Destinatia si rolul creditelor publice

Destinatia si rolul creditelor publice

La imprumuturi statul apeleaza fie din necesitati de trezorerie, fie din necesitati de echilibru bugetar.

Sursa acestor imprumuturi o reprezinta disponibilitatile banesti ale populatiei si ale altor agenti economici. Contractarea se poate face fie direct de catre stat, prin intermediul unor institutii financiare care gestioneaza plasarea imprumutului. Principalele conditii pentru acordarea creditului sunt garantia, rata dobanzii si termenul de rambursare

In primul caz, desi pe intregul an bugetul de stat se prezinta echilibrat, este posibil ca pe parcursul acestuia, si cu deosebire in primele luni ale anului, poate ca nu exista o concordanta perfecta intre termenele la care se incaseaza veniturile si cele la care se efectueaza cheltuielile. Prin urmare, pe timpul executiei bugetare, pot sa apara fie goluri de casa (cand platile devanseaza incasarile), fie un plus de resurse fata de ritmul normal al platilor.

Trezoreria publica trebuie sa cunoasca, din timp, perioadele in care pot sa apara goluri de casa pentru a putea procura resursele necesare acoperirii acestora din afara bugetului public national.

Daca toate resursele financiare publice*, incasate pe teritoriul national, se colecteaza la Trezoreria finantelor publice, golurile de casa ale bugetului public pot fi acoperite cu ajutorul sumelor imprumutate de la alte institutii de stat, care inregistreaza un surplus de resurse financiare. Ulterior, in momentul incasarii veniturilor bugetare prevazute, suma imprumutata se restituie institutiei creditoare.

Daca resursele financiare disponibile ale institutiilor publice nu sunt suficiente pentru a acoperi golurile de casa ale bugetului, atunci se solicita imprumuturi, pe termen scurt, de la alti detinatori de resurse banesti de pe piata, inclusiv de la banca centrala a tarii (sub forma unui avans in contul veniturilor bugetare viitoare, in limitele si in conditiile prevazute de lege). Resursele banesti, imprumutate de la diversi detinatori publici sau privati, nu maresc masa monetara in circulatie, ci numai o redistribuie . In schimb, resursele imprumutate de la banca centrala constituie o emisiune de bani fara acoperire materiala. De asemenea, apelul la imprumuturi din necesitati de trezorerie poate avea consecinte negative asupra circulatiei monetare daca sumele obtinute nu se ramburseaza la termenele stabilite.

Pentru finantarea deficitului bugetar, statul se imprumuta pe piata interna sau in strainatate. Astfel, potrivit datelor Fondului Monetar International, in perioada 1990 - 2000, 18 tari dezvoltate au incheiat 168 de bugete anuale la nivelul administratiei centrale, din care 139 (82,7 %) cu deficit si 29 (17,3 %) cu excedent; 52 tari in curs de dezvoltare au incheiat 529 de bugete anuale, din care 413 (78,1 %) au fost deficitare, iar 116 (21,9 %) excedentare; 6 tari in tranzitie au incheiat 61 de bugete anuale, din care 43 (70,5 %) cu deficit, iar 18 (29,5%) cu excedent

Raportate la PIB, excedentele/ deficitele au variat in limite foarte largi de la o tara la alta si de la un an la altul.

Asadar, in perioada considerata, in toate cele trei grupuri de tari, la nivel central, dezechilibrele bugetare au fost mai frecvente decat echilibrele; 78,5 % din numarul bugetelor anuale ale tarilor cuprinse in analiza au inregistrat deficite si numai 21,5 % excedente.

Potrivit Biroului Oficial de Statistica al UE (EUROSTAT), in UE cele mai mari deficite s- au inregistrat in Ungaria si Grecia, iar cele mai mici in Belgia si Germania (potrivit tabelului 1).

Tabelul 1

Situatia deficitului bugetar in U.E. in anul 2007

Grafic, situatia se prezinta astfel:

Sursa: EUROSTAT, Institutul European de Statistica

Pentru imprumuturile contractate pe piata interna, inclusiv la banca centrala, pe termen scurt, se emit bonuri de tezaur. Emisiunea bonurilor de tezaur, in unele tari, este limitata prin lege, in timp ce in altele este nelimitata.

Bonurile de tezaur sunt titluri de imprumut, purtatoare de dobanda, la fel ca obligatiunile si impreuna fac parte din categoria efectelor publice protejate, prin Codul Penal, impotriva falsificarii sau contrafacerii. Fiecare bon de tezaur cuprinde denumirea, emitentul, precizarea sumei de bani stabilita ca unitate valorica a imprumutului, precum si alte informatii privind dobanda, termenul de rambursare, eventual numarul de serie si alte conditionari din ansamblul carora rezulta ca titlul respectiv dovedeste si reprezinta o creanta a detinatorului fata de stat.

In Romania, potrivit Legii nr. 500/2000 privind finantele publice, Ministerul Finantelor poate fi autorizat anual, prin legea bugetului de stat, si cu aprobarea Guvernului, sa emita bonuri de tezaur, purtatoare de dobanda, si a caror scadenta nu trebuie sa depaseasca sfarsitul anului bugetar.

Pentru acoperirea deficitelor bugetare, guvernul tarii are de ales intre cresterea veniturilor fiscale (prin majorarea impozitelor existente sau introducerea altora noi) si contractarea de imprumuturi, de regula, pe termene medii (1-5 ani) si lungi (mai mari de 5 ani). Deseori, guvernul opteaza pentru contractarea de imprumuturi din urmatoarele motive:

o       majorarea impozitelor afecteaza standardul de viata al populatiei, iar partidul (coalitia) de la putere evita, de regula, sa aplice aceasta masura, considerata nepopulara, pentru a nu-si pierde electoratul; in tarile cu un nivel ridicat al fiscalitatii, o noua crestere a acesteia ar genera o impotrivire ferma a categoriilor de populatie care ar urma sa suporte sarcina fiscala suplimentara;

o       imprumuturile de stat, pe piata interna, ofera celor care au disponibilitati banesti un plasament sigur;

o       imprumuturile de stat constituie o modalitate mai rapida de procurare a resurselor financiare decat impozitele directe, deoarece perioada necesara identificarii si evaluarii materiei impozabile este mai indelungata decat cea de subscriere la imprumut si efectuarea varsamintelor in contul acestuia;

o       imprumutul solicitat bancii centrale, de regula, se obtineiintr-un termen mai scurt decat in cazul in care acesta se plaseaza in randul altor persoane juridice si populatiei.

Rolul imprumuturilor de stat a generat, de-a lungul timpului, opinii diferite, astfel:

o       in perioada de ascensiune a capitalismului, specialistii vremii erau adeptii cresterii impozitelor si criticau recurgerea la imprumuturi publice, deoarece considerau ca:

o       echilibrarea bugetului de stat trebuie sa se asigure exclusiv pe seama veniturilor ordinare (fiscale si domeniale);

o       imprumuturile genereaza cheltuieli bugetare suplimentare sub forma de dobanzi, comisioane etc., care fac necesara, in final, majorarea impozitelor;

o       imprumuturile usureaza sarcina fiscala a generatiei prezente, dar impovareaza generatiile viitoare, datorita cheltuielilor reclamate de rambursarea ratelor scadente si plata dobanzilor;

o       imprumuturile afecteaza capitalul natiunii, in timp ce impozitele diminueaza numai veniturile acesteia.

o       in perioada crizei economice din 1929-1933, numerosi specialisti au renuntat la conceptia neamestecului statului in viata economica a tarii, sustinand necesitatea influentarii acesteia cu ajutorul parghiilor economico-financiare, intre care impozitele, imprumuturile, cheltuielile publice, moneda, rata scontului, cursul valutar s.a. detin un rol important. Ei recunosc faptul ca imprumuturile de stat sunt generatoare de cheltuieli bugetare, dar apreciaza ca acestea, folosind ca instrumente de interventie a statului in economie, contribuie la corectarea ciclului economic, impulsionarea economiei stagnante, restabilirea echilibrului economic etc;

o       in perioada contemporana:

o       unii economisti apreciaza nefondata opinia potrivit careia imprumuturile constituie un mijloc de transferare a sarcinilor financiare asupra generatiilor viitoare, deoarece plusului de cheltuieli ce vor avea de suportat platitorii de impozite in legatura cu imprumuturile contractate in trecut, ii va corespunde un plus de venituri (dobanzi si restituiri de imprumuturi), ce va reveni creditorilor statului;

o       este respinsa si opinia potrivit careia imprumuturile de stat afecteaza capitalul natiunii deoarece se apreciaza ca nu imprumuturile distrug capitalul natiunii, ci slaba preocupare a unor unitati economice pentru buna intretinere, reparare si modernizare a echipamentelor industriale, a mijloacelor de transport si a instalatiilor energetice, pentru formarea profesionala a fortei de munca etc.;

o       se apreciaza, totusi, ca imprumuturile constituie un mijloc de procurare a resurselor financiare publice mai costisitor decat impozitele, iar dobanzile si celelalte avantaje acordate creditorilor statului majoreaza, inevitabil, cheltuielile publice.

Asigurarea echilibrului bugetar sau acoperirea unor necesitati curente de trezorerie, prin apelarea la imprumuturi publice, genereaza anumite procese de redistribuire a produsului intern brut , care se manifesta atat in interiorul fiecarei tari, cat si pe plan international.

Pe plan intern, efectele redistribuirii produsului intern brut incep sa apara odata cu subscrierea la imprumuturile lansate de autoritatile publice. In acest moment are loc o redistribuire intre partea destinata formarii brute de capital (de acumulare) si cea destinata consumului, deoarece o parte din capitalul banesc disponibil este plasata in inscrisuri ale imprumuturilor de stat si se utilizeaza, preponderent, in scopuri neproductive. Aceasta redistribuire se realizeaza si ulterior, prin plata dobanzilor si a eventualelor castiguri promise de autoritati, care se realizeaza in favoarea subscriitorilor la imprumuturi, din veniturile incasate prin impozite.

De asemenea, redistribuirea P.I.B. este determinata si de rambursarea imprumuturilor scadente, care se realizeaza in favoarea celor indreptatiti, dar de la toti contribuabilii perioadei respective.

Procesul redistribuirii interne a P.I.B. se manifesta si in perioada utilizarii efective a resurselor financiare provenite din imprumuturi, prin platile efectuate catre unitatile economice furnizoare ale statului.

Resursele financiare procurate prin imprumuturi publice se folosesc si pentru finantarea unor obiective cu caracter economic, pentru infrastructura si protectia mediului. In acest caz, nu are loc o redistribuire intre fondul de acumulare si cel de consum, ci doar intre subiectii care materializeaza utilizarea fondului de acumulare.

Imprumuturile publice contractate in strainatate contribuie la redistribuirea produsului intern brut intre tarile care acorda imprumuturi si cele care le solicita.  Initial, la acordarea acestor imprumuturi, fluxurile financiare pornesc de la tarile imprumutatoare catre cele imprumutate. Din momentul inceperii restituirii imprumuturilor si al platii dobanzilor aferente sensului fluxurilor financiare se schimba, respectiv pornesc de la tarile imprumutate catre tarile imprumutatoare. Daca redistribuirea produsului intern brut al tarii imprumutatoare catre tara imprumutata are caracter temporar, imprumutul fiind rambursabil, in schimb platile efectuate de tara debitoare, cu titlu de dobanzi si comisioane, catre tara creditoare reprezinta o redistribuire nerambursabila si definitiva a produsului intern brut pe plan international.

1.3. Tipologia creditelor publice

Imprumuturile publice se emit si se contracteaza in diverse forme, atat pe piata interna, cat si pe cea externa si sunt insotite de o serie de conditii, care, practic, le individualizeaza.
    De aceea, este necesara clasificarea acestora prin luarea in considerare atat a caracteristicilor comune, cat si a celor operationale.

Prin urmare, imprumuturile de stat se clasifica astfel:

1. in functie de moneda in care se exprima distingem:

o       imprumuturi publice in moneda nttionala;

o       imprumuturi publice in moneda straina, care poate fi a statului creditor sau o terta moneda straina (D.T.S., EURO, etc.);

2. in functie de garantiile acordate de state subscriitorilor la imprumuturi, exista:

o       imprumuturi publice cu garantii personale (care obliga statul debitor sa angajeze cautiunea asiguratorie a altui stat);

o       imprumuturi publice cu garantii reale (implica angajamentul garantarii printr-un venit bugetar sigur si permanent, proportional cu serviciul aferent datoriei publice angajate).

3. dupa clauza rambursarii, imprumuturile publice sunt:

o       amortizabile ( termenele de rambursare si modalitatile de efectuare a rambursarii se stabilesc in prealabil);

o       imprumuturi neamortizabile (cand statul se obliga sa plateasca, anual, dobanzile datorate, fara sa defineasca precis termenele de stingere a datoriei sale fata de subscriitorii imprumutului ).

4. dupa forma titlurilor emise de stat, distingem:

o       imprumuturi cu titluri nominative sau cele cu clauza de inscriptiune (se emit cand numarul subscriitorilor este redus si se caracterizeaza prin restrictia platii veniturilor aferente si rambursarea sumelor scadente doar catre titulari);

o       imprumuturi cu titlu "la purtator' (se emit in cazul unor subscrieri cu larga adresabilitate, in scopul asigurarii operativitatii in incasarea cupoanelor aferente veniturilor promise si in transmiterea capitalului);

o       imprumuturi cu titluri mixte (capitalul, fiind nominativ, se ramburseaza doar titularilor, iar dobanzile se platesc pe baza cupoanelor "la purtator').

5. in functie de natura raporturilor juridice dintre parti, imprumuturile publice sunt:

o       voluntare sau liber consimtite (in acest caz, subscrierea este voluntara, fara nici o constrangere directa);

o       fortate (in acest caz, statul obliga anumite categorii de contribuabili sa subscrie, iar aceste imprumuturi pot fi, asa cum s-a precizat anterior, directe sau deghizate).

6. in functie de perioada de timp pentru care se contracteaza, deosebim:

o       imprumuturi pe termen scurt sau flotante (au termene de rambursare de pana la 1 an);

o       imprumuturi pe termen mediu (contractate pe perioade cuprinse intre 1 si 5 ani);

o       imprumuturi pe termen lung (contractate pe perioade mai mari de 5 ani);

o       imprumuturi fara termen (este cazul imprumuturilor perpetue si a rentelor viagere).

7. in functie de posibilitatea negocierii titlurilor de credit public, deosebim:

o       imprumuturi publice certificate cu titluri negociabile (titlurile au o circulatie asemanatoare cu aceea a efectelor de comert si pot fi vandute/cumparate la bursele de valori, in functie de cotatia lor efectiva);

o       imprumuturi publice certificate cu titluri nenegociabile (titlurile nu sunt cotate la bursa, dar pot fi vandute la valoarea lor nominala);

o       imprumuturi publice certificate cu titluri nelombardabile (aceste titluri nu pot fi in gaj pentru constituirea garantiei in scopul obtinerii unui imprumut de la banca sau de la alta institutie de credit).

8. in functie de avantajele acordate de stat creditorilor sai, imprumuturile publice pot fi:

o       cu dobanda (in acest caz rata dobanzii este stabilita de emitent, putand fi fixa sau variabila si este precizata in cupoanele atasate titlurilor de credit inmanate subscriitorilor);

o       cu castiguri sau premii (acestea asigura participarea subscriitorilor la tragerile la sorti periodice, iar suma totala a castigurilor sau premiilor se stabileste in functie de rata dobanzii aferenta unor imprumuturi similare si se repartizeaza, cu titlu de castig, doar posesorilor titlurilor iesite castigatoare);

o       cu dobanda si castiguri (in cazul carora dobanda se stabileste si se plateste la fel ca la imprumuturile cu dobanda, iar castigurile revin sub forma primelor de emisiune sau/si a primelor de rambursare);

o       cu clauza de indexare (care presupun dependenta lor de o valoare reala si sunt lansate de stat in scopul prevenirii discriminarii ofertei de capital pentru creditul public, datorate inflatiei).

9. in functie de locul de plasare a titlurilor de credit public, imprumuturile lansate si angajate de autoritatile statale se grupeaza in:

o       imprumuturi publice interne (se contracteaza pe piata interna de capital si se exprima in moneda nationala sau/si in unele monede straine);

o       imprumuturi publice externe (se contracteaza pe piata internationala de capital sau in terte tari, iar titlurile emise se exprima in valutele tarilor creditoare, in valuta unei terte tari, in EURO, in D.S.T. etc.).

10. in functie de scopul lansarii lor catre public, imprumuturile publice pot fi:

o       financiare (cand se contracteaza in scopul finantarii unor investitii ale statului);

o       bugetare (se angajeaza in scopul acoperirii unor parti din cheltuielile bugetare ordinare);

o       monetare (se contracteaza in scopul restrangerii masei monetare si al reducerii preturilor);

o       de repartitie (vizeaza atragerea unei fractiuni din disponibilitatile temporare ale pietei de capital, in care se includ si economiile banesti ale populatiei, pentru realizarea unor redistribuiri de produs intern brut, prin acoperirea unei parti din necesitatile financiare ale prezentului);

o       ciclice-conjuncturale (se emit in perioadele de recesiune in scopul finantarii unor lucrari publice de anvergura, de pe urma carora se asteapta o relansare economica);

o       de razboi (militare), lansate in scopul obtinerii de resurse financiare pentru finantarea dotarii armatei, pentru sustinerea financiara a razboiului aflat in desfasurare si, in ultima instanta, pentru suportarea consecintelor financiare ale razboiului (plati de despagubiri de razboi, plati de pensii pentru veterani, invalizi, orfani si vaduve de razboi, refacerea zonelor distruse).

In finalul acestei clasificari, mentionam ca, in afara imprumuturilor publice, prezentate anterior, trezoreria publica, in cazul unor nevoi urgente de finantare, poate apela la o serie de metode indirecte de imprumut, cum sunt:

o       cumpararea de pe piata monetara a unor titluri emise de stat, prin banca de emisiune, pe baza politicii de open-market promovata de catre aceasta;

o       cumpararea de catre banca centrala (de emisiune) a monedei metalice existente in seifurile Trezoreriei publice peste nevoile reale ale acesteia, care inseamna un ajutor indirect pentru Tezaur, in sensul modificarii structurii sumelor banesti cu circulatie efectiva;

o       utilizarea, in anumite limite relativ inguste, a disponibilitatilor din conturile postale deschise la banca de emisiune s.a.