Evolutia conceptului de mediu in Romania

Evolutia conceptului de mediu in Romania

Interactiunea dintre om si mediul natural a existat din cele mai vechi timpuri, cu mult inainte chiar de aparitia statului si a dreptului[1].

Istoria consemneaza destul de tarziu aderenta directa a dreptului la ocrotirea naturii. Primele elemente de reglementare a mediului cautau sa ocroteasca sanatatea omului prin combaterea poluarii resurselor locale esentiale, precum apa potabila, aerul, fauna si flora.

Potrivit izvoarelor istorice, in anul 242 i.e.n, in India, imparatul Asoka a dispus prin lege ocrotirea pestilor, animalelor terestre si a padurilor. A infiintat si un fel de rezervatii naturale, 'abhaya-rana" pe teritorii relativ intinse. In Roma antica, poluatorii raurilor erau urmariti de catre riveranii din aval si de catre autoritatile publice. In secolul al V-lea oamenii se plangeau ca Tibrul era serios poluat cu deseurile orasului si protestau contra mirosurilor care veneau de la anumite locuinte. La Atena in aceleasi timpuri, "poluatorii" epocii (tabacarii, fabricantii de branzeturi si de miere) erau indepartati in afara oraselor si consemnati in locuri special amenajate. Mari ganditori precum Platon in "Critias III" deplangeau despaduririle masive ale muntilor din motive economice iar Hippocrates, in al sau" Tratat despre Aer, Apa si Locuri" sublinia ca bunastarea individului este puternic dependenta de mediu.

Aparitia, dezvoltarea si constituirea legislatiei romanesti privind protectia mediului intr-o ramura de drept autonoma si a dreptului mediului ca disciplina stiintifica au cunoscut o istorie relativ indelungata, care a cunoscut mai multe etape cu caracteristici proprii.

Intr-o prima etapa (sec. XIV - 1828) existau reglementari ce priveau ocrotirea proprietatii si implicit a vegetatiei forestiere si a animalelor salbatice ce populau respectivul areal. "Institutia branistei" desemna un fel de rezervatie naturala, unde erau interzise taierea arborilor, vanatoarea si pescuitul, pasunatul animalelor domestice, fara acordul expres al proprietarului. Cei ce incalcau "legea branistei" erau pedepsiti, aplicandu-li-se pedeapsa corporala si confiscarea bunurilor pe care le detineau in momentul savarsirii faptei. O serie de "hrisoave domnesti", precum cele din timpul domniei lui Vlad Vintila (1533), Stefan Tomsa (1621) sau Matei Basarab (1646) se refera direct la braniste sau la "oprelistele de stricare a naturii".Scopul instituirii acestor rezervatii naturale era in primul rand conservarea acestor elemente naturale din perspectiva interesului economic al proprietarului, dar ele au contribuit si la ocrotirea naturii. Tot in aceasta etapa au aparut primele reglementari ce vizau gestionarea padurilor, in Transilvania, in 1781. Apoi in 1786 a aparut "Oranduiala de padure pentru Bucovina", considerata ca primul Cod silvic romanesc. Cele 12 articole ale acestui cod cuprind idei moderne in legatura cu amenajamentele silvice si ocrotirea padurii. Reglementari asemanatoare apar in 1792 in Moldova si 1793 in Tara Romaneasca. O caracteristica comuna a acestor prime reglementari silvice este aceea ca ele legiferau dreptul de proprietate si de folosinta asupra padurilor, inclusiv fauna lor, facand totodata anumite recomandari in legatura cu regimul silvic.

A doua etapa (1829 - 1863) se caracterizeaza printr-un avant economic ce implica si dezvoltarea agriculturii, ceea ce determina defrisarea masiva a padurilor si o accelerata degradare a solurilor. Pentru a se opri acest proces nociv pentru mediu, in 1843 in Moldova si 1848 in Tara Romaneasca se introduc unele reglementari, care au incercat sa puna in exploatarea padurilor ce apartineau bisericii si au pregatit aparitia legislatiei moderne de mai tarziu. Dupa abrogarea Regulamentului organic in cele doua state romanesti, Moldova si Tara Romaneasca, se revine la libera exercitare a vanatorii, cu consecinte importante pentru fondul cinegetic, ce avea sa dureze pana in 1872, odata cu aparitia primei legi a vanatorii.

A treia etapa este "perioada moderna" (1864 - 1900) si se caracterizeaza printr-o intensificare a preocuparilor legiuitorului pentru ocrotirea naturii. Marea reforma juridica a domnitorului A.I. Cuza a adus elemente noi. Codul penal roman, promulgat in 30 octombrie 1864 si pus in aplicare la 1 mai 1865, prevedea restrictii privind vanatoarea pe domenii inchise si pedepsea otravirea pestilor in helestee (art.309 si art. 368), sanctiona incendierea padurilor si fanetelor. Legea pentru politica rurala (25 decembrie 1868) a introdus perioade de prohibitie pentru vanatoare, precum si interzicerea distrugerii cuiburilor si oualelor pasarilor de interes cinegetic, precum si unele masuri de combatere a daunatorilor si bolilor la plante si animale. Sub raportul dreptului se afirma o serie de reglementari traditionale, referitoare la unii factori naturali (paduri, ape, vanat, fond piscicol) sau la poluare (reguli privind poluarea fonica), fara a se putea vorbi despre legislatie propriu-zisa de mediu. La randul sau, Codul Civil din 1864 intrat in vigoare la 1 decembrie 1865 a cuprins unele dispozitii referitoare la regimul juridic general al unor elemente ale patrimoniului natural. Astfel, in 1872 apare prima lege a vanatorii, in 1874 este adoptata Legea privind serviciul sanitar, iar in 1896 Legea asupra pescuitului.

In 1881 este promulgat primul Cod silvic al Romaniei, care oferea o reglementare de ansamblu a regimului silvic, in scopul conservarii padurilor. O serie de masuri antipoluante apar in noua Lege sanitara (1885), in baza careia s-a elaborat in 1894 Regulamentul pentru industriile insalubre. In 1891 este elaborata Legea asupra politiei vanatului, care a adus elemente noi in legatura cu "dreptul vanatorii", iar in 1896 apare Legea asupra pescuitului. La sfarsitul secolului al XIX-lea ia nastere o ampla miscare pentru ocrotirea naturii, ce a antrenat biologi, medici, artisti.

A patra etapa (1900 - 1950) este caracterizata de o intensificare a preocuparilor legiuitorului pentru ocrotirea naturii. Astfel, in Transilvania, in 1909, functionarii Ministerului Agriculturii au intocmit o lista cu monumentele de interes istoric sau stiintifico-economic ce urmau sa fie trecute sub protectia legilor, dar izbucnirea primului razboi mondial a zdruncinat realizarea proiectului. Dupa razboi, preocuparile in materie s-au multiplicat. In 1919, Sfatul National de la Sibiu a introdus in art.2 din Legea agrara urmatorul aliniat:"Toate locurile care prezinta un deosebit interes stiintific sa fie expropiate in intregime pentru stiinta" Este considerata drept prima masura legislativa romaneasca pentru protectia naturii. Numai ca, in urma derularii procesului de unificare legislativa, o noua lege agrara avea sa ignore aceste prevederi. In Bucovina, prima masura de protectie a naturii dateaza din 1904, cand a fost redactat un anteproiect de lege ce cuprindea si lista monumentelor naturale care urmau sa fie protegiuite din punct de vedere juridic.

In 1930 se elaboreaza prima Lege pentru protectia monumentelor naturii, completata in 1932 cu noi articole. In conceptia legii,erau monumente ale naturii:"toate teritoriile, vietatile si artefactele neistorice, ce merita a fi considerate pentru folosinta obsteasca actuala si viitoare " In baza acestei legi s-a infiintat Comisia monumentelor naturii, pe langa Ministerul Agriculturii si Domeniilor, ce avea o serie de comisii regionale pentru Ardeal(1933), Oltenia(1936) si Moldova(1938). Activitatea acestor structuri a avut ca obiectiv principal cercetarea stiintifica, concretizata prin publicarea de studii, care au stat la baza declararii a 36 de rezervatii naturale, cu o suprafata totala de cca. 15.000 ha si au fost trecute sub protectia legii 15 specii de plante si 16 specii de animale.In anul 1935 s-a infiintat Parcul national Retezat si alte rezervatii cunoscute: Codrul secular Slatioara, Padurea Letea (Delta Dunarii) s.a.

A cincea etapa (1950 - 1989) s-a desfasurat in conditiile dezvoltarii economico-sociale planificate si ale regimului politic totalitar. Primul act normativ in domeniul protectiei mediului a fost Decretul Consiliului M.A.N. nr. 237/1950 privind ocrotirea naturii, care devine o problema de stat. In acelasi timp, Comisia monumentelor naturii s-a reorganizat si a fost plasata sub autoritatea Academiei Romane. In locul fostelor comisii regionale au fost create subcomisii pe langa filialele Academiei de la Cluj (1955), Iasi (1956) si Timisoara (1959).

Prin Hotararea Consiliului de Ministri[2] se imputerniceau comitetele executive ale Consiliilor populare judetene sa adopte, la propunerea Comisiei monumentelor naturii, masuri provizorii pentru ocrotirea florei, faunei, depozitelor fosilifere etc. de pe teritoriul judetului, prin declararea unor rezervatii naturale. Ca urmare a intensificarii actiunilor de ocrotire a naturii, numarul rezervatiilor naturale a crescut in 1965 la 130, cu o suprafata totala de 75.000 ha. Sub raport legislativ, in anul 1973 s-a adoptat Legea privind protectia mediului ca o reglementare-cadru , care a consacrat regimul juridic general al ocrotirii mediului, inclusiv crearea unor institutii adecvate. Ulterior s-au elaborat mai multe legi sectoriale, cum sunt: Legea apelor , Legea privind fondul funciar [5] etc. De asemenea, au fost instituite o serie de reglementari speciale referitoare la substantele toxice, activitatile nucleare etc.

S-au elaborat si investit cu putere de lege o serie de programe privind gestiunea unor importanti factori de mediu, precum: "Programul national de perspectiva pentru amenajarea bazinelor hidrografice"[6] si "Programul national pentru conservarea si dezvoltarea fondului forestier in perioada 1976 - 2010" etc.

Sub raport institutional, in 1974 s-a creat Consiliul national pentru protectia mediului, ca organ central al administratiei de stat. Caracterul prea general al acestor reglementari, nealiniate la conventiile internationale in domeniu si absenta unor masuri adecvate de implementare de natura institutional-administrativa si economica au facut ca eficienta lor pentru ocrotirea mediului sa fie diminuata.

De asemenea, reglementarile juridice in materie de mediu nu si-au gasit reflectarea corespunzatoare in celelalte ramuri ale dreptului (civil, administrativ, penal etc.), ceea ce a facut ca impactul lor social sa fie scazut. Slaba preocupare a autoritatilor privind aplicarea legislatiei de mediu si preeminenta absoluta a factorilor economici a condus la neglijarea dimensiunii ecologice in procesul de dezvoltare economico-sociala.

A sasea etapa (1990 - 2000) a fost marcata de trecerea la economia de piata si proprietatea privata, ceea ce a influentat modul de abordare a problematicii mediului. Dupa 1989 s-a declansat procesul de tranzitie legislativa, cu caracter corectiv, cu abrogarea multor acte normative si armonizarea noii legislatii cu prevederile conventiilor si tratatelor internationale in materie ecologica. Procesul de legiferare s-a dovedit deosebit de anevoios si contradictoriu. Astfel, pentru modificarea vechii legislatii in sensul noilor realitati ale tranzitiei s-au emis o serie de hotarari de guvern cu caracter sectorial (importul unor categorii de deseuri periculoase, protectia apelor de suprafata etc.), care s-au dovedit a fi insuficiente, in lipsa unei legi-cadru in materie.

Trecerea de la dominatia absoluta proprietatii publice (de stat ), la cea a proprietatii private, in special in domeniul funciar, dar si in alte sectoare ale economiei a implicat si stabilirea unui nou tip de raporturi intre proprietate si protectia mediului. In acest sens Constitutia din decembrie 1991 a stabilit ca:"dreptul de proprietate obliga la respectarea sarcinilor privind protectia mediului"[8].

Dupa o gestatie parlamentara de cca. patru ani, la 30 decembrie 1995 s-a adoptat o noua Lege a protectiei mediului nr. 137/1995 [9]ca lege-cadru in materie. Ea a prevazut expres adoptarea a 17 legi speciale, sectoriale. Astfel, au fost promovate noi reglementari: in domeniul silvic , al protectiei si gospodaririi apelor , al regimului de desfasurare al activitatilor nucleare , al protectiei atmosferei , al regimului ariilor protejate , al gestionarii ecologice a deseurilor , al controlului poluarii , s.a. Noua legislatie consacra conceptia europeana conform careia protectia mediului este "un obiectiv de interes public major" si este element fundamental al Strategiei nationale pentru dezvoltare durabila.

Completand lacunele Constitutiei din 1991, Legea nr. 137/1995 recunoastea in mod expres dreptul tuturor persoanelor la un mediu sanatos (art. 5). De asemenea, printre altele, ea consacra un regim special de raspundere juridica pentru prejudiciul ecologic, bazat pe doua trasaturi: caracter obiectiv, independent de culpa si raspunderea solidara in cazul pluralitatii autorilor. Instituia, in plus, obligativitatea asigurarii pentru daune ecologice in cadrul activitatilor generatoare de risc major si recunoaste dreptul la actiune in justitie organizatiilor neguvernamentale ecologiste. S-a produs o evolutie rapida si la nivel institutional, unde s-a optat pentru o structura dezvoltata pe trei ramuri: protectia mediului, ape, paduri, mentinuta indiferent de denumirea folosita, pana in ianuarie 2001, cand domeniul padurior a fost trecut la Ministerul Agriculturii, situatie mentinuta ulterior.

Ca drepturi-garantie au fost stipulate: accesul la informatiile privind calitatea mediului, dreptul de a se asocia in organizatii de aparare a calitatii mediului,dreptul de consultare in vederea luarii deciziilor privind dezvoltarea politicilor, legislatiei si a normelor de mediu, eliberarea autorizatiilor de mediu, inclusiv pentru amenajarea teritoriului si urbanism, dreptul de a se adresa, direct sau prin intermediul unor asociatii, autoritatilor administrative sau judecatoresti in vederea prevenirii sau in cazul producerii unui prejudiciu direct sau indirect, dreptul la despagubire pentru prejudiciul suferit.In procedural, mod corelativ dreptului tuturor persoanelor la un mediu sanatos a fost consacrata obligatia tuturor persoanelor fizice si a persoanelor juridice de a proteja mediul. Organizatiilor neguvernamentale li s-a recunoscut dreptul la actiune in justitie in vederea conservarii mediului, indiferent cine a suferit prejudiciul.

A saptea etapa 2000 - prezent. In urma revizuirii Constitutiei[17] s-a realizat, constitutionalizarea dreptului oricarei persoane la un mediu sanatos si echilibrat ecologic " si in mod corelativ indatorirea persoanelor fizice si juridice de a proteja si ameliora mediul. Totodata s-a stipulat ca "Dreptul de proprietate obliga la respectarea sarcinilor privind protectia mediului" . Aproximarea legislatiei nationale cu Acquis-ul comunitar de mediu in procesul de preaderare a Romaniei la UE a contribuit la o reforma masiva a dreptului national al mediului. Pentru tara noastra aproximarea legislatiei reprezinta o obligatie asumata prin acordul european instituind o asociere intre Romania pe de o parte, Comunitatile europene si statele membre, pe de alta parte. Potrivit art. 70 din Acord, aproximarea legislatiei va urmari, printre altele, reglementarile din domeniul nuclear, transport si mediu. Documentul de pozitie privind capitolul 22 - Protectia mediului a fost aprobat de catre Guvernul Romaniei la 18 octombrie 2001, iar negocierile asupra sa s-au deschis in cadrul Conferintei de aderare Romania-Uniunea Europeana de la Bruxelles din 21 martie 2002. Pozitia comuna solicita Romaniei asigurarea conformarii cu prevederile Acordului european de asociere din 1993 si a Parteneriatului de aderare.

Din punctul de vedere al strategiei de preaderare Romania a acceptat integral acquisul comunitar privind capitolul 22 -Protectia mediului, in vigoare la 30 iunie 2003 si s-a angajat sa implementeze prevederile acestuia pana la data aderarii [21], cu exceptia a 11 acte normative comunitare vizand calitatea aerului si schimbarilor climatice, managementul deseurilor, calitatea apei, precum si controlul poluarii industriale si managementul riscului, pentru care s-au solicitat perioade de tranzitie intre 3 si 15 ani.

In contextul preocuparilor de preluare a Acquisului comunitar de mediu in procesul de pregatire a aderarii la UE s-a inscris si adoptarea Ordonantei de urgenta nr.195/2005 privind protectia mediului. Desi adoptata dupa incheierea in linii generale, a aproximarii legislatiei nationale cu dreptul comunitar al mediului, Ordonanta (in al carei preambul se arata printre altele, ca a fost adoptata, avand "in vedere necesitatea indeplinirii angajamentelor asumate de tara noastra in procesul de integrare europeanain baza caaeia sa poata fi adoptata legislatia subsecventa in domeniul protectiei mediului. Tinand cont de necesitatea crearii cadrului unitar prin care se statuteaza principiile care guverneaza intreaga activitate de protectie a mediului" aprecieri evident grandielocvente si eronate )[22] a reprezentat mai degraba un manifest politic de subliniere a dorintei de aderare la UE si mai putin un inspirat si binemeritat nou act normativ.

In ceea ce priveste continutul sau, Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.195/2005 constituie, in mare parte, un regres in raport cu Legea-cadru anterioara nr.137/1995 (de exemplu, in privinta principiilor, regimul raspunderii pentru prejudiciu ecologic etc).