Reglementare si supraveghere bancara - concept, necesitate si obiective

REGLEMENTARE SI SUPRAVEGHERE BANCARA - CONCEPT, NECESITATE SI OBIECTIVE

Introducere

Obiectivele reglementarii bancare

Limite ale reglementarii si supravegherii bancare

Reglementare si supraveghere macroprudentiala

1. Introducere

In sens strict, prin notiunea de reglementare bancara se intelege ansamblul de legi si reglementari specifice aplicabile bancilor in activitatea lor. Conceptul de supraveghere bancara se refera la activitatea de monitorizare de catre o autoritate de control a situatiei financiare a institutiilor bancare aflate in sfera sa de jurisdictie si la verificarea modului cum sunt respectate si aplicate reglementarile bancare.[1]

In mod traditional, sistemul bancar a fost supus unui grad inalt de reglementare si supraveghere. Desi in numeroase tari se observa o tendinta de reducere a gradului de reglementare guvernamentala a sistemului bancar, activitatea bancara continua sa ramana, pe plan mondial, una din activitatile economice cele mai reglementate.

In literatura economica sunt invocate diferite motive pentru a justifica reglementarea guvernamentala a activitatilor bancare, din randul carora pot fi mentionate urmatoarele:

a)     necesitatea implicarii bancilor in realizarea obiectivelor economice ale statului, cum ar fi creditarea directa a unor sectoare ale economiei desemnate drept prioritati nationale sau finantarea deficitului bugetar;

b)     necesitatea stabilitatii monetare care impune o reglementare a ofertei de lichiditati;

c)     fragilitatea sistemului bancar in fata deteriorarii increderii publicului;

d)     existenta unor factori externi negativi ("externalities") si asimetrii informationale care pot genera distorsiuni si ineficiente, daca fortele pietei sunt lasate liber sa opereze.

Prin urmare, in functie de motivele care stau la baza aplicarii lor, se pot deosebi mai multe clase de reglementari bancare. Prima clasa este reglementarea economica ce are drept scop sa se obtina asigurarea ca bancile mobilizeaza resurse si acorda credite conform obiectivelor economice ale statului. Aceasta politica, adesea intra in conflict cu cerintele stabilitatii sistemului bancar, intrucat creditele sunt acordate, adesea, fara a se tine cont de capacitatea de rambursare a debitorilor.

Cea de-a doua clasa de reglementari este cea preventiva sau prudentiala. Reglementarea prudentiala are menirea sa garanteze alocarea eficienta a resurselor, sa minimizeze riscurile pe care si le asuma bancile si sa asigure stabilitatea si sanatatea financiara a bancilor individuale si a sistemului bancar. In majoritatea economiilor de piata, scopul reglementarii bancare este prevenirea instabilitatii financiare sistemice si imbunatatirea eficientei intermedierii financiare. Aceasta se obtine, de regula, prin intarirea reglementarii prudentiale si reducerea reglementarii economice (dereglementare economica).

A treia clasa este reglementarea monetara al carei scop este mentinerea stabilitatii valorii externe si interne a monedei nationale, prin controlul exercitat asupra lichiditatii totale a sistemului bancar. Acest tip de reglementare este cunoscut si sub denumirea de supraveghere macroeconomica, in contrast cu reglementarea prudentiala care este cunoscuta si sub numele de supraveghere microeconomica.

2. Obiectivele reglementarii bancare

Principalele obiective urmarite de reglementarea bancara[2] sunt urmatoarele:

mentinerea stabilitatii si increderii in sistemul bancar (protectia impotriva riscului de sistem);

protectia clientilor (in special a deponentilor) impotriva pierderilor financiare in cazul falimentului bancilor;

protejarea clientilor (consumatorilor) impotriva abuzurilor din partea bancilor;

contracararea riscului moral indus de existenta plasei de siguranta ("safety net") a sistemului bancar;

asigurarea unui sistem bancar eficient si competitiv.

Din punct de vedere istoric, primul obiectiv al reglementarii bancare este protectia impotriva riscului de sistem, adica riscul ca prabusirea unei banci sa duca la o criza a intregului sistem bancar, cu efecte negative asupra macrostabilitatii economice. Atentia ridicata acordata de autoritatile de supraveghere acestui risc traditional se explica prin cel putin doua motive. In primul rand, manifestarea unei externalitati: costurile sociale ale inchiderii unei banci sunt mai mari decat cele private. Dupa cum se stie, bancile gestioneaza o parte importanta a economiilor publicului, acorda credite altor firme, administreaza fluxul de plati dintr-o economie si servesc drept canal de transmitere a politicii monetare. Prin urmare, dereglarile in acordarea de credite sau in activitatea sistemelor de decontare ar putea avea efecte negative ridicate asupra activitatii economice. Mai mult, atunci cand o banca este inchisa, este distrusa relatia dintre aceasta institutie si client, acesta din urma putand sa nu mai aiba acces la credit din cauza asimetriei informationale. Astfel, are loc o contractie puternica a creditului agregat cu costuri sociale mari pentru debitorii din afara sistemului bancar. In al doilea rand, bancile sunt institutii fragile datorita gradului lor ridicat de indatorare ("high leverage") si faptului ca valoarea activelor lor este greu de calculat. Aceasta opacitate a situatiei financiare a bancilor (asimetrie informationala), corelata cu faptul ca pasivele bancilor sunt rambursabile la cerere, la valoare nominala si pe o baza secventiala (retragerile de depozite se fac pe baza principiului "primul venit, primul servit") fac ca bancile sa fie susceptibile a fi tinta unor retrageri masive de depozite (Diamond si Dybvig, 1983), deponentii reactionand disproportionat la zvonuri si retragand fonduri chiar din bancile solvabile. Astfel, problemele cu care se confrunta unele institutii pot declansa, prin contaminare, o criza de sistem (criza sistemica), bancile solvabile putand ajunge in faliment datorita ilichiditatii relative a activelor lor. Obtinerea protectiei impotriva riscului sistemic se obtine prin emiterea de reglementari prudentiale aplicabile institutiilor bancare insotite de facilitati de imprumutator de ultima instanta atunci cand supravegherea prudentiala a fost ineficienta si exista pericolul contaminarii intregului sistem bancar.

Protejarea clientilor (in special a micilor deponenti) impotriva pierderilor in cazul falimentului bancilor Acest obiectiv, ce raspunde unor scopuri sociale, se justifica prin argumentul asimetriei informationale. Conform acestui argument micii deponenti si investitorii nu dispun de resurse financiare sau de cunostintele necesare pentru a monitoriza situatia bancilor unde si-au depus/investit banii si, prin urmare, trebuie protejati in situatia producerii unor falimente bancare. Protejarea categoriilor de clienti amintite mai sus se realizeaza prin infiintarea unor scheme de garantare limitata a acestora si prin stabilirea de standarde prudentiale.

Protejarea consumatorilor impotriva diverselor abuzuri din partea bancilor Reglementarea acestui domeniu se bazeaza tot pe argumentul asimetriei informationale, care apare in cazul pietelor unde profesionistii asigura servicii unor clienti care detin mult mai putine cunostinte. In aceste situatii, cumparatorul este supus unor riscuri importante, intrucat ii va fi dificil sa judece calitatea serviciului oferit sau care ar trebui sa fie pretul corect. De exemplu, in relatiile cu bancile, micii clienti pot fi supusi abuzului de incredere, in special in ceea ce priveste depozitele si plasamentele, care poate duce la pierderea totala sau partiala a activelor incredintate acestor institutii. Un alt abuz al bancilor in dauna consumatorilor poate fi abuzul de pozitie de forta, de exemplu in domeniul stabilirii ratelor dobanzii. De asemenea, clientii pot avea serioase dificultati in a intelege anumite clauze cuprinse in diferite contracte financiare. De aceea, in numeroase tari, autoritatile competente au stabilit reglementari ce urmaresc protectia consumatorilor, in special a persoanelor fizice. Reglementarile in cauza cuprind, printre altele, cerinte de transparenta financiara ("disclosure requirements") si reguli de conducere a activitatii ("business conduct rules").

Un alt obiectiv al reglementarii bancare este cel al contracararii riscului moral indus de existenta plasei de siguranta a sistemului bancar. Dupa cum este cunoscut, o modalitate eficienta de a asigura increderea in institutiile bancare este aceea de a crea un dispozitiv de siguranta ("plasa de siguranta" - "safety net") pentru deponenti. Principalele elemente ale acestui dispozitiv sunt schemele explicite de protectie a depozitelor si facilitatile de imprumutator de ultima instanta. Dispozitivul de siguranta are insa dezavantajul ca reduce stimulentele pentru un comportament prudent (cu alte cuvinte genereaza risc moral in sistem), intrucat deponentii se vor considera protejati in cazul unui faliment bancar. In acest context, deponentii nu vor mai monitoriza atent bancile si nici nu-si vor retrage depozitele cand vor considera ca acestea s-au angajat in practici bancare nesanatoase, ceea ce va duce la slabirea disciplinei de piata si va incuraja bancile sa-si asume riscuri excesive. In aceasta situatie, reglementarea bancara va interveni ca un mecanism corectiv care va atenua efectele negative ale existentei dispozitivului de siguranta.

Asigurarea unui sistem bancar eficient si competitiv Potrivit acestui obiectiv, reglementarea bancara trebuie sa urmareasca mentinerea competitiei in cadrul sistemului bancar, intrucat aceasta faciliteaza inovarea financiara si asigura o gama cat mai larga de produse bancare, adaptate necesitatilor consumatorilor. Prin urmare, reglementarea bancara trebuie sa evite impunerea de bariere de intrare in sistem sau de restrictii asupra institutiilor bancare ce lanseaza noi produse.

Obiectivele reglementarii bancare sunt interdependente. De exemplu, masurile adoptate de autoritati pentru a asigura solvabilitatea institutiilor bancare au efectul de a preveni falimentele bancare si, in consecinta, pierderile pentru deponentii individuali. Pe de alta parte, aceste obiective pot intra in conflict. Anumite reglementari privind stabilitatea sistemica ce vizeaza restrictionarea jocului liber al fortelor pietei pot reduce competitia in sistemul bancar si impune costuri mari care afecteaza interesele consumatorului. In acelasi mod, o competitie extrem de puternica poate conduce la reducerea profitabilitatii institutiilor bancare si la serioase probleme sistemice. Autoritatile de reglementare vor trebui intotdeauna sa incerce sa gaseasca un echilibru intre obiective.

In trecut, mentinerea stabilitatii si sanatatii sistemului bancar se realiza prin intermediul a doua politici de reglementare: a) restrictii asupra jocului liber al fortelor pietei b) prin impunerea de standarde de prudenta bancara. In cazul primei politici cadrul de reglementare urmarea restrictionarea fortelor pietei pentru a apara sectorul bancar de efectele unei competitii puternice. In acest sens, intrarea in industria bancara era strict controlata, se practica controlul asupra creditului si nivelului ratelor dobanzii si se permitea bancilor sa formeze carteluri. Prin intermediul celei de-a doua politici, se stabileau norme de prudenta bancara care nu implicau interventie in mecanismele de pret; aceste norme se refereau la cerintele de capital, de lichiditate, de diversificare a riscului, participatii de capital etc. Procesul de liberalizare si de dereglementare ce a inceput sa se accelereze pe plan mondial in anii '80 a determinat ca, treptat, primul tip de politica sa nu mai fie acceptat ca modalitate de asigurare a stabilitatii sistemice, accentul punandu-se din ce in ce mai mult asupra reglementarilor prudentiale care au fost intarite pentru a se adapta la noul mediu concurential. In anii recenti, principalul instrument de asigurare a stabilitatii sistemice a devenit adecvarea capitalului in functie de risc (rata internationala de solvabilitate). Prin intermediul sau, autoritatile de reglementare se asigura ca bancile dispun de resurse de capital adecvate nivelului de risc asumat.

3. Limite ale reglementarii si supravegherii bancare

Rolul pe care il joaca reglementarea si supravegherea bancara in asigurarea stabilitatii financiare a institutiilor bancare si protectiei consumatorilor este totusi limitat. Potrivit lui David Llewelyn, asteptarile legate de ceea ce pot realiza reglementarea si supravegherea trebuie gestionate la niveluri realiste: consumatorii si factorii de decizie trebuie sa inteleaga ca exista limite ale reglementarii, ca reglementarea se poate dovedi uneori ineficienta si ca nu toate riscurile sunt acoperite (Llewelyn, 1998).

In acest sens, trebuie precizat ca prima linie de aparare a unei banci impotriva riscurilor este propria sa conducere, care este responsabila pentru actiunile sale. Scopul supravegherii bancare nu este de a inlocui judecatile comerciale ale managerilor bancilor cu cele ale supraveghetorilor, ci de a se obtine asigurarea ca proprietarii si conducatorii bancii inteleg pe deplin dimensiunile prudentei bancare (atat in ceea ce priveste deciziile legate de tranzactiile individuale, cat si in privinta structurii bilantului) si ca sistemele interne ale bancilor de informare, gestiune si control a riscurilor sunt adecvate.

De asemenea, trebuie inteles ca reglementarea si supravegherea bancara prudentiala nu pot oferi asigurarea ca o institutie bancara nu va da faliment. In fapt, scopul unui regim de supraveghere orientat spre piata este de a asigura o incidenta cat mai scazuta a prabusirilor bancare si de a rezolva situatia bancilor ce intampina dificultati financiare, in asa fel incat sa se minimizeze riscul ca increderea publicului in sistemul bancar sa fie afectata. In aceasta privinta, Comitetul de la Basel sublinia intr-un document recent urmatoarele: "Prabusirile bancare sunt o parte a asumarii de riscuri intr-un mediu competitiv. Supravegherea nu poate si nu trebuie sa ofere o asigurare absoluta ca bancile nu se vor prabusi. Obiectivele protejarii sistemului financiar si ale intereselor deponentilor nu sunt incompatibile cu prabusiri ale unor banci individuale" (Basle, 2002). In acelasi sens, Alan Greenspan, presedintele Rezervei Federale a SUA, arata ca: "pentru a supravietui si a fi eficiente, bancile trebuie sa doreasca si sa fie in masura sa-si asume riscuri. Profiturile, capitalul actionarilor si, daca va fi necesar, fondul de garantare exista pentru a face fata greselilor. Altfel spus, desi politica publica urmareste sa limiteze costurile sociale si financiare ale prabusirilor bancare, nu trebuie sa vedem fiecare prabusire bancara ca o slabiciune a supravegherii sau reglementarii." Supravegherea bancara nu trebuie sa salveze de la faliment orice institutie bancara aflata in dificultate, intrucat aceasta va afecta disciplina de piata (vezi caseta 2). Deponentii si alti creditori ai bancilor se vor considera protejati si nu vor mai exercita monitorizarea bancilor, care vor avea astfel stimulente de a se angaja in operatiuni bancare riscante. Astfel, pe termen lung, va creste frecventa aparitiei falimentelor bancare, multe din acestea putand avea implicatii sistemice.

In concluzie, mentinerea unui sistem bancar sanatos implica nu numai existenta unui regim eficient de reglementare si supraveghere bancara, ci si a unor mecanisme complementare acestuia. Aceste mecanisme sunt dispozitivul de siguranta, disciplina de piata si guvernanta interna a institutiilor bancare.

4. Reglementare si supraveghere bancara macroprudentiala

Actuala criza financiara si economica globala a condus la un consens larg in randul comunitatii internationale in privinta necesitatii orientarii macroprudentiale a cadrului de reglementare si supraveghere financiara.

Rar amintit in literatura economica in urma cu un deceniu, termenul "macroprudential" se utilizeaza, in prezent, in mod frecvent in legatura cu activitatea de reglementare si supraveghere bancara. Cu toate acestea, nu exista inca o definitie unanim acceptata in privinta sa. De cele mai multe ori, conceptul de "supraveghere macroprudentiala" este definit in contrast cu cel de "supraveghere microprudentiala". In consecinta, supravegherea macroprudentiala reprezinta acel tip de activitate ce are in vedere sistemul bancar in ansamblul sau si legatura sa cu macroeconomia, in timp ce supravegherea microprudentiala se concentreaza pe evaluarea si asigurarea soliditatii financiare a institutiilor de credit. Totusi, este unanim acceptat ca in cadrul sistemelor nationale de supraveghere bancara se intalnesc atat elemente microprudentiale, cat si macroprudentiale, insa in proportii variabile de la tara la tara.

Un rol important in clarificarea aspectelor analitice si operationale legate de dezvoltarea unui cadru macroprudential pentru reglementarea si supravegherea financiara revine Bancii Reglementelor Internationale (eng. Bank of International Settlements - BIS). Aceasta institutie a utilizat termenul de supraveghere macroprudentiala inca de la sfarsitul anilor '70 in analizele sale interne si l-a folosit pentru prima data intr-un document public in anul 1986. In anii ce au urmat, specialistii BIS au intreprins eforturi pentru a defini cat mai precis conceptul si a reliefa implicatiile sale pentru arhitectura de supraveghere financiara. Crockett (2000) si Borio (2003) s-au concentrat pe dezvoltarea unui cadrul macroprudential pentru supravegherea financiara avand drept obiectiv limitarea riscului sistemic, in opozitie cu supravegherea microprudentiala orientata spre protectia consumatorilor. In studiile lor, cei doi experti au subliniat diferentele dintre supravegherea microprudentiala si cea macroprundentiala din punctul de vedere al obiectivelor urmarite, al modului de implementare a controlului de supraveghere, al caracteristicilor riscurilor monitorizate si al sferei de cuprindere (vezi Tabelul nr. 1). White (2004) a dezvoltat un cadru si mai larg de politica macroprudentiala ce reuneste politici monetare si fiscale alaturi de elementele de supraveghere macroprudentiala.

In ultimii ani, dar mai ales dupa inceperea crizei financiare globale, abordarea macroprudentiala a luat avant, numerosi economisti si factori de decizie la nivel mondial analizand diverse aspecte legate de implementarea sa.

Sursa: Crockett (2000), Borio (2003)

Potrivit conceptiei Bancii Reglementelor Internationale (BRI), abordarea macroprudentiala a reglementarii si supravegherii financiare are doua trasaturi importante. In primul rand, ea se concentreaza asupra sistemului financiar in ansamblul sau, cu obiectivul de a limita riscul episoadelor de instabilitate financiara, intrucat acestea pot avea consecinte negative importante asupra economiei reale (in termenii pierderii de GDP). Prin urmare, in cadrul acestui obiectiv se urmareste limitarea posibilitatii prabusirii unei parti importante din sistemul financiar si a costurilor aferente, deci reducerea riscului de sistem. In contrast, obiectivul abordarii microprudentiale este acela de a limita riscul prabusirii unor institutii individuale (risc idiosincratic), indiferent de impactul acesteia asupra intregii economii. Astfel definit, acest obiectiv are in vedere protejarea consumatorilor (deponentilor). In al doilea rand, abordarea macroprudentiala trateaza riscurile agregate ca fiind dependente de comportamentul colectiv al institutiilor financiare (partial endogene). Actiuni care sunt rationale la nivel de institutie financiara pot avea la nivel agregat rezultate nedorite. De exemplu, pentru o banca individuala este rational sa-si intareasca standardele de creditare intr-o perioada de recesiune. Daca toate bancile vor proceda insa la fel, se poate ajunge la o limitare drastica a creditarii, cu un puternic impact negativ asupra activitatii economice, ceea ce va conduce la o deteriorare suplimentara a calitatii portofoliilor lor de credite (Crockett, 2000).

De asemenea, abordarea macroprudentiala poate fi vazuta ca avand doua dimensiuni: (1) cum este distribuit riscul in cadrul sistemului; si (2) cum evolueaza in timp riscul (Caruana, 2009)

In cadrul primei dimensiuni ("cross-sectional dimension"), este important sa se acorde atentie expunerilor comune ale institutiilor financiare ca element de risc sistemic. Aceste expuneri comune pot apare atunci cand institutiile sunt foarte strans interconectate sau cand ele sunt expuse la acelasi risc. In situatia legaturilor stranse intre banci, datorita expunerilor mutuale importante, problemele unei banci individuale pot deveni probleme afectand mai multe banci sau intregul sistem. Un exemplu de materializare a riscului de contaminare sistemica este falimentul bancii de investitii Lehman Brothers ce a avut un impact paralizant asupra functionarii unor importante piete monetare. De asemenea, mai multe banci pot fi expuse la riscuri comune, daca au dat credite acelorasi sectoare si subsectoare economice si daca detin aceleasi tipuri de instrumente financiare. In asemenea situatie, exista pericolul unor prabusiri simultane ale unor banci. Pentru reducerea riscului de contaminare sistemica este important ca in cadrul abordarii macroprudentiale sa se utilizeze instrumente prudentiale calibrate in functie de importanta sistemica a institutiei in cadrul sistemului financiar. Propunerile analizate in prezent in diverse foruri internationale privind tratamentul institutiilor sistemice au in vedere stabilirea unei metodologii de indentificare a acestui tip de institutii, posibila aplicare a unor cerinte de fonduri proprii suplimentare ("systemic capital charge"), introducerea unui regim special de restructurare si lichidare.

Cea de-a doua dimensiune, a evolutiei riscului in timp, este legata de faptul ca riscul sistemic poate fi agravat de interactiunile din sistemul financiar sau de legaturile dintre sistemul financiar si economia reala. Aceste interactiuni amplifica miscarile ciclului economic (prociclicitate) si pot crea sau exacerba instabilitatea financiara. In perioade de expansiune economica, reducerea perceptiilor de risc, cresterea efectului de parghie ("leverage"), lichiditatea mai ridicata a pietelor, cresterea preturilor activelor se intaresc reciproc in timp, putand conduce la o supraextindere a bilanturilor bancare. In perioade de recesiune, procesul opereaza in sens invers, dar excesiv, generand tensiuni financiare. Instrumentele de politica macroprudentiale ce pot fi aplicate constau in construirea de tampoane de capital contraciclice si provizionare dinamica. Rezervele contraciclice de capital pot fi construite in perioade economice favorabile peste nivelul de capital in functie de risc necesar, ele urmand a fi folosite in perioadele de contractie economica pentru a absorbi tensiunile financiare. In ceea ce priveste provizionarea dinamica, principiul care sta la baza acestora este acela ca provizioanele sunt facute pe baza unei estimari ale pierderilor asteptate, ceea ce face bilanturile bancare mai putin sensibile la fluctuatiile ciclului economic.

Pentru a dezvolta un cadru de supraveghere macroprundentiala la nivelul UE, liderii europeni au convenit recent asupra infiintarii unui Consiliu European de Risc Sistemic (CESR) sub auspiciile Bancii Centrale Europene. O propunere legislativa privind infiintarea CESR a fost emisa de Comisia Europeana in septembrie 2009.

Bibliografie

Basle Committee on Banking Supervision, 2002, Supervisory Guidance in Dealing with Weak Banks, Basel, March

Borio, C. (2003): "Towards a Macroprudential Framework for Financial Supervision and Regulation?", BIS Working Paper 128 (February)

Caruana, J (2009): "The international policy response to financial crises: making the macroprudential approach operational", BIS Speeches, 21 August 2009

Crockett, A. (2000): "Marrying the micro-and macroprudential dimensions of financial stability", BIS Speeches, 21 December

Diamond, Douglas W. si Philip H.Dybvig, 1983, "Bank Runs, Deposit Insurance and Liquidity", Journal of Political Economy, Volume 91

Llewelyn David, 1998, Principles of effective regulation and supervision of banks, Journal of Financial Regulation and Compliance, vol 6, No. 4

White, W. (2004): "Making macroprudential concerns operational", BIS Paper