PROCESUL BUGETAR

PROCESUL BUGETAR

1. Planificarea si decizia bugetara

2. Principiile bugetare

2. Etapele procesului bugetar

Concepte cheie: sistem de gestiune, sistem de exercitiu, echilibru bugetar, unitatea bugetara, universalitatea, neafectarea veniturilor buegtare, anualitatea bugetara, specializarea.

Bugetul de stat reprezinta principalul instrument de planificare financiara a statului - un veritabil plan financiar centralizat - pe o perioada de timp determinata, de obicei un an, in care sunt dimensionate veniturile si cheltuielile publice. Acesta face parte dintr-un sistem unitar de bugete, ale caror elaborare, aprobare, executie si control se regasesc intr-un complex de activitati care alcatuiesc procesul bugetar.

1. Planificarea si decizia bugetara

In cadrul unui complex de activitati care alcatuiesc procesul bugetar (de elaborare, aprobare, executie si control) deciziile bugetare au o importanta deosebita. Aceste decizii sunt de mai multe feluri si se refera la:

desfasurarea procesului bugetar (alegerea participantilor, stabilirea si delimitarea atributiilor, divizarea activitatilor, importanta influentei grupurilor de interese, etc.);

procurarea resurselor bugetare (estimarile tehnice ale veniturilor, mentinerea sau modificarea tipurilor de impozite sau a elementelor impozitelor deja aprobate prin legi speciale, impactul probabil al acestora, presiunea fiscala si efectele ei, etc.);

destinatia cheltuielilor publice (programele care urmeaza sa se finanteze, beneficiarii acestora, etc.);

pastrarea echilibrului bugetar (daca bugetul va fi ecilibrat, excedentar, deficitar; cum se va finanta un deficit programat, care va fi destinatia unui excedent programat, etc.);

executia bugetului (analiza diferentelor dintre veniturile/cheltuielile planificate si cele efective, rezolvarea acestor diferente prin bugete rectificative in cursul anului, etc.).

Metodele si tehnicile de dimensionare a veniturilor si cheltuielilor bugetare sunt diverse si au evoluat in timp, in sensul modernizarii, avand drept obiectiv general cresterea eficientei si eficacitatii procurarii resurselor financiare publice si a destinatiei acestor resurse, (fiind grupate in doua mari categorii: clasice si moderne).

2.Principiile bugetare

Bugetul public trebuie sa reflecte in mod real veniturile statului posibil de realizat precum si ale cheltuielilor aferente perioadei la care se refera. Pentru asigurarea acestei realitati, practica a relevat de-a lungul timpului, faptul ca la constituirea bugetelor este necesara respectarea anumitor principii bugetare (sau reguli generale obigatotiu de respectat), a caror importanta difera difera de la o perioada la alta, precum si de la o tara la alta.

Aceste principii sunt:

a)    - universalitatea

b)    - unitatea bugetara

c)    - anualitatea

d)    - echilibrul bugetar

e)    - specializarea bugetara

f)     - publicitatea (sau principiul transparentei)

g)    - neafectarea veniturilor bugetare.

a) Universalitatea - presupune ca veniturile ca veniturile si cheltuielile publice sa fie inscrise in bugetul de stat in sumele lor totale, asfel incat Parlamentul sa dispuna de informatiile privind veniturile totale pe care statul urmeaza sa le incaseze in perioada considerata si destinatia acestora. Inscrierea sumelor veniturilor si cheltuielilor in sumele lor brute are scopul de a facilita controlul financiar, interzicandu-se compenarea intre venituri si cheltuieli proprii. In practica, acest principiu nu este respectat in totalitate, existand anumite exceptii.

b) Unitatea bugetara - presupune existenta unui document unic in care sa se inscrie veniturile si cheltuielile publice exprimate in sumele lor totale. In acest mod, se creeaza posibilitatea unei analize mai facile precum si a stabilirii raportului dintre veniturile si cheltuielile bugetare, adica sa se cunoasca daca bugetul este echilibrat, excedentar sau deficitar.

Semnificatia traditionala a acestui principiu a fost adaptata la cerintele finantelor publice moderne, introducandu-se unele abateri de la principiul unicitatii, cum sunt elaborarea de:

bugete autonome, care pot fi intocmite de colectivitatile locale, institutiile din sfera serviciilor sociale, etc. Acestea dispun de autonomie bugetara dar nu dispun de autonomie financiara, in sensul ca, dispunand in general de sume insuficiente, echilibrarea lor se face prin subventii sau transferuri de la bugetul central;

bugete extraordinare, care se intocmesc in situatii de exceptie: razboi, crize economice etc.. Justificarea acestora este faptul ca aceste cheltuieli cu caracter extraordinar nu este indicat sa se inscrie in acelasi buget cu cheltuielile ordinare;

bugetele anexa sunt intocmite si votate separat de bugetul general, fiind supuse controlului din partea puterii legislative;

conturile speciale de trezorerie evidentiaza, de obicei, incasari si plati care au caracter temporar pentru bugetul general, putand fi considerate "conturi in asteptarte" deoarece in conditii normale, acestea trebuie sa se soldeze la momentul realizarii angajamentului care le-a generat.

c) Anualitatea reprezinta prima regula bugetara aplicata in practica. Acest principiu se refera la doua aspecte bugetare, si anume:

pe de o parte, la perioada de timp pentru care se intocmeste si se aproba bugetul. Anul bugetar ( perioada de timp pentru care se intocmeste si se aproba bugetul) poate sa coincida sau nu cu anul calendaristic. In tara noastra, Franta, Germania, Austria, Belgia anul bugetar coincide cu anul calendaristic. In Canada, Marea Britanie, Japonia, anul bugetar este cuprins intre 1 aprilie- 31 martie; in Australia, Italia, Suedia, intre 1 iunie-31 mai; in SUA, intre 1 octombrie-30 septembrie.;

pe de alta parte, la perioada de timp in care se incaseaza veniturile si se efectueaza cheltuielile. In aceasta abordare, practica financiara ofera doua posibilitati:

sistemul de gestiune - care consta in incheierea automata a bugetului la data expirarii: veniturile si cheltuielile neefectuate (care se anuleaza in anul expirat) urmeaza sa fie inscrise in contul anului bugetar urmator. Acest sistem are avantajul usurintei gestionarii si controlului bugetului si are dezavantajul ca nu permite cunoasterea cu exactitate a veniturilor si cheltuielilor care apartin anului bugetar incheiat;

sistemul de exercitiu - care consta in inregistrarea in bugetul anului respectiv a veniturilor si cheltuielilor aferente acelui an, dar incasarea veniturilor si plata cheltuielilor efective (reale) se poate prelungi in anul urmator. Acest sistem are avantajul ca permite cunoasterea cu exactitate a veniturilor si cheltuielilor care apartin anului bugetar incheiat, dar are dezavantajul ca pe perioada de prelungire a inacsarilor si platilor efective functioneaza in paralel doua bugete, respectiv: cel al anului precedent si cel al anului in curs.

In tara noastra, anul bugetar coincide cu anul calendaristic, iar sistemul care se aplica este cel de gestiune.

d) Echilibrul bugetar a fost considerat vreme indelungata ca "principiul de aur al gestiunii bugetare "si consta in asigurarea egalitatii dintre veniturile si cheltuielile bugetare.

Echilibrul bugetar cuprinde atat intocmirea bugetului in conditii de egalitate a veniturilor cu cheltuielile, cat si pastrarea echilibrului in perioada de executie.

In prezent, practica ignora acest principiu, astfel ca, in numeroase tari, bugetele se intocmesc si se incheie cu deficit, sub influenta adeptilor conceptiilor interventioniste ale finantelor publice in scopul reglarii ciclurilor economice.

Pentru acoperirea cheltuielilor bugetare care depasesc veniturile, statele adopta solutii diverse:

reexaminarea veniturilor, in scopul majorarii lor, si a cheltuielilor, in vederea reducerii lor;

cresterea cotelor de impozite sau introducerea de impozite noi;

emisiune monetara;

contractarea de imprumuturi pe piata interna sau externa, etc

e) specializarea bugetara - potrivit acestui principiu, veniturile sunt inscrise si aprobate, pe surse de provenienta, iar cheltuielile, pe categorii.

Suma limita pana la care se pot efectua plati in contul fiecarei cheltuieli aprobate, reprezinta creditul bugetar.

Gruparea veniturilor si cheltuielilor intr-o anumita ordine, corespunzator unor criterii bine determinate, reprezinta clasificatia bugetara. Aceasta permite puterii legislative sa-si formeze o imagine clara asupra bugetului.

Legea privind finantele publice prevede inscrierea veniturilor si cheltuielilor in buget conform clasificatei bugetare, veniturile sunt grupate dupa provenienta, iar cheltuielile dupa destinatie.

Principalele criterii de grupare a veniturilor si cheltuielilor sunt:

criteriul economic evidentiaza veniturile si cheltuielile ocazionate de operatiunile curente (cheltuieli de personal, cheltuieli materiale si servicii, transferuri, etc.).

Spre exemplu, structura bugetului de stat potrivit clasificatiei economice este urmatoarea:

Total venituri

din care:

I. Venituri curente

A. Venituri fiscale:

1. impozite directe (impozit pe profit, impozit pe venit)

2. impozite indirecte (T V A, accize, taxe vamale)

B. Venituri nefiscale ( varsaminte din profitul net al regiilor autonome, varsaminte de la institutiile publice)

II. Venituri din capital ( venituri din valoarea unor bunuri ale statului)

Total cheltuieli

din care

I. Cheltuieli curente

1.Cheltuieli de personal

2.Cheltuieli materiale si servicii

Subventi

4.Transferari etc.

II. Cheltuieli de capital

III. Imprumuturi acordate

IV. Rambursari de credite si plati de dobinzi si comisioane la credite

Excedent (+) / Deficit (-)

criteriul functional - este utilizat pentru gruparea cheltuielilor, in raport cu sarcinile, functiile si obiectivele urmarite de stat.

Spre exemplu, structura bugetului de stat potrivit clasificatiei functionale este urmatoarea:

Partea I: Servicii publice generale,

Partea a II-a: Aparare, ordine publica si siguranta nationala

Partea a III-a: Cheltuieli social-culturale (invatamant, sanatate, etc)

Partea a IV-a: Servicii si dezvoltare publica, locuinte etc.

Partea a V-a: Actiuni economice (industrie, agricultura si silvicultura, etc)

Partea a VI-a: Alte actiuni

Partea a VII-a: Transferuri

Partea a VIII-a: Imprumuturi acordate

Partea a IX-a: Plati de dobinzi si alte cheltuieli aferente datoriei publice

Partea a X-a: Fonduri de rezerva

Excedent (+) / Deficit (-)

f) publicitatea (sau principiul transparentei) presupune ca dezbaterea si aprobarea de catre Parlament a bugetului de stat sa fie aduse la cunostiinta opiniei publice, fapt realizat prin mass-media si publicarea in format electronic a proiectului, precum si publicarea bugetului aprobat in Monitorul Oficial.

g) neafectarea veniturilor bugetare - se refera la faptul ca, odata varsate la buget, veniturile se depersonalizeaza. Altfel spus, veniturile, in ansamblul lor, finanteaza cheltuielile in totalitatea lor. Un anumit venit nu este destinat unei anumite cheltuieli, deoarece nu se poate realiza o concordanta deplina intre nivelul unui venit si cel al cheltuielii ce urmeaza a fi acoperite din venitul respectiv.

In Legea privind finantele publice se mai mentioneaza si principiul unitatii monetare, care se refera la faptul ca toate operatiunile bugetare se exprima in moneda nationala.

Etapele procesului bugetar

Intr-o abordare formala, procesul bugetar este definit in literatura de specialitate, din puncte de vedere diferite, iar ca si continut, si in special, al descrierii etapelor parcurse, nu se constata deosebiri esentiale. Aceasta pentru ca regulile dupa care se desfasoara procesul bugetar sunt precis definite prin lege (Constitutie, Legea pentru finantele publice, Legea administratiei publice locale, etc.). Deosebirile care exista de la o tara la alta sunt determinate de forma organizational-administrativa (stat federal sau unitar), perioada pentru care se realizeaza bugetul (coincide sau nu cu anul calendaristic), organizarea Parlamentului (unicameral sau bicameral).

Procesul bugetar reprezinta un ansamblu de operatiuni care se succed anual si privesc elaborarea si aprobarea proiectului legii bugetare anuale, executia curenta a bugetului, incheierea si aprobarea contului de executie bugetara, precum si controlul bugetar.

Prin continutul sau, procesul bugetar exercita importante influente in domeniul economico-social, datorita faptului ca modul de elaborare, aprobare si executie a unui anumit tip de buget se repercuteaza asupra cererii si ofertei agregate din economie, asupra gradului de satisfacere cu bunuri si servicii publice.

Trasaturi specifice ale procesului bugetar

Procesul bugetar se caracterizeaza, nu numai prin deosebiri, dar si prin anumite trasaturi specifice, comune, si anume:

a)         este un proces de decizie, deoarece autoritatile competente hotarasc in privinta alocarii resurselor publice;

b)        este un proces ciclic, derulandu-se intr-o perioada calendaristica bine determinata (care, in tara noastra coincide cu anul bugetar) dupa care procesul se reia;

c)         este un proces preponderent politic, datorita faptului ca deciziile privind alocarea resurselor sunt determinate de gandirea doctrinara si interesele politice ale formatiunii aflate la putere;

d)        este un proces democratic, complex vizand un foarte mare numar de participanti, cu probleme multiple si diverse;

In tara noastra procesul bugetar cuprinde urmatoarele etape (sau faze) succesive:

a)    elaborarea proiectului de buget

b)    aprobarea bugetului

c)    executia bugetului

d)    incheierea executiei bugetare

e)    controlul executiei bugetare

f)     aprobarea executiei bugetare

a) Elaborarea proiectului de buget - este un proces complex si iterativ, care consta in dimensionarea alocatiilor bugetare destinate finantarii utilitatilor publice, precum si a resurselor financiare care urmeaza a se mobiliza in cadrul unui an bugetar.

Proiectul bugetului este elaborat in majoritatea tarilor de puterea executiva, respectiv de catre Guvern.

In cadrul Guvernului, responsabilitatea elaborarii proiectului de buget revine concret ministrului finantelor, impreuna cu celelalte ministere, institutiile de prognoza macroeconomica si Banca Nationala. Prin Legea privind finantele publice se stabileste un calendar bugetar[1] cu termene si sarcini precise pentru elaborarea si prezentarea spre aprobare a legii bugetului de stat.

Documentele care se elaboreaza la fundamentarea bugetului sunt:

expunerea de motive si proiectul de lege pentru aprobarea bugetului;

o situatie continand prezentarea starii economico-financiare a tarii si perspectivele acesteia pentru urmatorii 3 ani bugetari;

anexele la proiectul de lege a bugetului, in care sunt inscrise prevederile veniturilor si cheltuielilor bugetare in detaliu;

anexele privind bugetele fondurilor speciale

materialele necesare documentarii Parlamentului, in vederea analizei proiectului de buget.

b) Aprobarea bugetului - ca mod de desfasurare, depinde de organizarea Parlamentului. In vederea aprobarii, proiectul de buget inaintat Parlamentului urmeaza mai multe etape distincte:

analiza proiectului in comisiile parlamentare de specialitate;

prezentarea proiectului in plenul Parlamentului de catre primul-ministru sau ministrul finantelor;

dezbateile si aprobarea proiectului in Camerele Parlamentului;

promulgarea de catre presedintele tarii a proiectului de buget aprobat, iar din acest moment bugetul devine lege si trebuie aplicat in aceasta forma.

De regula, toate aceste activitati trebuie sa se incheie inainte de inceperea anului bugetar, in caz contrar, Legea privind finantele publice prevede modul de finantare a cheltuielilor pana la aprobare.

c) Executia bugetului

Executia bugetului are loc pe o perioada de un an si consta in realizarea, pe de o parte, a veniturilor prevazute in bugetul de stat si pe de alta parte, a cheltuielilor aprobate.

Responsabilitatea pentru executia bugetului, in conformitate cu buget ul aprobat de Parlament, revine Guvernului.

Intodeauna, prevederile privind veniturile sunt considerate ca fiind sarcini minime, iar cele pentru cheltuieli, ca maxime.

Executia veniturilor bugetare se realizeaza prin aparatul fiscal specializat al Ministerului Finantelor Publice (Agentia Nationala de Administrare Fiscala - ANAF) si consta intr-o succesiune de activitati, specifice pentru diverse tipuri de venituri bugetare, prevazute (aprobate) prin legi speciale. Spre exemplu, pentru impozitele directe, fazele procedurale sunt:

asezarea impozitului - care consta in stabilirea obiectului impunerii, constatarea existentei materiei impozabile si evaluarea marimii acesteia;

lichidarea - este opearatiunea prin care se determina cuantumul impozitului datotat de o persoana fizica sau juridica, inscriindu-se suma datorata de contribuabil;

emiterea titlului de percepere a impozitului - consta in inscrierea sumei datorate a impozitului intr-un act care da dreptul la perceperea impozitului;

perceperea propriu-zisa a impozitului - consta in incasarea efectiva a acestuia, in suma si la termenul stabilit prin lege.

Executia cheltuielilor bugetare se realizeaza, de asemenea, printr-o succesiune de operatiuni (prescurtat, ALOP):

Angajarea - care reprezinta actul legal de contractare, de decizie etc., privind angajamentul conducatorului institutiei respective (ordonatorilor de credite, principali, secundari sau tertiari) in limta creditului bugetar aprobat, de a efectua o anumita cheltuiala;

Lichidarea - este operatiunea de constatare a serviciului public angajat si se determina suma de plata;

Ordonantarea - este operatiunea prin care se confirma ca s-a constatat efectuarea serviciului public si ca se poate efectua plata (se mentioneaza "bun de plata"). Ordonatorii de credite (primari, secundari sau tertiari) au calitatea de a ordona executia cheltuielilor publice, in limita creditelor bugetare aprobate;

Plata - este operatiunea finala si consta in achitarea propriu-zisa a sumei de plata de catre "casier" sau "contabilul autorizat".

d) Incheierea si aprobarea contului de executiei bugetara

Contul de executie bugetara cuprinde toate operatiunile de incasare a veniturilor si efectuare a cheltuielilor, precum si determinarea soldului cu care se incheie anul bugetar, respectiv execedent sau deficit.

Activitatea de inchidere a contului de executie bugetara revine Ministerului Finantelor Publice, iar Guvernul, dupa analiza si definitivarea lui, precum si dupa verificarea sa de catre Curtea de Conturi, este prezentat Parlamentului pentru dezbatere si aprobare (prin lege).

e) Controlul si aprobarea executiei bugetare

Controlul executiei bugetare trebuie sa asigure:

respectarea legalitatii bugetare;

incadrarea in autorizarea bugetara data de Parlament;

evaluarea calitatii gestiunii financiare publice

In functie de organismul care il efectueaza, controlul indeplinirii prevederilor inscrise in legea bugetului poate fi:

administrativ - exercitat de organele interne de control al institutiilor statului

jurisdictional - realizat de Curtea de Conturi si Camerele de conturi judetene;

politic - exercitat de catre Parlament

Controlul administrativ poate fi:

a)   control preventiv al carui obiectiv principal este verificarea conformitatii cu legea - si are loc inaintea operatiunilor de incasare a veniturilor si de efectuare a cheltuielilor,

b)  controlul ulterior al carui obiectiv principal este evaluarea modului de gestiune a fiecarui serviciu public - are loc dupa efectuarea operatiunilor, iar daca se constata incalcarea legalitatii, se aplica masuri de recuperare a prejudiciilor aduse statului.

Controlul jurisdictional - se realizeaza de Curtea de Conturi, asupra modului de formare, administrare si intrebuintare a resurselor financiare, precum si a patrimoniului statului. Corespunzator momentului in care se efectueaza, acesta poate fi:

a)       control preventiv - care se exercita prin viza pentru legalitate, conformitate si incadrarea in limitele creditelor bugetare;

b)      control ulterior

Controlul politic sau Parlamentar se realizzeaza, de regula, prin intermediul comisiilor parlamentare de specialitate. Controlul efectiv este insa mai redus, cu exceptia cazurilor cand un anumit element de gestiune financiara a dat ocazia unei dezbateri politice.

IV. BIBLIOGRAFIE MINIMA OBLIGATORIE

Dr.Mariana-Cristina Cioponea, Finante Publice si Teorie Fiscala, Editura Fundatiei Romania de Maine , Bucuresti, 2007 sau 2008 - manual de lucru

Vacarel, Iulian si colectivul , Finante publice, Editia a (I-V) VI-a, Editura Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 2007

Dascalu Elena Doina, Dan Radu Rusanu, Finante publice, Editura Fundatiei Romania de Maine, Bucuresti, 2005 (in curs de aparitie editia 2009)

Marius Vorniceanu, Alexandru Costache, Fiscalitate, Editura Fundatiei Romania de Maine, Bucuresti, 2009

www.mfinante.roLegislatie

Legea nr.500/2002 privind finantele publice (publicata in Monitorul Oficial nr. 597/2002) - actualizat in baza actelor normative modificatoare;

Codul Fiscal (Legea Nr. 571/2003 privind Codul fiscal - actualizat in baza actelor normative modificatoare)

CAPITOLUL 1 - FINANTELE PUBLICE: CONCEPT, CONTINUT, FUNCTII

Intrebari de autoevaluare

1.Finantele publice reprezinta:

Raspuns

2.Bunurile publice se caracterizeaza prin:

Raspuns

Care dintre urmatoarele afirmatii cu privire la relatiile financiare publice nu este falsa:

Raspuns

4.Prin intermediul finantelor publice se realizeaza:

Raspuns

5.Procesul constituiri si dirijarii fondurilor financiare publice:

Raspuns

CAPITOLUL 2 - SISTEMUL BUGETAR

Intrebari de autoevaluare

1.Care dintre urmatoarele enunturi nu coincide cu ceea ce reprezinta bugetul statului?

Raspuns:

2.Selectati enunturile care coincid cu rolul bugetului

Raspuns:

Dintre urmatoarele enunturi care nu reprezinta o veriga a bugetului general consolidat?

Raspuns:

4.Intocmirea bugetelor autonome reprezinta o abatere de la principiul:

Raspuns:

5.Dintre urmatoarele enunturi care nu coincide cu ceea ce reprezinta bugetul statului?

Raspuns:

CAPITOLUL 3 - PROCESUL BUGETAR

Intrebari de autoevaluare

Dintre urmatoarele enunturi, care nu reprezinta o trasatura a procesului bugetar?

Raspuns:

2.Care dintre urmatoarele enunturi nu reprezinta etape ale procesului bugetar?

Raspuns:

Stiind ca urmatoarele enunturi reprezinta etape ale procesului bugetar, ordonati-le cronologic.

Raspuns:

4.Potrivit carui principiu bugetar, veniturile se inscriu in buget dupa provenienta, iar cheltuielile dupa destinatie?

Raspuns:

5.Potrivit carui principiu bugetar, veniturile in ansamblul lor finanteaza cheltuielile bugetare in ansamblu?

Raspuns:

Raspunsuri la testele grila

Capitolul  1

1. a) ; 2. d) ; b) ; 4. c) ; 5. d)

Capitolul 2

1. c) ; 2. b) ; d) ; 4. c) ; 5. e)

Capitolul 3

1. c) ; 2. c) ; d) ; 4. b) ; 5. d)