Impact de mediu

			instrumente administrative respectarea benevola a normelor de drept

se inchide ciclul

sanctionarea raspunderea juridica

Dupa cum se vede si in schema de mai sus, impactul de mediu determina reactia politicii de mediu (respectiv formarea unei politicii de mediu si adoptarea unor decizii in conformitate cu aceasta politica). Politica de mediu reprezinta suma opiniilor teoretice materializate prin planificarea de mediu, respectiv prin stabilirea unor prioritati si luarea unor decizii pe termen lung. Ilustrativ, in acest sens, este articolul 80 al Legii 265/2006 care stabileste ca autoritatea centrala pentru protectia mediului elaboreaza si promoveaza 'strategiile nationale de mediu pentru dezvoltare durabila'. Pe baza acestei strategii, asigurarea normelor juridice corespunzatoare, formularea reglementarilor de dreptul mediului nu reprezinta o dificultate.

Pe parcursul aplicarii mijloacelor administrative clasice, reglementarea juridica este facuta de o autoritate competenta care stabileste modalitatile de desfasurare a acelor activitati care au un impact potential negativ asupra mediului.

Deoarece este recomandabil ca aceste activitati sa fie controlate si, de la caz la caz, autorizate, decizia administrativa este, cel mai adesea, o autorizatie. Decizia administrativa poate, fireste, sa se refere si la obligatii sau interdictii ori sa dispuna restrictii. Sunt si cazuri cand normele de drept al mediului se realizeaza prin respectarea prevederilor lor in mod benevol, fara exercitarea vreunei cai de constrangere, caz in care administratia de stat nu face altceva decat unele corectii.

In vederea indeplinirii scopului politicii de mediu si indiferent de modul in care se realizeaza norma de drept (benevol sau in urma deciziei administrative), trebuie sa ne convingem, pe calea controlului, de faptul ca ea se aplica in mod real si, in caz de nevoie, trebuiesc aplicate sanctiunile prevazute de norma de drept. Aplicarea sanctiunii, desi nu constituie o necesitate, are rolul de a stimula respectarea regulii de drept.

Din graficul sus-prezentat reiese ca, la incheierea controlului (cu sau fara aplicarea sanctiunii), intram in faza reluarii ciclului. Acesta este momentul cand trebuie sa ne convingem daca scopul preconizat s-a realizat intr-adevar. Daca el nu s-a realizat sau s-a realizat numai partial, inseamna ca, fie pe parcursul legiferarii fie pe parcursul aplicarii administrative a normei de drept, anumiti factori nu au fost apreciati in mod corect, ceea ce va determina modificari/corectii in interiorul ciclului.

Fireste aceste mijloace traditionale, ori mijloacele de interventie directa, se finiseaza pe parcursul aplicarii lor, astfel ca ele pot fi realizate din ce in ce mai bine in scopul protectiei valorilor de mediu. Din aceasta cauza este recomandabila reimprospatarea procedurii de autorizare, in acelasi timp cu introducerea studiului de mediu si cu acordul participarii societatii.

Aceste mijloace clasice pot da rezultate bune in protectia mediului - in special in situatia tarilor aflate in tranzitie - dar ele nu urmaresc ca potentialul poluator sau societatea sa se identifice cu scopul final, ceea ce genereaza o repartizare inegala a costurilor de productie.

Din aceasta perspectiva, degradarea mediului apare ca o necesitate a dezvoltarii economice, iar costurile sociale care insotesc productia industriala raman 'externale', adica nu se regasesc in costurile de productie ale agentilor economici. Prin aplicarea mijloacelor clasice de reglementare, costurile "externalitatilor nu se internalizeaza" ceea ce inseamna ca, societatea in ansamblul sau suporta costurile degradarii mediului si ale combaterii efectelor negative ale poluarii asupra sanatatii umane sau activitatilor economico-sociale in timp ce generatorii poluarii au costuri de productie diminuate prin economisirea cheltuielilor de prevenire a poluarii. Deoarece aceste cheltuieli nu apar la evaluarea costurilor activitatilor poluante dar, in acelasi timp, ele apar la altii, putem vorbi de ineficienta evaluarii in functie de normele economiei de piata.

Se incearca corectarea acestui insucces al aplicarii normelor economiei de piata prin intarirea mijloacelor clasice de reglementare, autorizare, sanctionare. Prin astfel de mijloace insa nu putem obtine transformarea in profunzimea a proceselor economice. Sa ne gandim numai la faptul ca normele de sanctionare a poluarii sunt norme speculative, care nu reflecta costul real al efectelor negative asupra mediului. Nu putem aprecia, de exemplu, toate costurile poluarii de catre cel din amonte a unui curs de apa, efectele acestei poluari asupra agriculturii, a aparatelor de epurare a apei ca si asupra faunei si florei din aval.

Numai prin mijloace juridice nu poate fi determinata valoarea aerului curat, a componentelor naturii. Trebuie sa facem in asa fel ca aceste costuri 'externale' sa apara pe piata, sa devina palpabile in intreaga economie, adica ele trebuie internalizate in asa fel incat sa apara ca mijloace proprii ale economiei de piata. Cu toate acestea, fara o reglementare adecvata, piata nu ne poate oferi solutii deoarece, de exemplu:

- valorile de mediu (resursele naturale, aerul curat s.a.) nu au piata;

- aceeasi valoare naturala poate avea piata numai in parte (ex. gospodarirea apei da, a apei curate nu);

- nu pot fi apreciate, in totalitatea lor, efectele poluarii asupra mediului.

Iata de ce, dincolo de mijloacele clasice, sau mai bine spus in completarea lor, trebuie sa elaboram astfel de norme juridice care vor fi in masura sa internalizeze costurile externe. Piata, deci, trebuie sa fie sprijinita ca sa reevalueze legile pietei. Asa s-a ajuns, la Conferinta de la Rio privind mediul si dezvoltarea, la conceptul de "dezvoltare durabila", potrivit caruia dezvoltarea si dezvoltarea economica nu inseamna neaparat acelasi lucru, deoarece poate exista dezvoltare si sub aspect calitativ.

In fine, nu avem voie sa scapam din vedere faptul ca aplicarea mijloacelor economice nu face inutila aplicarea mijloacelor directe, ele se completeaza reciproc si sub influenta lor comuna se formeaza dreptul mediului. Studiul de impact ecologic sau autorizatia nu pot suplini politica de impozitare, dar impreuna functioneaza mai bine. Deci, trebuie sa aplicam atat reglementarea sectoriala cat si abordarea integrata a mediului.

2. Abordarea integrata

Recomandarea adoptata de Consiliul Organizatiei pentru Cooperare si Dezvoltare Economica din 31 ianuarie 1991, privind prevenirea si controlul poluarilor in mod integrat (Integrated Pollution Prevention and Control), ofera o imagine de ansamblu asupra acestei probleme.

Anexa Recomandarii adopta urmatoarea formulare:

"Principiile de baza ale prevenirii si controlului poluarii in mod integrat:

Scopul prevenirii si controlului poluarii in mod integrat este sa evite si, pe cat posibil, sa reduca factorii de pericol asupra mediului. Aceasta abordare recunoaste insusirea integrata a mediului prin aceea ca tine cont atat de elementele sale componente (apa, aerul, solul), de plante si de vietuitoare (inclusiv omul) cat si de valorile culturale sau artistice create de om si care pot fi deteriorate, ca si elementele naturale, prin efectele unor poluanti ori ale unor activitati poluante.

Abordarea integrata a problemei include:

a) tinerea sub observatie a intregului ciclu de viata al materialelor si produselor (principiul de la nastere pana la moarte);

b) evaluarea anticipata, in contextul tuturor factorilor de mediu, a impactului materialelor si activitatilor (vechi sau noi);

c) minimizarea cantitatii si efectelor deseurilor;

d) utilizarea unor instrumente ca analiza factorilor de risc, in scopul de a evalua si compara problemele mediului;

e) utilizarea unor instrumente complementare cum sunt cele privind standardele de calitate a mediului, adica aplicarea instrumentelor orientate asupra surselor de poluare."

Aceste principii sunt completate de acea parte a Recomandarii care se refera la procesul de reglementare juridica si care dovedeste multi-functionalitatea viziunii integrate:

"Pana cand vom putea identifica cercul larg al instrumentelor juridice, prevenirea si controlul poluarii in mod integrat trebuie sa devina o parte intrinseca a procedurii de legiferare. In acest sens, trebuie sa avem in vedere nu numai legiferarea protectiei mediului in general ci si, in mod special, reglementarea unor domenii cum ar fi energia, transportul, agricultura, economia forestiera, resursele minerale, finantarea dezvoltarii sau impozitarea."

3. Reglementarea bazata pe reguli masurabile cantitativ ori bazata pe reguli (cerinte) tehnologice

Sa analizam acum cum poate fi definita poluarea, adica in functie de ce elemente se stabileste comportamentul utilizatorului si de unde pana unde poate polua el mediul.

Una din posibilitati consta in aplicarea unor standarde, iar cealalta in aplicarea unor tehnologii noi.

Eficienta aplicarii standardelor consta in formularea lor si in capacitatea de control a administratiei de stat. In ceea de a doua situatie exista o precautie si o responsabilitate mai mare.

Standardele privind calitatea mediului se bazeaza pe capacitatea de regenerare a diferitelor elemente componente ale mediului. In functie de aceasta sunt stabilite normele, mai bine zis concentratia lor. Deci pe aceasta cale se stabileste cantitatea de emisie in mediu. Aceasta stabilire se face cu prevederea, extrem de riguroasa a:

- Orelor, zilelor si perioadelor de emisie;

- Standardelor de emisie;

- Normelor de aplicare sau de productie;

- Normelor tehnologice - cand se prevede obligatia utilizatorului de a folosi, introduce o anumita tehnologie antipoluanta, desi nu se cunosc efectele activitatii sale asupra mediului.

Dintre aceste variante tehnologice, cea mai cunoscuta este asa-numita "cea mai buna solutie realizabila' (best availabe technology - BAT), aplicata pe scara larga de UE. De fapt este cea mai buna solutie realizabila si care nu necesita cheltuieli excesive. Cu alte cuvinte, solutia optima care este realizabila si din punct de vedere economic. Aprecierea "tehnologiei mai bune" se face in functie de influenta sa asupra mediului.

O alta posibilitate o reprezinta 'solutia optima pentru mediu care poate fi aplicata in practica' (best practicable environmental option - BPEO). Aceasta varianta ne da solutia cea mai corespunzatoare in raport de mediu, de responsabilitati, de cost, atat pe termen lung cat si scurt. Aceasta varianta stimuleaza, in mod elastic, aplicarea tehnologiei noi.

Legislatia romana a protectiei mediului s-a oprit la solutia celei mai bune tehnici disponibile, pe care o defineste ca "stadiul de dezvoltare cel mai avansat si eficient inregistrat in dezvoltarea unei activitati si a modurilor de exploatare, care demonstreaza posibilitatea practica de a constitui referinta pentru stabilirea valorilor limita de emisie in scopul prevenirii , iar in cazul in care acest fapt nu este posibilo, pentru a reduce in ansamblu emisiile si impactul asupra mediului in intregul sau;

a)     tehnicile se refera deopotriva la tehnologia utilizata si la modul in care instalatia este proiectata, construita, intretinuta, exploatata, precum si la scoaterea din functiune a acesteia si remedierea amplasamentului, potrivit legislatiei in vigoare;

b)     disponibilitatea se refera la acele cerinte care au inregistrat un stadiu de dezvoltare care permite aplicarea lor in sectorul industrial respectiv, in conditii economice si tehnice viabile, luandu-se in considerare costurile si beneficiile, indiferent daca aceste tehnici sunt sau nu utilizate ori realizate la nivel national, cu conditia ca aceste tehnici sa fie accesibile operatorului;

c)     prin cele mai bune se intelege cele mai eficiente tehnici pentru atingerea, in ansamblu, a unui nivel ridicat de protectie a mediului in intregul sau. 

Cum aplicam normele de reglementare?

Exemplele analizate mai sus privind varietatea modalitatilor de reglementare ne pun in situatia de a alege una dintre aceste posibilitati. Este firesc sa fie asa intrucat, din variantele oferite, trebuie aleasa cea care in practica poate fi mai avantajoasa din punct de vedere economic si care se integreaza, intr-o masura mai mare, regulilor economiei de piata.

Realitatea si proportionalitatea masurilor ce urmeaza a fi luate este determinata de raportul real si proportional dintre directivele grupurilor de interese si valoarea sociala a componentei mediului.

Informarea: fara o informare corespunzatoare atat alegerea instrumentului juridic potrivit cat si aplicarea sau aprecierea rezultatelor sale nu este posibila.

Aplicabilitatea practica si administrativa a normei de drept este deosebit de importanta. Degeaba stabileste statul o masura de protectie ideala, daca ea este neaplicabila sau nerealizabila.

Costurile realizarii normelor de drept nu inseamna eficacitatea economica a acestora, ci incercarea de a pune in echilibru avantajele obtinute de stat in raport cu cheltuielile sale (de ex. o norma de drept este aplicabila, dar costurile aplicabilitatii sale depasesc orizontul posibilitatilor. Tot asa, poate fi aplicata o tehnologie costisitoare daca asteptam de la aceasta o eficienta ecologica; in felul acesta cheltuielile nu reprezinta un obstacol propriu-zis ci o anumita optiune).

Acceptabilitatea. Poate fi o solutie realista si proportionala, atat pentru utilizatorul de mediu cat si pentru societate sau pentru autoritatea locala. Iata cum isi face loc principiul cooperarii in luarea deciziei.

Desigur, aspectele de mai sus, care se pun pe parcursul activitatii de reglementare si de aplicare a normei juridice, pot fi si trebuie analizate atat separat cat si in interactiunea lor. Nimic nu ne garanteaza ca o astfel de analiza se realizeaza de fiecare data, dar trebuie sa tindem mereu sa facem o analiza complexa, fara sa asteptam crearea unui sistem formal, legal pentru acest lucru. Analiza cheltuieli-avantaje este extrem de utila in domeniul protectiei mediului.

4. Reglementarea optima a mediului

Am ajuns la punctul la care trebuie sa ne punem intrebarea: oare cum trebuie sa arate azi reglementarea juridica a mediului?

Pentru a avea o imagine mai completa asupra caracteristicilor reglementarilor juridice ale mediului amintim procesul de codificare care are loc, si in zilele noastre, in mai multe tari si modelul de lege-cadru elaborat de expertii UE pentru tarile Europei Centrale si de Est. Fara sa avem pretentia unei analize exhaustive ne permitem sa remarcam faptul ca pretentiile unei codificari a protectiei mediului cresc, desi inca nu putem vorbi despre un cod adevarat, care sa cuprinda dreptul material si de procedura juridica. Dreptul material al dreptului mediului cuprinde ansamblul normelor care reglementeaza protectia elementelor de mediu (natura, apa, aerul, atmosfera). In acest sens nu putem vorbi de cod, dar conceptele juridice de baza, procedura urmata si normele de reglementare a problemei raspunderii trebuie sa fie astfel formulate incat ele sa reprezinte o garantie atat pentru cei chemati sa le aplice cat si pentru subiectii de drept. Interesul fata de procesul de codificare rezulta din faptul ca protectia mediului face parte integranta din valorile fundamentale ale asigurarii calitatii vietii.

Dincolo de perfectionarea procedurilor de reglementare, in procesul de reglementare, in special in cel de codificare, se pune accent si pe aspecte organizatorice, intarirea sistemului institutional, a raspunderii juridice care sa combata toleranta manifestata de subiectii de drept.

Interventia directa a dreptului, pe calea reglementarii activitatii economice si sociale cu impact asupra mediului se exprima sub trei forme principale:

cerinta procedurii de autorizare (evaluare de mediu, aviz de mediu, acord de mediu si autorizatie de mediu);

stabilirea unor regimuri speciale de gestiune si de desfasurare a activitatii si

regimuri speciale de protectie si conservare.