Executia bugetului de stat prin Ministerul Finantelor Publice

Executia bugetului de stat prin Ministerul Finantelor Publice

Bugetul de stat este un plan financiar care se intocmeste la nivel macroeconomic atat pe termen scurt, cat si pe termen mediu, previzionand veniturile si cheltuielile publice, precum si programele privind cheltuielile publice pentru investitii. Sub aspect juridic, bugetul statului se prezinta ca un act juridic in care se inscriu veniturile si cheltuielile probabile ale statului pe timp de un an. Datorita faptului ca bugetul statului este analizat si aprobat de puterea legislativa a statului, el are un caracter obligatoriu. In cazul aparitiei anumitor neconcordante intre veniturile si cheltuielile aprobate de Parlament in cursul anului bugetar, se impun anumite rectificari ale bugetului.

Legea bugetului de stat, continutul sau, tine seama de conceptiile politice, economice si sociale ale partidului de putere sau ale coalitiei de partide. Astfel, elaborarea, executia si controlul bugetar sunt realizate in concordanta cu prevederile dreptului bugetar, cu prevederile constitutionale si cu masurile luate de puterea legislativa si de cea executiva in materie bugetara. Continutul economic al bugetului de stat se reflecta prin corelatiile macroeconomice dintre fondul de acumulare si cel de consum si in special prin nivelul si evolutia produsului intern brut.

In principiu, bugetul statului exprima relatiile economice sub forma baneasca ce iau nastere in procesul repartitiei produsului intern brut, pe timp de un an, in sensul constituirii fondurilor financiare publice si al repartizarii acestora in conformitate cu nevoile sociale, economice si financiare ale fiecarei perioade.

Executia bugetului de stat consta in incasarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor aprobate de Parlament. Fiind un proces deosebit de amplu si de complex, acesta se realizeaza prin implicarea a doua categorii principale de entitati organizatorice si anume: prima categorie este formata din institutii specializate, iar cea de-a doua din persoanele fizice si juridice care au o implicare partiala in aceasta etapa a procesului bugatar.

Din categoria institutiilor specializate fac parte cele desemnate sa raspunda efectiv de realizarea executiei bugetare si anume: Ministerul Finantelor Publice si unitatile sale teritoriale cu privire la bugetul de stat; Ministerul Muncii si unitatile sale din teritoriu in legatura cu bugetul asigurarilor sociale de stat; compartimentele de specialitate din cadrul unitatilor administrativ-teritoriale privind bugetele locale.

O implicare specializata, avand si un cracter exclusiv, in executia bugetara o are Trezoreria finantelor publice, parte componenta a Ministerului Finantelor Publice si a unitatilor sale din teritoriu, careia in revine raspunderea executiei de casa a bugetelor.

In cazul bugetului de stat, raspunderea pentru executia acestuia revine Ministerului Finantelor Publice. Acesta realizeaza prima etapa a procedurii executiei bugetare care consta in deschiderea de credite bugetare si alimentarea cu fonduri a conturilor bancare deschise pentru ordonatorii principali de credite, la trezoreriile publice. In acest sens, Ministerul Finantelor Publice respecta principiul, conform caruia acordarea fondurilor de la bugetul de stat se face in limita creditelor bugetare si potrivit destinatiilor aprobate, in raport cu gradul de folosire a resurselor puse la dispozitie anterior. Deschiderea creditelor din bugetul de stat se realizeaza de Ministerul Finantelor Publice prin intermediul Trezoreriei Centrale si a unitatilor sale din teritoriu, care primesc de la ordonatorii principali de credite cererile de deschidere de credite bugetare, cereri care sunt analizate, verificate si aprobate, sau repinse in cazul in care nu sunt intocmite corect.

In afara institutiilor implicate in coordonarea si derularea executiei bugetare, o alta categorie implicata partial in aceasta faza a procesului bugetar, o reprezinta pe de o parte contribuabilii, iar pe de alta parte consumatorii de fonduri bugetare, cu denumirea de ordonatori principali de credite. Acestia consemneaza informatii in evidenta lor, organizata si condusa in concordanta cu cea din sectorul bugetar. Conform cu aceasta evidenta sunt reflectate date asupra fluxurilor informationale, prin care se exprima realizarea indicatorilor financiari.

Sursele de venituri ale bugetului de stat si efectuarea cheltuielilor publice, indeplinesc rolul de "parghii economico-financiare" care exercita o influenta directa sau indirecta asupra unor activitati private sau publice, in sensul dezvoltarii sau restrangerii unora, a productiei sau consumului anumitor marfuri sau servicii, pentru incurajarea anumitor categorii sociale in efectuarea unor activitati utile societatii.

Veniturile si cheltuielile aprobate prin bugetul de stat se repartizeaza pe trimestre de catre Ministerul Finantelor Publice si de catre ordonatorii principali de credite in functie de termenele legale de incasare a veniturilor, precum si de momentul in care este necesara efectuarea cheltuielilor. In cazul in care pe baza unor dispozitii legale au avut loc treceri de unitati, actiuni sau sarcini de la un ordonator principal de credite la altul, Ministerul Finantelor Publice poate modifica repartizarea veniturilor si cheltuielilor bugetare, aceste modificari introducandu-se atat in bugetele ordonatorilor in cauza, cat si in bugetul de stat. Trebuie insa sa fie indeplinita conditia ca acestea sa nu afecteze echilibrul sau rezerva bugetara. Repartizarea pe trimestre este absolut necesara pentru a se realiza executarea echilibrata a bugetului de stat si a bugetelor institutiilor publice centrale, deoarece in functie de proportia realizarii veniturilor bugetare in fiecare timestru, se dimensioneaza cheltuielile bugetare ce pot fi efectuate in acel intervalde timp.

Pentru anul 2006 bugetul a fost construit in conditiile unei "constrangeri majore", si anume deficitul bugetar 3% din produsul intern brut. In anul 2005 veniturile bugetare au fost prevazute a scadea de la 32,7% din produsul intern brut, cat au reprezentat in anul 2004, la 31,8%, iar cheltuielile de la 36,2% la 34,8%. Reducerea veniturilor bugetare s-a datorat diminuarii gradului de fiscalitate de la 30,5% la 30% din produsul intern brut pentru ca agentii economici sa aiba mai multe resurse financiare.

Bugetul de stat pe anul 2006 a fost stabilit la venituri in suma de 24.126,86 milioane lei, iar la cheltuieli in suma de 29.107,81 milioane lei, cu un deficit de 4.980,95 milioane lei (Anexa nr.3).

Pe anul 2007, proiectul bugetului de stat a fost stabilit la venituri o suma de 28.830,86 miliarde lei iar cheltuielile in suma de 35.132,06 miliarde lei (Anexa 4).

In executia indicatorilor de venituri si cheltuieli, consemnati prin bugetul de stat, apar etape bine definite din punct de vedere tehnic, pentru care se fac consemnari informationale, prin evidente specifice, la toti cei implicati in executia bugetara. Aceste etape de parcurs sunt: asezarea si calculul de venituri bugetare; varsarea veniturilor bugetare din partea contribuabililor la initiativa acestora; incasarea propriu-zisa a veniturilor bugetare prin unitati operative ale Trezoreriei finantelor publice, care au organizata o evidenta specifica ce concretizeaza executia de casa a veniturilor bugetare; depersonalizarea de venituri bugetare, conform principiului bugetar al neafectarii veniturilor, adica sumele incasate din anumite surse nu se folesesc cu anumite destinatii; sumele respective se folesesc pentru acoperirea cheltuielilor cu semnificatie de credite bugetare; folosirea de bani prin scoaterea lor din conturi bancare, in limitele creditelor bugetare alocate, poarta denumirea de plati de casa.

Ministerul Finantelor Publice intocmeste contul general anual al executiei bugetului de stat, sub coordonarea Guvernului. Astfel, pe baza darilor de seama contabile prezentate de ordonatorii principali de credite, a conturilor privind executia de casa a bugetului de stat prezentate de organele care au aceasta sarcina si in urma verificarii si analizarii acestora, Ministerul Finantelor Publice elaboreaza lucrari privind contul general anual de executie a bugetului de stat pe care le prezinta Guvernului. De asemenea, Ministerul Finantelor Publice este obligat sa propuna Guvernului, ca in pozitia obligatiilor cu termene legale de pana la 31 decembrie sa se includa si alte sume de bani datorate de stat, rezultate din activitatea financiara a anului, care apar si se pot determina pana la 15 martie a anului urmator. In caz de necesitate ministerul poate prezenta Guvernului pana la 31 martie, un proiect de lege pentru regularizarea exercitiului financiar incheiat.

Executia bugetului public cu momentele sale finale: incasarea propriu-zisa a veniturilor, deschiderea creditelor bugetare si efectuarea de plati din buget in contul cheltuielilor, mobilizarea resurselor financiare pentru finantarea deficitului bugetar, necesita un sistem organizatoric pentru derularea fluxurilor bugetare in numerar sau fara numerar. Aceasta activitate, in care intervin milioane de operatiuni derulate prin sistemul de conturi deschise pentru bugetul de stat, sau de legatura cu bugetul de stat a platitorilor de venituri, a beneficiarilor de credite bugetare, a sistemului bancar antrenat in efectuarea operatiunilor, poarta denumirea de executie de casa a bugetului.

Prin intermediul sistemului organizat al circuitului fluxurilor monetare specifice operatiilor privind executia bugetului public, se poate urmari si alte obiective legate de executie, si anume: cunoasterea permanenta a evolutiei incasarilor si platilor bugetare, respectiv a masurii in care se realizeaza sincronizarea acestora; sa permita gestiunea soldului de casa; asigurarea informatiei pentru inregistrarea in contabilitate a fluxurilor bugetare si pentru a realiza analiza comparativa fata de prevederi, in scopul stabilirii abaterilor si cauzelor lor, respectiv luarii unor decizii vizand imbunatatirea gestiunii soldului operatiunilor de casa, intocmirea rapoartelor periodice asupra indeplinirii prevederilor bugetare.

Pentru indeplinirea atributiilor legate de executia bugetului, a fost necesara o reorganizare a Ministerului Finantelor Publice, atat la nivel central cat si la nivel teritorial. Astfel, s-a infiintat Trezoreria finantelor publice cu unitatile sale teritoriale, care au un rol foarte important in cadrul sistemului finantelor publice, rol determinat in primul rand de atributiile ei principale legate de realizarea executiei bugetare, si anume: incasarea veniturilor si efectuarea platilor dispuse de ordonatori in limita creditelor acordate; casier al sectorului public prin care se asigura incasarea veniturilor, efectuarea platilor si pastrarea disponibilitatilor; asigurarea evidentei contabile privind executia de casa pentru toate operatiunile de incasari si plati; asigurarea controlului fiscal asupra incasarii veniturilor si a controlului financiar preventiv asupra efectuarii platilor.

Intreaga executie bugetara se realizeaza prin trezorerii, volumul operatiunilor ajungand la cifre importante ce pun in evidenta rolul acesteia. Este foarte important de retinut ca din disponibilitatile temporare aflate in contul general al trezoreriei s-au sustinut unele programe guvernamentale privind reforma economica, executia bugetului de stat, a bugetelor asigurarilor sociale de stat etc. Referindu-ne la unul din principalele sale roluri si anume acela de casier al statului, apreciem ca trezoreria finantelor publice genereaza o adevarata retea de fluxuri monetare la nivelul careia se asigura legatura dintre intrari si iesiri, in permanenta trebuind sa existe disponobilitati care sa faca fata scadentelor. Desigur, pentru a preintampina riscul incapacitatii de plata sau al incasarilor insufuciente care ar conduce la amanarea platilor, exista posibilitatea de a realiza dimensionarea incasarii minime pe baza datelor din balantele zilnice de verificare.

Trezoreria finantelor publice se caracterizeaza prin rapiditate, operativitatea circuitelor realizate prin fluxurile de intrare si iesire si posibilitatea de cunoastere, previzionare, urmarire si mentinere a echilibrului acestora in executie pentru a avea in permanenta disponibilitati. Previziunile fluxului intrarilor sunt in functie de repartizarea sau natura veniturilor bugetare si se refera la: fluxuri de intrare permanente marcate de incasarea veniturilor curente (fiscala si nefiscale) si de capital, si fluxuri de intrari temporare in situatia admiterii bonurilor de tezaur sau imprumuturi bancare. In cadrul trezoreriei publice teritoriale, in previzionare trebuie avute in vedere si fluxurile de completare (de echilibru), referitoare la transferurile efectuate din bugetul de stat si sumele defalcate din impozitele pe salarii. Previziunea fluxurilor de iesire se refera la fluxurile curente de iesire ce se realizeaza pe de-o parte prin creditari de sume catre agentii economici, prin conturile deschise la bancile comerciale si care reprezinta de regula plati din conturile bugetare si mijloace extrabugetare ale institutiilor publice, iar pe de alta parte prin eliberarea numerarului necesar institutiilor publice pentru salarii, deplasari si alte plati in numerar.

Trezoreria asigura organizarea celor mai bune conditii pentru exercitarea controlului prin organele proprii ale Ministerului Finantelor Publice privind realizarea veniturilor . Astfel se creaza posibilitatea efectuarii unui control riguros asupra documentelor in legatura cu: temeiul legal prin care s-a stabilit obligatia virarii de impozite si taxe catre buget; respectarea termenilor de virare a veniturilor; incadrarea si reglementarile in vigoare privind virarea impozitelor pe bugete; inregistrarea veniturilor pe capitole si subcapitole prevazute de clasificatia bugetara. Controlul asupra incasarii veniturilor contribuie la o mai buna circulatie a informatiilor intre trezorerii si compartimentele de constatare si urmarire a obligatiilor fiscale, punand la dispozitia acestora din urma datele necesare analizei si stabilirii masurilor de realizare a prevederilor bugetare. Exercitarea controlului prin trezorerie constituie instrumentul sigur de a gestiona eficient si a pune ordine in utilizarea fondurilor de catre institutiile publice. Trezoreria asigura acel control preventiv riguros pentru toate platile dispuse de ordonatorii de credite, sub aspectul legalitatii, al incadrarii in prevederile bugetare si in disponibilitatile banesti existente la un moment dat. In consecinta, prin compartimentele create in cadrul unitatilor teritoriale ale trezoreriei se asigura un judicios control financiar asupra executiei de casa a bugetului de stat, dar si asupra constituirii si utilizarii fondurilor speciale si mijloacelor extrabugetare.

Operatiunile de verificare efectuate prin Trezorerie finantelor publice nu inlocuieste insa controlul financiar preventiv care se organizeaza si se exercita la fiecare institutie publica si se exonereaza de raspundere persoanele care printr-o activitate necorespunzatoare produc pagube. Prin exercitarea controlului asupra incasarilor si platilor, respectiv asupra executiei de casa a bugetului de stat, se asigura functia de baza a trezoreriei, si anume aceea de gestionar al banului public. Tot prin trezorerie se realizeaza perfectionarea sistemului informational si decizional, folosindu-se sisteme de prelucrare automata a datelor. Astfel se obtin informatii certe, operative in legatura cu executia bugetara, asigurandu-se eficienta sporita in luarea deciziilor. In acest context se asigura informatii zilnice in legatura cu incasarea veniturilor, efectuarea cheltuielilor, inregistrarea deficitelor, a disponibilitatilor din cadrul trezoreriei, ceea ce asigura o baza eficianta de date in vederea luarii deciziilor. Astfel, Ministerul Finantelor Publice dispune de instrumentul pentru stabilirea strategiei pe termen scurt si lung in domeniul finantelor publice, cunoscand ansamblul informatiilor privind derularea executiei prin sistemul trezoreriei.

In conditiile economiei de piata, in executia bugetului se interzice acoperirea cheltuielilor prin recurgerea la emisiune monetara, prin finantarea directa de catre banci sau prin crediterea unor regii, companii sau agenti si societati comerciale cu capital de stat, fara asigurarea conditiilor de garantie si rambursabilitate. Daca in executia bugetului de stat apar goluri de casa, acestea pot fi acoperite pana la incasarea veniturilor corespunzatoare, pe seama resurselor aflate in conturile de trezorerie ale statului, formate din soldurile permanente ale resurselor institutiilor publice, ale fondurilor extrabugetare. De asemenea, golurile de casa se pot acoperi financiar prin emiterea de catre stat a bonurilor de tezaur purtatoare de dobanda, a caror scadenta nu va putea depasi sfarsitul anului bugetar.

Executia bugetului ridica problema raportului intre autoritatea centrala (Ministerul Finantelor Publice) si beneficiarii de fonduri bugetare (ministere, institutii, organisme), autoritatea centrala avand responsabilitatea asigurarii, respectarii deciziilor financiare. Pentru a impune o disciplina financiara, actiunile publice sunt plasate intr-un cadru de reguli juridice, uniforme si impersonale, care vor trebui respectate datorita constrangerii. Regulile multiple si formaliste incetinesc inevitabil derularea operatiunilor financiare, insa in absenta lor utilizatorii de credite bugetare nu vor respecta autorizatiile care le-au fost date, provocand risipa financiara. Aceste reguli constituie modelul rational al activitatii financiare impus administratiei.

Reactionand la aceasta disciplina impusa din exterior, serviciile publice (ministere, organisme, institutii) incearca, sub diverse forme, sa se desprinda de regulile de disciplina, in cadrul unui fenomen de "dezmembrare administrativa",[3]prin care, in formule juridice diverse se cauta sa se depaseasca inconvenientele care rezulta din rigiditatea sistemului. Reconsiderarea modelului institutional al organizarii financiare se impune totusi in noile conditii in care autoritatea publica actioneaza. Si, in acest sens, poate fi imaginata o noua formula care, asigurand o coordonare la nivel national, lasa autonomia de gestiune la nivelul serviciilor publice.