Legislatia romana privind protectia mediului inconjurator; istoric, caracteristici si actualitate

Legislatia romana privind protectia mediului inconjurator; istoric, caracteristici si actualitate

In tara noastra, activitatea de protectie a mediului are o istorie relativ recenta, dezvoltarea acesteia fiind legata atat de conditiile interne specifice cat si de preocuparile existente pe plan international.

De la primele reguli nescrise de drept cutumiar, prin care se ocroteau aspecte minore ale naturii s-a ajuns la reglementarile juridice actuale, care abordeaza problemele mediului inconjurator in mod integrat si tind sa se armonizeze cu legislatia comunitara si cu cea internationala in materie.

Vechiul drept romanesc cuprindea o serie de reguli si institutii pentru ocrotirea padurilor, apelor, solului si vanatului. Amintim institutia branistei din secolul al XIV-lea, care insemna un teritoriu (de fapt o rezervatie) unde erau interzise, in scop de conservare, doborarea arborilor, pascutul vitelor, vanatoarea si pescuitul, fara autorizarea expresa a proprietarului.

In 1739, in Banat, s-a instituit serviciul silvic regulat.

In a doua parte a secolului trecut, marea reforma juridica a lui Cuza-Voda a adus elemente noi in acest domeniu. Codul Penal din 1864 prescria restrictii (art. 309 si 368) privind vanatoarea in parcuri inchise, oprea otravirea pestilor in balti, helestee, havuzuri si sanctiona incendierea padurilor si a fanetelor. "Legea pentru vanat" (1874) reglementa dreptul la vanatoare, stabilind perioadele de oprire a vanatorii si chiar prohibitia totala a acesteia pentru unele specii, vanatoarea putand fi efectuata numai cu pusca sau calare.

In 1881 este adoptat primul Cod Silvic al Romaniei prin care se instituie reglementarea de ansamblu a regimului de exploatare a tuturor padurilor si, pentru prima oara, necesitatea igienizarii unor paduri, indiferent de proprietar. O serie de masuri vizand protectia unor factori naturali au fost fixate prin Legea Sanitara din 1885. In baza acestor prevederi s-a elaborat si s-a adoptat, la 24 septembrie 1894, Regulamentul pentru industriile insalubre, care era, pentru vremea respectiva, o lege moderna si complexa pentru protectia mediului inconjurator. Aceasta prevedea sanctiuni mergand chiar pana la inchiderea stabilimentului industrial necorespunzator exploatat sau intretinut.

In vederea ocrotirii vegetatiei apar Conditiuni generale pentru exploatarea padurilor statului (11 iunie 1896) si Legea pentru crearea unui fond necesar padurilor, mentinerii coastelor si fixarii terenurilor pe mosiile statului (16 mai 1900), care prevedea, la insistentele unor oameni de stiinta ca Ion Ionescu de la Brad sau Grigore Antipa, reglementari privind taierea rationala si regenerarea unor paduri rezervate in scopul apararii solului de eroziuni. Tot in aceasta perioada s-au instituit si o serie de reguli importante privind pescuitul in apele Romaniei.

In 1909, autoritatile din Transilvania incep sa intocmeasca liste cu monumente de interes istoric sau stiintifico-economic care urmau a se bucura de o protectie juridica speciala. Aceste demersuri au fost concretizate in 1919, de Sfatul National de la Sibiu, prin Legea agrara, care a adoptat prima masura legislativa pentru protectia naturii, motiv pentru care este considerata drept prima masura legislativa romaneasca pentru protectia naturii. La 7 iulie 1930 a aparut prima Lege pentru ocrotirea monumentelor naturii (Rezervatia Retezat), care a fost completata, in 1932, cu noi articole si doua regulamente.

Dupa cel de-al doilea razboi mondial, problemele generale ale protectiei si conservarii naturii au fost tratate in contextul dezvoltarii economico-sociale planificate si ale regimului politic totalitar. Un decret (nr. 237 din 1950) privind protectia naturii declara ca "ocrotirea naturii este considerata o problema de stat". Comisia pentru ocrotirea naturii este reorganizata si plasata sub autoritatea Academiei Romane. La nivel local, aceasta problematica a fost incredintata consiliilor populare teritoriale. Dar noua atitudine fata de bunurile societatii a incurajat mai mult risipa decat rationalizarea consumului si eficienta economica. Actul raspunderii sociale in domeniul protectiei mediului si folosirii cat mai eficiente a resurselor naturale nu a fost corelat cu sistemul de interese colective si individuale. Preocuparea permanenta pentru ridicarea nivelului de cunoasterea stiintifica a mediului natural de catre toti membrii societatii, s-a izbit de lipsa de realism a deciziilor politice centralizate care, in fapt, s-a repercutat negativ asupra mediului si oamenilor in general.

Datorita constientizarii la nivel planetar a mutatiilor nefaste grave petrecute in mediul natural si sub impulsul Conferintei mondiale a ONU asupra mediului (iunie 1972, Stockholm) se contureaza, si in Romania, o noua conceptie referitoare la conservarea, protectia si dezvoltarea mediului ambiant. In anul 1973 s-a adoptat Legea privind protectia mediului inconjurator (nr. 9 din 20 iunie 1973), care, la acea data, a situat Romania printre primele tari din lume care dispuneau de o lege-cadru in acest domeniu. Pentru coordonarea si indrumarea unitara a activitatilor de protectie a mediului inconjurator, in anul 1974 s-a infiintat Consiliul National pentru Protectia Mediului Inconjurator. La nivelul judetelor si al Municipiul Bucuresti au fost infiintate comisii pentru protectia mediului inconjurator, subordonate fostelor consilii populare judetene si, respectiv, al Municipiului Bucuresti. Sub acelasi impuls, a aparut Legea apelor in 1974, Legea fondului funciar si sistematizarii teritorului si a localitatilor urbane si rurale, Legea privind conservarea, protejarea si dezvoltarea padurilor, exploatarea lor rationala, economica si mentinerea echilibrului ecologic (Legea nr. 2/1987).

In literatura de specialitate s-a remarcat, pe drept cuvant, ca aceste legi erau prea generale, prin excelenta declarative, incapabile sa impuna o politica ecologica coerenta si unitara. Predominanta absoluta a factorului economic a condus la neglijarea dimensiunii ecologice a dezvoltarii, desi din punct de vedere formal, al prescriptiilor si al continutului lor, reglementarile respective corespundeau standardelor internationale.

In realitate, respectivele norme juridice nu puteau fi aplicate, ramanand, in mare parte, doar la stadiul de declaratii de intentie, simple paleative intr-un sistem inchistat si ideologizat la extrem. Inexistenta unor parghii si mecanisme specifice unei economii competitive a facut ca aceste legi sa capete un caracter formal, usor de incalcat. Din acest motiv, ele nici nu si-au gasit o reflectare si o dezvoltare corespunzatoare in celelalte ramuri ale dreptului.

Cu toate aceste inconveniente, consideram ca respectivele reglementari au fost utile atat pentru juristi - teoreticieni sau practicieni - cat si pentru opinia publica. De fapt, ele au deschis drumul afirmarii, in sistemul nostru de drept, a unei noi ramuri, si anume dreptul mediului.

Dupa anul 1989, in Romania a inceput un amplu proces de transformari sociale, politice si economice, a carui esenta consta in trecerea de la o economie planificata la una de piata, de la dominatia proprietatii de stat la proprietatea privata. Toate acestea au impus o noua abordare si solutionare a problematicii protectiei, conservarii si dezvoltarii mediului. O serie de legi, sau parti din legi, au devenit inaplicabile in noile conditii. Altele au fost abrogate expres. S-a creat, astfel, un fel de vid legislativ. In acest context, reglementarile de tranzitie au jucat un rol important, in special in crearea unei noi structuri institutionale.

Prin Hotararea Guvernului nr. 264 din aprilie 1991 s-a infiintat Ministerul Mediului - autoritate controlata de stat, care organizeaza cadrul institutional, dezvolta, indruma si perfectioneaza activitatea de protectie a mediului la scara nationala.

Constitutia din 1991 consacra, pentru prima data in Romania, principiul fundamental al dreptului la un mediu sanatos si echilibrat, stabilind obligatia statului de a asigura "refacerea si ocrotirea mediului inconjurator, mentinerea echilibrului ecologic, precum si crearea conditiilor necesare pentru cresterea calitatii vietii" si instituind, astfel, conceptia generala conform careia protectia mediului constituie o responsabilitate publica a statului. Pentru umplerea vidului legislativ au fost ratificate o serie de conventii internationale, in special in domeniul protectiei naturii, care au devenit astfel, potrivit legii fundamentale, parte a dreptului intern.

Printre acestea putem enumera aderarea Romaniei la Conventia UNESCO din 16 noiembrie 1972 privind patrimoniul cultural si natural (Decretul nr. 187/1990), si la Conventia de la Romsar, din februarie 1971, privind zonele umede de importanta internationala, cu inscrierea Deltei Dunarii ca obiectiv al acestor tratate. De asemenea, a fost adoptata Legea nr. 82/1993 privind constituirea Rezervatiei biosferei Delta Dunarii.

Printr-o serie de hotarari guvernamentale, s-au stabilit reguli speciale privind importul si exportul deseurilor si regimul contraventiilor.

Trecerea de la dominatia absoluta a proprietatii de stat la cea a proprietatii private a determinat stabilirea unor noi raporturi intre proprietate si protectia mediului. De aceea, in Constitutia din 1991 s-a prevazut ca "dreptul de proprietate obliga la respectarea sarcinilor privind protectia mediului (art. 41, alin. 6). 

Aceste prevederi au fost completate de o noua Lege a protectiei mediului, nr. 137/1995 (M.O. partea I, nr. 304 din 30 decembrie 1995) care consacra recunoasterea si garantarea dreptului la un mediu sanatos si raspunderea civila obiectiva pentru daunele ecologice, instituie o procedura de autorizare a activitatilor potential periculoase pentru mediu si stabileste, de asemenea, si instrumente economico-fiscale stimulative pentru ocrotirea naturii. Legea sus-mentionata a avut meritul ca a proclamat o serie de principii care sa promoveze o noua abordare a protectiei mediului. Legea a fost, ulterior, completata cu o serie de reglementari sectoriale, cum ar fi; Codul silvic, aprobat prin Legea nr. 26/1996, Legea apelor nr. 107/1996, Legea privind desfasurarea activitatilor nucleare nr. 111/1996, Legea fondului cinegetic si a protectiei vanatului nr. 103/1996, O.G.U. nr. 243/2000 privind protectia atmosferei, Legea nr. 192/2001 privind fondul piscicol, pescuitul si acvacultura s.a.

In contextul Legii de revizuire a Constitutiei din 1991 (nr. 429/2003), in Titlul II al acesteia a fost introdus un articol nou (nr. 35) intitulat "Dreptul la un mediu sanatos", prin care s-a statuat ca:

"(1) Statul recunoaste dreptul oricarei persoane la un mediu inconjurator sanatos si echilibrat ecologic;

(2) Statul asigura cadrul legislativ pentru exercitarea acestui drept;

(3) Persoanele fizice si juridice au indatorirea de a proteja si a ameliora mediul inconjurator ".

Modul in care este plasat art. 35 in structura Titlului II al Constitutiei, ne permite sa tragem concluzia ca prevederile sale reprezinta sediul principal al reglementarii constitutionale a acestui drept. Ele sunt completate cu prevederile art. 44 (7), referitoare la dreptul de proprietate, potrivit carora "Dreptul de proprietate obliga la respectarea sarcinilor privind protectia mediului .", precum si cu cele ale art. 135 (2) lit. e., conform caruia statul trebuie sa asigure, printre altele, si "refacerea si ocrotirea mediului inconjurator, precum si refacerea echilibrului ecologic". Semnificatiile acestor texte constitutionale se completeaza reciproc.

Perspectivele desavarsirii tranzactiei spre economia de piata si integrarea tarii in structurile euroatlantice, respectiv NATO si Uniunea Europeana confera o serie de particularitati evolutiei dreptului mediului. In acest context s-a adoptat Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 195/2005 (publicata in Monitorul Oficial nr. 1196 din 30 decembrie 2005), privind protectia mediului care abroga Legea protectiei mediului nr. 137/1995 precum si orice alte dispozitii contrare. Prin aceasta reglementare cadru se contureaza si se afirma o schimbare substantiala a dreptului intern, deopotriva cantitativa si calitativa, datorita abordarii integratoare si asumarii obiectivelor dezvoltarii durabile si a transpunerii acquis-ului comunitar de mediu. Dar, nici aceasta noua reglementare nu reuseste sa elimine paralelismele sau as zice chiar contradictiile existente in numeroasele texte (legi, tratate, decrete, ordonante, ordine ministeriale etc), care formeaza un adevarat infern legislativ. Tocmai de aceea, putem afirma fara a gresi ca, in Romania, procesul de tranzitie se desfasoara intr-un ritm lent si dezordonat. In cest context, obligatiile de mediu sunt adesea neglijate, ceea ce adanceste actuala criza ecologica.

In aceasta situatie, optiunea cea mai viabila pentru Romania ar fi adoptarea unui Cod al mediului, asemanator celor din Franta, Suedia, Olanda, Finlanda s.a., ca act legislativ atotcuprinzator, sistematizat, cu un caracter integrator si un mecanism capabil sa receptioneze noile reglementari interne, comunitare si internationale. Din aceasta perspectiva, consideram ca Ordonanta nr. 195/2005 are, prin excelenta, un caracter tranzitoriu, necesar perioadei actuale, adica acela de a desavarsi adaptarea dreptului intern al mediului la exigentele dreptului comunitar.

Observam ca actuala reglementare constitutionala[1] foloseste, pentru a desemna acest nou drept fundamental, expresia "dreptul la un mediu sanatos si echilibrat ecologic". Formularea exprima statutul dualist (om-natura) al acestui drept, in sensul ca in timp ce ca drept fundamental al omului la un mediu sanatos el isi pastreaza esenta antropocentrica, ca imperativ pentru un mediu echilibrat ecologic isi afirma o alta, tot atat de importanta, de ordin natural, adica protectia mediului pentru toate fiintele vii (inclusiv specia umana) si biosfera in general.

De precizat ca acest drept la un mediu sanatos face parte din cea de-a treia generatie de drepturi, denumite si drepturi de solidaritate, drepturi care pot fi realizate nu numai prin eforturile interne ale statului, ci si prin cooperare internationala.

Prin includerea in Constitutie a dreptului la un mediu sanatos, atat statul cat si particularii isi pot angaja raspunderea pentru realizarea acestuia.

Prin acest nou text al Constitutiei se consacra o conceptie avansata privind dreptul la mediu - prezentata si in Conventia de la Aarhus - care are in vedere atat dimensiunea procedurala a acestuia (prin asumarea de catre stat a obligatiei de a asigura cadrul legislativ pentru exercitarea sa), cat si pe cea materiala (prin obligatia statului de a garanta refacerea si ocrotirea mediului, precum si mentinerea echilibrului ecologic). In acest context, drepturile procedurale nu trebuie percepute ca drepturi in sine, ci ca mijloace de atingere a obiectivului final, acela al unui mediu sanatos si echilibrat ecologic, care sa permita omului sa traiasca intr-un mediu adecvat.