Specificul principiilor elaborarii bugetare

Specificul principiilor elaborarii bugetare

La baza elaborarii, aprobarii si executiei  bugetelor locale stau urmatoarele principii bugetare: principiul unitatii, principiul universalitatii, principiul anualitatii, principiul anterioritatii, principiul echilibrului bugetar, principiul specializarii si principiul autonomiei financiare locale si principiul publicitatii bugetului.

Principiul unitatii se aplica atat finantelor locale cat si cele de stat avand o dubla semnificatie:

• din punct de vedere formal, semnifica faptul ca ansamblul resurselor unei colectivitati locale trebuie sa figureze intr-un singur document;
• din punct de vedere material acest document unic trebuie sa traseze toate operatiunile financiare realizate de colectivitatile publice.

Datorita acestui principiu putem observa daca bugetul este in echilibru si ofera o cunoastere exacta a volumului de responsabilitati si resurse ale colectivitatii, dand mai multa claritate documentelor bugetare. Datorita unor inconveniente manifestate pe parcursul timpului, principiul unitatii bugetare a cunoscut numeroase modificari.

La nivelul autoritatilor locale, aceste modificari au privit atat unitatea formala, cat si unitatea materiala.

Pe plan formal,respectarea unitatii presupune existenta unui singur document care sa contina toate previziunile privind incasarile si cheltuielile colectivitatilor locale.

Dar, in practica bugetul unei entitati locale este adeseori constituit din mai multe acte care sunt adoptate in maniera esalonata pe durata acestuia. Aceste acte iau forma bugetului initial,bugetului modificat, bugetul executat. Existenta acestei pluralitati de documente constituie o exceptie de la principiul unitatii formale a bugetului local.

Conform unitatii materiale, bugetul ar trebui sa traseze fara exceptie toate operatiunile de incasari si plati care privesc colectivitatea respectiva. Din ratiuni de eficienta a gestului, exista in cadrul bugetelor locale proceduri care permit individualizarea activitatii financiare a anumitor servicii publice locale, iar acestea sunt bugetele anexe. Utilizarea formulei bugetelor anexe vizeaza rationalizarea gestiunii bugetare a anumitor servicii publice cu caracter industrial si comercial, la care costurile de functionare si bazele de tarifare trebuie cunoscute cu precizie. In afara faptului ca bugetele anexe permit individualizarea, pe marginea bugetului principal al colectivitatii, a operatiunilor de incasari si cheltuieli, formula bugetelor anexe permite mai ales utilizarea incasarilor pentru acoperirea cheltuielilor, realizandu-se astfel echilibru bugetar.

Crearea bugetelor anexe, in ipoteza in care nu este obligatorie, ar trebui lasata la aprecierea autoritatilor locale. Chiar daca formula bugetelor anexe permite izolarea de bugetul local, a operatiunilor financiare realizate de anumite servicii publice ale colectivitatilor, acesta nu inseamna o inlaturare a legaturilor procedurale si financiare intre acestea. Pe plan procedural, bugetele anexe sunt supuse acelorasi reguli de prezentare, adoptare si executare ca si bugetul principal. Legatura este si mai evidenta pe plan finaciar().

Bugetul principal inregistreaza la incasari excedentul provenit din gestiunea bugetelor anexe si la cheltuieli alocarile sau subventionarile cu care se acopera eventualul deficit bugetar.Rezultatele executarii fiecarui buget anex sunt consemnate in soldul general al contului anual de executie bugetara. Principiul universalitatii este considerat, cum s-a prezentat anterior, complementar principiului unitatii bugetare.El trebuie sa corespunda unei exigente si anume, incasarile si cheltuielile trebuie inscrise in buget, separat, cu sumele brute si fara compensare intre ele.

La fel ca si unitatea bugetara, principiul universaliattii nu a raspuns necesitatilor, tot mai complexe, din domeniul finantelor publice, iar comotatiile lui s-au schimbat pe parcursul timpului. Unele dintre modificari se fac pe marginea bugetului, altele chiar in interiorul acestuia. Dintre modificarile facute pe marginea bugetului cea mai importanta este procedeul bugetelor anexe.

Modificarile facute chiar in interiorul bugetului, au ca efect folosirea anumitor incasari pentru acoperirea anumitor cheltuieli determinate. Numarul acestor afectari de resurse este destul de ridicat. Unele sunt legate de resursele externe ale colectivitatilor (imprumuturi si subventii pentru investitii), altele privesc chiar resursele proprii ale colectivitatii (taxe fiscale legate de operatiunile de urbanism, taxe de sejur, suprataxe temporare etc.).

Principiul anterioritatii semnifica faptul ca dezbaterea, aprobarea bugetului trebuie sa intervina inainte de intrarea lui in vigoare.

Una dintre problemele, in discutie este: ce se intampla daca bugetul de stat nu se aproba pana la intrarea in noul an bugetar? Cum se va adopta bugetul local?

A fost, deci, necesara o modificare a principiului anterioritatii si de o prevedere a amanarilor care privesc adoptarea bugetelor locale, fixandu-se totusi date limite.

Pentru a se asigura respectarea acestor amanari sunt prevazute diferite sanctiuni.Pentru ca autoritatile locale sa nu fie private de buget, de cand acesta intra in vigoare si pana la adoptarea efectiva a acestuia, au fost prevazute anumite mecanisme care sa asigure continuitatea functionarii aparatului administrativ in acest interval.

Principiul anualitatii a aparut mai intai la nivelul bugetului statului, iar, apoi a fost transpus colectivitatilor locale.

In acceptiunea sa clasica acest principiu releva un triplu aspect:

in fiecare an colectivitatile locale trebuie sa stabileasca un buget;

bugetul trebuie sa contina previziuni pe maximum un an;

bugetul trebuie executat in anul pentru care a fost votat, autorizarea pe care o da avand o validitate limitata in timp.

Justificarea acestui principiu este nu numai de ordin politic (peroidicitatea controlului exercitat de forul legislativ local), ci si tehnic; este sigur pentru prevederile incasarilor si cheltuielilor cottinute in buget sa fie precise si corecte, ele nu trebuie stabilite pentru o perioada lunga de timp. Din acest punct de vedere cadrul anual pare cel potrivit. In ciuda acestor justificari, aplicarea principiului anualitatii ridica uneori contradictii care au facut puterile publice sa prevada anumite modificari in materie de operatiuni de investitii. Pentru aceste operatiuni principiul anualitatii este cel mai putin adaptat gestiunii moderne.

Intr-adevar esalonarea in transe anuale a activitatilor financiare a unei colectivitati se dovedeste nereala, atat timp cat se aplica unor operatiuni de investitie a caror realizare ar trebui sa se intinda pe mai multi ani.

In vederea inlaturarii acestor efecte s-au consacrat doua solutii:

• prima consta in inscrierea tuturor cheltuielior in primul an bugetar si raportarea anuala a partii de credit neutilizata pana la sfarsitul executiei bugetare;
• a doua consta in prevederea, inca de la inceput, in buget, doar a partii de credit va fi utilizata.

Prima solutie este si cea mai utilizata fiind posibila gratie tehnicii reportarii creditelor bugetare. Aceasta permite regasirea in bugetul urmator a creditelor de investitii neutilizate in exercitiul precedent.Aceasta solutie prezinta, in acelasi timp mai multe inconveniente care tin de faptul ca o astfel de procedura poate duce la supradimensionarea cifrelor bugetare ale primului an.

Principiul echilibrului bugetar nu are aceeasi semnificatie in cadrul finantelor de stat si a celor legale. In primul caz, este vorba despre un simplu principiu de gestiune iar in al doilea caz este vorba despre o veritabila obligatie juridica, impusa de lege si sanctionata in caz de nerespectare. Principiul echilibrului isi gaseste justificarea in grija statului pentru protejarea conribuabililor locali impotriva risipei sau inconsecventei vreunui ales local.

Intr-adevar, un eventual dezechilibru al bugetului unei colectivitati responsabilizeaza doar autoritatea locala.Intereseaza si statul in masura in care el participa la finantarea bugetelor locale si orice dezechilibru al finantelor locale risca sa aiba consecinte indirecte asupra stabilitatii macroeconomice. Diferenta de semnificatie pe care o are principiul echilibrului la nivel de buget de stat sau la nivel de buget local se explica de asemenea printr-o ratiune tehnica.

Spre deosebire de bugetul statului, bugetele locale implica in mod obligatoriu toate resursele la care bugetul local a recurs pentru acoperirea cheltuielilor sale.Printre acestea se afla si imprumuturile. Daca o colectivitate locala prezinta un buget in dezechilibru, inseamna ca nu dispune de resurse suficiente pentru a-si acoperi cheltuielile si mai ales este deci constransa sa faca apel la stat, sau la imprumut pentru a trece peste acest dezechilibru.Pentru a evita acest risc statul obliga, deci la respectarea absoluta a regulii echilibrului.

Principiul specializarii semnifica faptul ca autorizarea unei cheltuieli data in momentul votului bugetului local, nu este o autorizare globala, ci una cu continut specializat. Altfel spus, cand Consiliul local voteaza cheltuielile, nu o face in aceeasi maniera pentru toate, ci voteaza mai multe credite a caror afectare este prevazuta pentru obiecte precise si dupa cote limitate.

In aplicarea principiului specializari bugetare, bugetul colectivitatilor locale este votat pe unitati reduse de cheltuieli, iar creditele sunt votate pe capitole. Dar daca   Consiliul local doreste pot fi votate si cheltuielile pe articole. De altfel daca este vorba despre cheltuieli de capital ale sectiunii de investitii votul pe articole consecinta este ca aceasta interzice efectuarea de viramente de credite in interiorul aceluiasi capitol de cheltuieli.

Principiul specializarii cunoaste anumite modificari,astfel Legea 189/1998 autorizeaza Consiliile locale sa voteze anumite credite fara ca afectarea lor sa fie precizata dinainte. Este cazul creditelor pentru cheltuieli neprevazute, a caror existenta este prevazuta atat in sectiunea de functionare cat si in cea de investitii pentru o suma care nu poate depasi anumite limite. Un asemenea credit poate prin definitie sa fie utilizat in mod liber de catre executivul local pentru a face fata cheltuielilor cerute pentru nevoile gestiunii locale si pentru care dotarile nu sunt inscrise in buget.

Dar in prima sesiune care urmeaza acestor cheltuieli, executivul trebuie sa dea socoteala adunarii locale asupra folosirii acelui credit. Astfel spus, executivul nu trebuie sa considere aceasta dotare ca pe o rezerva in cazul depasirii creditului, ci ca o previziune care sa-i permita sa faca fata cheltuielilor ocazionale.

Principiul autonomiei financiare prevede ca in vederea exercitarii atributiilor si responsabilitatiilor ce le revin, autoritatile locale trebuie sa detina o autonomie financiara deplina (se evidentiaza intocmirea bugetelor locale care se face pentru fiecare unitatate administrativ teritoriala). Dar autonomia bugetara nu inseamna implicit si o autonomie financiara.

Principiul publicitatii bugetului arata ca dupa ce este supus dezbaterii si aprobarii Consiliului local, bugetul trebuie adus la cunstinta opiniei publice. Publicarea bugetelor de stat se impune ca o necesitate de informare a cetateanului privind modul in care se utilizeaza banii publici pe de-o parte, iar pe de alta parte sa dea posibilitatea administratiei centrale de a monitoriza situatia finantelor publice ale Romaniei, evolutia cheltuielilor si a veniturilor bugetare, starea de echilibru bugetar general, gradul de fiscalitate, etc.