Principiul preventiei si principiul precautiei

Principiul preventiei si principiul precautiei

Validatea principiului preventiei este admis - fie in dreptul national, precum si in rationamentele curente, si logica sa declinata cu cateva nuante de catre dreptul international. De exemplu, principiile 14, 15 si 21 din Declaratia de la Stockholm enunta o obligatie pentru state de a veghea ca activitatile exercitate sub jurisdictia lor sa nu cauzeze prejudicii mediului in alte state, la fel ca si dreptul european.

Dorinta autorilor de a privilegia, dintre toate caile de preventie, "corectia cu prioritate de la sursa", este partajata de surse ale dreptului international si de instrumente europene. Este altfel decat principiul precautiei, a carui proclamare si admitere corespunde unei validari a valorii/gradului de indoiala in domeniul gestiunii riscurilor: toate sursele internationale nu le practica si valoarea nu este recunoscuta si nici precizata nici pe plan european. Dar, climatul conflictual care nuanteaza orice dezbatere internationala a notiunii de precautie, reaprinde flacara europeana in domeniu: ...

Principiul prevenirii

Identitate de formulare, chiar omniprezenta principiului: nimic surprinzator sub acest aspect. In dreptul international, principiul prevenirii face obiectul unor declinatii diversificate si precise, si am zice, chiar exagerate. Dreptul european beneficiaza de experientele statelor membre si de lentul proces de maturizare al dreptului international.

In dreptul international

De exemplu, principiul "gestiunii ecologice rationale si eficiente" (deseuri periculoase, in mod special, dar si padurile: declaratia de principii de la Rio privind padurile utilizeaza in preambulul sau formula "gestiunea, conservarea si exploatarea ecologica viabila a padurilor") si principiul anticipatiei (punctul 8 din preambulul Conventiei de la Rio privind diversitatea biologica) fac apel la notiunea de preventie: pentru asigurarea unei gestiuni ecologice si rationale, ar trebui "sa previi decat sa vindeci si sa anticipezi una dintre modalitatile acestei preventii. Dar, pentru a preveni trebuie sa cunosti, adica sa evaluezi.

A.    Obligatia de evaluare, necesara prealabil preventiei

Carta Mondiala a Naturii, aprobata de Adunarea Generala a Natiunilor Unite in 1982 contine principiul 11 privind activitatile ale caror efecte sunt susceptibile de a cauza prejudicii ireversibile mediului, precum si cele care comporta un grad ridicat de risc pentru natura, pentru care un bilant al costurilor/avantajelor trebuie stabilit. Principiul 16 enunta expres exigenta studiilor asupra consecintelor daunatoare naturii.

Conferinta de la Rio a reusit sa enunte mai multe principii privind evaluarea impactului: principiul 15 care impune o obligatie de abtinere a statelor in caz de indoiala asupra caracterului nefast al unor proiecte, principiul 17 care specifica mai precis ca un "studiu de impact asupra mediului, atat ca instrument national, trebuie sa fie facut in cazul activitatilor vizate care risca sa aiba efecte nocive importante asupra mediului si depind de decizia unei autoritati nationale competente".

Programul PNUE a adoptat in 1987 o Rezolutie (rezolutia 14/25 a Consiliului PNUE, Nairobi, 17 iunie 1987) ..enunta un program de evaluare a efectelor nocive asupra mediului datorita unor activitati desfasurate pe teritoriul statelor sau sub jurisdictia lor. Statele trebuie sa se asigure ca efectele asupra mediului sunt luate in considerare inainte de a incepe desfasurarea unor activitati, de a lua masurile necesare pentru buna functionare a procedurilor de studiu a impactului la nivel national si de a incuraja schimburile intre state pentru a permite o informare adecvata si completa privind activitatile susceptibile de a avea efecte transfrontaliere. Era evident ca aceste enunturi trebuie transcrise intr-un document care sa aiba forta de constrangere.

Conventia semnata la Espoo (Finlanda - 25 februarie 1991) face parte din actele pregatite cu sprijinul Comisiei Economice a Natiunilor Unite pentru Europa. Ratificata de 20 state si semnata de alte 15, aceasta Conventie regionala a intrat in vigoare la 10 septembrie 1997. Ea prevede o evaluare a activitatilor transfrontaliere ce face obiectul unei decizii a unei autoritati competente, conform procedurii nationale stabilite in fiecare stat in parte, inclusiv politici, programe, planuri. Art. 2 (2) trimite la Anexa 1 care contine o lista de activitati a caror evaluare este obligatorie. Lista nu este exhaustiva si anexa 3 ofera criteriile care permit sa stim daca o activitate poate, pentru ca de exemplu, efectele asupra sanatatii, faunei, florei face obiectul unei evaluari fara a figura pe lista Anexei 1.

Evaluarea, conform art. 1, vizeaza efectele directe sau indirecte asupra mediului, in sens larg, (sanatate si securitate umana, fauna, flora). Aceasta este direct legata de o obligatie de prevenire, deoarece, cf. art. 2.1. "partile iau, individual sau impreuna, toate masurile necesare si eficiente pentru a preveni, reduce si combate impactul transfrontalier prejudiciabil pe care activitatile propuse le-ar putea avea asupra mediului".

Din art. 2.2 rezulta ca publicul trebuie chemat sa participe la evaluarea impactului, si art. 2.3 enunta ca evaluarea impactului este realizata inainte de luarea oricarei decizii de autorizare a unei activitati prevazute in Apendicele I si III.

Aceste enunturi sunt de natura sa permita prevenirea. Nu inseamna ca obligatia de evaluare nu rezuma principiul preventiei.

B.    Consecinte problematice ale principiului preventiei

Anumite texte mentioneaza in mod expres si general obligatia preventiei, precum punctul 8 din Preambulul Conventiei privind biodiversitatea "la cel mai inalt nivel trebuie anticipat si prevenite cauzele reducerii sau pierderii sensibile a diversitatii biologice la sursa si de a actiona la sursa." Vom nota ca aici, anticiparea este diferita de preventie, in sens strict.

CIJ, in decizia sa din 25 septembrie 1997 in cauza privind proiectul Gabcikovo-Nagymaros ce opune Ungaria si Cehoslovacia, enuta clar: "Curtea nu pierde din vedere ca in domeniul protectiei mediului, vigilenta si preventia se impun datorita caracterului deseori ireversibil al prejudiciilor aduse mediului si a limitelor inerente ale mecanismului de reparare a acestui tip de prejudicii. De-a lungul anilor, omul nu a incetat de a interveni in natura din motive economice sau din altele. In trecut, omul facea acest lucru fara a tine cont de efectele asupra mediului. Datorita noilor perspective pe care le ofera stiinta si datorita unei constiinte crescande a riscurilor rezultate din  interventia omului intr-un ritm negandit si sustinut, ar reprezinta pentru umanitate, fie ca este vorba de generatiile prezente sau viitoare, noi norme si exigente, care au fost stabilite, care au fost enuntate intr-un numar mare de instrumente in cursul ultimelor decenii. Aceste noi norme trebuie sa fie luate in considerare, iar aceste exigente noi, apreciate, nu doar cand statele angajeaza noi activitati, dar si cand urmaresc activitati pe care le-au angajat/desfasurat in trecut. Conceptul de dezvoltare durabila traduce bine aceasta necesitate de a concilia dezvoltarea economica si protectia mediului. Pentru generatia prezenta, aceasta semnifica ca partile ar trebui, impreuna, sa examineze din nou efectele asupra mediului ale folosirii centralei din Gabcikovo. In mod special, trebuie sa gaseasca o solutie satisfacatoare in ceea ce priveste volumul de apa deversat in vechea albie a Dunarii si in bratele sale situate de o parte si de alta a fluviului".

Principiul preventiei este deci expres legat de dezvoltarea durabila, este unul dintre pivoti si este inteles ca un mijloc de punere in aplicare larga si indisociabil de evaluarea prealabila a riscurilor. Acesta vizeaza noile activitati, dar si efectele noi provocate sau recent descoperite ale activitatilor actuale sau vechi.

Vom remarca ca in dreptul international - si este o mica diferenta cu dreptul comunitar, poate mult mai sintetica in abordarea preventiei - mentiunile de obligatie de anticipare, obligatie de corectie la sursa (cu principiul metodelor de productie proprie, de ex), sau a conceptului care inglobeaza evident principiul preventiei - gestiunea ecologica rationala, sunt de utilizare mult mai mare decat principiul preventiei stricto sensu.

Aceste consecinte se regasesc in numeroase texte, de orice natura.

De asemenea, de ex, putem citi in art. 20.7 din Agenda 21 consacrata deseurilor ca "obiectivele globale (de gestiune a deseurilor) sunt urmatoarele:

a) a preveni sau reduce la minimum generatia deseurilor periculoase, in cadrul unei abordari globale, integrate si mai adecvate productiei: eliminarea miscarilor transfrontaliere a deseurilor periculoase sau reducerea la un minimun compatibil cu gestiunea ecologica rationala si eficienta a acestor deseuri; a urmari intreprinderile de gestiune ecologic rationale a deseurilor periculoase, respectand pe cat posibil principiul autosuficientei a tarilor de origine. Miscarile transfrontaliere care au loc ar trebui sa aiba motive ecologice si economice si sa arate acorduri intre toate statele vizate".

In ceea ce priveste tratatele, vom cita de ex art. 4.2.b si 4.3c si e ale Conventiei de la Bamako din 30 ianuarie 1991 privind deseurile periculoase: "interdictia de a deversa deseuri periculoase in mare, ape interioare si pe cursul apelor.

b) Conform conventiilor si instrumentelor internationale in vigoare, partile contractante adopta, in limitele apelor interioare, a apelor teritoriale, a zonelor economice exclusive si a platoului continental care apartin jurisdictiei lor, masuri juridice, administrative si a alte masuri adecvate pentru a controla toti transportatorii statelor non participante si interzic imersiunea deseurilor periculoase in mare, inclusiv incinerarea in mare si evacuarea lor pe fundul marii si subsolul ei; orice imersiune a deseurilor periculoase in mare, inclusiv incinerarea si evacuarea lor pe fundul marilor si subsolul acestora de catre tarile contractante, fie ca este in ape interioare, fie teritoriale, in zone economice exclusive sau in larg, este considerata o activitate ilicita.

3. Productia de deseuri in Africa

Fiecare parte

c) vegheaza pentru ca productia deseurilor periculoase si a altor deseuri in interiorul tarii sa fie redusa la minimun, tinand cont de consideratiile de ordin economic, social, tehnic.

e) vegheaza pentru ca persoanele care se ocupa cu gestiunea deseurilor in interiorul teritoriului aflat sub jurisdictia sa, sa ia masurile necesare pentru a preveni poluarea rezultata din aceste deseuri si, daca, o astfel de poluare se produce, sa reduca la minimum consecintele pentru sanatatea umana si mediu.

Aceste precizari nu sunt rezervate sectorului deseurilor: enuntarea moderata si prudenta a Conventiei-cadru a ONU asupra schimbarilor climatice are, din acest punct de vedere, dificultati semnificative in a gasi formulari adecvate care sa realizeze un consens in sectoarele in care ratiunile economice le fac dificil sa fie gestionate. Conform articolului 4 c (1) statele "incurajeaza si sustin prin cooperarea lor dezvoltarea, aplicarea si difuzarea, in special pe cale de transfer a tehnologiilor, practicilor si procedeelor care permit sa gestioneze, sa reduca si sa previna emisiunile antropice a gazelor cu efect de sera, nereglementate prin Protocolul de la Montreal in aceste sectoare relevante.

In dreptul european

In planul evaluarii si in cel al preventiei, strategia Uniunii Europene nu exista.

A.    Generalizarea obligatiei de evaluare

Directiva nr. 337/85 privind studiile de impact, adoptata la 27 iunie 1985 si intrata in vigoare la 3 iulie 1988, distinge in Anexa 1 proiectele care trebuie intotdeauna sa faca obiectul unui studiu de impact (rafinariile de petrol brut; centralele termice de cel putin 300 MW; consstructia autostrazilor; a cailor rapide; aeroporturilor; a cailor ferate; a instalatiilor termice; instalatiilor de eliminare a deseurilor periculoase), proiecte care pot face obiectul unui astfel de studiu atunci cand statele considera ca se impune acest lucru datorita caracteristicilor lor. Articolul 6 impune obligatia de consultare a publicului inainte ca proiectul sa inceapa. Articolul 9 al directivei precizeaza ca publicul trebuie sa fie informat despre decizia luata, si trebuie sa se tina cont de rezultatele consultarii.

Curtea de Justitie a Comunitatilor Europene a dezvoltat o conceptie extensiva a exigentelor directivei facand legatura intre evaluarea si informarea publicului: de exemplu, dupa CJCE, textul impune statelor comunicarea documentelor administrative preparatorii inainte ca orice decizie finala sa fie luata (cauza C-321/96, 17 iunie 1998, Mecklenburg si Kreis Pineberg, mentionata in buletinul nr. 252 din 15 septembrie 1998 din Codul permanent al mediului si zgomotelor).

Directiva din 3 martie 1997 (directiva nr. 97/11 a Consiliului, JO nr. L 73 din 14 martie 1997, pag. 5) a actulizat textul original reluand spiritul si litera Conventiei de la Espoo, reglementand totodata si cateva dintre divergentele de interpretare dintre statele membre (in mod special, prin supunerea unor proiecte vizate unei proceduri de autorizare).

Directiva nr. 42/2001 din 27 iunie 2001 referitoare la evaluarea impactului unor planuri si programe de mediu (JOCE nr. L 197/30 din 26 iulie 2001) completeaza dispozitivul (a se vedea G. Michel, "La jurisprudence de la CJCE sur les plans et programmes en matière d'environnement »..).

Planurile si programele obligatoriu vizate sunt cele care intotdeauna sunt susceptibile de a avea "impact notabil asupra mediului", determinate in functie de sectoarele vizate de textele din dreptul european, precum directiva "Natura 2000" sau anexele I si II ale directivei asupra evaluarii impactelor din 1985.

Planurile si programele care fixeaza un cadru de decizii ulterioare autorizarii proiectelor, pot sa faca obiectul unei evaluari in functie de impactul real, evaluat conform criteriilor enuntate in  anexa 2.

Toate textele sunt vizate, inclusiv legile.

Anexa 1 mentioneaza datele care trebuie luate in calcul: aceasta lista marcheaza o concepere/reprezentare extensiva a mediului, care, fara a surprinde, integreaza sanatatea umana (punctul f).

Directiva leaga in mod clar evaluarea de consultarea publicului. Avizul publicului trebuie pe cat posibil sa fie primit in timp util pentru a avea o influenta reala asupra deciziei (art. 6 al directivei).

A.    Principiul preventiei in sens strict

Odata ce cunostintele necesare sunt acumulate, institutiile europene si statele trebuie sa respecte principiul preventiei.

In Constitutie, art. III-233, specific politicii de mediu, enunta ca " politica Uniunii.este fondata pe principiile precautiei si actiunii preventive, corectiei cu prioritate la sursa a atingerilor aduse mediului."

Preventia este deci legata de precautie, dar diferita de aceasta, asa cum este de asemenea fata de actiunea la sursa care este in mod evident o componenta principala. Neindemanare de scris, redundanta a limbajului sau precautie lingvistica, asta este..

Trebuie in orice caz sa intelegem ca prin "actiunea preventiva" exista o obligatie de evitare a anumitor riscuri, utilizand cele mai bune tehnici disponibile, asa cum prevad mai multe directive.

Directiva nr. 61/1996/CE, referitoare la prevenirea si reducerea integrata a poluarii constituie un excelent exemplu al acestui demers: aceasta directiva-cadru leaga principiul preventiei si utilizarea celor mai bune tehnici disponibile pentru stabilirea conditiilor de autorizare si de o abordare integrata a emisiunilor in aer, apa si sol (directiva 96/61 din 24 septembrie 1996 referitoare la prevenirea si reducerea integrata a poluarii, JOCE nr. L 257 din 10 octombrie 1996).

Utilizarea procedurilor de autorizare prealabila este general retinuta.

Vom nota, de exemplu, ca regimul de autorizare a fost retinut de regulamentul nr. 258/97 privind noile alimente si noile ingrediente alimentare (regulamentul nr. 258/97 al Parlamentului european si al Consiliului referitor la noile alimente si noile ingrediente alimentare, JOCE nr. L 43 din 14 februarie 1997, pg.1) pentru asigurarea calitatii referitoare la introducerea pe piata a produselor si ingredientelor alimentare noi. A fost folosit pentru experimente si introducerea pe piata OGM-urilor.

Se baza pe proceduri care presupun recunoasterea de catre state a validitatii procedurilor stabilite de catre altii, si trecea adesea, prin organizarea comunitara a unei proceduri comune, care poate ajunge la o relativa cesiune a statelor.

Prevenirea riscurilor majore constituie un al doilea exemplu al consecintelor aplicarii principiului preventiei: preventia trece aici prin planificare, in acelasi timp, prin procesul de autorizare prealabila.

Directiva Seveso (a se vedea Rev. Jur. Eur. 3/1989, consacrata in mare parte articolelor privind aceasta directiva, scrise de M. Prieur, S. Charbonneau, J. Courtois, M. Laplanque, D. Laheyne) reprezinta cel mai bun exemplu european de dispozitii privind prevenirea riscurilor majore.

Aceasta a dezvoltat trei ambitii: este vorba despre a face compatibila productia cu dezvoltarea tehnologica si protectia mediului.

In al doilea rand, trebuie sa apelam la art. 100 cu scopul de a regla concurenta tinand cont de protectia mediului, in sens larg pentru ca aceasta integreaza sanatatea umana si mai mult, in mod special, pentru a evita orice efect de dumping ecologic.

Este vorba, in sfarsit, in conformitate cu cele doua obiective, de a asigura o armonizare comunitara a perceptiei si gestiunii riscurilor majore, acest obiectiv rezultand mai mult din cultura decat din economie.

Putem reprosa acestui demers aria sa de aplicare prea putin extinsa.

Definirea riscului major este intr-adevar prea redusa: este vorba despre un eveniment precum emisiunea, un incendiu, sau o explozie cu caracter major, in relatie cu dezvoltarea necontrolata a unei activitati industriale, antrenand un pericol grav, imediat sau diferit, pentru om, in interiorul sau exteriorul de l etablissement/ si/sau pentru mediu, si punand in joc una sau mai multe substante periculoase (art. 1-2c al directivei), dar sunt excluse de aici, instalatiile nucleare si cele miniere, militare, de fabricare si stocare a explozivilor si munitiilor (art.2).

Alaturi de acest aspect criticabil, putem de asemenea sa aratam si avantajele: textul a avut in vedere o procedura de adaptare permanenta (de asemenea o revizuire a anexelor a avut loc la 19 martie 1987: a se vedea Prieur, op.cit. p. 263-264), asigurata de un comitet special (art. 15 din directiva).

In al doilea rand, o obligatie generala de a lua toate masurile necesare pentru a preveni accidentele majore si de a institui un control serios este enuntata.

In al treilea rand, art. 5 enunta o procedura de informare cu scopul de a permite statelor de a asigura preventia: este vorba in realitate de o obligatie de notificare de catre fabricant statului responsabil cu informatiile necesare pentru organizarea acestei preventii ( in Franta, incepand cu legea din 22 iulie 1987 privind prevenirea riscurilor majore si cu decretul de aplicare din 6 mai 1988 referitor la planurile de urgenta, la care se adauga planurile de operare interna, prevazute de decretul din 21 septembrie 1977 si planurile particulare de interventie prevazute de o instruire ministeriala din 12 iulie 1985 par a oferi garantii deloc rele.a se vedea M. Prieur "Le nouveau dispositif de prévention et de lutte contre les risques majeurs", RFDA, 3-1987, p.926 si urm.)

Acest drept la informare este, in maniera generala, proclamat de art. 8-1 si revizuit in 1988 (24 noiembrie JOUE, nr. L 366 din 7 decembrie), ca urmare a catastrofei Sandoz de la Bale (a se vedea A. Kiss, "Tchernobale", Annuaire fr. dr. int. 1987, p. 689 si urm.), imbunatatindu-i aplicarea, enuntand o obligatie de comunicare din oficiu nationala si statelor vizate, precum si a unei obligatii de publicare.

Consiliul si Comisia au procedat la 22 si 23 iunie 1995 (R. W. BIRD si N. Bouyer, "La nouvelle directive Seveso", L'environnement Magazine, noiembrie 1995, p. 59 si 60) la o modernizare a acestui text esential : noua directiva numita Seveso II (Directiva nr. 96/82 a Consiliului, 9 decembrie 1996, JOCE nr. L 10 din 4 ianuarie 1997) a intrat in vigoare la 3 februarie 1997, statele trebuind sa o transpuna in doi ani incepand cu aceasta data.

Textul, in ceea ce priveste domeniul sau de aplicare, abandoneaza procedeul de enumerare. Dispozitiile armonizate se aplica pentru orice etablissement/cadru sau substante periculoase, prezente in cantitati suficient de importante pentru a crea un pericol major. Se aplica nu doar la fabricant, ci pentru orice persoana fizica, morala care exploateaza sau detine un etablissement sau o instalatie cu grad de risc, sau orice persoana care este delegata cu o putere economica determinanta cu privire la aceasta operare tehnica.

Politica de preventie si gestiune a securitatii trebuie tradusa si reflectata de tinerea/pastrarea unui raport de securitate care sa retraseze un sistem de gestiune si organizare cu un scop preventiv, continand toate previziunile utile privind mediul de etablissement si privind instalatiile, identificand riscurile. Trebuie de asemenea sa mentioneze masurile de protectie si interventie adoptate pentru a limita consecintele unor eventuale accidente.

In al doilea rand, planurile de urgenta trebuie sa enunte numele si functiile persoanelor abilitate sa declanseze proceduri de urgenta, masurile vizand sa limiteze riscurile si consecintele accidentelor.

Cei care exploateaza si autoritatile competente, trebuie, la intervale regulate care nu trebuie sa depaseasca 3 ani, sa actualizeze, testeze si evalueze aceste planuri.

Statele sunt responsabile de punerea in practica a unui sistem care sa garanteze ca aceste planuri pot sa faca obiectul unei aplicatii rapide in timpul unui accident major si trebuie sa asigure luarea in considerare in politicile de afectare sau utilizare a solurilor si a altor politici pertinente cu obiective de prevenire a accidentelor majore si limitarea consecintelor unor astfel de accidente.

Ceea ce aproprie cel mai mult prevenirea de precautie: tehnicile puse in practica sunt comune, este un lucru cert si a naturii riscului infruntat in care rezida diferentele.

PRINCIPIUL PRECAUTIEI

In dreptul international

In dreptul international, problema principiului precautiei trebuie analizat din trei perspective. Ar trebui mai intai sa ne intrebam daca nu este dotat cu o valoare cutumiara, sa studiem diferitele forme de precautie utilizate cand principiul nu este recunoscut expres, si in sfarsit sa cercetam care ar fi cea mai buna metoda pentru ca el sa devina o veritabila regula de drept international.

1. Principiul precautiei in dreptul international, intre soft law si cutuma

Doctrina nu se pune de acord asupra nasterii principiului precautiei (V.L. Boy "natura juridica a principiului precautiei", Nature. Science et Societé, 1999, vol. 7, nr.3, p. 5: legislatorul american ar fi fost primul care a introdus principiul de maniera informala in majoritatea legilor in anii 1970. N. DE Sadeleer, Les principes du pollueur-payeur, de prevention et de précaution, Bruylant, 1999, p. 138: ar fi aparut in Carta mondiala a naturii.)

Este in orice caz sigur ca principiul precautiei apare in documente sau acte non constrangatoare. Destul de repede, principiul este vizat in texte veritabile de drept international, recomandari sau decizii adoptate de catre statele reunite cu ocazia conferintelor internationale.

Mai mult, este consacrat ca un veritabil principiu general al politicii de mediu in 1989 si 1990 de catre Comisia economica a Natiunilor Unite pentru Europa.

In sfarsit, a cunoscut o consacrare universala - dar relativa in planul naturii juridice - in timpul Conferintei de la Rio, cu principiul 15 al Declaratiei de la Rio, prealabil celor doua Conventii de la Rio (Conventia Natiunilor Unite din 5 iunie 1992 asupra schimbarilor climatice): "in caz de riscuri de prejudicii grave sau ireversibile (legea franceza din 2 februarie 1995 este mai restrictiva in privinta conditiilor de aplicare a principiului intrucat legea adauga conditii de indeplinit: un risc grav si ireversibil, masurile care trebuie luate, sa fie efective si proportionale, limitate la cele care ar avea un cost economic acceptabil), absenta unei certitudini stiintifice absolute nu trebuie sa serveasca ca pretext pentru a amana pentru mai tarziu adoptarea unor masuri efective (versiunea franceza difera de cea engleza asupra unui punct important: cea din urma se refera la masuri cost-efectiv introducand ideea de eficacitate economica, ceea ce nu este cazul celei franceze), vizand prevenirea degradarii mediului."

In Conventia asupra biodiversitatii, notiunea de "amenintare de reducere sensibila sau de pierdere" a fost preferata celei de prejudicii grave si ireversibile. Conform Conventiei asupra schimbarilor climatice masurile de precautie trebuie sa fie luate cu scopul de a "preveni sau atenua cauzele schimbarilor climatice, limitand efectele nefaste".

Putem, in orice caz, arata doua versiuni ale principiului precautiei (cu multe variante):

o versiune moderata sau utilitara care autorizeaza anumite concesiuni privind mediul in numele dezvoltarii economice. Principiul devine o posibilitate si nu o obligatie; aceasta versiune a fost reluata in Declaratia de la Rio sau legea franceza si Carta constitutionala a mediului, recent adoptata.

o versiune ferma care respinge analiza risc-avantaj in numele gravitatii riscului.

Principiul precautiei in dreptul international poate fi abordat sub doua unghiuri diferite: cel al cooperarii intre state si cel al conflictului intre state.

Pana in prezent literatura juridica a fost interesata de acest prim aspect. Aceasta rapiditate de difuzare a permis unora sa gandeasca ca principiul a devenit o regula a dreptului cutumiar (a se vedea de exemplu, D. Freestone si E. Hey, Precautionary principle and international law, the challenge of implementation, Kluwer Law International, 1996), dar jurisdictiile internationale raman mai degraba ezitante voire/decat sceptice.

2. Absenta recunoasterii principiului precautiei ca un principiu cutumiar al dreptului international

Reticentele jurisprudentei

Intinderea/domeniul de aplicare al deciziilor - atat ale CIJ privind constructia unei ouvrage hidraulice pe Dunare, precum si cele ale CEDH referitoare la dreptul la integritate fizica a solicitantului privind exploatarea unei centrale nucleare - poate fi discutat/a in masura in care una sau alta s-ar intoarce in jurul existentei unui pericol imediat, pe care acestea sa nu-l recunoasca.

Deciziile din cosul OMC vin sa coroboreze aceasta abordare reticenta privind consacrarea valorii juridice a principiului precautiei. Ne amintim de faimosul caz al carnii cu hormoni. Trebuie sa remarcam ca organul de recurs al OMC a marcat o evolutie incepand cu anul 1998.

Mai clar inca, Tribunalul international al dreptului marii a facut recurs la precautie intr-o maniera explicita intr-o ordonanta din 27 august 1999 privind incertitudinea referitoare la conservarea tonului aux nageoirs bleus, pentru a impune Japoniei sa se abtina de a pune in aplicare programul experimental de pescuit.

De asemenea, in doua reprize, principiul precautiei a fost invocat in fata Curtii internationale de Justitie, care a refuzat sa statueze pe baza acesteia.

In speta privind incercarile nucleare franceze din 1992, CIJ a eludat pe motive de procedura, plangerea Noii Zeelande care se sprijinea pe principiul precautiei (24 CIJ, ordonanta din 22 septembrie 1995, Noua Zeelanda c. Frantei).

In speta Gabcikovo-Nagymaros, Curtea, din nou, a evitat sa se pronunte direct pe aplicarea principiului precautiei care a fost invocat de Ungaria pentru a se elibera de obligatiile sale (25 CIJ, 25 septembrie 1997, Ungaria c. Slovaciei, .)

Aceeasi constatare poate fi trasa din deciziile OMC privind tratamentul bovinelor cu hormoni.

Era vorba de a aprecia conformitatea cu regulile acordului SPS a unei masuri unilaterale luate de UE si care interzicea, inca interzice, orice import de carne de vita tratata cu anumiti hormoni (26 CE-viandes, carnes, hormones, raport adoptat la 13 februarie 1998, WT/DS26/AB/R/WT/DS48/AB/R). UE a invocat incertitudinea/nesiguranta asupra efectelor sanitare ale hormonilor. Organul de recurs a admis ca un stat poate sa ia o masura in caz de pericol imediat si de pericol potential, dar "principiul precautiei nu face obiectul niciunei formulari care sa aiba autoritate si nu ar fi astfel conceput ca un principiu general la care sa ne referim in caz de conflict".

Este evident ca aceasta luare de pozitie este contestabila.

Chiar daca definitiile variaza, sensul general al principiului precautiei este clar - absenta certitudinii stiintifice nu ar fi considerata ca o absenta a riscului - ar trebui sa aiba cu atat mai multa autoritate cu cat principiul se inscrie in multe Conventii internationale, la fel ca si alte principii de drept international. Apoi, in jurisprudenta sa, organul de recurs a dorit sa precizeze sa nu interpretam dreptul comertului international in "izolare clinica" prin raportare la dreptul international al mediului, marturisind de asemenea dorinta sa de a face referire la principiile acestei ramuri a dreptului in caz de conflict.

In sfarsit, acordul care stabileste OMC se refera la dezvoltarea durabila in preambulul sau, recunoasterea principiului precautiei nu ar fi fost ilogica, acesta fiind considerat de declaratia de la Rio ca o componenta a dezvoltarii durabile.

Opozitia se refera la valoarea juridica a principiului.

CE sustine ca este vorba despre o regula cutumiara generala a dreptului international, Statele Unite, ca principiul precautiei este o simpla abordare a precautiei, Canada, ca nu este deocamdata decat un principiu al unui drept nascut. Nu este suficient ca principiul precautiei figureaza in Conventii cu caracter universal, dupa opinia acestor state, ca sa ii fie recunoscuta calitatea de norma de drept international.

Intrebarea de a sti la ce nivel/stadiu principiul precautiei este aplicabil la o activitate data si cum trebuie sa fie aplicat, ramane fara un raspuns clar.

Este evident ca aceasta constatare ii slabeste/diminueaza caracterul normativ si utilitatea sa practica. Ar parea ca juridicitatea sa trece printr-o activitate/etapa prealabila definirii continutului sau, sector cu sector.

II. O recunoastere limitata de literele textului si contextul lor

Cazul particular al principiului precautiei ilustreaza o schimbare logica, o noua cultura a riscului.

Dar, sunt rare ipotezele cand statele ar putea lua masuri de aplicare a principiului precautiei care sa nu aduca atingere comertului! Or, pentru toate litigiile comerciale, atragerea potentiala de catre sistemul OMC (27, a se vedea infra. p.293 si urm) face problematica o oarecare recunoastere a valorii sale cutumiare.

Intr-adevar, organul de recurs estimeaza, fara a cunoaste existenta principiului in dreptul international sau posibila sa formulare cutumiara, ca este "probabil imprudent" de a lua pozitie in cauza "asupra acestei probleme importante, dar abstracte". Afirma, de asemenea, si este opinia aparata in cadrul OMC, ca principiul precautiei nu poate prima unui acord mai specific si mai recent que textele fac referire la principiul precautiei. Ori, acordul OMC specific problemelor sanitare si fitosanitare, acordul SPS, se refera la acest principiu, dar intr-o maniera foarte specifica. Intre principiul precautiei care inca nu face obiectul "niciunei formulari care sa aiba autoritate" si acordul SPS, care intr-un domeniu particular, emana un sens acceptat de toti, pentru ca a fost negociat si semnat, conform OMC, acesta din urma trebuie aplicat.

Problema ramane atunci de a determina cum principiul precautiei este luat in mod real in calcul in acest acord. Dar, diferitele forme de precautie autorizate de OMC, ale acordului SPS apar ca fiind mai limitate decat sunt in realitate.

Cele cateva interpretari deja date acestui acord de catre Organul de reglementare a divergentelor ilustreaza o influenta reala a culturii de precautie asupra regulilor comertului mondial, fara a cere proba sigura de pericol, importanta acordata opiniilor minoritare, judecati de alta valoare decat stiintifice, dar aceasta forma de precautie difera de filosofia admisa in mod curent a principiului precautiei in dreptul mediului.

Pare intr-adevar ca o masura sanitara sau fitosanitara nu poate fi mentinuta decat daca exista o posibilitate sau probabilitate a riscurilor fondata pe indici de periculozitate, punerea in evidenta a incertitudinilor reziduale nefiind suficienta pentru justificarea adoptarii unei masuri. Gestiunea incertitudinii, notiune in miezul/esentiala principiului precautiei nu pare sa fie acceptata decat la un nivel mai mic asupra fundamentului acordului SPS.

Cu toate acestea, in cazul numeroaselor epidemii sau catastrofe, ESB, OGM, indoiala este cea care justifica masurile adoptate mai mult decat elementele si indicii tangibili.

Vom nota ca in ciuda unor aspecte dezamagitoare, decizia organului de recurs in cauza privind hormonii (a se vedea infra, referitor la securitatea sanitara a alimentelor, p. 320 si urm.) constituie din acest punct de vedere, o evolutie: punctul 186 precizeaza ca "este esential de a nu pierde din vedere ca riscul care trebuie evaluat in cadrul evaluarii riscurilor in termenii art. 5:1 nu este doar riscul verificabil intr-un laborator stiintific in conditii riguros gestionate, ci si riscul pentru societatile umane asa cum exista el in realitate, altfel zis, efectele negative asupra sanatatii persoanelor in lumea reala, unde acestea traiesc, muncesc si mor".

Este lasata astfel o marja de apreciere.

Mai mult, recunoasterea punctelor de vedere stiintifice minoritare este afirmata (confirmata de organul de recurs in cauza privind azbestul): "194(.) art. 5:1 nu cere ca evaluarea riscurilor sa fie facuta in mod necesar doar din punctul de vedere al majoritatii comunitatii stiintifice interesate. Cateodata, existenta unor opinii divergente exprimate de catre oameni de stiinta competenti, care au efectuat cercetari asupra problemei, pot fi revelatoarea unei incertitudini in comunitatea stiintifica".

In primul rand, a existat tendinta de a vedea in acordul SPS singurul care fondeaza masurile de precautie, majoritatea dintre acestea fiind de natura sanitara sau fitosanitara. Dar in realitate, intr-o maniera destul de stricta acordul SPS defineste caracterul sanitar si fitosanitar al unei masuri. Si principiul precautiei va fi susceptibil de a gasi un ecou mai mare in alte acorduri ale GATT, precum acordul privind barierele tehnice ale comertului (OTC) si acordul genereal privind tarifele si comertul (GATT).

Numeroase masuri adoptate in absenta unor certitudini stiintifice sunt excluse din campul de aplicare al acestui acord. Interdictia de a importa anumite substante periculoase pentru sanatatea umana.precum azbestul: aceasta cauza (29, septembrie 2000), care se refera la interzicerea importului si comercializarii in Franta a azbestului si a produselor care-l contin, scapa /este in afara campului de aplicare a masurilor SPS. Aceasta substanta nu este nici aliment nici animal sau planta susceptibila de a vehicula o boala. In acest caz, masura litigioasa ar trebui judecata cu privire la acordul privind barierele tehnice in calea comertului (OTC) (30, OTC sau TBT - Bariere tehnice in calea comertului) sau cu privire la acordul privind tarifele si comertul (GATT).

Primul se aplica regementarilor tehnice, normelor, procedurilor de evaluare a conformitatii, altele decat masurile SPS, celelalte, oricarei masuri care nu reiese din alt acord mai specific. Este in continuare dificil de a determina marja de apreciere acordata statelor pentru aplicarea unei masuri de precautie cu privire la aceste texte, cu atat mai dificil pentru acordul OTC, la aceasta data existand o singura jurisprudenta pe baza acestuia (cauza "Sardines", infra, p. 312 si urm.).

Chiar cauza cu azbest se poate preta, chiar daca in mod limitat a evocat principiul precautiei, rationamentul juridic al OMC ilustreaza doar preventia si ORD se refera doar la principiul preventiei, tinand cont de certitudinea riscurilor prezentate de utilizarea produsului.

Putem inca sa spunem ca cel putin spiritul acordului OTC este diferit de cel al SPS, in masura in care vizeaza stimularea dezvoltarii normelor si reglementarilor tehnice, care, daca nu sunt sanitare sau fitosanitare, sont a priori judecate de maniera favorabila, in timp ce acordul SPS cauta sa orienteze elaborarea masurilor cu scopul de a reduce efectul lor negativ asupra comertului.

Ceeea ce tinde sa confirme litera textului care enunta ca normele nu trebuie sa fie mai restrictive pentru comert decat este necesar pentru realizarea unui obiectiv legitim, protectia sanatatii, securitatea persoanelor, viata, sanatatea animalelor, conservarea plantelor, protectia mediului, tinand cont de riscurile pe care nerealizarea le-ar antrena (31, art. 22 OTC).

Orice masura de precautie care urmareste a priori un obiectiv legitim, trebuie judecata legitim in doar in lumina/din prisma testului de necesitate. Masura va constitui probabil alternativa cel mai putin restrictiva pentru comert, deci, stiintific fondata. Aceasta notiune de fundament stiintific este aici foarte diferita de cea din acordul SPS.

Acolo unde acordul SPS impune o evaluare a riscurilor si o ghideaza strict, acordul OTC indica un anumit numar de date ce trebuie luate in calcul pentru evaluarea riscurilor, dar nu contine nicio obligatie expresa cu privire la aceasta.

Mai mult, acordul OTC insista mai mult pe circumstantele si obiectivele care au condus la masura, decat pe conceptele de proba si cunostinta stiintifica (32, art. 23 OTC). Trebuie adaugat ca in cadrul GATT este dificil de a reglementa un produs pentru ratiuni legate de modul in care a fost fabricat, acordul OTC lasa o mai mare posibilitate de reglementare a tehnicilor de productie.

Ori, este vorba de un domeniu privilegiat de aplicare a principiului precautiei.

Este un fel de acord general.

Stim ca la baza acestui acord, masurile de precautie vor fi judecate cu privire la trei mari principii de liber-schimb ale GATT:

-clauza natiunii celei mai favorizate (art. I),

- principiul tratamentului national (art. III),

- principiul eliminarii restrictiilor cantitative (art. XI).

Dar, statul detine o marja de apreciere reala pentru a supune un produs importat unei reglementari ecologice sau sanitare. In mod special, poate reglementa produsele importate daca trateaza in acelasi mod produsele nationale similare (art. III). Daca statul nu trateaza produsul strain de maniera mai putin favorabila si reglementarea adoptata nu creeaza obstacole care nu sunt necesare comertului, adica daca nu contine alternative mai putin restrictive, atunci, aceasta nu va fi considerata ca discriminatorie. Daca reglementarea nu priveste decat produse importate, atunci aceste masuri trebuie sa fie necesare pentru a nu fi considerate discriminatorii. Niciun test stiintific de validitate nu este prevazut.

O tara pare sa dispuna de capacitatea de a interzice importul pe teritoriul sau al unui produs daca estimeaza ca acesta este potential periculos, cu conditia sa trateze acest produs de aceeasi maniera pe plan national, singurele demonstratii cerute aici fiind cea a egalitatii de tratament si absenta unei alternative mai putin restrictive.

De asemenea, o masura contrara diferitelor principii GATT poate intotdeauna sa fie justificata prin prisma art. XX - exceptie care autorizeaza statele sa deroge de la dreptul plin la regulile liberului schimb pentru a prevala protectiei mediului sau a sanatatii. Masuri de precautie pot fi teoretic luate pe baza art. XX b, daca ele nu constituie niciun mijloc de discriminare arbitrara sau injustificabila intre tari unde exista aceleasi conditii, nicio restrictie deghizata pentru comert, conditie care pare sa fie interpretata de maniera flexibila (33, a se vedea O. Paye, care observa ca incepand din momentul in care masura a fost anuntata ca o masura comerciala si unde masuri similare sunt aplicate cu privire la alte state pentru aceleasi motive, dubla conditie a art.XX este pe deplin indeplinita, "La protection de l'environnement dans le système du GATT", Revue belge de Droit international, 1992-1, p.81 si urm.), daca pe de alta parte ele sunt necesare protectiei vietii sau sanatatii.

Dar, pana la 18 septembrie 2000 (34, date din raportul grupului special privind azbestul, WT/DS 135/R) acest articol nu a avut niciodata aplicare concreta. De atunci, in cauza privind azbestul, protectia unuia din interesele vizate de art. XX - sanatatea - l-a dus pe libertatea comertului in enceinte OMC (35, pentru mai multe informatii privind subiectul, a se vedea C. London, "Commerce et environnement: l'amiante sous les feux de la rampe", Les techniques de l'ingénieur, ianuarie 2001). Este interesant de observat ca principiul precautiei nu a fost utilizat cu aceasta ocazie: grupul special utilizeaza o formula care arata dorinta de a se inscrie in aplicarea principiului preventiei: « a suspenda adoptarea masurilor de sanatate privind un anumit risc ar reusi sa previna orice posibilitate de a legifera intr-un domeniu al sanatatii publice. Intr-adevar, ar trebui sa asteptam achizitionarea/acumularea unor certitudini stiintifice pentru intregul domeniu - certitudinile, deseori greu a fi atinse, inainte de a pune in practica masurile de sanatate publica » (36, punctul 8.221). Acest raport a fost confirmat de catre organul de recurs, la 12 martie 2001 (37, Cauza WT/DS/35/AB/R din 12 martie 2001), pentru ceea ce priveste aplicarea art. XX b.

Principiul precautiei nu este deci aplicat ca atare in cadrul OMC. Nu trebuie sa exageram, si principiul are totusi o oarecare influenta: recunoasterea valorii sale cutumiare nu este facuta imposibila de litera textului.

Organul de recurs, vis-a-vis de azbest, la 11 decembrie 2000 (38, Coreea - anumite masuri privind bovinele, cauza WT/DS/Gt/ABR, 11 decembrie 2000), marcheaza o anumita deschidere: introducand un test de proportionalitate mai flexibil, organul de recurs lasa loc, potential, practicilor de precautie (in lipsa recunoasterii principiului precautiei). Punctele 161, 162, 163 si 164 ale deciziei sunt elocvente : « 161. Estimam ca (.) aplicarea/intinderea cuvantului « necesar » nu este limitata la ceea ce este « indispensabil », « de o necesitate absoluta » sau « inevitabila ». Masurile care sunt indispensabile, fie de o necesitate absoluta sau inevitabila pentru a asigura respectarea unei legi care umple in mod sigur conditiile puse de art. XX d. Dar alte masuri pot sa scape acestei exceptii. Termenul « necesar » desemneaza, necesitati de ordine diferite. La o extrema, campul semantic gaseste « necesar » in sensul indispensabil; la cealalta extrema, gasim « necesar » prins in sensul « de a favoriza ». In acest camp semantic, estimam ca o masura necesara se situeaza mult prea aproape de polul indispensabil decat de cel opus, a favoriza.

164. Pe scurt, pentru a determina daca o masura care nu este indispensabila poate cu toate acestea sa fie necesara, trebuie ca fiecare caz sa cantareasca si sa puna in balanta o serie de factori, printre care figureaza in prim plan rolul jucat de masura de aplicare pentru respectarea legii in discutie, importanta interesului comun sau a valorilor comune care sunt protejate de aceasta lege si incidenta concomitenta a legii asupra importurilor sau exporturilor ».

Organul de recurs a carrement adoptat testul european al proportionalitatii : se recunoaste importanta interesului comun si a valorilor comune. Guvernele sunt autorizate sa ia masurile restrictive cand exista un obiectiv legitim (cazul azbestului este probant). Interesul nu este deci incadrat intr-un laborator stiintific, si nu este teoretic imposibil ca in fata unui risc nesigur, intr-un context in care argumentare produsa de un stat ar fi destul de solida, valoarea cutumiara a principiului precautiei poate fi avuta in vedere.

Apare in toate cazurile ca diferite acorduri ale OMC, acordul general ar fi cel mai putin defavorabil principiului precautiei. Dar aplicarea sa este limitata la masurile care nu releva nici acordul SPS nici acordul OTC si criteriul necesar poate fi ocazia pentru organul de reglementare a diferendelor de a cere un minimum de justificare stiintifica. Putem avea dubii in aceste conditii ca in practica, aplicarea principiului precautiei poate fi mai mult decat tolerat a la marge si foarte rar.

In timp ce aceste manifestari sunt, inevitabil, masuri unilaterale non negociate cu alte state, atunci grija OMC-ului este de a face in asa fel incat toate masurile de mediu interesand comertul sa fie fructul unei negocieri intre state. Ori, la aceasta data, nicio negociere asupra principiului de precautie nu a reusit./nu a ajuns la final.

Un mijloc de evitare a conflictelor atrase de OMC referitoare la principiul precautiei, si in acelasi timp eventuala reducere a sensului principiului, trece printr-o activitate de definire a continutului principiului in alte cercuri decat OMC, prin intermediul unor acorduri multilaterale asupra mediului.

Protocolul asupra bio-securitatii semnat la Montreal la 28 ianuarie 2000, ilustreaza foarte bine aceasta posibilitate. Principiul precautiei este expres utilizat in art. 10 si 6 (39, absenta certitudinii stiintifice datorita insuficientei informari si cunostintelor stiintifice pertinente in privinta efectelor negative potentiale ale unui organism viu modificat asupra conservarii si utilizarii durabile a diversitatii biologice in ceea ce priveste importul, luand in calcul riscurile pentru sanatatea umana, nu impiedica acest sector de a lua o decizie adecvata privind importul organismului viu modificat in discutie, vizat de ..cu scopul de a evita sau reduce asemenea efecte potential negative), dar nu vizeaza domeniul OVM-urilor (organisme vii modificate, si chiar OGM, in ansamblul sau : adica, incepand din momentul in care produsele sunt transformate, ele nu mai sunt vizate de Protocol).

Cu toate acestea, atat OMC, cat si Protocolul sunt foarte ambigui in privinta cazului in care un litigiu ar atinge competenta OMC, privind un obiect vizat de Protocol.

Ne imaginam destul de usor ca poate fi recunoscut ca prioritate Protocolului, posterior sau special, prin raport cu OMC, cand conflictul priveste statele membre si ale Protocolului si ale acordurilor OMC, dar totul este deschis cand conflictul priveste un semnatar al Protocolului si un stat non semnatar (cazul Statelor Unite).

O alta posibilitate este acum la studiu, privind produsele alimentare : deoarece Codex Alimentarius este referinta OMC pentru tot ce priveste masurile sanitare si fitosanitare, ar fi logic sa gasim in acest cadru o definire a principiului precautiei. O tentativa a avut loc la reuniunea Comitetului asupra principiilor generale, organizat la Paris in aprilie 2000, fara succes. De atunci, Comisia Codexului a recunoscut si enuntat ca precautia a fost un element de analiza a riscurilor, dar fara a admite expres folosirea principiului in cadrul Codex (40, in timpul celei de a 26 sesiune din 30 iunie-7 iulie 2003 « Principes de travail pour l'analyse des risques à appliquer dans le cadre du Codex Alimentarius, par.11  : »precautia este un element inerent al analizei riscurilor. Multa incertitudine exista in procesul de evaluare a riscurilor si gestiunea riscurilor alimentare referitoare la riscurile pentru sanatatea umana. Gradul de incertitudine si de variabilitate a informatiilor stiintifice disponibile trebuie sa fie explicit luata in calcul in procesul de analiza a riscurilor. Atat cat exista probe stiintifice suficiente pentru a autoriza Codexul sa procedeze la elaborarea de norme, ipotezele utilizate pentru optiunile selectionate de evaluare a riscurilor si gestiune a riscurilor ar trebui sa reflecte un grad de incertitudine si caracteristicile riscului (41, « Principes de travail pour l'analyse des risques à appliquer dans le cadre du Codex », anexa IV, .11 adoptata de CCA, a 26 a sesiune, Roma 30 iunie-7 iulie 2003, ALINORM 03/41, « Avan-proiect a principiilor de lucru pentru analiza riscurilor in domeniul securitatii alimentelor », document CX/GP/04/20/4, .32, « Rapport de la 20 session du Comité du Codex Alimentarius sur les principes généraux », 3-7 mai 2004, ALINORM 04/33A).

Vom nota ca niciun consens nu a putut fi atins intre state privind aplicarea precautiei de catre instantele guvernamentale. De aceea, documentul privind principiile de lucru pentru analiza riscurilor in materie de securitate a alimentelor (la destinatia instantelor guvernamentale) a ramas la stadiul de avant-proiect. Paragraful 32 al acestuia prevede : « in timp ce probele stiintifice pertinente sunt insuficiente pentru a evalua pe deplin si in maniera obiectiva un risc rezultat dintr-un pericol dintr-un aliment si in timp ce elementele ce decurg dintr-o evolutie preliminara a riscurilor permite rezonabil sa gandesti ca va avea efecte negative asupra sanatatii umane, dar ca este dificil sa evaluezi natura si amploarea lor, ar trebui sa fie posibil, pentru gestionarii riscului, de a aplica conceptul precautiei prin masuri provizorii cu scopul de a proteja sanatatea consumatorilor fara a astepta date specifice complementare si o evaluare totala a riscurilor. Ar trebui totusi sa culegi informatii complementare, sa efectuezi o evaluare a riscurilor mai completa si sa reexaminezi masurile luate, toate, intr-un timp rezonabil. »

Acest acord privind existenta unei forme de precautie este deci relativ, nu implica decat ca la nivel international si comunitar exista un consens asupra consecintelor acestuia. Pentru moment, rezulta doua moduri diferite de a trata riscurile nesigure: fie principiul precautiei nu este decat o exceptie adusa libertatilor comertului si concurentei, fie este considerat ca un fundament al unei politici de securitate avand in mod clar cel putin acelasi rang si aceeasi importanta ca si apararea si promovarea libertatilor comertului si concurentei.

Pare ca OMC retine mai degraba prima abordare, si UE o dezvolta pe cea de a doua.

In dreptul european

Spre deosebire de dreptul international, principiul precautiei a fost inscris in dreptul comunitar primar pentru a fi ulterior explicat intr-un text soft law.

A.    Inscrierea in instrumente constrangatoare

Pentru a acoperi caracterul autonom si a crea in mod real o obligatie, principiul precautiei trebuie sa indeplineasca doua conditii : pe de o parte, trebuie sa fie inserat/couler intr-un text cu valoare normativa (abordare formala) si, pe de alta parte, trebuie sa fie formulat intr-o maniera suficient de prescriptiva (abordare materiala).

Asupra primului aspect, de cand Tratatul Comunitatii europene a fost modificat prin Tratatul de la Maastricht, principiul precautiei este consacrat din nou in art. 174..semn 2, care prevede ca « politica Comunitatii in domeniul mediului( .) este fondata pe principiul precautiei si actiunii preventive (.). »

Acest principiu nu este enuntat pentru nicio alta politica a Comunitatii europene.

Proclamarea principiului in capitolul care trateaza politica de mediu trebuie de acum incolo sa fie pus in raport cu principiul integrarii, inserat in art. 6 TCE, care prevede ca « exigentele protectiei mediului trebuie sa fie integrate in definirea si punerea in practica a politicilor si actiunilor comunitatii vizate de art. 3, in mod special cu scopul de a promova dezvoltarea durabila ». Il regasim in art. II-97 al Constitutiei pentru Europa si art. III-194, in aceeasi termeni ca si art. 6 TCE.

Din acest motiv/de ce fait a largit campul de aplicare a principiului precautiei la alte politici, precum cea de protectie a sanatatii publice (42, L-G Vaque, L. ...si G. Jaquet, « Le principe de précaution dans la législation communautaire et nationale relative à la protection de la santé »,
Revue du Marché unique européen, nr. 1, 1999, p.79-128)..sau drepturile fundamentale.

Principiul precautiei trebuie in mod evident sa se combine cu principiul de un nivel inalt de protectie a mediului care decurge din mai multe dispozitii ale TCE (43, art. 2 prevede ca « politica Comunitatii in domeniul mediului vizeaza un nivel de protectie ridicat, tinand cont de diversitatea situatiilor in diferite regiuni ale Comunitatii, si art. 95 ..semn 3 TCE). Daca nivelul de protectie nu trebuie sa fie fortat cel mai ridicat posibil (44, CJCE, 14 iulie 1998, Safety-High Tech, cauza C-341/95, punctul 47), un nivel de protectie inexistent, slab, trebuie considerat ca fiind contrar principiului si deci, pasibil de o sanctiune a jurisdictiei sesizate cu litigiul (45, concluzia av. general G. Cosmas in cauza C-318/98, Procédure pénale c. Giancarlo Fornasar, punctul 32). Institutiile comunitare sunt tinute de a lua in considerare principiul precautiei in cadrul procesului normativ (46, L. Krämer, « The polluter pays principle in Community law. The interpretation of article 130 R of the EEC Treaty », Focus on European Law, Graham & Trotman, Londra, p. 244).

Controlul legalitatii actelor comunitare derivate din principiul precautiei apare in jurisprudenta.

In concluziile avocatului general Cosmas din 30 septembrie 1999 in cauza Fornasar, este scris ca principiul preventiei si al precautiei consacrate in art. 174 semn 2 "formeaza un nod intangibil care se opune imposibilitatii pentru state de a interzice importul deseurilor periculoase"(47, cauza C-318/98, Procédure pénale c. Giancarlo Fornasar, punctele 55-59).

In cauza Greenpeace France, Curtea a hotarat ca respectarea principiului precautiei si-a gasit expresia in obligatia notificantului de a informa imediat autoritatea competenta cu noile elemente de informare asupra riscurilor prezentate de produs pentru sanatatea umana sau mediu, precum si obligatia de a informa Comisia si alte state membre.

Statul poseda egal facultatea de a limita sau interzice, cu titlu provizoriu, utilizarea sau vanzarea pe teritoriul sau al unui produs care a facut obiectul unui accept care ar prezenta risc pentru sanatatea umana sau mediu.

In sfarsit, in timp ce principiul precautiei este reluat intr-un text de drept comunitar derivat, el se poate aplica direct statelor membre. De asemenea, art. 4 din directiva nr. 75/442/CEE referitoare la deseuri, obliga Comunitatea si statele sa previna, reduca si suprime de la origine sursele de poluare prin deseuri, pune in practica principiul precautiei si al actiunii preventive prevazute de art. 175 TCE.

In ciuda caracterului general si absentei efectului direct, Comisia poate invoca nerespectarea unei astfel de obligatii in fata CJCE impotriva unui stat care nu a asigurat corect gestiunea deseurilor aflate pe teritoriul sau (48, CJCE, 9 noiembrie 1999, Commission c. Italie, cauza C-365/97, punctele 60 si 61).

Privind al doilea punct, vazand redactarea principiului in art. 174 TCE, institutiile comunitare se afla in situatia de a fi obligate sa-l aplice in politica de mediu. Alegerea indicativului si nu al conditionalului indica ca este vorba despre o obligatie. Nu ramane decat ca institutiile comunitare sa-si pastreze o anumita marja de manevra/operare.

Principiul precautiei asa cum este inscris in TCE comporta posibilitatea de a primi amenagements, circumstante particulare pot sa conduca institutiile comunitare la a se indeparta (49, jurisprudenta coroboreaza aceasta posibilitate in cauza Peratta din 14 iulie 1994, C-379/92, Rec., p. 1-3453, punctul 58, in care a hotarat ca vechiul art. 130R se multumea de a defini obiectivele generale ale Comunitatii in domeniul mediului).

De aceea, dupa Ludwig Krämer, « deoarece prin natura, toate principiile permit exceptii sau derogari, nu este posibil sa le consideram ca avand o forta juridica constrangatoare » (50, Ludwig Krämer, « General Principles of Community Environmental Law », precitat, p. 357).

Putem argumenta acum ca dreptul pozitiv contine de multa vreme norme fara continut determinat, care fac implicit obiectul unor derogari, si care sunt obligatorii, in sens strict. On songe in special la principii constitutionale de egalitate si non discriminare care ofera o anumita flexibilitate asa cum ressort/reiese din jurisprudenta numeroaselor curti constitutionale.

B.    Punerea in practica a principiului precautiei prin instrumente de soft law si prin jurisprudenta

In timp ce majoritatea principiilor reluate in art. 174 ssemn 2 al TCE se gaseau deja prezente in titlul II al primului program de actiune de mediu, fara forta constrangatoare (51, Ludwig Krämer, « General Principles of
Community Environmental Law and their Translation into Secondary Law », Law & European Affairs, 1999, 3 & 4, p. 355), principiul precautiei a fost enuntat mult mai tarziu in acest gen de instrumente.

Chiar daca nu are ca efect constrangerea institutiilor comunitare sa reactioneze intr-un sens determinat (52, Curtea de Justitie a hotarat deja ca al cincilea program de actiune furnizeaza un « cadru pentru definirea si punerea in practica a politicii Comunitatii », dar care nu comporta norme juridice cu caracter obligatoriu, CJCE, Rovigo, cauza C-142/95P, Rec. 1-6669, punctul 32), comunicarea Comisiei din luna februarie 2000 (53, COM , 2000, ..) explica intinderea principiului.

Daca Comisia nu doreste sa puna punct discutiei privind punerea in practica a principiului, ea subscrie necesitatii de a precede punerii in practica, o evaluare a riscului, a carei necesitate a datelor stiintifice fiabile si a unui rationament logic care conduce la o concluzie ce exprima o posibilitate de survenance/aparitie si gravitatea impactului unui pericol asupra mediului si sanatatii populatiei umane (54, Curtea de Justitie a hotarat ca al cincilea program de actiune furnizeaza « un cadru pentru definirea si punerea in practica a politicii Comunitatii », dar care nu comporta norme juridice cu caracter obligatoriu, CJCE, Rovigo, cauza C-142/95P, Rec. 1996, 1-6669, punctul 32).

Comisia entoure recurgerea la principiul precautiei..

Ne putem indoi ca pertinenta acestei metode in timp ce stim ca politica comunitara a substantelor chimice, care este in intregime fondata pe o evaluare a riscurilor, este chemata sa fie reformata in maniera radicala in masura in care acest tip de evaluare nu permite adoptarea unor masuri preventive in timp oportun (55, COM, 2000, final 1).

In sfarsit, Comisia compte enserrer aplicarea principiului precautiei intr-un anumit numar de constrangeri, printre care principiul proportionalitatii, exigenta non discriminare, examenul avantajelor si sarcinilor rezultate din actiunea si absenta actiunii, precum si examenul evolutiei stiintifice.

Dar cand intelegem sa pastram o latitudine de apreciere suficienta puterilor publice si estimam in special ca «  natura actului adoptat are o influenta asupra tipului de control care sa poata fi exercitata. Intr-adevar, recurgerea la principiul precautiei nu se traduce in mod necesar prin adoptarea actelor finale vizand sa produca efecte juridice, care sunt susceptibile de un control jurisdictional. O paleta de actiuni este la dispozitia celor care decid politic in timp ce recurg la principiul precautiei. Decizia de a finanta un program de cercetare sau decizia de informare a opiniei publice referitoare la posibilele efecte negative ale unui produs sau ale unui procedeu, pot sa constituie acte inspirate din principiul precautiei. Legalitatea oricarei dispozitii luate de catre institutiile comunitare releve de la Curtea de justitie. Dupa o jurisprudenta constanta a Curtii, in timp ce Comisia sau orice alta institutie comunitara dispune de o larga putere de apreciere, in special cu privire la natura si intelegerea /etendue masurilor pe care le adopta, controlul judecatorului comunitar trebuie sa se limiteze la a examina daca exercitarea unei asemenea puteri nu a fost atinsa de o eroare manifest sau o deturnare de putere sau mai mult, daca nu a depasit limitele puterii sale de apreciere. »

Comisia a recunoscut egal ca decizia privind adoptarea principiului precautiei nu trebuie sa se limiteze la a pondera avantajele si inconvenientele de ordin strict economic.

Conform jurisprudentei CJCE (56, a se vedea in mod special, jurisprudenta CJCE referitoare la produsele cosmetice sau la alimentatie: TPICE, 13 iulie 1996, National Farmer's Union, cauza 76/96, 12 iulie 1996, Royaume-Uni c. Commission européenne, cauza C-180/96 : TPI, 16 iulie 1998, Bergasern, cauza T-199/96, rec. II-2805 si aceeasi cauza, CJCE iulie 2000, Président du TPI, ordonanta din 30 iunie 1999, Alpharma, cauza T-70/99), exigentele legate de protectia sanatatii publice ar trebui in orice caz sa-si recunoasca caracterul preponderent in raport cu consideratiile de ordin economic.

Aceasta abordare este confirmata de rezolutia Consiliului asupra principiului precautiei, anexata concluziilor Consiliului european de la Nisa din 7-9 decembrie 2000. Aceasta rezolutie, lipsita de valoarea obligatorie, anunta o intentie ferma de a actiona.

Trei puncte par a fi importante : in primul rand, rezolutia se situeaza deliberat intr-o perspectiva internationala, invocand acordul OMC (a nu se utiliza principiul precautiei pentru a lua masuri restrictive comertului, dar egal posibilitatea de a stabili propriul nivel de protectie sanitara, care poate fi mai ridicat decat cel care implica norme, directive si recomandari existente).

In al doilea rand, rezolutia prevesteste o evolutie a dreptului. Amintind ca principiul precautiei trebuie sa fie luat in seama in domeniul mediului, rezolutia afirma intr-o maniera peremptorie ca « principiul este egal aplicabil sanatatii umane, precum si in domeniul zoo si fitosanitar ».

Acestea fiind zise, rezolutia nu face decat sa coroboreze linia adoptata de catre judecatori.

Pentru viitor, rezolutia are in vedere integrarea principiului in alte dispozitii ale Tratatului, in special in legatura cu sanatatea si protectia consumatorului. Pentru a fi incontestabil, creatorul drepturilor subiective, ar coveni/conviendrait ca el sa primeasca o baza mai precisa in dreptul scris. Aceasta nu este partea retinuta de catre redactorii Constitutiei, deoarece, in ciuda modificarilor substantiale introduse in domeniul sanatatii publice, principiul precautiei ramane circonscrit legat de mediu.

Dimpotriva, spre deosebire de CIJ si de panel OMC, jurisdictiile comunitare au facut din principiul precautiei o veritabila regula a dreptului de aplicare directa.

Cauza « vacii nebune » (57, CJUE, Royaume-Uni de Grande Bretagne et l'Irlande du Nord c. Conseil, 5 mai 1998, cauza C-180/96, Rec., 1998, p.1-2265, in Revue européenne de droit de l'environnement, nr. 3/1999, p. 291) a permis de a situa exact ceea ce poate influenta principiul precautiei (58, a se vedea J. Boudant, « Les institutions commautaires face à la crise de la vache folle », RD.1997, p.207 si urm. ; B. Viale, « En réponse à la crise de la vache folle », RD..1997, p.207 si urm. ; B. Viale, « En réponse à la crise de la vache folle, plaidoyer en faveur d'une politique communautaire de l'alimentation », RD..1997, nr. 251, p. 158 si urm.). A dat nastere unei jurisprudente privind actiunea instantelor comunitare in contextul incertitudinii stiintifice care va servi ca referinta pentru contencioasele ulterioare.

In urma adoptarii de catre statele membre si de catre cele terte a masurilor ce interzic importul de bovine sau carne de bovine provenind din Regatul Unit, UE a avut in vedere adoptarea unor masuri diverse de supraveghere. In acest context, Comitetul stiintific veterinar al UE, la 22 martie 1996 a concluzionat, la cererea Comisiei, ca datele disponibile nu ar permite sa demonstreze transmisibilitatea ESB la om. Cu toate acestea, "tinand cont de existenta unui risc" cu privire la acesta, a preconizat ca masurile sanitare adoptate de catre Regatul Unit, (59, in special dezosarea carcaselor de bovine batrane de mai mult de 30 luni in acordurile/cadrele stabilite) sa fie puse in practica pentru ceea ce priveste schimburile intra-comunitare si.."Comunitatea adopta masurile adecvate referitoare la interzicerea utilizarii fainii de carne si os in alimentatia animalelor". Comisia a adoptat decizia atacata, avand la baza Tratatul CE si directiva nr. 90/425/CEE a Consiliului din 26 iunie 1990 referitoare la controalele aplicate in schimburile intra-comunitare de anumitor animale si produse in perspectiva realizarii pietei interne (60, JOUE, nr. L 224 din 18 august 1990, p.29).

Pentru Regatul Unit (61, argumentarea Regatului Unit este in special prezentata la punctul 23 al hotararii), aceasta decizie constituie "o proasta cunoastere a principiului liberei circulatii a marfurilor". Regatul Unit estimeaza ca Comisia nu are puterea de a interzice exporturile catre tari terte. Regatul Unit precizeaza ca "tarile terte au propriile lor prioritati si norme de protectie a sanatatii si securitatii, care sunt deseori fondate pe norme internationale recunoscute". In al doilea rand, este avansata ideea ca decizia incriminata a fost luata pentru a reasigura consumatorii si aceasta motivatie constituie o rasturnare de putere.

Cu privire la aceasta argumentare, Comisia estimeaza ca nu este vorba de a actiona, asa cum face solicitantul, ".o distinctie artificiala intre sanatatea publica si buna functionare a pietei interne". Daca masurile incriminate au fost luate, asta este pentru ca "erau necesare pentru protectia sanatatii publice si animale in contextul bunei functionari a pietei interne". Mai simplu,protectia sanatatii publice pare sa conditioneze aceasta
"buna functionare" la fel cum si Consiliul sustine in aparare ".punerea in practica a unui sistem adecvat al controlului igienei si a celui sanitar a bovinelor contribuie, de maniera decisiva, la cresterea increderii pietei in calitatea si salubritatea produsului". (62, reluarea punctului 4 din concluziile d-lui Av. general in cauza Bakers of Nailsea, hot. Din 15 aprilie 1997, C-27/95, Rec. p. 1-187.).

De cand principiul proportionalitatii (63, principiul proportionalitatii se apreciaza cu privire la obiectivul de interes general urmarit prin masura de cosntrangere. Controlul jurisdictional al proportionalitatii se expune unei evaluari complexe deoarece nu doar aprecierea necesitatii presupune o cunostinta tehnica in domeniu, dar si o luare de pozitie frecventa privind alegerile politicii legislative. De aceea judecatorul privilegiaza folosirea anumitor teste, zise de aptitudine, interschimb si echivalenta. Mai mult, daca aprecierea porte pe valori de acelasi rang, este loc pentru a stabili o "balanta de interese". In caz de conflict intre interesul libertatii de circulatie si cel al supravegherii sanatatii publice, cea de a doua este clar, preferata primei - TPICE din 30 iunie 1999, Alpharma, cauza T- 70/99) este respectat, o asemenea masura care impiedica libera circulatie a marfurilor, poate sa nu fie contrar dreptului comunitar (punctul 63 din hotarare, 64, s-a facut referire la punctul 19 din hotararea din 29 februarie 1984, Rewe-Zentrale, 37/83, Rec. p. 1229), daca nu exista mijloace constrangatoare care sa fie la fel de eficiente (attendu 96), (65, se face referire la hotararile din 13 noiembrie 1990, Fedesa, C-331/88, Rec. p. I-4023, punctul 13 si din 15 octombrie 1994, Crispaltawi, C-133/93, C-300/93 si C-362/93, Rec. p. I-4863, punctul 41). Curtea nu a fost multumita de acest rationament care atribuie obiectivului de stabilire a unei piete unice cu continut bogat, dar, de maniera precisa, leaga principiului proportionalitatii pe cel al precautiei. Cu privire la acest lucru, hotararea subliniaza (punctul 98) ca "la data adoptarii deciziei atacate, exista o mare incertitudine cu privire la riscurile prezentate de animalele vii, carnea de bovine sau produse derivate", dar in masura in care este admis in timp ce incertitudinile subzista cu privire la existenta sau intinderea riscurilor pentru sanatatea persoanelor, institutiile pot sa ia masuri de protectie fara a astepta ca realitatea si gravitatea riscurilor sunt demonstrate pe deplin". (attendu 99).

Trebuie notat ca Curtea nu mentioneaza ca in al doilea rand, art. 174 al Tratatului nu face decat sa "coroboreze aceasta abordare".

Principiul precautiei si atitudinile pe care poate sau trebuie sa le inspire au o legitimitate independenta chiar din litera Tratatului. Curtea constata in continuare ca "trebuie amintit ca, dupa jurisprudenta constanta, principiul non-discriminarii intre producatorii si consumatorii Comunitatii, consacrat la art. 40, paragraful 3, alin. al doilea, arata ca situatii comparabile nu sunt tratate de maniera diferita si ca diferitele situatii sa nu fie tratate in mod egal daca un asemenea tratament ar fi justificat in mod obiectiv".

Atat CJCE cat si TPICE au invocat principiul precautiei pentru confirmarea validitatii masurilor de securitate alimentara (66, CJCE 13 noiembrie 1990, Fedesa, cauza C-331/88, Rec. I-4023 punctul 9; 12 iulie 1996 Marea Britanie c. Comisie, cauza C-180/96 R Rec., p I-3903, punctul 93: TPICE 13 iulie 1996, cauza Vaque L Erhing si C. Jaquet, precitat, p. 95 si urm) - si deci in domeniul sanatatii publice care nu reiese din litera Tratatului sau protectiei resurselor hidraulice (67, CJCE, 24 noiembrie 1993, Armand ...cauza C-405/92 Rec. p. I-6176, punctul 31-36).

Anterior, principiul precautiei aparea in filigran.el este expres reluat in dispozitivul hotararii (68, TPICE, cauza T-79/99R, Alpharma, 30 iunie 1999). Mai mult chiar: a devenit un principiu general de drept comunitar de la decizia TPICE din 26 noiembrie 2002 Artegodan c. Commission, cauza T-74/00, punctul 182 si urm.

Aceste decizii arata o dubla importanta.

Pe de o parte, esecul principiului liberei circulatii a marfurilor (69, CJCE, 13 noiembrie 1990, Fedesa, cauza C-331/88, Rec. p. I-4023, punctul 9, 12 iulie 1996, Marea Britanie c. Comisie, cauza C-180/96 R, Rec., p. I-3903, punctul 93) sau a principiului libertatii comertului si industriei (70, CJCE, 24 noiembrie 1993, Armand Mandiet, cauza C-405/92, Rec., p. I-6176, punctele 31-36) in interiorul Comunitatii poate fi justificat prin principiul precautiei.

Pe de alta parte, si mai ales, principiul nu se limiteaza doar la politica de mediu deoarece el permite validarea masurilor de protectie a sanatatii, in timp ce este vorba despre o politica specifica in care raporturile cu politica de mediu raman ambigui (71, CJCE, 13 noiembrie 1990, Fedesa, cauza C-331/88, Rec, p. I-4023, punctul 9).

Trebuie notat, pentru a termina, ca principiile inscrise in art. 174 TCE se adreseaza direct institutiilor comunitare si statelor non membre. Din acest punct de vedere, cel putin o reglementare comunitara particulara care consacra principiul, autoritatile nationale (72, Queen's Bench Division, 3 oct. 1994, R. Secretary of State for Trade & Industry, ex parte Duddridge & Others, J. Env. L., 1995, vol. 7, 2, p. 237) nu au obligatia de a aplica principiul precautiei in mod autonom. Jurisprudenta, manifestand o reticenta in a face sa avanseze rolul sau constructiv, "o jurisprudenta progresiva" (73, J. Dutheit de la Rochère intr-un colocviu privind "Le principe de précaution: aspects de droit international et de droit communautaire", Institut des Hautes Etudes internationales, 5 martie 2001) - in mod clar a evocat in rezolutia Consiliului din decembrie 2000 in considerent C (74, "parea sa fie utila examinarea, .....") pare a fi un profil.

In mod cert, puternica generalitate a principiului precautiei lezeaza punerea sa in practica. Caracterul sau obligatoriu este mai putin intens decat cel al regulilor de comanda mai precis, circumscrise si definite. Previzibilitatea sa juridica ramane incerta. Mai mult, intensitatea sa juridica variaza dupa cum o gasim la nivel international, comunitar sau intern. Principiul precautiei se afirma progresiv ca o veritabila regula, in sensul etimologic al termenului, in litigiile raportandu-se la deciziile publice luate in contextul de incertitudine stiintifica, si jurisdictiile contribuie a affiner intinderea sa. Este, de asemenea, recunoscut de textele de drept derivate, de exemplu, in domeniul alimentar, incepand cu anul 2002 ( voir infra, p. 318 si urm.).