Reflectarea prin legislatie a procesului bugetar

Reflectarea prin legislatie a procesului bugetar

Procesul bugetar reprezinta totalitatea operatiunilor si actelor cu caracter tehnic, nominativ si administrativ efectuate de organele de specialitate ale statului in vederea intocmirii, aprobarii, executarii si raportarii bugetului de stat si a celorlalte bugete prin intermediul carora se gestioneaza fondurile publice.

Referitor la elaborarea, executia si raportarea executiei bugetului, in toate fazele procesului bugetar, s-au impus o serie de reguli si principii, de a caror respectare depinde in mare masura buna sau proasta administrare si gestionare a fondurilor publice ale statului. Regulile procesului bugetar se refera pe de-o parte la cheltuielile bugetare care au o destinatie precisa si limitata, si sunt determinate de autorizarile continute in legi specifice si legi bugetare anuale, iar pe de alta parte la cazurile in care se fac propuneri de elaborare a unor acte normative, ale caror prevederi atrag micsorarea vaniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate de buget, in care initiatori au obligatia sa prevada si mijloacele necesare pentru acoperirea minusului de resurse sau plusului de cheltuieli.

Procesul bugetar poate fi abordat ca o succesiune de etape prin care trec bugetele publice, din momentul elaborarii sau proiectarii indicatorilor financiari specifici si pana in momentul executiei acestor indicatori, folosind metode si tehnici bugetare cu implicarea institutiilor specializate si a partenerilor statului in relatiile specifice. Se afirma ca "procesul bugetar este ciclic, realizandu-se succesiv si dupa un calendar riguros, potrivit cerintelor principiilor anualitatii si publicitatii bugetare".[1]

Etapele procesului bugetar constau in:

Elaborarea proiectelor de buget;

Aprobarea bugetara;

Executia bugetara (incheierea executiei, controlul executiei bugetare, aprobare executiei bugetare);

Tabelul . Implicarea institutiilor specializate si a partenerilor statului in procesul bugetar

Etape/ Implicari	Institutii ale puterii legislative central/ local		Institutii ale puterii executive central/ local		Agenti economici	Institutii publice	Populatia
Elaborarea
Aprobarea
Executia

Legenda:  -/* implicare partiala; * implicare totala; - neimplicare

Sursa: Stefura Gabriel, curs "Bugete", 2003

Procesul bugetar presupune existenta unor resure financiare, precum si alocarea lor in scopul furnizarii catre cetateni a bunurilor si serviciilor publice.

Raspunderea metodologica cu privire la desfasurarea procesului bugetar, inca din prima etapa, revine Guvernului si este realizata in numele acestuia de Ministerul Finantelor Publice. In acest sens Ministerul elaboreaza norme cu privire la procedurile de urmat in elaborarea proiectelor de bugete publice pentru toti cei implicati in respectiva etapa a procesului bugetar. Normele respective pot fi completate, privind specificul de activitati si actiuni, prin interventia (sub forma de instructiuni) celorlalte ministere sau institutii centrale, sau la nivel teritorilal, potrivit cu competentele acestora.

La nivel macroeconomic, de pe pozitia Guvernului, prin intelegere cu ministerele si institutiile centrale, se procedeaza la fixarea de indicatori de referinta, functie de care urmeaza sa se determine veniturile si respectiv cheltuielile pe domenii de activitate, ramuri, subramuri si institutii reprezentative. Acesi indicatori de referinta se refera la principalii parametri macroeconomici care conditioneaza fundamentarea proiectului de buget in corelatie cu evolutiile din economie, pentru a se asigura, in mod durabil, atat echilibrul financiar cat si pe cel economic general. Parametrii macroeconomici permit determinarea limitei pana la care se pot dimensiona cheltuielile bugetare in raport cu posibilitatile de finantare (interna si externa) a unui anumit deficit bugetar, care trebuie sa se afle la randul sau in concordanta cu obiectivul de asigurare a echilibrului financiar, monetar si general economic. In cadrul categoriilor de indicatori reflectati in bugetele publice, trebuie sa se tina cont de faptul ca "veniturile si cheltuielile se grupeaza in buget pe baza clasificatiei bugetare; veniturile sunt structurate pe capitole si subcapitole, iar cheltuielile pe parti, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum si alineate, dupa caz".[2]

Decizia bugetara, prin natura complexitatii ei, prezinta elaborarea proiectului de buget ca un "proces imperativ care presupune un flux informational dublu, respectiv de la institutiile bugetare cu atributii in furnizarea bunurilor si serviciilor publice catre institutia specializata in elaborarea proiectului de buget (Ministerul finantelor) si apoi in sens invers".[3] Astfel, institutiile publice formuleaza propuneri de alocatii bugetare pe anul viitor, pornind de la cheltuielile aprobate in anul curent si avand in vedere modificarile proiectate a avea loc, potrivit programului guvernamental, in domeniul respectiv de activitate, in anul urmator.

Ministerul Finantelor, avand la baza aceste informatii, emite coordonatele fundamentale ale politicii fiscal-bugetare pe anul urmator, inclusiv niveluri orientative pentru cheltuielile fiecarui sector public finantat din buget. Totodata el emite si limitele in cadrul carora trebuie sa se inscrie propunerile de cheltuieli bugetare. La randul lor, ministerele si institutiile specializate defalca plafoanele orientative de cheltuieli, primite de la autoritatea financiara, pe fiecare dintre institutiile bugetare aflate in subordine, solicitandu-le propriile propuneri, detaliate in functie de natura economica a cheltuielilor. Pe baza plafoanelor de cheltuieli primite de la institutia ierarhic superioara, fiecare institutie isi fundamenteaza, in detaliu si pe total, volumul de cheltuieli considerate necesare in scopul furnizarii bunurilor si serviciilor publice care-i intra in atributiile de functionare. Finalizarea proiectului de buget se concretizeaza intr-un pachet de documente care cuprinde: expunerea de motive si proiectul legii bugetului de stat (volumul veniturilor-cu detalieri pe tipuri de surse, si volumul cheltuielilor-cu defalcare pe destinatii); propuneri cu privire la modificarea unor cote de impozitare; anexele la proiectul de lege bugetara, in care sunt reflectate structura veniturilor, pe diferite categorii de impozite, taxe si surse de natura nefiscala, precum si cea a cheltuielilor; informatii documentare privind modul de fundamentare a bugetului.

Proiectul de lege, continand setul de documente enumerate mai sus, se transmite Parlamentului pentru aprobare. Membrii executivului, alaturi de Ministerul Finantelor, sustin in cadrul dezbaterilor parlamentare, proiectul de buget in forma insusita de Guvern. Raspunderea cu caracter legislativ, in materie bugetara, revine Parlamentului pentru bugetul de stat si Consiliilor locale pentru bugetul unitatilor administrativ-teritoriale.

Aprobarea bugetelor publice se deruleaza in doua etape, avand in vedere componenta sistemului bugetar: Consiliile locale aproba initial bugetele locale, si care dupa aprobarea legii bugetului de stat urmeaza a fi adoptate de puterea legislativa centrala. Procedural, documentele bugetare transmise de Guvern sunt analizate mai intai de Consiliile de specialitate ale Parlamentului. Discutia pe seama acestor bugete se face in prezenta reprezentantilor Guvernului, Minusterului Finantelor Publice, a unor ministere si institutii centrale, precum si a unor organisme cu subordonare parlamentara privind coordonarea de activitati economico-sociale (Banca Nationala a Romaniei, Consiliul de dezvoltare economico-sociala).

In urma discutiilor asupra documentelor bugetare inaintate de Guvern, poate sa apara si situatia returnarii acestor documente pentru completare sau refacere, potrivit anumitor sugestii rezultate in urma dezbaterilor. Guvernul poate accepta returnarea unor documente pentru refacere, dar in acelasi timp el poate sa-si sustina punctul de vedere mentionat prin documentele bugetare.

Documentele bugetare, in cele doua variante (proiecte de lege; date, tabele) sunt dezbatute de Camerele reunite ale Parlamentului, separat pe fiecare proiect de lege, cu discutii si aprobari pe fiecare articol de lege in parte, in final fiind adoptate ca legi. Astfel "Parlamentul adopta legile bugetare anuale si legile de rectificare, elaborate de Guvern in contextul strategiei macroeconomice asumate de acesta". [4] Dupa aprobarea legii urmeaza adoptarea bugetelor locale. Potrivit legii adoptate in Parlament, sunt prevazute de judete veniturile de echilibrare cuvenite, potrivit cu cele doua metode: metode sumelor defalcate si metoda subveniturilor. Respectivele cifre sunt preluate si analizate la nivelul Consiliilor locale, de cele mai multe ori fiind necesara schimbarea structurala a cheltuielilor din bugetele judetene. Dupa aceasta se procedeaza la aprobarea definitiva a bugetelor localitatilor componente din judet.

Intrarea in vigoare a unui buget aprobat se face cu prima zi a anului la care se refera bugetul, daca aprobarea s-a produs pana la data de 31 decembrie. In caz contrar, cand aprobarea urmeaza sa se deruleze in anul de plan, activitatea bugetara din respectivul an se desfasoara potrivit cu indicatorii bugetari din anul de baza.

Notiunea de aprobare bugetara poate fi extinsa si asupra celorlalte balante financiare cum sunt bugetele de venituri si cheltuieli. Dupa aprobarea bugetelor publice ca legi, inainte de derularea executiei bugetare, sunt stabiliti indicatorii de venituri si cheltuieli, mai intai pe ministere si institutii centrale si apoi din treapta in treapta de la ordonatorii principali de credite la ordonatorii tertiari de credite.

Legile bugetare dupa ce au fost adoptate de catre Parlament si promulgate de Presedinte, se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, moment in care devin operationale. Acest lucru presupune masuri si acte decizionale referitoare la incasarea veniturilor prognozate si efectuarea cheltuielilor in limita creditelor bugetare aprobate.

Competenta si raspunderea executiei bugetare cu privire la bugetul de stat revine Guvernului si organelor sale de specialitate, iar cea referitoare la bugetele locale revine birourilor executive ale Consiliilor locale, primariilor. Executia bugetara propriu-zisa este determinata de propunerile ordonatorilor principali de credite, de repartizare pe trimestre a veniturilor si cheltuielilor bugetare de catre Ministerul Finantelor Publice care, la aprobare are in vedere termenele de plata a impozitelor si taxelor, iar la cheltuieli tine cont de scadentele salariilor, cheltuielilor de intretinere si functionare a institutiilor sau de actiunile si obiectivele care sunt preconizate sa fie finantate prin intermediul acestora. Cum efectuarea cheltuielilor este mult mai constanta decat incasarea veniturilor, aceasta caracteristica trebuie luata in considerare la actiunea de repartizare pe timestre a prevederilor bugetare. Aceasta operatiune de repartizare pe trimestre a prevederilor bugetare trebuie parcursa in cadrul tuturor bugetelor.

In cadrul procesului de constituire a resurselor financiare publice prin incasarea impozitelor si taxelor, mobilizarea acestora in cadrul Trezoreriei statului se realizeaza din initiativa contribuabililor, persoane juridice si institutii publice, care raspund in fata legii de corecta calculare si achitare la termen a obligatiilor pe care le au catre stat.

Pentru incasarea efectiva a veniturilor bugetare trebuie indeplinite o serie de procedee precum identificarea subiectilor impozabili, determinarea materiei impozabile, stabilirea debitelor etc. Efectuarea de cheltuieli, potrivit prevederilor bugetare, presupune la randul ei un numar important de operatiuni printre care: definitivarea bugetelor de venituri si cheltuieli cu repartizarea lor pe fiecare institutie publica care are calitatea de ordonator de credite; deschiderea de credite bugetare; realizarea veniturilor proprii in cuantumul prevazut atunci cand institutia publica in cauza are dreptul prin lege sa acopere o parte din cheltuielile sale din aceste venituri etc.

In cadrul derularii executiei bugetare pot aparea situatii in care la anumite subdiviziuni a clasificatiei bugetare sa existe disponibilitati de credite bugetare, iar la altele subdiviziuni sa existe insuficiente de credite bugetare. Pentru solutionarea acestei probleme se poate apela la viramente de credite bugetare, care reprezinta operatiunea prin care se diminueaza creditele bugetare de la o subdiviziune si se majoreaza corespunzator la o alta.

Un rol important in efectuarea cheltuielilor bugetare il au unitatile Trezoreriei statului unde isi au deschise conturile institutiile publice consumatoare de fonduri publice si prin intermediul carora se efectueaza platile de casa. In cadrul Trezoreriei, pe baza unui sistem contabil propriu, sunt evidentiate platile de casa pe toate componentele bugetului general consolidat si in cadrul acestora pe actiuni si domenii, apoi pe fiecare institutie publica in parte. Corectitudinea utilizarii fondurilor publice este supravegheata de Ministerul Finantelor Publice care "solicita ordonatorilor principali de credite, in cursul anului, rapoarte periodice privind gradul de utilizare a fondurilor publice in vederea monitorizarii executiei bugetare".

Potrivit reglementarilor romanesti, executia bugetara se incheie la 31 decembrie, aplicandu-se deci sistemul de gestiune care presupune ca: orice venit incasat si orice cheltuiala angajata, lichidata si ordonata in cadrul prevederilor bugetare, dar neplatita pana la 31 decembrie, se va incasa sau se va plati, dupa caz, in contul bugetului pe anul viitor; disponobilitatile din mijloacele extrabugetare existente in conturi la 31 decembrie se vor repartiza pentru anul urmator, daca legea speciala care le reglementeaza nu prevede altfel; eventualele excedente ale bugetului asigurarilor sociale de stat si ale bugetelor fondurilor speciale, care au fost echilibrate in cursul anului prin transferuri consolidate de la bugetul de stat, se vor regulariza cu bugetul statului in limita transferurilor acordate; disponibilitatile fondurilor externe nerambursabile, sosite prin anumite programe, precum si disponibilitatile din fondurile publice destinate cofinantarii contributiei financiare a Comunitatii Europene, se repartizeaza pentru anul urmator.

Etapa executiei de casa a sistemului bugetar se infaptuieste prin intermediul Trezoreriei statului, care intocmeste si documentele de incheiere a exercitiului bugetar printre care: contul anual de excutie a bugetului de stat, conturile anuale de executie a bugetelor fondurilor speciale si contul general anual al datoriei publice. Prevederile acestor conturi, intocmite de catre Ministerul Finantelor Publice, se insusesc de catre Guvern si se supun adoptarii Parlamentului. Inaite ca acesta sa-si exprime opinia in legatura cu aceste conturi, proiectele lor sunt inaintate Curtii de Conturi care analizeaza datele inscrise in acestea, pe baza controalelor pe care le efectueaza la institutiile centrale si locale utilizatoare de fonduri publice. Verificarea efectuata de catre Cutrea de Conturi asupra conturilor generale are in vedere respectarea legalitatii, verificandu-se daca aceste cheltuieli s-au efectuat in conditii de eficienta sociala si economica.

Pe baza raportului efectuat de Curtea de Conturi cu privire la conturile generale de executie a bugetelor si sinteza realizata de Guvern cu privire la evolutia economico-financiara a economiei, Parlamentul declanseaza procedura de dezbatere si aprobare a acestuia. In primul rand are loc analiza raportului in comisiile permanente reunite de buget-finante ale forului legislativ, iar apoi se dezbate in plenul Parlamentului proiectul de lege privind aprobarea contului de executie bugetara. Votul final favorabil asupra proiectului de lege privind aprobarea contului de executie bugetara marcheaza incheierea etapelor procesului bugetar. Dupa adoptare, acesta este rectificat de catre Presedintele tarii si se publica in Monitorul Oficial.