vechii proprietari sau mostenitorii acestora. Astfel, a avut loc un transfer de 80% de teren arabil in tara si circa cinci milioane de proprietari si cooperative au fost dizolvate.

Reforma pietei a evoluat independent pentru diverse piete. Pietele pentru bunuri si servicii au fost liberalizate primele in anul 1990, insa abia in anul 1996, cand a fost adoptata Legea 21 - Legea concurentei - s-a realizat si cadrul institutional. Cea mai semnificativa masura de liberalizare a pietelor a fost liberalizarea preturilor, care a fost graduala si ezitanta.

Reforma sistemului bancar a rezultat prin crearea unui sistem pe doua trepte la nivelul anului 1991 si demonopolizarea activitatilor bancare. Conform Legii nr. 33/1991 privind activitatea bancara, bancile comerciale au permisiunea de a functiona ca banci universale sub supravegherea Bancii Nationale a Romaniei.

Incepand cu 1 iulie 2005, ca urmare a denominarii monedei nationale, veniturile din salarii, precum si cele asimilate salariilor, pensiile si alte drepturi de asigurari sociale, indiferent de sursa de finantare, indemnizatiile si alte drepturi prevazute de legi speciale, indemnizatiile de somaj, ajutoarele si prestatiile sociale, inclusiv alte drepturi de natura celor mentionate mai sus, acordate potrivit legii, se stabilesc in moneda noua, leu nou, denumita in continuare leu.

Se apreciaza ca procesul de denominare a monedei nationale a constituit un pas important in adoptarea monedei unice europene, EURO.

2. Consideratii privind reforma finantelor publice

In contextul general al reformei din Romania, finantele publice au suferit modificari semnificative, care sunt reflectate in acte normative, dupa cum urmeaza: Legea nr. 10/1991, privind finantele publice, care stabilea noul raport al finantelor publice cu bugetul public; Legea nr. 72/1996, privind finantele publice, unde sunt dezvoltate componentele bugetului publicS Legea nr. 500/2002, privind finantele publice, prin care a fost introdus conceptul de buget general consolidat.

Reconstructia administratiei publice si a retelei sigurantei sociale a fost alt domeniu al reformei institutionale initiate la inceputul anilor 1990, care inca se desfasoara.

2.1 Rolul si importanta Ministerului Finantelor Publice

Ministerul Finantelor Publice este institutia de maxima importanta, cu rol de sinteza in desfasurarea activitatii structurilor economice, financiare si fiscale din Romania si functioneaza pe baza Legii nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor, a Legii nr. 500/2002 privind finantele publice si a Hotararii Guvernului nr. 1574/2003 privind organizarea si functionarea Ministerului Finantelor Publice si a Agentiei Nationale de Administrare Fiscala, cu modificarile si completarile ulterioare.

Rolul Ministerului Finantelor Publice este acela de constituire si gestionare generala a resurselor financiare publice printr-un complex de bugete: bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetele fondurilor externe nerambursabile si bugetul trezoreriei statului si al altor institutii publice cu caracter autonom.

Ministerul Finantelor Publice asigura incasarea in numerar si prin conturi a veniturilor stipulate de aceste bugete si efectueaza operatiunile de trezorerie privind imprumuturile guvernamentale.

La determinarea cheltuielilor publice, Ministerul Finantelor Publice are in vedere politica financiara a statului, numarul de salariati, reteaua de institutii publice in functiune, cele care urmeaza a se infiinta, folosirea bazei tehnice existente cu maxima eficacitate.

3. Principiile generale ale contabilitatii pentru institutii publice

Contabilitatea institutiilor publice este organizata in cadrul Ministerul Finantelor Publice si a departamentelor sale subordonate si include: operatiuni legate de realizarea si executarea bugetului de stat, a bugetelor locale, a bugetului asigurarilor sociale de stat; constituirea si utilizarea mijloacelor extrabugetare si a fondurilor cu destinatie speciala; administrarea datoriilor publice interne si externe, precum si alte operatiuni financiare in numele organismelor administratiei publice centrale.

Contabilitatea bugetelor locale este organizata si gestionata la nivelul judetelor si municipiului Bucuresti, a primariilor si sectoarelor municipiului Bucuresti, a oraselor si comunelor conform normativelor emise de Ministerul Finantelor Publice in vederea inregistrarii operatiunilor legate de:

veniturile colectate si platile in cadrul implementarii bugetelor locale si a fondurilor cu destinatie speciala constituite conform legii;

inregistrarea transferurilor din bugetul de stat si fondul de trezorerie constituit conform legii.

Ministerul Finantelor Publice pregateste bilantul intregii economii nationale in fiecare an, dupa care este prezentat Guvernului in acelasi moment cu, contul general anual pentru implementarea bugetului de stat.

Principiile generale ale contabilitatii pentru institutii publice sunt urmatoarele:

principiul universalitatii - veniturile si cheltuielile vor fi in totalitate incluse in buget, in sume brute;

principiul publicitatii - sistemul bugetar este deschis si transparent si este reali

Scopul strategiei si angajamentul Guvernului privind

reforma administratiei publice

Existenta unei administratii eficiente si democratice reprezinta unul dintre cele mai importante criterii care definesc modernitatea unei tari. In acest moment, Romania nu dispune de o astfel de administratie.

De aceea, o prioritate majora a Guvernului Romaniei este realizarea, in cativa ani, a unei reforme reale prin care administratia publica din tara noastra sa se situeze la nivelul standardelor europene si sa se caracterizeze prin transparenta, predictibilitate, responsabilitate, adaptabilitate si eficacitate.

In fapt, este vorba de o reforma profunda. Este evident ca, pentru a reusi, reforma nu poate sa se realizeze numai prin efortul si vointa politica a actualului Guvern. Este nevoie de un efort colectiv si structural la nivelul intregii societati.

Pentru a satisface aceasta prioritate, in anul 2001, Guvernul Romaniei a adoptat Strategia privind accelerarea reformei in administratia publica. Dupa trei ani, se recunoaste faptul ca, rezultatele obtinute nu sunt satisfacatoare. Obiectivele fixate atunci au fost prea ambitioase, necesitand mijloace financiare considerabile, la concurenta cu alte prioritati. Realizarea unor obiective, de o asemenea anvergura, presupune si o schimbare a mentalitatilor atat in actul de guvernare, cat si la nivelul intregii societati.

S-au inregistrat progrese reale, prin adoptarea unui pachet complex de legi privind functia publica, descentralizarea serviciilor publice, finantele publice locale, lupta impotriva coruptiei si prin infiintarea unor noi institutii, care sa pregateasca si sa puna in aplicare reformele.

Practica a aratat, insa, ca multe din aceste legi nu au fost bine aplicate, iar noile institutii nu si-au indeplinit in totalitate misiunea. Aceasta constatare generala a fost de mai multe ori exprimata in rapoartele Comisiei Europene. De aceea, reforma administratiei publice ramane una dintre cele mai importante prioritati pentru urmatorii trei ani, pana la momentul aderarii tarii noastre la Uniunea Europeana.

In acord cu Comisia Europeana, Guvernul a identificat trei domenii in care trebuie sa se faca progrese semnificative in perioada imediat urmatoare. Acestea sunt: functia publica, descentralizarea si deconcentrarea serviciilor publice si procesul de formulare a politicilor publice.

Aceste trei domenii au fost abordate de o maniera unitara sub autoritatea directa a ministrului administratiei si internelor. A fost elaborata o strategie coerenta, pe deplin asumata de Guvernul Romaniei. In forma sa actualizata, strategia de reforma a administratiei publice este rezultatul nu numai al alegerii unei solutii tehnice, ci in egala masura si al unei decizii si vointe politice. Noua strategie de reforma se bazeaza atat pe resurse financiare de la bugetul national, cat si pe fonduri europene. Pe de alta parte, strategia consfinteste transferul de putere de la nivel central la nivel local, ca o componenta a procesului democratic.

1.1 Analiza diagnostic a sectorului administratiei publice

Cu toate ca, in perioada 2001 - 2003, s-au desfasurat o serie de actiuni concrete de reforma (anexa nr. 2), care s-au axat in principal pe crearea cadrului legislativ si institutional, necesar realizarii obiectivelor generale de reforma a administratiei publice, analizele tehnice elaborate de expertii romani, cu sprijinul unor specialisti straini, au scos in evidenta urmatoarele aspecte:

Pana acum, schimbarile din sistemul administrativ au fost determinate in special de factori externi (restrictii financiare, etc). Astfel, logica interna a functionarii administratiei publice a dovedit tot mai multa lipsa de consecventa, iar analiza si fundamentarea politicilor publice a fost inadecvata sau chiar a lipsit, ceea ce a condus la o diminuare a capacitatii administrative necesare pentru implementarea politicilor sau aplicarea prevederilor legale.

In destule cazuri, autoritatea a fost folosita excesiv, reformele au fost implementate ierarhic, iar functionarii publici au fost considerati mai degraba obiecte decat subiecte ale reformei, generandu-se astlel disfunctionalitati in managementul resurselor umane.

Ministerele sunt preocupate foarte mult de activitati administrative curente, acestea avand mai ales rol de reglementare, iar agenda politica nu reflecta intotdeauna problemele esentiale ale administratiei publice.

Desi elaborarea politicilor reprezinta rolul principal al Guvernului, i s-a acordat o importanta secundara si a existat o sustinere tehnica relativa in acest sens. De asemenea, mecanismele de coordonare sunt slab dezvoltate, ceea ce diminueaza coerenta procesului decizional.

Activitatile angajatilor din sectorul public nu sunt planificate adecvat, nu se bazeaza pe programe pe termen lung, nu exista o continuitate a actiunilor si predomina problemele curente rezolvate ad-hoc.

In ceea ce priveste descentralizarea si deconcentrarea serviciilor publice, acest proces nu a fost dus pana la capat, in sensul ca nu s-au transferat resursele financiare corespunzatoare si nu s-au stabilit clar competentele transferate si nivelurile de descentralizare .

Capacitatea de implementare a legilor adoptate este slaba, mentinandu-se o eficienta scazuta si in multe cazuri politizari ale administratiei.

Lipsa unui sistem integrat intre procesul de formare initiala si continua a functionarilor publici si planul de cariera al acestora a condus la lipsa de atractivitate a sectorului public pentru tineri.

1.2 Prioritatile reformei

In acord cu cerintele impuse de procesul de modernizare al administratiei publice si al integrarii europene, si tinand seama de concluziile desprinse in urma analizelor diagnostic, se au in vedere urmatoarele prioritati pentru reforma administratiei publice:

reforma functiei publice va asigura crearea unui corp profesionist de functionari publici, stabil si neutru din punct de vedere politic prin implementarea unui cadru legislativ unitar si coerent si dezvoltarea coeziunii strategiilor de management al resurselor umane si de instruire profesionala, prin deplinul angajament al ministerelor, agentiilor si al altor organisme guvernamentale.

reforma administratiei publice locale prin continuarea procesului de descentralizare si al celui de deconcentrare a serviciilor publice prin care trebuie sa se asigure :

imbunatatirea managementului serviciilor publice la nivel local si cresterea calitatii acestora;

alocare coerenta a responsabilitatilor, resurselor financiare si drepturilor legate de serviciile oferite.

imbunatatirea procesului de formulare a politicilor publice prin crearea sistemelor de coordonare si imbunatatirea capacitatii de management a structurilor guvernamentale.

1.3 Obiectivele cheie ale reformei

In domeniul functiei publice, calitatea scazuta a serviciilor publice oferite, motivarea insuficienta a functionarilor publici, manifestarile de coruptie in sistem, imaginea nefavorabila in fata opiniei publice, constituie neajunsuri care vor fi reduse prin realizarea urmatoarelor obiective pe termen mediu:

Stabilirea procedurilor de recrutare, gestiune si formare a functionarilor publici, printr-un pachet de reguli si norme ce pot fi efectiv puse in aplicare;

Reforma sistemului de salarizare in sensul omogenizarii si tratarii echitabile a tuturor categoriilor de functionari publici prin crearea si implementarea unui sistem unitar de salarizare a functionarilor publici motivant, simplu si transparent care sa permita atragerea de functionari competenti;

Ameliorarea imaginii administratiei publice, prin cresterea transparentei actului administrativ si luarea unor masuri anticoruptie ferme, vizibile pentru opinia publica.

Pentru realizarea acestor obiective, in perioada imediat urmatoare vor fi luate urmatoarele decizii:

Cresterea mijloacelor financiare si umane ce vor fi alocate Agentiei Nationale a Functionarilor Publici si Institutului National de Administratie. Acest lucru se va realiza prin bugetul pe anul 2005, in paralel cu asumarea obtinerii de rezultate certe. In acelasi timp, numarul personalului Agentiei Nationale a Functionarilor Publici va fi crescut in anul 2004 cu 20 de posturi. Stabilirea cerintelor specifice pentru noile posturi se va face astfel incat sa permita dezvoltarea capacitatii institutionale a Agentiei Nationale a Functionarilor Publici de a elabora, implementa, monitoriza si coordona aplicarea politicilor privind managementul resurselor umane in sistemul functiei publice. De asemenea, perfectionarea functionarilor din cadrul Agentiei, se va face pe baza unui plan anual tinand cont de cunostintele deja dobandite;

Absolventii primei promotii a Programului Tinerilor Profesionisti vor fi angajati in cadrul Agentiei Nationale a Functionarilor Publici, Unitatii Centrale pentru Reforma Administratiei Publice, precum si in cadrul altor ministere si autoritati publice;

Lansarea unei licitatii internationale pentru un proiect de elaborare a unei baze de date care sa raspunda necesitatilor reale ale unui management eficient al functiei publice (repartizarea personalului, derularea carierei, masa salariala etc.). Costul estimat al acestui proiect este de 5 milioane euro. Guvernul Romaniei se angajeaza sa participe la cofinantarea acestui proiect. Pe baza studiului in curs de elaborare, intreprins cu sprijinul DFID, a rezultat necesitatea crearii si implementarii unui sistem de colectare a informatiilor necesare pentru baza de date astfel incat aceasta sa poata produce analize si rapoarte complexe care sa permita evaluari calitative si cantitative ale sistemului functiei publice De asemenea se doreste inter-operabilizarea bazelor de date care pot facilita colectarea informatiilor necesare pentru o mai buna gestionare a resurselor umane in administratia publica (ex. baza de date a Casei Nationale de Pensii si Alte Drepturi Sociale, a Casei Nationale a Asigurarilor de Sanatate, a Inspectoratelor Teritoriale de Munca, a Politiei);

Recrutarea, intre 2004 si 2005, a unui numar de 600 pana la 1000 de inalti functionari publici, printr-un proces competitiv non-politic pe baza de merite si performante profesionale, in posturi ce ofera salarii atractive si oportunitati de promovare rapida. Mecanismele pentru obtinerea acestei selectii vor include atat programul "Schema tinerilor profesionisti", cat si concursuri nationale care sa atraga specialisti romani cu studii in strainatate, manageri experimentati din sectorul privat si alte categorii care pot diversifica, intari si accelera calitatea managerilor profesionisti la cel mai inalt nivel. Agentia Nationala a Functionarilor Publici, cu sprijinul autoritatilor si institutiilor administratiei publice, prin Planul de ocupare a functiilor publice pentru anul 2005, va rezerva un numar de 250 de functii publice pentru absolventii programului tinerilor profesionisti. Participantii la acest program beneficiaza pe timpul formarii de un salariu minim de aproximativ 250 euro. La terminarea programului de pregatire, acesti tineri absolventi vor fi incadrati cu un salariu de aproximativ 500 euro brut;

Repartizarea primei promotii de absolventi, pregatiti in cadrul Institutului National de Administratie, se va realiza, pe baza unui acord interministerial, inca din anul 2004;

Numarul de zile de formare/an alocate pentru fiecare functionar public (in prezent conform legii fiind de 7 zile) va fi diminuat la 3 zile, acest obiectiv fiind mult mai apropiat de posibilitatile financiare si materiale de formare existente permitand o reducere a cheltuielilor cu aproximativ 47%;

Infiintarea, incepand cu anul 2004, a Observatorului Functiei Publice, care va fi format din reprezentanti ai societatii civile, ai institutiilor publice beneficiare, ai sindicatelor si ai partidelor politice, pentru a asigura o transparenta sporita a managementului functiei publice si a independentei corpului functionarilor publici, precum si urmarirea nivelului de performanta atins in activitatea functionarilor publici. Organizarea si functionarea acestui organism vor fi stabilite prin hotarare de guvern.

In procesul de descentralizare si deconcentrare a serviciilor publice, cu toate ca au fost adoptate mai multe legi, repartizarea responsabilitatilor intre administratia publica centrala si cea locala a ramas confuza. In practica, datorita mijloacelor financiare insuficiente, se inregistreaza o oarecare recentralizare la nivelul ministerelor. Prefectii sunt perceputi de opinia publica si de catre alesi, doar ca reprezentanti politici ai Guvernului si nu ca autoritati care conduc nemijlocit serviciile publice deconcentrate ale ministerelor. Pentru rezolvarea acestor probleme, se au in vedere urmatoarele obiective pe termen mediu:

Clarificarea repartizarii competentelor intre ministere, servicii publice deconcentrate si autoritati publice locale, in cadrul unui proces bine structurat si larg participativ. Aceasta clarificare va fi insotita de punerea in practica a unui sistem de reglementari care sa permita interventiile Guvernului, in special a celor de natura financiara, bazate pe indicatori obiectivi.

Cresterea autonomiei financiare a judetelor si a celorlalte unitati administrativ teritoriale, prin cresterea resurselor financiare proprii si perfectionarea mijloacelor de echilibrare. Obiectivul pe termen mediu este atingerea, din resurse garantate, a unui nivel de 50% din totalul cheltuielilor.

Transformarea prefectilor in inalti functionari publici, care sa asigure aplicarea politicilor Guvernului la nivel local, prin serviciile publice deconcentrate ale ministerelor.

Pentru realizarea acestor obiective, in perioada imediat urmatoare vor fi luate urmatoarele decizii:

Supunerea spre aprobarea Parlamentului a doua legi organice. Una vizeaza stabilirea cadrului procesului de descentralizare, iar cealalta va reglementa noul statut al prefectilor in perspectiva profesionalizarii acestei functii incepand cu anul 2006;

Organizarea si structurarea modului de participare a alesilor locali si a societatii civile la procesul de dezbatere si de punere in aplicare a descentralizarii;

Rolul de pilot al reformei, atribuit ministrului administratiei si internelor, asistat de Unitatea Centrala pentru Reforma Administratiei Publice, este pe deplin recunoscut la nivelul Guvernului Romaniei.

Pentru intarirea capacitatii Unitatii Centrale pentru Reforma Administratiei Publice, pentru a putea sa-si indeplineasca atributiile stabilite in domeniul reformei, va fi crescut numarul angajatilor acesteia si va fi transformata in directie generala.

2. Relatia fiscala dintre administratia centrala si autoritatile publice locale

Relatia fiscala dintre administratia centrala si autoritatile publice locale este, inca, una de dependenta, autoritatile locale nebeneficiind de un cadru de acces la piata de credit. Corespunzator legii si limitelor acesteia, autoritatilor locale le-ar fi necesara libertatea deplina de a fixa nivelul impozitelor si taxelor locale. Astfel fixarea se va face prin corelare directa la capacitatea de plata a contribuabililor, crescand totodata interesul asupra modului cum sunt utilizati banii.

Pentru o mai buna si rapida colectare a impozitelor, ar fi necesara utilizarea unor mijloace moderne: cardul, biletul la ordin. Utilizarea aceleasi baze de calcul pentru stabilirea mai multor impozite ar fi o masura ce ar diminua timpul necesar operatiunii de impunere si costurile aferente. Pentru valorificarea resurselor financiare locale disponibile temporar, ar fi oportuna infiintarea unei banci proprii colectivitatilor locale ce ar crea posibilitatea finantarii unor lucrari de investitii, obtinandu-se totodata, si o dobanda pentru sumele depozitate, lucru ce nu are loc prin trezoreria statului.

Orice decizie financiara locala trebuie sa se ia numai in baza unor proiecte, prin intermediul unor liste de prioritati a investitiilor. Ar fi oportuna si intocmirea unui plan financiar multianual de investitii.

Veniturile bugetare se formeaza prin impovararea contribuabililor, care unii dintre ei au venituri sub salariul mediu pe economie, in timp ce multi "investitori si oameni sus pusi fac averi monstruoase" din activitati frauduloase; unde este acel control financiar riguros si de ce suntem aratati cu degetul ca avem o economie subterana care se ridica la cca. 50% din PIB-ul economiei oficiale?

Este bine-cunoscut faptul ca majoritatea oamenilor este nemultumita de calitatea serviciilor locale. Pentru o mai buna comunicare intre administratia locala si cetateni, este necesar ca periodic sa se efectueze cercetari(monitorizarea plangerilor, instituirea unor linii telefonice, chestionarea scrisa) din care sa se afle gradul de satisfacere a nevoilor consumatorilor si masura in care serviciile corespund necesitatilor beneficiarilor.

Anumite servicii, prin crearea cadrului legislativ necesar, pot fi prestate de catre agenti economici privati, sub controlul autoritatilor locale, in schimbul unor facilitati fiscale. Asemenea situatii exista deja(ex.: transportul in comun), dar lipsa unei coordonari riguroase din partea organelor abilitate determina unele nemultumiri in randul cetatenilor.

Avand in vedere faptul ca serviciile publice sunt caracterizate ca fiind perisabile(nu pot fi stocate sau inventariate), oferta lor trebuie sa corespunda tot timpul cererii, si cu multa precautie in situatiile cand aceasta este fluctuanta. Administratia publica trebuie sa fie pregatita si sa anticipeze perioadele de varf ale cererii, iar in conditiile unei cereri reduse sa nu mai fie consumate inutil resurse financiare si materiale.

De asemenea trebuie rezolvata si problema utilajelor si instalatiilor care sunt uzate tehnic si moral. Mecanizarea sarcinilor administrative va oferi avantajul unor servicii de calitate, iar cheltuielile cu investitia vor fi amortizate prin reducerea cheltuielilor cu personalul care va fi substituit de masina.

Este necesar sa se evite dublarea serviciilor publice prin prestarea, in domenii de competenta administratiei publice locale, a unor servicii desconcentrate ale ministerelor de aceeasi natura; e recomandata o mai buna comunicare pe orizontala.

Se investeste foarte putin in invatamant, cultura, in sistemul pensiilor si asigurarilor sociale, asta si pentru ca nu s-au gasit metode de atragere a agentilor privati spre a investii in aceste domenii prin oferirea unor facilitati fiscale. Este necesara revizuirea cheltuielilor cu protectia sociala si indreptarea lor spre categoriile cu adevarat defavorizate, precum si dimensionarea lor astfel incat sa fie incurajata munca si nu nemunca.

Analiza diagnostic in domeniul administratiei publice locale

In conformitate cu Constitutia Romaniei republicata " Administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale se intemeiaza pe principiile descentralizarii, autonomiei locale si deconcentrarii serviciilor publice". Autoritatile administratiei publice, prin care se realizeaza autonomia locala in comune si orase sunt consiliile locale alese si primarii alesi, in conditiile legii. In acelasi timp, legea fundamentala considera Consiliul Judetean drept 'autoritatea administratiei publice pentru coordonarea activitatii consiliilor comunale si orasenesti, in vederea realizarii serviciilor publice de interes judetean' (art. 122 alin.1).

In decursul ultimului deceniu, Romania a facut pasi importanti in planul descentralizarii financiare (anexa nr. 3), dar procesul de implementare a acestei politici a intampinat multe probleme din cauza inexistentei unei strategii nationale a descentralizarii. In cadrul acestui proces au putut fi identificate trei cicluri. In primul ciclu (1991-1994) au fost initiate schimbari importante in structura si finantarea autoritatilor publice locale, care au inclus si introducerea sistemului de taxe si impozite locale. In ciclul al doilea al politicii de reforma (1998-2000) s-au facut noi pasi pentru realizarea descentralizarii administrative si financiare. In acest sens, pe baza noii legislatii privind finantele publice locale a crescut nu numai partea din PIB destinata bugetelor locale, dar si proportia corespunzatoare a cheltuielilor locale din totalul cheltuielilor publice (intre 1998-2001 procentul din PIB a crescut de la 3,6 la 6,5% si cheltuielile locale au crescut de la 14,4 la 26,6%). In timpul celui de al treilea ciclu (2001 - pana in prezent) prin noile legi adoptate s-au stabilit noi reguli pentru anumite functii ale autoritatilor publice locale, in special privind serviciile publice.

Tendinte de centralizare si de descentralizare au existat in acest interval. Cateva prevederi legale noi au intarit controlul autoritatilor centrale asupra functiilor autoritatilor publice locale, in timp ce altele au actionat in directia descentralizarii. In iulie 2003, a fost adoptata o noua lege privind finantele publice locale, care contine prevederi corelate cu cele ale Legii Finantelor Publice nr. 500/2002 (armonizata cu prevederile Reglementarilor Consiliului Europei nr. 1605/2002). Procentul din impozitul pe venit aplicat individual (IPP) care se aloca autoritatilor publice locale a crescut.

Echilibrarea este o alta problema importanta in domeniul finantelor publice locale ce trebuie luata in considerare. Acest lucru se realizeaza prin utilizarea unei formule ce redistribuie veniturile comunitatilor locale mai prospere catre cele mai sarace. Dificultatea consta in a mentine transparenta sistemului si in a stimula comunitatile locale pentru a-si fructifica propriile surse de venit.

Analizele efectuate au scos in evidenta urmatoarele disfunctionalitati si aspecte negative inregistrate in derularea procesului de descentralizare si deconcentrare, precum si in functionarea serviciilor publice descentralizate si deconcentrate

Capacitate limitata a administratiei publice locale de a organiza eficient oferta de servicii;

Posibilitati limitate de planificare si previziune financiara la nivel local din cauza persistentei mecanismelor de control direct si a deciziilor discretionare, din partea autoritatilor centrale;

Preponderenta alocarilor cu destinatie precisa limiteaza libertatea de decizie a autoritatilor publice locale;

Lipsa claritatii si predictibilitatii in transferul platilor;

Incertitudinea aspectelor legate de formula alocarii acestor transferuri;

Transferul unor competente fara a fi insotite de un transfer echivalent de resurse financiare si de autoritate de management adecvata la nivel local;

Capacitate limitata de generare a veniturilor la toate nivelurile;

Lipsa consensului intre nivelurile administratiei publice cu privire la chestiuni legate de finantele publice si obiectivele majore in general;

Mecanismele de echilibrare existente nu asigura echitatea sistemului;

Transferul incomplet de proprietate este un obstacol in gestionarea efectiva a patrimoniului colectivitatilor locale;

Insuficienta instruire specializata pentru autoritatile publice locale privind gestiunea financiara si managementul serviciilor publice descentralizate.

In prezent, institutia prefectului nu asigura pe deplin conducerea serviciilor deconcentrate. Pentru cresterea coerentei reformei administratiei publice, institutia si competentele prefectului sunt necesar a fi redefinite. Trebuie sa fie clar definite rolul acestora in coordonarea serviciilor deconcentrate, in monitorizarea calitatii serviciilor oferite catre cetateni, precum si resursele si mijloacele de care dispun. In acelasi timp, este necesara o crestere a competentelor profesionale a prefectilor, astfel incat, incepand cu 2006, acestia sa devina inalti functionari publici. Un program de pregatire specializata va asigura atingerea acestui obiectiv.

Cu toate progresele inregistrate, procesul de descentralizare si deconcentrare nu a atins parametrii scontati, in principal datorita: lipsei unei strategii integratoare si care sa tina cont de situatia reala adusa la cunostinta de beneficiarii directi, precum si dificultatile financiare intampinate de aministratia publica locala datorita necorelarii intre responsabilitatile transferate si sursele de finantare asigurate.

4. Obiective specifice si directii de actiune ale reformei administratiei publice

Obiectivul final al reformei administratiei publice este reprezentat de reorientarea administratiei publice catre necesitatile beneficiarilor acesteia si oferirea de servicii de calitate la costuri rezonabile catre platitorii de taxe prin:

Administratie publica mai performanta prin cresterea calitatii resurselor umane incluzand o strategie nationala de formare a functionarilor publici, noi proceduri si un cadru de management in care aceasta opereaza;

Descentralizare si deconcentrare sporita a luarii deciziilor si alocarii de resurse pentru a aduce mai aproape de beneficiar planificarea si furnizarea serviciilor;

Formulare de politici imbunatatita care sa asigure un cadru al politicilor mai articulat bazat pe obiective fezabile si costuri fundamentate.

Realizarea obiectivelor specifice functiei publice, inclusiv cele referitoare la formarea continua a functionarilor publici, creaza premisele realizarii obiectivelor legate de reforma administratiei publice centrale si locale, prin cresterea capacitatii administrative prin componenta de resurse umane.

4.1 In domeniul functiei publice

Obiectivele referitoare la functia publica vor asigura dezvoltarea resurselor umane, in mod evident, componenta cheie a reformei. Acestea, vor constitui, de asemenea, suportul pentru aplicarea masurilor de reforma pe termen lung.

In perioada 2004 - 2006 dezvoltarea managementului schimbarii si

In perioada 2007 - 2010 stabilizarea si consolidarea sistemului functiei publice.

De asemenea, pentru asigurarea coerentei reformei pe termen scurt si lung, in cadrul strategiei, se face distinctie intre masurile ce implica managementul resurselor umane si dezvoltarea resurselor umane:

Obiectiv 1: Dezvoltarea si implementarea unui sistem de recrutare, evaluare si promovare bazat pe merit si competenta in functia publica

Imbunatatirea sistemului de recrutare, evaluare si promovare se bazeaza pe urmatoarele:

monitorizarea si gestionarea eficienta a concursurilor organizate pentru ocuparea functiilor publice, astfel incat comisiile de concurs si de solutionare a contestatiilor sa functioneze pe baza principiului neutralitatii, impartialitatii si transparentei.

standardizarea procedurilor si asigurarea unei practici unitare prin:

elaborarea unor ghiduri practice, care sa ofere instrumente si tehnici necesare in procesul de recrutare, evaluare si promovare a functionarilor publici. O atentie deosebita va fi acordata dezvoltarii carierei in functia publica, precum si modalitatilor de motivare a functionarilor publici;

centralizarea si publicarea functiilor publice vacante pe pagina de web a Agentiei Nationale a Functionarilor Publici in vederea cresterii transparentei procesului de recrutare si a asigurarii egalitatii de sanse;

reducerea numarului de concursuri prin promovarea concursurilor interministeriale si interjudetene pentru ocuparea functiilor publice vacante;

instruirea responsabililor cu gestionarea resurselor umane, precum si a functionarilor publici care participa in cadrul comisiilor de concurs sau de solutionare a contestatiilor;

stabilirea cadrului general privind cerintele specifice necesare exercitarii functiilor publice si imbunatatirea procesului de intocmire a fiselor de post.

evaluarea modului de aplicare a prevederilor legale, constatarea deficientelor sistemului de recrutare si promovare, precum si imbunatatirea legislatiei secundare.

Obiectiv 2: Crearea si implementarea unui sistem unitar de salarizare a functionarilor publici motivant, simplu si transparent care sa reflecte importanta si rezultatele activitatii depuse si sa permita atragerea si mentinerea functionarilor publici competenti.

Pentru crearea unui sistem de salarizare unitar sunt necesare:

finalizarea cu sprijinul expertilor din cadrul programului Phare a unui studiu comparativ privind salarizarea functionarilor publici din statele membre ale Uniunii Europene, precum si o analiza privind diferentele salariale existente intre functii publice similare si cele din sectorul public si sectorul privat;

elaborarea unei metodologii de evaluare a posturilor si evaluarea propriu-zisa a acestora;

elaborarea mai multor optiuni privind sistemul de salarizare si estimarea costurilor financiare, impreuna cu Ministerul Finantelor Publice si cu consultarea partenerilor de dialog social;

finalizarea proiectului legii cadru privind sistemul unitar de salarizare a functionarilor publici;

implementarea legii privind sistemul unitar de salarizare a functionarilor publici, astfel incat, in mod gradual, pana in 2007 sa creasca gradul de atractivitate a carierei in functia publica;

colaborarea in proiectarea promovarii rapide si a sistemului de plata luand in considerare modelul dezvoltat prin programul "Schema Tinerilor Profesionisti" pentru intarirea functiei publice la cel mai inalt nivel.

Obiectiv 3: Dezvoltarea capacitatii institutionale a Agentiei Nationale a Functionarilor Publici de a elabora, implementa, monitoriza si coordona aplicarea politicilor privind managementul resurselor umane in sistemul functiei publice

Pentru realizarea acestui obiectiv, pe termen scurt, se impune o evaluare riguroasa a activitatii si a necesarului de personal, astfel incat sa fie adoptate cele mai bune solutii pentru eficientizarea activitatii Agentiei Nationale a Functionarilor Publici. In vederea cresterii calitatii serviciilor oferite de Agentie, pe baza solutiilor identificate, vor putea fi luate urmatoarele masuri:

imbunatatirea structurii organizatorice a agentiei;

suplimentarea numarului de posturi in raport cu complexitatea si volumul de activitate, tinand cont de posibilitatea de absorbtie a personalului;

stabilirea profilului profesional pentru noile posturi si recrutarea functionarilor publici conform cerintelor stabilite;

elaborarea unui manual care sa asigure eficientizarea, simplificarea procedurilor interne si asimilarea rapida a noilor angajati.

Obiectiv 4: Modernizarea managementului resurselor umane:

dezvoltarea capacitatii de planificare a resurselor umane prin:

elaborarea unor instructiuni cadru privind intocmirea planului de ocupare a functiilor publice;

instruirea personalului Agentiei si a responsabililor compartimentelor de resurse umane din cadrul autoritatilor si institutiilor publice cu privire la gestionarea previzionala a personalului;

elaborarea planului anual de ocupare a functiilor publice.

dezvoltarea sistemului informational integrat prin:

analizarea actualului sistem informational si stabilirea specificatiilor tehnice pentru programul de gestionare a bazei de date, astfel incat acesta sa poata produce analize si rapoarte complexe care sa permita evaluari calitative si cantitative ale sistemului functiei publice;

dezvoltarea unui sistem tranzitoriu privind evidenta functiilor publice si a functionarilor publici;

stabilirea sistemului de colectare a informatiilor pentru baza de date;

stabilirea formatului standard al evidentei functiilor publice si a functionarilor publici;

elaborarea specificatiilor tehnice pentru un sistem informational integrat de gestiune a resurselor umane;

crearea si dezvoltarea noii structuri a tehnologiei informatiei, a sistemului integrat de gestiune a resurselor umane, tinand cont de evolutiile din domeniul tehnologiei informatiei si din domeniul managementului resurselor umane.

promovarea standardelor de conduita a functionarilor publici prin:

instruirea personalului din cadrul compartimentelor de resurse umane privind aplicarea normelor de conduita;

reflectarea in raportul anual privind managementul functiei publice si al functionarilor publici, a numarului si obiectului sesizarilor privind cazurile de incalcare a normelor de conduita profesionala, a cauzelor si consecintelor nerespectarii normelor de conduita, evidentierea cazurilor in care functionarilor publici li s-a cerut sa actioneze sub presiunea factorului politic, a recomandarilor propuse, precum si autoritatile sau institutiile publice care nu au respectat recomandarile.

Promovarea transparentei in sistemul functiei publice prin:

realizarea si publicarea de rapoarte anuale privind modul in care sunt perceputi functionarii publici de catre beneficiarii serviciilor publice furnizate, pe baza unor sondaje si chestionare periodice;

publicarea raportului anual privind managementul functiei publice si al functionarilor publici;

realizarea si publicarea trimestriala a buletinului informativ al Agentiei Nationale a Functionarilor Publici;

realizarea de reuniuni trimestriale cu participarea principalilor factori cu responsabilitati in domeniul functiei publice (Ministerul Finantelor Publice, Ministerul Administratiei si Internelor, Institul National de Administratie, alte autoritati si institutii publice, asociatii profesionale ale functionarilor publici, organizatii sindicale reprezentative ale functionarilor publici .

Completarea cadrului legislativ al functiei publice

identificarea si corectarea neconcordantelor si insuficientelor prevederilor legislative privind functia publica si mobilitatea functionarilor publici;

implementarea mecanismelor de monitorizare a modului de aplicare a legislatiei in vigoare;

realizarea unei noi structuri: Observatorul functiei publice, care sa permita o mai buna cunoastere a ceea ce exista in ansamblul sectorului public;

realizarea unei evidente unitare a tuturor angajatilor din sectorul public.

Crearea unei functii publice moderne si eficiente se bazeaza pe competentele resurselor umane in ansamblul lor. Formarea continua a functionarilor publici urmeaza linia generala a procesului de schimbare intr-un sistem. Astfel, au fost identificate urmatoarele obiective specifice privind formarea continua a functionarilor publici (anexa nr. 4).

Obiectiv 5 : Dezvoltarea unui corp de manageri publici profesionisti si a competentelor necesare sprijinirii procesului de reforma si a celui de integrare in UE

Avand in vedere limitele resurselor disponibile si principiul proportionalitatii, este necesara o focalizare strategica a activitatilor de formare continua De aceea, in definirea obiectivului s-au luat in considerare acele grupuri tinta care pot actiona ca factori de schimbare in sistemul administratiei publice, si anume

Factori de decizie (natura nevoilor: dezvoltarea competentelor manageriale)

inaltii functionari publici

functionarii publici de conducere

Intrari in sistem (natura nevoilor: formare si excelenta si acces foarte rapid la functii de conducere)

cu prioritate tinerii recrutati din afara sistemului

Dinamica in sistem (natura nevoilor: formare de excelenta si evolutie rapida de cariera)

cu prioritate tinerii recrutati din interiorul sistemului

Sursa de expertiza (natura nevoilor: specializare intensa)

actualii si viitorii specialisti ale caror competente si atributii pot contribui la o mai buna gestionare a activitatilor legate de implementarea reformei si de procesul de integrare.

Grupurilor tinta mentionate mai sus li se adreseaza mai multe tipuri de programe de formare continua, care vor fi asigurate de principalii furnizori de training conform delimitarii strategice a rolului fiecaruia (a se vedea anexa 4).

Principalele directii de actiune pentru obiectivul 5 se concretizeaza in organizarea urmatoarelor tipuri de programe:

Programe de formare specializata dedicate corpului de elita al viitorilor manageri din administratia publica (fast tracking), prin integrarea treptata de catre INA a activitatilor de formare continua din cadrul proiectului "Young Professionals":

Programul de 1 an - tineri functionari sub 35 de ani, cu minimum un an experienta in sistemul administratiei publice, care doresc sa evolueze rapid in cariera (formare aplicata si stagii) - prin asigurarea, de catre INA, a durabilitatii actualelor activitati de formare a stagiarilor din proiectul "Young Professionals";

Programul de 2 ani - tineri absolventi sub 30 de ani, care doresc sa urmeze o cariera in sistemul administratiei publice (preponderent formare aplicata si stagii) - organizarea, de catre INA, a anului doi de formare (specializata pe administratia publica din Romania) a actualilor bursieri din cadrul proiectului "Young Professionals"; pregatirea INA pentru a asigura si anul intai de studiu pentru acestia.

Programul de formare specializata de 1 an pentru actualii inalti functionari publici, organizat de I.N.A

Programe de formare specializata pentru actualii functionari publici de conducere, organizat de universitati si alti furnizori de formare continua, iar de INA, in numar limitat, pe baza experientei acumulate prin desfasurarea unor astfel de programe incepand cu 2003. Aceste programe se vor adresa si altor categorii de functionari publici, respectiv celor care aspira la pozitii de conducere (main stream), dar nu se incadreaza in criteriile de admitere pentru programe de tipul celor destinate tinerilor profesionisti.

Programe de perfectionare dedicate functionarilor publici cu atributii specifice in domeniul reformei si integrarii europene (inclusiv gestionarea fondurilor structurale), organizate de :

Departamentul de perfectionare din cadrul INA (pentru administratia centrala);

Centrele regionale de formare continua ale administratiei publice locale (pentru administratia locala si serviciile deconcentrate);

Scolile de formare continua specializate din cadrul ministerelor sau altor institutii, universitati, alti furnizori de formare continua.

Obiectiv 6 : Consolidarea capacitatilor institutionale in vederea asigurarii implementarii componentelor strategice ale formarii continue a functionarilor publici

Principalele directii de actiune sunt:

Dezvoltarea mecanismului institutional legat de implementarea, monitorizarea si evaluarea procesului de formare continua, prin crearea unui grup inter-ministerial cu atributii in acest sens, coordonat de Ministerul Administratiei si Internelor, stabilirea unor parteneriate strategice si crearea cadrului legal de functionare a unei retele nationale de formare continua);

Dezvoltarea mecanismelor institutionale de corelare intre actorii formarii continue (incluzand crearea unor standarde unitare, a unor grupuri de lucru tematice intre experti, precum si organizarea unor evenimente periodice, pentru multiplicarea rezultatelor si diseminarea bunelor practice insusite prin colaborarea cu partenerii externi)

Dezvoltarea capacitatii INA de a asigura realizarea activitatilor de formare continua prevazute, la standarde calitative de nivel european (prin resurse umane adecvate si echipe stabile de formatori, cu preponderenta practicieni de inalt nivel, din Romania si UE);

Consolidarea capacitatii logistice a INA prin finalizarea si echiparea unui spatiu de tip campus, deoarece calitatea procesului de formare la INA trebuie sustinuta printr-o calitate adecvata a facilitatilor oferite;

Dezvoltarea centrelor regionale de formare continua ale administratiei publice locale atat din punct de vedere logistic, cat si al resurselor umane, avand in vedere cresterea considerabila a nevoilor de formare continua la nivel local pe care o va necesita procesul de descentralizare si in perspectiva pregatirii gestionarii fondurilor structurale;

Extinderea retelei de parteneri nationali si internationali, eventual crearea unor antene judetene in jurul centrelor regionale de formare continua ale administratiei publice locale, in functie de nevoile identificate si de posibilitatile existente.

4.2 In domeniul administratiei publice locale

Pozitia beneficiarilor reformei reprezinta o sursa valoroasa de informatie pentru autoritatile publice centrale si locale, referitor la prestarea serviciilor publice. Procesul de apropiere a administratiei publice de cetateni si de sensibilizare a Guvernului fata de nevoile locale se regaseste in descentralizarea si deconcentrarea serviciilor publice.

La nivel strategic, importanta tuturor acestor elemente consta in redefinirea obiectivelor tinand seama de calitatea si eficacitatea serviciilor furnizate

Continuarea procesului de descentralizare si deconcentrare a serviciilor publice se realizeaza prin proiectarea unor masuri pe termen scurt, in primul rand, care sa pregateasca suportul unui cadru coerent pentru derularea unui proces pe termen lung.

Ca un raspuns adecvat la problemele din sistemul administratiei publice din Romania in domeniul descentralizarii si al deconcentrarii serviciilor publice, au fost identificate urmatoarele obiective specifice:

Obiectiv 1: Crearea unui cadru adecvat al descentralizarii/ deconcentrarii serviciilor publice

Intr-o prima etapa, Strategia intentioneaza sa identifice schimbarile de politici necesare imbunatatirii sistemului de furnizare a serviciilor publice descentralizate si deconcentrate. Pe baza directiilor analitice si conceptuale dezvoltate in cadrul strategiei pot fi elaborate solutii alternative care sa conduca la imbunatatirea procesului in diferite sectoare si domenii. In cadrul procesului de descentralizare, noul sistem si relatiile intre structurile responsabile pot fi redefinite, evidentiindu-se:

Crearea Comitetului tehnic inter-ministerial care va asigura coordonarea implementarii strategiei - componenta de descentralizare;

Crearea unor mecanisme necesare asigurarii comunicarii directiilor principale de actiune catre societatea civila si catre alti beneficiari ai procesului de descentralizare (rapoarte periodice de monitorizare, forumuri pentru dezbaterea publica a diverselor optiuni in procesul de descentralizare a serviciilor publice, etc.);

Infiintarea grupurilor de lucru pentru componentele esentiale ale strategiei;

Adoptarea legii cadru a descentralizarii care va asigura coerenta procesului de descentralizare;

Elaborarea unui sistem de indicatori de masurare a performantelor pe parcursul derularii procesului de descentralizare.

Obiectiv 2: Clarificarea competentelor la diferitele niveluri si structuri ale administratiei publice

In cadrul reformei administratiei publice, descentralizarea si deconcentrarea serviciilor publice trebuie sa fie tratate ca procese complementare. In fiecare din sectoarele si domeniile in care se desfasoara aceste procese, trebuie sa se realizeze o distributie rationala a responsabilitatilor pentru a imbunatati utilizarea resurselor, calitatea serviciilor oferite si orientarea catre cererile beneficiarilor. In acest sens, se vor derula proiecte pilot incluzand negocierile, identificarea resurselor si transferul efectiv al competentelor la nivel local conform mecanismelor si procedurilor standard stabilite, inainte de generalizarea sistemului propus. Obiectivele amintite mai sus pot fi realizate in conditiile desfasurarii unei activitati analitice si conceptuale bazate pe strategii sectoriale stabilite de comun acord cu beneficiarii. In acest sens se va urmari:

Crearea grupurilor specifice de lucru pentru elaborarea strategiilor sectoriale;

Stabilirea de structuri de implementare la nivel central si local cu responsabilitati si relatii bine definite;

Coordonarea si armonizarea strategiilor sectoriale;

Stabilirea unui sistem standard de masurare a performantelor serviciilor descentralizate.

Obiectiv 3: Intarirea autonomiei financiare a autoritatilor publice locale

Pentru implementarea masurilor prioritare din cadrul reformei, trebuie sa fie intarita autonomia locala si capacitatea de management prin cresterea cuantumului veniturilor proprii la nivel local si prin intarirea predictibilitatii sistemului de alocare. Trebuie sa fie stabilite reguli si proceduri stricte de alocare, si trebuie revizuite periodic mecanismele de echilibrare, astfel incat sa garanteze un nivel mimim al serviciilor in conformitate cu standardele nationale. O autonomie financiara crescuta trebuie sa fie insotita de constrangeri bugetare severe, de o transparenta sporita si o mai buna aplicare a reglementarilor privind utilizarea resurselor si raportarea. Totodata se va urmari:

Cresterea ponderii veniturilor proprii la nivelul administratiilor locale la peste 50%;

Introducerea sistemului de calcul bazat pe alocarea subventiilor operationale;

Elaborarea de proceduri si reguli stricte pentru derularea finantarilor pentru investitii;

Imbunatatirea sistemului de predictibilitate a alocarilor de la nivel central;

Imbunatatirea sistemului de echilibrare a distributiei resurselor pe orizontala;

Imbunatatirea sistemului de management al bugetului si de raportare la nivel local.

Atingerea acestui obiectiv se va realiza si prin actiunile care se vor derula in cadrul proiectului din cadrul programarii Phare 2002 concentrat pe probleme de descentralizare fiscala in care sunt implicate Ministerul Administratiei si Internelor, Ministerul Finantelor Publice cu principali beneficiari, autoritatile administratiei publice locale.

Obiectiv 4: Redefinirea competentelor prefectilor

Pentru cresterea coerentei reformei administratiei publice, se impune redefinirea institutiei si competentelor prefectului. Trebuie sa fie clar stabilit rolul acestuia in conducerea serviciilor deconcentrate, resursele si mijloacele de care acesta dispune. In acelasi timp, este necesara o crestere a competentelor profesionale a prefectului, astfel incat, incepand cu 2006, acesta sa devina inalt functionar public, pe baza unui concurs national, conform noii legi privind institutia prefectului. Un program de pregatire specializata va asigura atingerea acestui obiectiv. Realizarea acestuia presupune:

Definirea atributiilor prefectului printr-o lege organica;

Dezvoltarea unor programe de pregatire specializata a prefectilor.

Obiectiv 5: Intarirea capacitatilor administratiei publice locale necesare implementarii strategiei de descentralizare si pregatirea pentru gestionarea fondurilor structurale

In implementarea strategiei o atentie speciala trebuie acordata pregatirii specializate a personalului implicat in implementarea reformei. Trebuie dezvoltate cunostintele lor despre procesul de descentralizare si deconcentrare, despre noile responsabilitati si relatii intre diferitele structuri si organisme, despre monitorizarea procesului de implementare, astfel incat aplicarea masurilor de reforma sa conduca la o mai buna calitate a serviciilor publice oferite. In paralel cu derularea etapelor reformei trebuie avuta in vedere cresterea capacitatii de elaborare si implementare a politicilor la nivelul structurilor locale:

Elaborarea unui sistem standard de proceduri si norme care sa sprijine implementarea Strategiei;

Intarirea capacitatii autoritatilor publice locale in gestionarea si furnizarea noilor servicii publice descentralizate. La nivelul fiecarui judet, se constituie Comitetul tehnic judetean pentru descentralizare care va efectua analize de impact si propuneri cu privire la descentralizarea anumitor competente; vor participa la negocierile directe privind transferul de competente si responsabilitati de la nivel central la nivel local Comitetele tehnice judetene pot constitui de asemenea, Comitete inter-judetene care se intrunesc, ori de cate ori este necesar, la solicitarea expresa a acestora, in cazul in care exista o problema comuna la nivelul mai multor judete

Pregatirea resurselor umane necesare sustinerii procesului de descentralizare/deconcentrare a serviciilor publice;

Crearea cadrului institutional la nivelul administratiei publice locale necesar derularii fondurilor structurale;

Pregatirea specializata a personalului din administratia publica locala implicat in derulararea fondurilor structurale.

Pentru a prezenta evolutia previzionata a procesului de reforma, inainte de planul de actiune, strategia cuprinde un grafic cu desfasurarea activitatilor prevazute. In acest grafic apar cele cinci componente prioritare ale procesului de descentralizare, prezentate mai sus, si conexiunile existente intre acestea, precum si evolutia lor in timp. Cele cinci coloane verticale reprezinta cele cinci componente prioritare iar sagetile indica actiunile coordonatoare majore care se vor desfasura intre acestea.

Acest grafic, tine seama si de calendarul electoral din anul 2004. In acest sens, pentru perioada de pana la alegerile generale prevazute in luna noiembrie, sunt prevazute actiuni care se concentreaza in special pe crearea cadrului institutional si legislativ, realizarea de analize care sa fundamenteze deciziile politice care vor fi luate la inceputul anului viitor.

Comitetul tehnic inter-ministerial si grupurile de lucru se vor infiinta prin legea cadru a descentralizarii care va fi adoptata de parlament in actuala sesiune legislativa.

Componenta, atributiile si regulile de functionare ale acestor structuri vor fi stabilite printr-un act normativ ulterior.

4.3 In domeniul administratiei publice centrale - procesul de formulare a politicilor publice

Reforma administratiei publice reprezinta o componenta esentiala a strategiei generale de intarire a capacitatii manageriale la nivelul Guvernului necesara pentru a se atinge obiectivele si standardele asteptate in exercitarea actului de guvernare, considerindu-se ca prioritate aderarea Romaniei la Uniunea Europeana. Este necesar ca strategiile politice sa integreze in continutul lor prioritatile majore, obiectivele cheie, resursele necesare, indicatorii de progres si responsabilitatile aferente. Astfel se va urmari:

Obiectiv 1: Intarirea capacitatii de guvernare la nivel central si local pentru sustinerea procesului de formulare a politicilor publice

Definirea clara a rolului si a modului de exercitare a acestuia de catre institutiile administratiei publice centrale, implicate in procesul de formulare a politicilor publice;

Intarirea capacitatii Unitatii de Politici Publice.

Obiectiv 2: Cresterea rolului inaltilor functionari publici in procesul de formulare a politicilor publice

Tinand seama de pozitia si atributiile pe care se preconizeaza a le avea inaltii functionari publici in sistemul administratiei publice, acestia vor juca un rol important in elaborarea si implementarea politicilor publice la nivel central si local. In acest sens se au in vedere urmatoarele masuri:

Definirea clara a atributiilor inaltilor functionari publici in procesul de formulare a politicilor publice;

Asigurarea pregatirii specializate in domeniul formularii politicilor publice a inaltilor functionari si a personalului implicat in acest proces.

Obiectiv 3: Imbunatatirea procesului de formulare a politicilor publice va avea in vedere:

Imbunatatirea sistemului de metode si proceduri pentru formularea politicilor publice

Elaborarea unui proiect de act normativ care sa reglementeze un sistem standard de formulare a politicilor publice la nivel central si local;

Dezvoltarea unui mecanism privind evaluarea impactului politicilor publice asupra mediului economico-social;

Crearea unui mecanism de monitorizare unitar privind implementarea politicilor publice la nivel central si local;

Pregatire specializata a personalului implicat in procesul de formulare a politicilor publice.

Obiectiv 4: Dezvoltarea caracterului transversal in formularea politicilor publice la nivel central si local.

Formularea, implementarea si monitorizarea politicilor publice la nivel central si local, cu asigurarea caracterului transversal, au in vedere urmatoarele principii general valabile in spatiul administrativ European:

coerenta cadrului general de formulare a politicilor publice: metodologie si reguli bine definite privind pregatirea si revederea propunerilor de acte normative si documente de politici, supuse analizei si aprobarii in sedintele de Guvern;

pregatirea independenta a politicilor la nivelul fiecarui minister: dezvoltarea de pozitii de negociere proprii, in sfera lor de competenta, cu respectarea autonomiei si independentei actiunilor lor in cadrul jurisdictiei proprii fiecarui minister;

caracterul interministerial al procesului de formulare a politicilor publice. Acest principiu este respectat prin parcurgerea urmatorilor pasi:

schimbul de informatii intre ministere in procesul de formulare a actelor normative si a documentelor de politici;

consultarea intre ministere care implica existenta conexiunii inverse;

declaratii publice pentru pozitiile negociate intre ministere: "vorbind cu o voce";

consensul intre ministere: atingerea acordurilor in sfera politicilor de interdependenta;

concilierea: medierea de catre o terta parte a conflictelor dintre ministere nerezolvate prin consens;

arbitrarea intre ministere: rezolvarea de catre o autoritate ierarhica a conflictelor nesolutionate prin consens sau conciliere.

definirea unor cai standard de elaborare a politicilor de catre ministere;

prioritizarea componentelor politicilor nationale;

reorganizari sau reforme fara schimbari neprevazute care sa afecteze mecanismul de elaborare a politicilor publice;

internationalizarea politicilor guvernamentale marcata de: aderarea la Uniunea Europeana, accentuarea globalizarii proceselor economice, aderarea la NATO, intrarea in Consiliul Europei, etc.

Masurile care se vor lua in aceasta directie se refera, in principal, la:

crearea unor mecanisme interministeriale, judetene si inter-judetene pentru coordonarea elaborarii si implementarii politicilor publice la nivel central si local;

definirea clara a rolului prefectului in formularea si aplicarea politicilor publice nationale la nivelul comunitatilor locale.

5. Managementul procesului de reforma

5.1 Riscurile si conditiile esentiale pentru implementarea strategiei de reforma a administratiei publice

Un aspect important al reformei administratiei publice il constituie managementul reformei in procesul de aplicare a acesteia.

Un risc important in realizarea reformei administratiei publice este aglomerarea sarcinilor cotidiene, ramanand astfel putin timp pentru a cauta noi solutii la disfunctionalitatile aparute.

In consecinta, pentru ca reforma administratiei publice sa aiba succes este necesar ca un numar mare de grupuri tinta, (in particular persoane cheie de la nivele de conducere si decizie) sa-si exprime sprijinul si angajamentul in recunoasterea necesitatii schimbarilor si in implementarea acestor schimbari.

Pe baza modelului dezvoltarii integrate a organizatiilor, se pot identifica patru factori de blocaj in implementarea strategiei actualizate: strategici (complexitatea decizionala), structurali (birocratia specifica oricarui sistem, mijloace umane si financiare limitate, dimensiunea si complexitatea), culturali (teama de risc, traditia "continuitatii", schimbarea mentalitatii) si comportamentali (absenta stimulentelor individuale, neintelegerea obiectivelor finale, demotivare si frustrari, comportamentele de asteptare).

Administratia publica nu poate fi reformata intr-un timp scurt. Este un proces pe termen lung, care trebuie sa fie implementat de mai multe guverne consecutive, intr-un mediu dificil, competitiv si in continua schimbare. De aceea, este nevoie de obtinerea unui consens in plan politic in ceea ce priveste cerintele necesare realizarii intregului proces de reforma, prin:

Diseminarea pe scara larga a informatiilor privind reforma si incurajarea participarii cetatenilor, a societatii civile, a mediului de afaceri, a functionarilor publici la realizarea reformei, printr-un schimb democratic de opinii in legatura cu desfasurarea acestui proces;

Fundamentarea reformei pe baza unei analize profesioniste a stadiului actual, a activitatii si performantelor administratiei publice, precum si pe baza evaluarii periodice a consecintelor activitatilor finalizate;

Folosirea experientelor in domeniul reformei administratiei publice din alte state, in special din statele membre UE si din tarile candidate, mentinand totodata elementele istorice si culturale ale administratiei publice romanesti;

Abordarea reformei in mod global: nici o schimbare izolata sau partiala nu trebuie realizata, daca nu a fost conceputa ca parte integranta si organica a intregii strategii de reforma;

Abordarea reformei ca un proces deschis: componentele strategiei de reforma vor fi actualizate si adaptate schimbarilor din mediul extern, dar si transformarii altor componente ale reformei, pentru a folosi in cel mai bun mod experienta acumulata in timpul implementarii;

Stabilirea prioritatilor strategice: pentru fiecare etapa este stabilit un numar limitat de obiective prioritare, asupra carora se va indrepta intreaga atentie si pentru care vor fi alocate fondurile necesare. Acestea trebuie sa fie acele schimbari care determina progresul reformei in ansamblul sau si conditioneaza sau influenteaza toate celelalte transformari;

Asigurarea continuitatii functionarii administratiei publice, astfel incat aceasta sa isi indeplineasca functiile in timpul reorganizarii, descentralizarii, etc.;

Coordonarea si managementul intregii reforme dintr-un punct unic, la cel mai inalt nivel al Guvernului, pentru a asigura coerenta implementarii strategiei.

5.2 Schema institutionala a procesului de reforma in administratia publica

In cadrul procesului de reforma, principalii actori implicati in coordonarea, implementarea si monitorizarea masurilor prevazute sunt:

Primul Ministru va avea rolul de a coordona reforma de ansamblu a Guvernului si a delega sarcinile specifice catre toti ministrii responsabili;

Intregul proces al reformei administratiei publice va fi coordonat de ministrul de stat, ministrul administratiei si internelor;

Fiecare ministru trebuie sa prezinte o declaratie de intentie privind orientarile strategice pentru ministerul pe care il conduce, care poate fi actualizata periodic;

Consiliul Superior pentru Reforma Administratiei Publice, Coordonarea Politicilor Publice si Ajustare Structurala va analiza strategiile sectoriale, pentru fiecare minister in parte sau in ansamblu, si va face sugestii catre ministere si recomandari catre Primul Ministru;

Trei ministri au un rol special in procesul de reforma: ministrul de stat, ministrul administratiei si internelor, ministrul finantelor publice si ministrul pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului. Diferenta dintre ministerele conduse de cei trei ministri in raport cu celelalte ministere este ca, acestea au o responsabilitate generala pentru anumite aspecte esentiale ale intregii administratii publice, dar si o responsabilitate specifica pentru sectorul pe care il reprezinta;

La nivelul Ministerului Administratiei si Internelor actori implicati in procesul de reforma sub directa autoritate a ministrului de stat, sunt:

Unitatea Centrala pentru Reforma Administratiei Publice, directie in cadrul Ministerului Administratiei si Internelor, asigura suportul tehnic si monitorizarea intregului proces de reforma, precum si derularea procesului de descentralizare si deconcentrare. De asemenea, aceasta structura asigura impreuna cu Unitatea de Politici Publice secretariatul Consiliului Guvernamental, punand in practica deciziile acestuia;

Institutul National de Administratie este responsabil cu elaborarea si asigura implementarea strategiei de formare continua a functionarilor publici, asigurand, impreuna cu centrele regionale si cu sprijinul institutiilor partenere, formarea continua a grupurilor tinta strategice. INA joaca rolul de:

scoala de formare aplicata de excelenta pentru functionarii publici;

coordonator al retelei de centre regionale de formare continua ale administratiei publice locale;

centru de diseminare si suport in cadrul retelei de parteneri.

Agentia Nationala a Functionarilor Publici este responsabila pentru managementul functiei publice.

Precizam ca asigurarea coerentei institutionale depinde de relatia dintre diferitele institutii implicate direct sau indirect in procesul de formare continua a functionarilor publici. Astfel ANFP este responsabila de analiza nevoilor de formare, in stransa colaborare cu departamentele de resurse umane din cadrul autoritatilor centrale si locale. De aceea definirea programelor de formare trebuie realizata in parteneriat, ca si crearea de standarde, iar furnizorii de programe de formare continua vor colabora strans si cu Observatorul functiei publice.

Grupurile de monitorizare a reformei administratiei publice din judete si ministere coordonate de Unitatea Centrala pentru Reforma Administratiei Publice. Aceste grupuri constituie o retea nationala a modernizatorilor, reprezentand o interfata intre administratia publica centrala si locala, intre nivelul politic si aparatul tehnic din administratia publica.

Ministerul Finantelor Publice contribuie, intru-un mod coerent, eficient, transparent si orientat catre partile interesate, la elaborarea si implementarea strategiei si a programului Guvernului in domeniul finantelor publice, avand un rol determinant in gestionarea politicilor economice. Impreuna cu MAI, este responsabil pentru derularea procesului de descentralizare fiscala, asigurarea suportului tehnic la nivelul Comitetului tehnic inter-ministerial si a grupurilor de lucru privind problemele financiare specifice procesului de descentralizare. De asemenea, MFP are un rol important in sustinerea financiara a masurilor privind reforma functiei publice.

Secretariatului General al Guvernului trebuie sa pregateasca reforma sistematica, pe termen lung, a managementului elaborarii politicilor, al analizei si evaluarii politicilor si al procesului decizional central;

In cadrul Secretariatului General al Guvernului, a fost constituita recent Unitatea de Politici Publice a carei misiune este de intarire a capacitatii Guvernului de coordonare a procesului de formulare, implementare si monitorizare a politicilor publice, asigurand rolul de interfata intre diferitele institutii cu rol determinant in domeniul formularii politicilor publice.

Mecanismul de monitorizare a implementarii strategiei de reforma a administratiei publice

Conceptul de Plan de monitorizare a performantelor (PMP) reprezinta unul din cele mai importante aspecte ale procesului de reforma a politicilor publice, aici fiind incluse de asemenea politicile de descentralizare si cea privind managementul functiei publice (vezi anexa nr. 5). Acesta este axat pe doua directii importante: eficacitatea administrativa si capacitatea de a elabora si implementa politici consistente si coerente in domeniul administratiei publice.

In urma dezbaterilor publice care au avut loc in cadrul Forumului national pe tema procesului de descentralizare si reforma functiei publice, in cazul introducerii si utilizarii unui anumit sistem de monitorizare a performantelor procesului, au fost reliefate urmatoarele:

necesitatea utilizarii unui sistem dual de monitorizare a performantelor desfasurarii procesului de reforma, unul intern (asigurat de institutiile administratiei publice) si unul extern (implicand societatea civila, asociatiile autoritatilor locale si alti beneficiari directi sau indirecti ai procesului de reforma), care sa asigure transparenta, neutralitatea si independenta intregului proces. ;

monitorizarea interna sa fie asigurata de catre: UCRAP si grupurile de monitorizare a reformei administratiei publice de la nivelul ministerelor si judetelor, pe cele trei componente impreuna cu ANFP in domeniul functiei publice si UPP in domeniul formularii politicilor publice la nivel central si local;

monitorizarea externa sa fie asigurata de organisme independente, constituite la nivelul judetelor cu sprijinul UCRAP, a grupurilor pentru monitorizarea reformei si a asociatiilor autoritatilor locale. Operationalizarea si intarirea organismelor independente este coordonata de UCRAP prin sprijinul asigurat de proiectele din cadrul programarii multianuale Phare 2004 - 2006;

pentru atingerea scopurilor pentru care au fost create, cele doua sisteme de monitorizare trebuie sa fie compatibile prin indicatorii utilizati. Se impune astfel necesitatea asigurarii unei comunicari permanente intre cele doua parti.

Argumentele care justifica utilizarea acestui dublu sistem de monitorizare sunt:

sistemul intern de monitorizare care asigura feed-back-ul necesar pe tot parcursul derularii procesului de descentralizare, indica Guvernului cine este principalul responsabil, in fata cetatenilor, de calitatea serviciilor oferite acestora si de implementarea procesului de reforma. Acest sistem permite preintampinarea eventualelor disfunctionalitati si imbunatatirea derularii actiunilor in timpul procesului;

sistemul extern de monitorizare asigura independenta si neutralitate in monitorizarea procesului de descentralizare, precum si o transparenta reala pe parcursul derularii procesului.

In cadrul Programarii Multianuale Phare 2004-2006, aflata in procedurile de avizare de catre Comisia Europeana, UCRAP a prevazut activitati prin care sa se asigure formarea specialistilor in domeniul monitorizarii, atat interne, cat si externe, dar si actiuni concrete pentru stabilirea celor doua sisteme (anexa nr. 6).

Mecanismul intern pentru revizuirea/actualizarea strategiei

Pentru a raspunde in timp real eventualelor schimbari de la nivelul administratiei publice centrale si locale si cerintelor aderarii la Uniunea Europeana, se prevede un sistem intern pentru revizuirea si actualizarea permanenta a acestei strategii tinand seama de rezultatele inregistrate in etapele de implementare a procesului de reforma. In fapt, aceste posibile schimbari reprezinta doar ajustari ale procesului de reforma si nu schimbarea liniei strategice stabilite prin prezentul document.

Functionarea acestui mecanism se bazeaza pe:

rapoartele de monitorizare interna si externa intocmite periodic conform sistemului de monitorizare;

raportul de sinteza intocmit de UCRAP pe baza rapoartelor interne si externe de monitorizare care, va fi inaintat Consiliului Superior pentru Reforma Administratiei Publice, Coordonarea Politicilor Publice si Ajustare Structurala;

studii analitice, conceptuale si orientate pe politici sectoriale care vor avea ca rezultat acorduri cu privire la descentralizarea/deconcentrarea serviciilor si finantelor publice, care vor fi intocmite de grupurile de lucru sub coordonarea Comitetului tehnic inter-ministerial;

studii si analize efectuate de ANFP, INA, UCRAP si UPP pe cele trei domenii majore ale reformei.

Toate aceste informatii vor fi prelucrate la nivelul UCRAP pentru formularea de noi propuneri privind actualizarea periodica a strategiei.

Aceste propuneri sunt inaintate Consiliului Superior pentru Reforma Administratiei Publice, Coordonarea Politicilor Publice si Ajustare Structurala de catre ministrul administratiei si internelor care este coordonatorul intregului proces de reforma a administratiei publice. Acestea sunt discutate si inaintate spre aprobare in sedinta de guvern.

Concluzii

Administratia publica reprezinta o "mare afacere publica ", in care suntem cu totii implicati in calitatea noastra de cetateni si, ca urmare, este necesar sa nu ramanem pasivi la lucrurile care ne privesc si pe care le putem schimba sau imbunatati in mod direct sau indirect.

Reforma administrativa in Romania este necesara numai in conditiile in care ea va fi realizata constiincios si va avea efecte pozitive. Desi statele europene dezvoltate constituie un model, sa nu facem reforma doar ca asa spune Uniunea Europeana, ci pentru ca romanii au nevoie de ea.

Bibliografie

1. Hotararea Guvernului nr. 699/5.05.2004 pentru aprobarea Strategiei actualizate a Guvernului pentru accelerarea reformei in administratia publica

2. Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala, modificata

3. Legea nr. 188/1999, privind Statutul functionarilor publici, republicata

4. Legea nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei.

5. Analiza Stadiului actual al procesului de modernizare a administratiei publice - material elaborat de Unitatea Centrala pentru Reforma Administratiei Publice -UCRAP, din cadrul Ministerului Administratiei si Internelor,

6. Proiectul PHARE RO-0106.01 "Intarirea capacitatii institutionale a Ministerului Administratiei Publice in parteneriat cu institutii similare din Franta, Italia si Spania",

7. Raportul pe tara al Comisiei Europene pentru anul 2005

8. Programul de guvernare pe perioada 2005-2008