Scurt istoric privind controlul in Romania

Scurt istoric privind controlul in Romania

Statul, indiferent de forma sa de organizare, si-a creat intotdeauna un sistem de control ale carei principale obiective au vizat, in cele mai multe cazuri, activitatea de urmarire si de realizare a obligatiilor financiare ale cetatenilor fata de institutiile sale.

Primele marturii ale existentei structurilor de control ale statului in spatiul carpato -danubiano - pontic, dateaza din secolul al XIV-lea. Statele medievale romanesti nou infiintate, dispuneau de structuri de control fiscal formate din slujbasi al caror principal rol era sa asigure strangerea birurilor[1] si a dijmelor de la populatie.

Aceste structuri au fost mostenite de catre autoritatile domnesti de la mongoli mauri, popoare migratoare si cotropitoare care, in perioada cat au controlat spatiul romanesc, au organizat o foarte sustinuta activitate de urmarire a birurilor de tot felul impuse populatiei autohtone. Situatia a capatat accente deosebite dupa instaurarea dominatiei otomane, ca urmare a instituirii de catre aceasta a unui apasator si inrobitor regim fiscal constituit, in principal, din obligatia de plata a haraciului[3] impus Principatelor Romanesti.

In vederea satisfacerii exigentelor mereu sporite ale Portii Otomane atat a celor materiale cat mai ales a celor financiare, domnitorii din Principatele Romanesti au fost constransi sa instituie o foarte puternica structura de urmarire si control a incasarii, de la populatie, a acestora.

Cu toate ca se manifesta printr-o accentuata tenta pragmatica, actiunea nu avea, totusi un caracter organizat deoarece nu exista o foarte exacta evidenta a birurilor si a darilor la care populatia era obligata si nici a nivelului acestuia. Dezvoltarea statului medieval, insa, a fost insotita, o data cu dezvoltarea structurilor sale, de perfectionarea aparatului de strangere a banilor infiintat pe langa curtile domnesti.

Astfel, prin reforma fiscala realizata de catre domnitorul Matei Basarab, in anul 1635, in Tara Romaneasca, a urmarit atat diversificarea obligatiilor fiscale cat si repartizarea darilor pe unitati teritoriale si realizarea evidentei contribuabililor. Tot in aceasta perioada a aparut pentru prima data si ideea de buget general sub denumirea de vistierie[4] a statului ca instrument de gestionare al acestor obligatii.

Obligatiilor fiscale, cunoscute sub denumirea de dajdii[5], dijme, biruri s.a., le-au fost atribuite, in aceasta perioada, primele destinatii in sensul ca unele erau dirijate spre vistierie in vederea achitarii hameiului, iar altele catre camara sau caseta privata a domnitorului in vederea acoperirii cheltuielilor acestuia si ale curtii sale.

Caracteristic acestei perioade este faptul ca nu exista un sistem organizat de control al incasarilor fiscale nici al celor din vistierie si nici al celor din caseta privata a domnitorului deoarece acesta, prevalandu-se de drepturile sale, dispunea in mod discretionar de utilizarea acestora cu toate ca pe langa curtea domneasca functiona o autoritate, denumita sfat, formata din sapte boieri care, insa, avea numai un rol consultativ. Cu toate acestea primii germeni ai activitatii de control incepusera sa apara deoarece, asa cum s-a mentionat, in aceasta perioada fusese instituita notiunea de buget, sub forma vistieriei, iar evidenta bunurilor aflate in aceasta se facea prin intocmirea unor situatii atat pentru incasari cat si pentru cheltuielile efectuate de domnitor si functionarii domnesti, situatii care erau prezentate sfatului boierilor. Asemenea documente, cunoscute sub denumirea de codice[6] de venituri si cheltuieli ale Tarii se intalnesc, pentru prima data, pe timpul domnitorului Constantin Brancoveanu (1694-1704). La sfarsitul secolului al XVIII-lea au loc dari unice, ce trebuie platite la anumite termene stabilite dinainte pentru fiecare contribuabil in parte. Sistemul, cunoscut sub denumirea de "rupta' sau ruptoare avea la baza o intelegere intre vistierie si contribuabili, constituiti in grupuri, asupra marimii obligatiilor fiscale ca si a termenelor la care acestea trebuiau varsate. Ca elemente de evidenta a fiscalitatii au fost introduse "samile' vistieriei, un fel de conturi financiare in care erau consemnate atat incasarile cat si cheltuielile efectuate intr-o anumita perioada, de obicei un an. Pentru prima data o astfel de sama a fost prezentata divanului marilor boieri de catre domnitorul Nicolae Mavrocordat "e sigur ca pana atunci in nici o tara din Europa nu se indraznise a aduce inaintea celor indrituiti ceea ce am putea numi un buget devenit astfel public.'

Cu toate ca introducerea acestui sistem, al vamilor, a constituit o etapa importanta in dezvoltarea activitatilor de control asupra finantelor statului, stabilirea si utilizarea fondurilor se facea, in continuare, din ordinul si cu stiinta domnitorului care, nici el si nici functionarii din slujba sa (marele vistiernic[10], parcalabi , vornici , zapcii ) nu aveau stabilite raspunderi pentru activitatile ce le desfasurau. Lipsa unor reguli precise faceau, insa, ca eventualele sanctiuni sa fie diferite pentru aceeasi fapta, dupa propria vointa a domnitorului. Documentele vremii mentioneaza, insa, faptul ca au existat cazuri cand acesta, domnitorul, consulta, uneori, Sfatul boierilor in legatura cu aplicarea sanctiunilor. Odata cu aparitia primelor prevederi constitutionale, sub forma Regulamentelor Organice, a mai fost prevazuta in anii 1831 in Muntenia si 1832 in Moldova, infiintarea unei structuri legislative numita Adunarea obsteasca ordinara, formata din reprezentanti ai boierimii, punandu-se in acest fel bazele organizarii administrativ teritoriale a celor doua Principate Romanesti si, fapt deosebit de important, separatiei puterilor in stat.

Din documentele de infiintare a acestei structuri, rezulta printre altele doua foarte importante sarcini privind obligativitatea stabilirii de norme si prevederi de evidenta contabila pentru a "regularisi chipul contabilitatii, adica al socotelilor pentru luaturile si datele statului' si pentru infiintarea unui departament de control al carui rol era sa determine modul "tinerii si darii socotelilor cu buna oranduiala' Aceasta structura a functionat, atat in Moldova cat si in Tara Romaneasca, pana la infiintarea, la data de 24 ianuarie 1864, a celui mai important organism de control al vremii, Inalta Curte de Conturi.

Infiintarea acestui departament cu sarcini de control in domeniul financiar a fost posibila datorita faptului ca statul dispunea de un sistem de prevederi legale, Regulamentul Organic, care stabilea atat sarcinile si raspunderile personalului angajat in activitatea bugetara si fiscala, cat si obligativitatea introducerii sistemului de evidenta contabila, instructiuni de utilizare a documentelor de evidenta ca si a unor proceduri de control si descarcare de gestiune a conturilor de venituri si cheltuieli.

Adunarea Obsteasca avea doua modalitati de operare "sau inainta socotelile primite spre cercetare unei comisii compusa din madularele sale sau le cerceta de fata cu toti iar rezultatul cercetarii era adus Ia cunostinta Domnitorului.'

In Moldova, controlul prezenta anumite particularitati in sensul ca situatiile financiare ale anului expirat, inainte de a fi prezentate Adunarii Obstesti, erau verificate de un alt organism numit Sfatul Administrativ.

Rapoartele intocmite de catre Sfatul Administrativ cu aceasta ocazie erau comunicate Domnitorului care le supunea analizei Adunarii Obstesti "impreuna cu samile vistiernicului de toate, hotararile si darile anului savarsit, precum si bugetul cu inchipuirile anului viitor'.

Sistemul a functionat, cu destul de bune rezultate, pana la Unirea Principatelor Romane cand a fost elaborat, pentru prima data, un regulament de contabilitate publica care avea scopul "de a controla cu eficacitate administrarea banilor publici'. Controlul statului imbraca, pentru prima data, in aceasta perioada, o forma concreta prin aprobarea, in anul 1864, a Legii asupra contabilitatii generale a statului prin care a fost instituita verificarea "permanenta si inopinata asupra serviciilor de contabilitate si casieriilor de judete' si care a fost atribuita Ministerului Finantelor Publice.

In aceeasi perioada, domnitorul Alexandru Ioan Cuza a promulgat Legea pentru infiintarea unei noi structuri de control financiar, inalta Curte de Conturi "voind a da o garantie mai mult tarii despre dorinta ca intrebuintarea banilor publici sa fie supusa unui control, pe cat de serios pe atat de neatarnat de orice banuieli de inraurire din partea agentilor insarcinati cu manipulatia bugetului'.

Organizatoric, Curtea de Conturi era formata din doua sectiuni care aveau rolul de a controla "socotelile de venituri si credite, cu lichidarea conturilor administratiei generale, administratiilor districtuale si comunale', ca si de a realiza "examinarea si controlul cheltuielilor precum si cercetarea registrelor datoriei publice si a pensiunilor'.

In cazul in care "prin controlul socotelilor, Curtea constata plastografii, urme de mituire sau deturnari de bani se instiinta Ministerul Finantelor Publice si cel al Justitiei pentru a trimite vinovatul in judecata Tribunalelor competente'. Concomitent cu infiintarea acestui organ suprem de control atat in Tara Romaneasca cat si in Moldova au fost infiintate, separat de aceasta si alte structuri, distincte, cu atributii de control financiar. Astfel, la propunerea unuia dintre demnitari, vornicul Iordache Filipescu, a fost aprobata introducerea unei duble forme de control cel obstesc si cel parlamentar.

Controlul obstesc se exercita de catre un corp de Control specializat format din 13 functionari, si avea ca principal obiectiv "cercetarea in mod amanuntit a veniturilor si cheltuielilor in totalitatea lor'.

Controlul parlamentar era mult mai complex conceput deoarece, prin obiectivele sale "Domnitorul era obligat ca la fiecare strangere a Adunarii Obstesti sa-i dea in a ei cercetare socotelile veniturilor si cheltuielilor vistieriei si a celorlalte case ale tarii'.

Prin Legea de reorganizare, aprobata in anul 1895, noului organism de control, inalta Curte de Conturi, i-au fost atribuite si sarcini jurisdictionale asupra "contabililor manuitori de bani si materiale publice, contabili de drept sau de fapt, ai conturilor asupra carora pronunta hotarari judecatoresti'.

In baza prevederilor acestei legi inalta Curte de Conturi judeca, in prima si ultima instanta si, prin exceptie, in cazurile precis determinate, in ultima instanta, pe calea apelului, toate conturile contabililor manuitori de bani si materiale publice, pronuntand decizii descarcatoare sau de condamnare a contabililor, cu drept de revizuire sau recurs, afara de cazul deciziilor date in apel, care nu mai sunt supuse recursului'.

Cu toate ca, odata cu dezbaterea initiativei de reorganizare a Legii Curtii de Conturi din anul 1895, s-a discutat si problema controlului financiar preventiv, abia in anul 1929 a fost aprobata introducerea acestei forme de control financiar ca "atributie a acesteia, alaturi de controlul de gestiune si cea jurisdictionala'.

Dupa anul 1944 controlul financiar contabil atat cel exercitat de catre stat cat si controlul propriu exercitat la nivelul agentului economic au capatat alte dimensiuni determinate de noile legitati de organizare a intregii economii.

In baza acestor prevederi, controlul exercitat de catre Curtea de Conturi a fost desfiintat in anul 1957, iar controlul financiar intern din intreaga economie a fost trecut in subordinea conducatorilor unitatilor si organizat pe principiul specializarii in scara, incepand cu ministerele, institutiile si organizatiile din subordinea acestora, cu contabilitate proprie. In anul 1959 a fost aprobat Regulamentul privind organizarea si executarea controlului preventiv in institutii, intreprinderi si organizatii economice de stat, exercitat de catre conducatorul compartimentului financiar contabil si delegati ai acestuia, desemnati de catre conducatorul unitatii. Ulterior, controlul financiar, atat cel propriu, exercitat in cadrul noilor intreprinderi de stat cat si cel exercitat de stat au fost reglementate prin legi speciale.

Tot in aceasta perioada a fost infiintata Curtea Superioara de Control Financiar, organism al Consiliului de Stat al Republicii Socialiste Romania care avea ca principale obiective verificarea modului de executare a prevederilor financiare din planul national unic de dezvoltare economico-sociala si bugetul de stat, ca si de utilizare a parghiilor financiare si de credit in conducerea economica. In acelasi timp, Curtii Superioare de Control Financiar i-au fost atribuite importante sarcini in coordonarea intregii activitati de control financiar-contabil si bancar.

Dupa anul 1989 controlul financiar contabil a capatat noi dimensiuni impuse de aplicarea noilor legitati ale economiei de piata interna. Au fost infiintate noi structuri de control carora le-au fost stabilite obiective determinate de conditiile impuse de fenomenele specifice unei perioade neintalnite in istoria economica, generate de trecerea de la economia centralizat planificata la economia guvernata de legile de piata libera.

In acest context controlul statului a fost intarit prin infiintarea sau reinfiintarea unor structuri, cum sunt Garda Financiara - in sfera de activitate a executivului si Curtea de Conturi -subordonat Parlamentului Romaniei. Activitatea de control financiar desfasurata de aceste organisme se realizeaza in baza unor prevederi legale specifice, prin care sunt stabilite organizarea, sfera de activitate, obiectivele si procedurile de control ale acestora.