ANALIZA COMPARATIVA A RAPOARTELOR DE TARA (1998-2004) IN RELATIE CU SISTEMUL INSTITUTIONAL ROMANESC ~ Criteriul politic

Capitolul acesta isi propune analizarea comparativa a referintelor cu privire la criteriul politic din rapoartele de tara pentru Romania (1998-2004), in stransa relatie cu sistemul institutional romanesc. Si aceasta deoarece, rapoartele ofera o evaluare obiectiva a institutiilor romanesti folosind ca si criterii de analiza standardele Uniunii Europene, din diversele domenii. De asemenea, aceasta analiza a documentelor, ne va permite sa vedem daca ipoteza propusa la inceputul lucrarii este valida sau nu.

Sistemul institutional cuprinde ansamblul relatiilor dintre diferitele autoritati ale statului. In functie de atributiile pe care le detine fiecare autoritate publica, putem distinge intre: autoritatea deliberativa, ce indeplineste in special functia legislativa; autoritatea prezidentiala, ce indeplineste functia de mediere intre puterile statului, intre stat si societate, de reprezentare a statului roman si de garant al independentei nationale si al integritatii teritoriale a tarii; si autoritatea guvernamentala, ce are ca principale functii asigurarea punerii in practica a politicii interne si externe a tarii si exercitarea conducerii generale a administratiei publice[1]. Astfel, avem autoritati centrale - Parlamentul si Guvernul - si locale - Primaria, Consiliul local.

Potrivit angajamentului asumat prin Agenda 2000, in iulie 1997, s-a decis raportarea periodica de Comisia Europeana catre Consiliul European, a progreselor inregistrate de fiecare tara candidata din Europa Centrala si de Est in pregatirea pentru aderare, prezentarea primului raport facandu-se la sfarsitul anului 1998. Acestea evalueaza abilitatile statelor candidate de a indeplini si respecta criteriile politic si economic precum si acquis-ul comunitar. Pe baza acestor rapoarte anuale, Consiliul ia decizii cu privire la traiectoria ulterioara a statelor candidate: "Incepand cu sfarsitul anului 1998, Comisia va prezenta rapoarte periodice Consiliului, insotite de toate recomandarile necesare pentru deschiderea conferintelor interguvernamentale bilaterale, trecand in revista progresele fiecarei tari candidate din Europa Centrala si de Est in vederea aderarii in lumina criteriilor de la Copenhaga, in special ritmul de adoptare a acquis-ului Uniunii [] Rapoartele Comisiei vor servi drept baza pentru luarea, la nivelul Consiliului, a deciziilor necesare cu privire la desfasurarea negocierilor de aderare sau cu extinderea lor la alte tari candidate. In contextul respectiv, Comisia va continua sa urmeze metoda adoptata in Agenda 2000 in evaluarea capacitatii statelor candidate de a indeplini criteriile economice si de a indeplini obligatiile care decurg din aderare."

Rapoartele de tara sunt realizate de Comisia Europeana. Aceasta este institutia tehnica, suprastatala a Uniunii Europene, singura cu caracter permanent si cea mai activa, constituind executivul Uniunii si jucand rolul unui guvern comunitar. Principala sa functie este aceea de a reprezenta interesele comunitare pe care le pune deasupra celor nationale ale fiecarui stat membru.

Conform articolului 211 din Tratatul instituind Comunitatea Europeana, Comisia este cea care: "vegheaza la aplicarea dispozitiilor prezentului Tratat si a masurilor luate de institutii in virtutea acestuia", "formuleaza recomandari sau avize care fac obiectul prezentului Tratat", "dispune de putere de decizie proprie si participa la procesul de formare a actelor Consiliului si Parlamentului European" si "exercita atributiile conferite de Consiliu pentru aplicarea normelor stabilite".

Comisia foloseste informatiile necesare redactarii rapoartelor din analizele furnizate de Guvernul Romaniei cu privire la progresele facute in procesul de pregatire a aderarii, din rapoartele Parlamentului European, din rapoarte ale Delegatiei Comisiei Europene in Romania, din statistici si din evaluari facute de organizatii internationale variate, in special de Consiliul European, OSCE, de institutii financiare internationale si de organizatii non-guvernamentale.

Structura acestor rapoarte de tara cuprinde descrierea relatiilor dintre Romania si Uniune, analiza respectarii criteriilor politice si economice, stabilite de Consiliul European la Copenhaga, analiza capacitatii Romaniei de a-si asuma obligatiile revenite in urma integrarii si de a respecta acquis-ul comunitar. Toate acestea sunt urmate de concluzii si de o evaluare generala.

Rapoartele iau in considerare progresele inregistrate de catre statele candidate pe perioada unui an. Examineaza daca reformele preconizate in raportul periodic precedent au fost realizate si studiaza noile initiative. Acestea prezinta si o evaluare globala a situatiei pentru fiecare din aspectele luate in considerare, stabilind pentru fiecare dintre acestea principalele masuri pe care Romania trebuie sa le mai adopte in perspectiva aderarii.

Progresele inregistrate sunt masurate pe baza deciziilor efectiv luate, a legislatiei efectiv adoptate, a conventiilor internationale efectiv ratificate (punerea acestora in aplicare facand obiectul unei atentii speciale) si a masurilor aplicate. De regula, legislatia sau masurile care se afla in diferite stadii de elaborare sau in curs de aprobare de catre Parlament nu se iau in considerare. Aceasta abordare asigura tratamentul egal al tuturor tarilor candidate si permite o evaluare obiectiva a progreselor reale pe care fiecare tara le-a inregistrat in pregatirea pentru aderare.

Criteriul politic urmareste stabilitatea institutiilor care garanteaza democratia, statul de drept, drepturile omului, respectul si protectia minoritatilor. Acesta cuprinde doua mari sectiuni: Democratia si statul de drept si Drepturile omului si protectia minoritatilor. Prima sectiune, la randul ei este compusa din aprecieri asupra: Parlamentului, Guvernului, Sistemului judiciar si Masurilor anti-coruptie. A doua sectiune are doua parti: Drepturi politice si civile si Drepturi economice, sociale si culturale.

1. Democratia si statul de drept

Statele fost-comuniste au inceput in perioada 1989-1991, dupa caderea regimului, drumul catre tranzitia democratica si catre piata libera, din punct de vedere economic. Acesta s-a dovedit a fi diferit pentru fiecare dintre ele, intrucat a fost dependent de particularitatile existente in fiecare stat. Insa dincolo de specificitatile fiecarei tari, anumite conditii sunt esentiale pentru demararea tranzitiei: liberalizarea, institutionalizarea, drepturile cetatenesti si alegerile libere[2].

In 1989, Romania a parasit comunismul si a adoptat un regim deschis, democratia - "guvernarea poporului de catre popor", care ii ofera individului o sansa unica: aceea de a fi un participant real al sistemului politic. Daca statul totalitar ii oferea rolul de "supus participant"[3], statul democratic ii ofera omului obisnuit sansa de a participa ca un cetatean influent la procesul luarii deciziilor politice.

Regimul democratic presupune opt conditii minimale de existenta, identificate de Robert Dahl dupa cum urmeaza[4]: libertatea de a crea si de a adera la organizatii, libertatea de expresie, dreptul de vot, dreptul liderilor politici de a concura pentru sprijin, surse alternative de informare, eligibilitatea pentru functiile publice, alegeri libere si corecte si institutii care sa asigure dependenta politicii guvernamentale de voturi si de alte forme de exprimare a preferintelor.

Dahl considera ca trasatura fundamentala a democratiei este receptivitatea constanta a guvernului la preferintele cetatenilor, considerati egali din punct de vedere politic. De aceea, modelul sau poliarhic insista pe o schema cu doua dimensiuni, care pot da substanta democratizarii: contestare si participare, acestea variind in functie de tara. Astfel, toti cetatenii trebuie sa beneficieze de sanse neingradite de a-si formula preferintele, de a face cunoscute aceste preferinte celorlalti cetateni si guvernului prin actiuni individuale si colective. Misiunea guvernului este cantarirea acestora in mod obiectiv, fara a face discriminari in functie de continutul sau sursa preferintei[5].

In acelasi sens, Phillipe C. Schmitter si Terry Lynn Karl[6] definesc democratia moderna, ca acel "sistem de guvernare in care conducatorii sunt permanent raspunzatori pentru actiunile lor in spatiul public fata de cetateni, care actioneaza indirect, prin procesul de competitie si cooperare care are loc intre reprezentantii lor alesi" .

Democratia implica un sistem complex de institutii si reguli, de a carui consolidare depinde procesul de democratizare. De aceea, diversitatea structurilor social-politice, dar si economice si culturale asigura consolidarea democratiilor si pluralismul politic. Aceasta diversitate este compusa din organizatii civice, non-guvernamentale, cu specific religios, social, etnic, cultural, din sindicate, organizatii patronale, din mass-media si alte organizatii care interfereaza cu institutiile statului in procesul decizional.

Statul de drept reprezinta o forma de organizare a puterii de stat rationalizata prin raportarea ei constanta si efectiva la sistemul de legi si la principiul respectarii libertatilor individuale. Acesta evoca "un sistem in care statul reprezinta personificarea unei ordini juridice ce are la baza principiul ierarhizarii normelor"[8]. Presupune existenta societatii civile si recunoasterea relatiilor de putere dintre institutiile politice si grupurile sociale.

Norberto Bobbio intelegea prin stat de drept "un stat in care puterile publice sunt reglate de norme generale (legile fundamentale sau constitutionale) si trebuie sa fie exercitate in cadrul legilor care le regleaza, cu exceptia dreptului cetateanului de a recurge la un judecator independent, pentru a cere recunoasterea si pedepsirea abuzului si a excesului de putere" .

Democratia si statul de drept sunt concepte conexe, intrucat "constructia statului de drept variaza in functie de gradul de democratizare, crizele economice, sociale sau politice putand antrena prabusirea celor doua"[10].

Singura norma ce nu depinde de o alta este Constitutia, aceasta reprezentand modul in care poporul se constituie in putere si este expus vointei populatiei[11]. De aceea, ni s-a parut necesar in elaborarea lucrarii sa facem apel la Constitutie pentru a identifica mai bine raporturile de putere si atributiile fiecarei institutii in sistemul romanesc.

Constitutia Romaniei contine ca oricare alta constitutie, o abordare a raporturilor dintre executiv, legislativ si judecatoresc, potrivit principiului separarii puterii in stat. 

Regimul politic romanesc este republica semiprezidentiala, adica un regim intermediar, situat intre cel parlamentar si cel prezidential, "un hibrid care depinde de relatiile de putere ce se stabilesc intre presedinte, guvern si partidul (partidele) majoritatii parlamentare (). Raporturile juridice dintre Presedinte, Parlament si Guvern sunt deci dependente de relatia Presedinte-partid(e) politic(e)"[12]. Acesta este caracterizat prin alegerea directa a presedintelui, ce dispune de cateva prerogative importante si de existenta unui guvern responsabil in fata Parlamentului .

In 1989, transferul de putere de la totalitarism la democratie, nu a fost real, la conducerea tarii venind persoane din fostul aparat de stat. Formatiunea care a condus revolutia, Frontul Salvarii Nationale - miscare sociala si politica, a castigat alegerile din 1990, iar Ion Iliescu a fost ales presedinte cu o majoritate covarsitoare[15]. Alegerile "pareau sa fi inlocuit sistemul politic al partidului unic cu sistemul politic al partidului hiperdominant" , ceea ce facea imposibila constituirii unei opozitii temeinice, atata vreme cat reprezentarea celorlalte partide era inconsistenta. Asadar, pana in 1992 am avut de-a face cu dominatia puternica a unei stangi legate mai degraba de "identitatea neo-comunista decat de valorile europene: intoleranta cu adversarii, mergand pana la utilizarea violentei (mineriadele din 1990 si 1991), nostalgica a unui trecut economic totalitar, cu optiuni culturale construite in jurul unei identitati nationale definite pe o baza etnica si opunandu-se occidentalizarii spatiului public" .

Dupa alegerile din 1992, aceleasi "optiuni nationalist-identitare si conservatoare ale structurilor economice si sociale ale fostului regim"[18] au format o slaba majoritate - 43% din voturi, 51% din mandate - dar care a stiut sa se impuna in fata Conventiei Democratice din Romania ce detinea doar 10% din locurile parlamentare, in fata unei drepte liberale lipsite de unitate si in fata minoritatii maghiare care a fost redusa la statutul de "spectator angajat" - 7.5%.

De aceea, transferul putere s-a realizat cu adevarat abia la alegerile din 1996, prin alegeri cu adevarat libere, organizate in conditii democratice, ca rezultat al maturizarii politice a societatii romanesti. Prin aceasta alternanta, Romania a demonstrat ca mecanismul democratiei exista cu adevarat, ci nu este numai apanajul declaratiilor oficialilor, trecand astfel de "testul dublei rasturnari" al lui Huntigton, care califica o tara din punct de vedere democratic.

La alegerile din 1996, Conventia Democratica din Romania a obtinut aproximativ 1/3 din numarul mandatelor si a format guvernul impreuna cu Uniunea Social Democrata si Uniunea Democratica a Maghiarilor din Romania.

Acest moment de referinta in istoria post-decembrista este consemnat de catre Comisia Europeana in anul 1997, cu ocazia depunerii de catre Romania a cererii oficiale pentru a deveni membra a UE. Atunci institutia europeana aprecia ca Romania este pe cale de a satisface criteriul politic. Aceasta evaluare este rezultatul, dupa cum insasi Comisia mentioneaza, a imbunatatirilor produse in urma ajungerii la putere a unei noi guvernari.

Comisia Europeana a inceput evaluarea situatiei Romaniei prin rapoartele de tara, in 1998, cand la guvernare se afla coalitia CDR-USD-UDMR.

1.1. Parlamentul

Sectiunea Democratie si statul de drept a rapoartelor de tara incepe cu aprecieri asupra Parlamentului, institutie care la nivelul unui stat, este singura reprezentativa si care prin componenta sa, reprezinta interesele intregii populatii.

In Romania, Parlamentul este compus din Camera Deputatilor si Senat - ambele alese prin vot direct de catre electorat - si are ca principale functii legiferarea, investirea si controlul politic. Potrivit atat Constitutiei din 1991, cat si celei revizuite, din 2003, Parlamentul este "unica autoritate legiuitoare a tarii". Cu toate ca importanta institutiei parlamentare este evidenta la nivelul functionarii statale, aceasta se bucura de o incredere scazuta din partea populatiei din Romania, nivelul de incredere situandu-se constant undeva la un procent situat intre 20-30%.

In Raportul din 1998, Comisia aprecia ca Parlamentul opera satisfacator, atributiile fiindu-i respectate, iar opozitia jucand un rol important in buna desfasurare a activitatii acestuia.

In anul 2000, s-a constatat o scadere semnificativa a activitatii parlamentare, in mare parte cauzata de fragilitatea coalitiei aflate la putere. In ciuda acestei deficiente, o mai buna colaborare intre Guvern si Parlament a fost observata, aceasta chiar in conditiile cresterii fragilitatii coalitiei.

Coalitia care a format guvernul in perioada 1996-2000, formata din CDR-USD- UDMR, occidentalista si liberala in domeniul economic[20], a fost una foarte divizata in problemele sociale si administrative. Accentul guvernarii s-a mutat pe partide si pe raporturile dintre acestea: "Bazele coalitiei guvernamentale de dupa 1996 au fost repede erodate de interesele si reperele opuse ale participantilor" . Toate aceste neregularitati au transformat guvernarea in una instabila, prim-ministrii, impreuna cu guvernele acestora schimbandu-se la o perioada scurta de timp. Astfel, in acest mandat gestionat de coalitie, guvernarea a fost asigurata de trei cabinete, avandu-i in frunte pe: Victor Ciorbea (111.1992-10.12.1996), Radu Vasile (16.04.1998-112.1999) si Mugur Isarescu (14.12.1992-12.12.2000).

Ca urmare a alegerilor din 2000, spectrul politic a fost reconfigurat. PDSR a castigat alegerile, obtinand 44.9% din locuri din Camera Deputatilor si 46.5% din locuri in Senat, revenindu-i astfel responsabilitatea formarii guvernului. Pentru a-si asigura o majoritate confortabila in Parlament, PDSR a format o coalitie cu micul Partid Umanist Roman si a semnat un protocol de parteneriat politic cu UDMR ( care a obtinut 7.8% din locurile din Camera Deputatilor si 8.6% din locuri in Senat). Aceste aranjamente au condus la stabilitatea scenei politice, dupa cum insasi Comisia remarca. Pe perioada celor 4 ani de mandat, cabinetul a fost condus de Adrian Nastase.

In aceste noi conditii politice, de relativa stabilitate, Raportul din 2001 mentioneaza ca eficienta legislativului s-a imbunatatit considerabil, in comparatie cu problemele semnalate in rapoartele anterioare. Este apreciat procesul de reformare prin care au trecut ambele Camere. De asemenea, Comisia considera ca au fost imbunatatite relatiile dintre legislativ si executiv, in special prin programarea unor intalniri periodice intre presedinte, primul-ministru si reprezentanti ai celor doua Camere ale Parlamentului, prin infiintarea unui nou minister - Ministerul pentru Relatia cu Parlamentul si prin numirea de secretari de stat responsabili pentru relatia fiecarui minister cu Parlamentul. Toate aceste evolutii pozitive au avut ca rezultat cresterea numarului de legi adoptate.

Incepand cu raportul din 2002, Comisia cu toate ca a apreciat cantitatea mare de legislatie procesata de catre Parlament, a atras atentia regulat asupra lipsei documentarii serioase, a unei dezbateri reale, a informarii adecvate si a unei analize minutioase inaintea adoptarii actelor normative. De asemenea, a fost constatata absenta unor studii in profunzime asupra fezabilitatii si implicatiilor bugetare a legislatiei. Situatia aceasta s-a datorat unui cumult de factori, cum ar fi: volumul mare de legislatie, dead-line-urile stranse si resursele limitate. Aceasta stare de fapt a produs motive de ingrijorare si cu privire la procesul de adoptare a acquis-ului comunitar.

Cresterea numarului de legi, in comparatie cu anii precedenti constituie rezultatul unei revizuiri a procedurilor parlamentare si a pozitiei puternice a partidului de la guvernare, dupa cum au afirmat oficialii europeni.

Lipsa de personal specializat la nivelul institutiei parlamentare, a inceput sa fie o tema abordata in rapoartele de tara o data cu cel din 2002. De aceea, este accentuata necesitatea unor politici adecvate, care sa vizeze dezvoltarea unor politici de formare si instruire profesionala a personalului existent. Este nevoie totodata de cresterea personalului cu studii juridice, a celui de executie, a celui care sa se ocupe de cercetare, pentru a-i asista pe parlamentari in desfasurarea activitatii acestora. Astfel, Comisia recomanda dezvoltarea domeniului resurselor umane, ceea ce presupune tehnici moderne de selectie, evaluare si promovare a personalului.

Tot din punct de vedere administrativ, este atrasa atentia asupra lipsei de suport tehnic, ce ar usura activitatea parlamentara si ar eficientiza-o.

In octombrie 2003, prin referendum a fost decisa modificarea Constitutiei din 1991, schimbarea unor aspecte fiind necesare pentru alinierea la cerintele de la nivelul Uniunii Europene. La Referendum s-a prezentat 55.7% din populatia Romaniei cu drept de vot. Dintre acestia, din punct de vedere statistic, numarul de voturi valabil exprimate "DA" a fost de 8.915.022, reprezentand 89.7 % din participanti, iar numarul de voturi "NU" a fost de 875.172, reprezentand 8.81% din participanti. In aceste circumstante, in Raportul din 2003, Comisia apreciaza implicarea institutiei legiuitoare in acest proces de reformare a Constitutiei, prin infiintarea unui Comitet, format din reprezentanti ai celor doua Camere si care a avut drept obiectiv dezbaterea acestor modificari.

In acelasi raport, se mentioneaza ca monitorizarea activitatii parlamentare de catre societatea civila este inca limitata in practica si, in general, sedintele Camerelor sunt inchise pentru public.

In Raportul din 2004, este remarcata simplificarea raporturilor dintre cele doua Camere, prin prevederile noii Constitutii, ce a avut drept consecinta pozitiva, usurarea procesului legislativ. In acelasi raport, este criticat faptul ca nu s-a redus numarul parlamentarilor .

O problema majora, constanta pe care o gasim exprimata in toate rapoartele de tara, ca motiv de ingrijorare este legiferarea frecventa prin intermediul ordonantelor de guvern, situatie ce implica atat Parlamentul cat si Guvernul. Aceasta practica curenta favorizeaza pericolul de imixtiune dintre legislativ si executiv, fapt ce produce instabilitate si contribuie la diminuarea rolului Parlamentului in procesul legislativ.

Dupa ce aceste ordonante sunt emise de Guvern, trebuie ratificate de Parlament: "In cazuri exceptionale, Guvernul poate adopta ordonante de urgenta. Acestea intra in vigoare numai dupa depunerea lor spre aprobare la Parlament. Daca Parlamentul nu se afla in sesiune, el se convoaca in mod obligatoriu"[23]. De asemenea, valabilitatea acestora este restransa la o perioada delimitata de termenul de abilitare. Procedura ordonantelor a fost inaugurata de guvernul Stolojan, continuand sa fie o practica des folosita de guvernele Vacaroiu, Ciorbea, Vasile si Isarescu, fiind invocate motive de eficienta a activitatii guvernamentale .

Deoarece practica guvernarii de dupa 1997 a transformat ordonanta de urgenta intr-o situatie curenta, limitand influenta Parlamentului, Comisia a cerut permanent rationalizarea procesului legislativ. Aceasta inseamna ca legiferarea prin Parlament trebuie sa constituie regula si cea prin intermediul ordonantelor exceptia.

Pentru a justifica oportunitatea folosirii ordonantelor, atat Guvernul cat si Parlamentul au gasit diverse motive. Adesea a fost adusa in discutie, de catre Guvern, slaba productivitate legislativa. In acelasi timp, Parlamentul incerca sa "eludeze o parte din responsabilitatea sa in probleme in care costul politic este mare si repercursiunile asupra alegerilor pot fi nefavorabile" .

Acest transfer al autoritatii de legiferare de la Parlament la Guvern, exprima o tendinta de concentrare a puterii in zona executivului, ceea ce favorizeaza procesul de limitare a influentei parlamentare si implicit a democratiei reprezentative[26].

In 2001, Comisia apreciaza ca, desi in perioada raportata s-a redus utilizarea ordonantelor in procesul legislativ, legiferarea prin aceste instrumente ramane un proces comun si frecvent, aceasta facandu-se fara o justificare clara.

Data fiind si evidentierea constanta a acestei probleme in rapoartele de tara, Guvernul a recunoscut ca a recurs in mod abuziv la ordonante de urgenta, fapt ce s-a concretizat cu elaborarea unei proceduri de selectie interna menita sa limiteze utilizarea acestora. Astfel, in perioada de evaluare a raportului din 2003, desi s-a constatat o scadere a numarului acestora, s-a considerat ca executivul a continuat sa uzeze in mod abuziv de acestea, de foarte multe ori, in cazuri in care nu au fost motive evidente de urgenta.

Raportul din 2004 mentioneaza ca dupa modificarea Constitutiei in octombrie 2003, s-a inregistrat o scadere a folosirii ordonantelor de urgenta in ultimul semestru al anului 2003[27], intrucat desi mentine posibilitatea legiferarii prin intermediu acestora, implica mai mult si institutia parlamentara: "ordonanta de urgenta intra in vigoare numai dupa depunerea sa spre dezbatere in procedura de urgenta la Camera competenta" . Astfel, se amana intrarea lor in vigoare pana ce sunt trecute in mod oficial pe agenda Parlamentului.

Cu toate acestea, este atrasa atentia asupra lipsei de definire a criteriului - "circumstante extraordinare"- pentru utilizarea ordonantelor de urgenta, ceea ce va conduce la un efect minim al revizuirii Constitutiei in acest caz. Potrivit Constitutiei din 1991, ordonantele de urgenta puteau fi utilizate de catre Guvern in "circumstante exceptionale", iar in Constitutia revizuita din 2003, pot fi folosite in "circumstante extraordinare", ceea ce nu face decat sa lase rezolvata problema definirii unor criterii clare potrivit carora se poate apela la aceste instrumente de legiferare.

1.2. Executivul

Puterea executiva in Romania, este asigurata de guvern, care conform articolului 102 din Constitutia Romaniei, asigura realizarea politicii interne si externe a tarii si exercita conducerea generala a administratiei publice centrale si locale, potrivit programului sau de guvernare acceptat de Parlament. Acesta este alcatuit din primul-ministru, ministrii de stat, ministrii, secretari de stat si alti membrii ai Guvernului. Institutia Guvernului este definita in Legea 37/1990 ca "organul central al puterii executive, care exercita, in conformitate cu legea, administratia publica pe tot teritoriul tarii".

Romania este un stat unitar cu doua niveluri de administratie, unul central si altul judetean. Acestuia ii corespunde doua modele de delegare a autoritatii: descentralizarea - guvernarea centrala deleaga autoritatilor judetene doar atributii administrative, nu si atributii decizionale; si deconcentrarea - presupune competente deliberativ-decizionale la nivelul reprezentantilor departamentali.

Comisia a indemnat autoritatile romane, in mod consecvent sa-si reformeze administratia de stat, propunand drept obiectiv general consolidarea capacitatilor acesteia. Trei aspecte esentiale, considerate imperios necesare au fost invocate permanent in rapoartele de tara: un personal mai numeros si bine pregatit, adoptarea unor standarde profesionale mai stricte si o salarizare superioara.

Administratia publica centrala de specialitate este compusa din ministere, care se organizeaza numai in subordinea guvernului si din alte organe de specialitate ce se pot organiza fie in subordinea Guvernului sau a ministerelor, fie ca autoritati administrative autonome[29].

Facand referire la executiv, primul raport de tara, cel din 1998, mentioneaza ca acesta functioneaza satisfacator, puterile fiindu-i respectate, iar opozitia jucand un rol important in activitatile sale.

Legea responsabilitatii ministrilor, din 1999, este apreciata ca o evolutie importanta si totodata necesara, ce clarifica statutul membrilor guvernului si statueaza ca acestia sunt responsabili in fata Parlamentului si ca au responsabilitate penala pe intreaga durata a mandatului.

Comisia a raportat in mod frecvent lipsa de coordonare in procesul de elaborare a politicilor, ceea ce a avut drept consecinta limitarea eficientei Guvernului. Activitatea Consiliului de Coordonare Economica si Financiara a fost sub asteptari, in mare parte, din cauza noutatii unei astfel de institutii si a resurselor umane inadecvate si insuficiente.

Pe de alta parte, facandu-se referire la legislatia adoptata, s-a constatat o imbunatatire a procedurilor de consultare dintre ministere si alti actori implicati in procesul de decizie. Evolutii pozitive au fost remarcate din perspectiva alinierii legislatiei nationale la acquis-ul comunitar.

Consultarea partenerilor sociali s-a facut, insa de cele mai multe ori, dupa ce actele legislative fusesera adoptate, ceea ce a minimizat foarte mult impactul consultarilor.

Este apreciata infiintarea, in 2000 a Departamentului de Integrare Europeana din cadrul Ministerului de Externe, datorita misiunii sale de a favoriza sporirea nivelului de coordonare interministeriala in ceea ce priveste problemele europene.

Raportul din 2001 apreciaza ca per ansamblu, situatia guvernarii s-a imbunatatit, crescand nivelul de cooperare interministeriala si al capacitatii administrative de formulare a politicilor. Acest raport evalueaza situatia Romaniei, ca stat candidat la integrarea in Uniunea Europeana, in primul an de activitate al guvernului Nastase. Evolutiile pozitive sesizate sunt o consecinta a avantajelor unei guvernari monocolore, de stabilitate si coerenta, in comparatie cu precedenta, o guvernare a unei coalitii, al carei echilibru a fost periclitat de lipsa majoritatii parlamentare si a opiniilor diferite ale membrilor partidelor care o alcatuiau.

Cu toate acestea, nu coalitia a fost singura cauza a conflictelor institutionale, in general, guvernarea de coalitie nefiind un impediment in calea guvernarii eficiente, ea reusind sa ofere posibilitatea unui control politic structurat si dand opozitiei oportunitatea de a se manifesta.

Conflictele au fost generate si de neintelegerile dintre institutia Guvernului si cea prezidentiala, existente din cauza lipsei de clarificare in delimitarea atributiilor celor doua institutii in Constitutia din 1991. Posibilitatea acestor conflicte se mentine si in Constitutia revizuita din 2003, intrucat pozitionarea acestora nu este inca definitiva.

Criza presedinte-prim ministru s-a manifestat pe tot parcursul perioadei post-decembriste. Neintelegerile dintre Iliescu-Roman, s-au finalizat cu demiterea lui Petre Roman[30]. Mai putin vizibila a fost criza in perioada guvernului condus de Nicolae Vacaroiu, ce a fost numit si guvern prezidentialist in conditiile slabei structurari a FDSN-PDSR (a facut posibila conducerea guvernului de catre presedintele Ion Iliescu). Conflictele au izbucnit in timpul guvernelor ce i-au avut in frunte pe Victor Ciorbea si Radu Vasile. Mugur Isarescu, conducand guvernul in ultima perioada a mandatului acestuia, nu a avut nici timpul, nici motivatia de a accentua divergentele cu un presedinte aflat si el la sfarsit de mandat (cu atat mai mult, cu cat Isarescu era un tehnocrat, venea din afara partidelor si deci si a coalitiei conducatoare). In timpul guvernarii Nastase, criza s-a manifestat din nou, insa ecourile acesteia au fost mai degraba latente, decat manifeste, in conditiile in care atat presedintele, cat si primul-ministru au incercat sa ascunda de opinia publica divergentele avute.

In toata perioada ce a urmat Revolutiei din 1989, Romania a cunoscut, la nivelul structurilor politice de conducere o majoritate prezidentiala - presedintele a avut aceeasi culoare politica ca si partidul care a obtinut cele mai multe locuri in Parlament[31]. Coabitarea, ce presupune un presedinte de o culoare politica si un prim-ministru de alta culoare politica, nu a fost o practica intalnita in politica romaneasca. Aceasta situatie a asigurat, de fiecare data, presedintelui o larga marja de manevra, reusind sa detina o influenta importanta in procesul de luare a deciziilor. In aceste conditii, "guvernul devine rezultatul vointei comune a Presedintelui si parlamentului si este de presupus ca doar cu greu si-ar putea exercita mandatul fara increderea Sefului Statului" .

Nu putem face abstractie de alti factori care au acuitizat criza dintre institutia prezidentiala in perioada 1996-2000, cum ar fi: existenta coalitiei de guvernare nestructurate, criza interna din PNTCD, lupta pentru succesiune la conducerea PSD, etc.

Imprecizia constitutionala in privinta determinarii clare a institutiei cu rol de conducere - presedinte sau prim-ministru - a facilitat de fiecare data reluarea disputei. Constitutia, in forma ei revizuita, din 2003 va putea doar tempera conflictele dintre cele doua institutii, insa nu le va putea rezolva definitiv.

Dupa alegerile din 2004, situatia este cu atat mai interesanta, intrucat cu toate ca Uniunea Nationala PSD+PUR a obtinut mai multe voturi decat principala sa oponenta, Alianta Dreptate si Adevar, formata din Partidul National Liberal si Partidul Democrat, nu a format guvernul[33]. Si aceasta din cauza ca Traian Basescu, candidatul Aliantei la presedintia Romaniei, a castigat alegerile prezidentiale si s-a folosit de prerogativa constitutionala care ii permite desemnarea primului-ministru. Astfel, Calin Popescu Tariceanu, co-presedinte al Aliantei D.A. (din partea PNL), a devenit prim-ministru si a format cabinetul. Pentru a consolida pozitia Guvernului in Parlament, atat presedintele, cat si primul ministru au purtat negocieri cu Partidul Umanist si Uniunea Maghiarilor din Romania , care in acest context politic detin ceea ce se numeste potential de santaj, fapt ce le transforma in actori politici foarte importanti pentru conturarea raporturilor de putere. Ambele partide au intrat la guvernare alaturi de Alianta D.A., asigurand o majoritate stabila in Parlament. Astfel, guvernul condus de Calin Popescu Tariceanu, ajungand la putere datorita castigarii alegerilor prezidentiale de catre Traian Basescu, este pus inca de la inceput, din cauza acestei conjuncturi, in pozitie inferioara fata de presedinte, in primul rand si fata de Parlament, in al doilea rand.

Astfel, chiar daca in rapoartele de tara Comisia nu face referire explicita la institutia prezidentiala, actiunile acesteia sunt analizate intr-un context mai larg, al functionarii intregului sistem institutional romanesc.

Tot in raportul din 2001, este remarcata demararea unei reformari extensive a Executivului, de catre noul guvern: a fost marit numarul de ministere, in timp ce, pentru a mari gradul de coeziune a administratiei, de la toate nivelurile, toate agentiile guvernamentale au fost subordonate ministerelor (pana atunci, unele aveau statut de corpuri independente).

Gestionarii procesului de aderare la UE i-a fost acordata o atentie deosebita, in special prin infiintarea Ministerului Integrarii Europene[36], avand ca principale atributii: coordonarea eforturilor necesare integrarii, implementarea strategiei de pre-aderare, gestionarea asistentei financiare provenita de la Uniune si conducerea negocierilor. Dupa un an de la infiintarea acestui minister, functionarii europeni sustineau ca acestea si-a demonstrat capacitatea de a planifica o coordonare efectiva a functionarilor, chiar daca abilitatea sa de a furniza expertize competente asupra legislatiei a fost limitata. Comitetele interministeriale au fost eficiente in pregatirea documentelor de negociere, desi intalnirile si reprezentarea acestora au fost mai putine decat fusese prevazut initial. In plus, aceste comitete nu sunt implicate in estimarea implicatiilor si fezabilitatii angajamentelor luate prin negocieri si nici in monitorizarea acestora.

Comisia a remarcat in primul an de guvernare al cabinetului Nastase, o imbunatatire semnificativa a capacitatii guvernului de formulare a politicilor publice. Politicile publice presupun, potrivit lui Harold Lasswell[37] cinci pasi esentiali: recomandare, prescriere, invocare, aplicare si finalizare. Politicile sunt cele mai importante decizii ale unei societati, actiuni sprijinite pe aprobare larga sau pe teama unor sanctiuni. Specificul acestora consta in viziunea holista, intregul fiind mai important decat suma partilor sale. Indivizii, institutiile si interactiunile sociale sunt toate importante in acest proces de elaborare a politicilor publice, insa in proportii diferite.

Alegerile pe care le fac cei care elaboreaza politicile publice sunt stimulate , modelate si constranse de conditiile externe si de tipare de cereri identificabile. Ignorarea unor astfel de circumstante si a consecintelor lor, inseamna intelegerea incorecta a exigentelor procesului de formulare a politicilor .

Potrivit Legii de organizare si functionare a Guvernului Romaniei intrata in vigoare in februarie 2001, Secretariatul General al Guvernului are drept responsabilitate coordonarea activitatilor ministerelor si asigurarea corectitudinii legale a procedurilor folosite in elaborarea si sprijinirea proiectelor de lege. Legea interzice membrilor Guvernului "exercitarea de acte de comert, cu exceptia vanzarii sau cumpararii de actiuni ori alte titluri de valoare; exercitarea functiei de administrator ori de cenzor la societatile comerciale sau de membru al consiliilor de administratie ale regiilor autonome, companiilor nationale si societatilor nationale; sau exercitarea unei funtii publice in serviciul unei organizatii straine, cu exceptia acelor functii prezervate in acordurile si conventiile la care Romania este parte"[39]. Primul ministru raspunde de evaluarea situatiilor, hotarand daca acestea vin in contradictie cu aceste prevederi si luand masuri pentru rezolvarea lor, dar nu a luat niciodata masuri de aplicare a legii.

Legea a dus la imbunatatirea coordonarii politicilor, cu toate ca inca au fost multe cazuri, in care au fost luate decizii guvernamentale, fara ca ministerele cheie sa fie consultate.

Consiliul Economic si Financiar al Coordonarii, creat de guvernul anterior si a carui activitate s-a dovedit ineficienta, a fost dizolvat.

In raportul din 2002 este mentionat ca in linii mari, compozitia Cabinetului a ramas aceeasi, aparand insa un numar de noi agentii guvernamentale, dintre care numai Consiliul National pentru Lupta impotriva Discriminarii este direct legat de implementarea acquis-ului comunitar.

In iunie 2003 s-a produs o restructurare importanta a Guvernului, ce a presupus: fuzionarea de ministere[40], crearea de sase posturi de ministrii delegati (aceasta initiativa neavand o baza juridica legala), trecerea unui numar mare de organisme sub controlul direct al cabinetului primului-ministru, si crearea Autoritatii Nationale de Control, cu dublu rol: de supervizare si coordonare.

In acelasi an, Guvernul a facut apel la votul de incredere pentru adoptarea pachetelor legislative majore, masura menita sa accentueze procesul legislativ si sa limiteze posibilitatea examinarii publice si parlamentare a problemelor sensibile cum ar fi, masurile anti-coruptie, reforma justitiei sau cea a corpului functionarilor publici.

A fost infiintat Comitetul executiv pentru integrare europeana, prezidat de primul-ministru si avand ca membrii permanenti pe ministrul integrarii, ministrul de externe si cel al finantelor publice. Acesta se reuneste saptamanal si discuta probleme specifice referitoare la aderare. Crearea acestuia este considerata o dezvoltare pozitiva datorita modului eficient in care functioneaza si a faptului ca duce procesul de aderare la UE la un nivel politic inalt.

In raportul aceluiasi an, 2003, se fac referiri si la problemele tehnice si la politicile sectoriale care sunt solutionate foarte greu fara sustinere politica, ceea ce demonstreaza un nivel raspandit al fenomenului politizarii. In plus, se mentioneaza ca Secretariatul General nu are capacitatea unei coordonari de anvergura a liniilor de politica, detinand un control limitat asupra calitatii cu care au fost executate liniile de politica.

In martie 2004, a avut loc o noua restructurare a guvernului, actiune a carui principala noutate a fost numirea a trei ministri de stat (vice-prim ministrii), responsabili cu coordonarea activitatilor celorlalte ministere. De asemenea, au fost infiintate noi organisme, cum ar fi Cancelaria primului-ministru, desemnata responsabila pentru structurile aflate sub autoritatea directa a primului-ministru, pentru controlul modului de implementare a programelor cu finantare internationala (exceptie facand programele Uniunii Europene), precum si pentru monitorizarea implementarii acquis-ului comunitar. Tot in urma acestei restructurarii a fost reinfiintat Ministerul Mediului si Gospodaririi Apelor, ce fusese desfiintat in urma schimbarilor din iunie 200

In ultimul raport de tara, este atrasa atentia asupra participarii limitate a Ministerului de Finante la formularea politicilor ale caror implicatii financiare sunt semnificative.

La nivel de lucru, regulile formale de consultare au fost remarcate, in acelasi timp, fiind subliniat faptul ca la nivel de substanta, cooperarea dintre ministere este scazuta, ceea ce are drept consecinte dificultati in implementarea legilor si o calitate scazuta a produsului legislativ.

Reuniunile la nivelul Secretariatelor Generale si de Stat al caror obiectiv este de a pregati intalnirile saptamanale ale guvernului au condus la usurarea procesului executiv[41]. Astfel, acestea au permis guvernului sa se concentreze asupra aspectelor politice in locul celor tehnice si au facilitat un arbitraj eficient intre interese aflate in contradictie.

De asemenea, au fost luate masuri pentru a intari capacitatea guvernului de a formula, implementa si monitoriza politicile publice la nivel central, cum ar fi infiintarea Unitatii pentru Politici Publice. Aceasta evolutie este binevenita, cu conditia sa i se atribuite personal si competente adecvate, astfel incat sa aiba un impact semnificativ in acest domeniu. In acelasi timp, ramane neclara delimitarea atributiilor intre Unitatea pentru Politici Publice si Cancelaria Primului Ministru, in ceea ce priveste coordonarea si implementarea politicilor.

In aceeasi perioada s-a inregistrat o crestere a gradului de constientizare a publicului si a administratiei in legatura cu drepturile si obligatiile ce decurg din Legea accesului la informatii si Legea privind transparenta procesului de luare a deciziilor.

O data cu raportul din 2001, Comisia a remarcat imbunatatiri progresive in ceea ce priveste consultarea in procesul de elaborare a legislatiei, cu actori precum partenerii sociali, organizatiile non-guvernamentale, comunitatea de afaceri. Cu toate acestea, acest proces este definit in toate rapoartele ulterioare ca fiind limitat. dar, in general, ramane limitata. In raportul din 2004, este mentionat ca acest proces de consultare a participantilor a ramas unul procedural si nu substantial.

O problema mereu adusa in discutie de Comisie, cu privire la executiv, are in vedere implementarea deficitara si neuniforma a legislatiei adoptate.

Administratia publica locala (din unitatile administrativ-teritoriale), potrivit articolului 120 al Constitutiei, se intemeiaza pe principiile descentralizarii, autonomiei locale si deconcentrarii serviciilor publice.

Consiliile locale si primarii sunt autoritati ale administratiei publice, prin care se realizeaza autonomia locala in comune si orase, ambele fiind alese prin vot direct de populatie. Consiliul judetean este tot autoritate a administratiei publice, ales tot prin vot direct, ce are ca rol coordonarea activitatii consiliilor locale, in vederea realizarii serviciilor publice de interes judetean.

Prefectul este reprezentantul Guvernului la nivel local, avand sarcina de a conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale.

Intre prefecti, pe de o parte, consiliile locale si primari, precum si consiliile judetene si presedintii acestora, pe de alta parte, nu exista raporturi de subordonare[42].

In raportul de tara din 1998 este mentionat angajamentul din partea Guvernului de a continua reformarea administratiei la toate nivelurile. Astfel, cu scopul de a lansa si sustine un proces adecvat de reformare a fost infiintat Grupul interministerial pentru reformarea administratiei publice. Insa, o strategie de reformare a administratiei este inca in curs de elaborare. Comisia accentueaza asupra nevoii adoptarii Legii Administratiei Publice, ce o data promulgata, va aduce cu sine implementarea unei serii de alte legi secundare pentru o buna functionare a administratiei locale.

Sunt apreciate progresele inregistrate in ceea ce priveste descentralizarea functiilor guvernamentale si crearea celor opt unitati administrative pentru dezvoltarea politicilor regionale.

Raportul din 1999 nu inregistreaza nici un fel de progrese cu privire la administratia publica.

In raportul din 2000 este consemnata intrarea in vigoare a Statutului functionarului public, lege in concordanta cu standardele europene din domeniu, implementarea acesteia fiind de asteptat sa fie un pas important in realizarea unei administratii publice stabile, profesionale si independente.

Agentia Nationala a Functionarilor Publici a fost infiintata prin Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, ca un organ central de specialitate al administratiei publice cu competenta materiala generala in gestionarea functiei publice si a functionat in subordinea Guvernului. Insa, incepand cu luna mai 2000 pana la data intrarii in vigoare a Ordonantei de Urgenta nr. 299/2000, respectiv 29 decembrie 2000, in urma reorganizarii, a functionat ca organ de specialitate al administratiei publice centrale.

Este remarcata in acelasi raport, infiintarea Ministerului Administratiei Publice, care insa nu reprezinta un progres in termeni de reformare a administratiei publice, intrucat acesta nu poate asigura decat un control limitat asupra coordonarii interministeriale si nu are mandat efectiv de luare de decizii.

Comisia mentioneaza ca desi cadrul legal pentru descentralizarea puterii la nivel local a fost realizat in 1999, implementarea acestuia s-a dovedit problematica.

Raporturile de ordin financiar dintre nivelul central si cel local raman neclare si au fost inregistrate probleme cauzate de intarzierea cu care s-a facut transferul resurselor financiare.

Se recomanda acordarea unei importante deosebite imbunatatirii capacitatii administratiei locale, a carei activitate este limitata, in mare parte din cauza lipsei de personal calificat.

Raportul din 2001 nu consemneaza progrese semnificative in ceea ce priveste reformarea serviciilor functionarilor publici. Mai mult, toate schimbarile provocate de restructurare, demarate de noul cabinet, au determinat o anumita instabilitate la nivelul functionarilor care lucreaza in administratia publica. Numarul functionarilor publici s-a redus cu 30%, ce a redus si mai mult capacitatea deja limitata la nivelul administratiei publice si ministerelor. Reducerea de personal s-a facut potrivit unor teste la care au fost supusi functionarii. Testarea a fost organizata de ministere, Agentia Nationala a Functionarilor Publici nejucand nici un rol in tot acest proces. In paralel cu reducerea de personal, s-au organizat si valuri de recrutare de nou personal, in special pentru noile ministere create. Nici de aceasta data, Agentia nu a fost implicata in procesul de luare a deciziei si de selectie (in supervizarea si implementarea procesului de recrutare), ceea ce demonstrat faptul ca Agentia inca nu era in masura sa joace rolul sau de gardian al Statutului Functionarilor Publici. Din cauza acestui proces simultan, de reducere si angajare de functionari, este foarte greu de estimat cat personal a fost disponibilizat si cat a fost angajat.

Comisia considera ca pentru a face Statutul Functionarilor Publici functionabil la cote maxime, acesta trebuie sa fie insotit de o legislatie secundara in domeniu, care sa acopere procesul de recrutare, structurile pentru realizarea de cariera in domeniu si remuneratia. In plus, aceste masuri trebuie dublate si de o strategie de reformare care sa aiba in vedere asigurarea si incurajarea independentei politice si a responsabilitatii functionarilor publici.

In perioada la care raportul din 2001 face referire, a fost infiintat Institutul National de Administratie Publica, avand menirea de a imbunatati si dezvolta procesul de formare a functionarilor publici. Este o scoala practica dedicata formarii profesionale de excelenta pentru functia publica, ce elaboreaza si asigura aplicarea Strategiei Guvernului privind gestiunea unitara a procesului de formare continua. Cuprinde perfectionarea si specializarea pregatirii profesionale pentru personalul din administratia publica centrala si locala.

In continuare, se recomanda ca reformarea fundamentala si structurala a administratiei publice sa ramana la statutul de prioritate a Guvernului.

Este mentionat ca noul executiv a acordat o atentie considerabila chestiunilor legate de administratia locala si descentralizare. Ca dovada a acestei asertiuni, este data ca exemplu noua Lege a Administratiei Publice Locale, cu scopul de a extinde si clarifica procesul de descentralizare. Aceasta postuleaza principiul autonomiei locale, defineste in mod clar competentele autoritatii locale, clarifica raporturile dintre administratia locala si cea centrala, acorda o mare autonomie fiscala la nivel local si recunoaste dreptul autoritatilor locale de a fixa taxe locale si de a-si elabora si aproba propriile bugete. Desi adoptarea legii a insemnat o evolutie pozitiva, au aparut dificultati din transferul de responsabilitati catre nivelul local, fara alocarea resurselor necesare. In acelasi timp, capacitatea administratiei locale de a fixa taxe este limitata si trebuie rezolvata.

Alt aspect pozitiv remarcat de Comisie este cresterea interesului administratiei locale pentru programele de asistenta internationale. Au inceput sa fie contractate imprumuturi, fara a face apel la garantia din partea statului. Aceasta dezvoltare demonstreaza intarirea capacitatii administratiei locale, desi performanta acesteia variaza mult de la un loc la altul.

In termeni generali, este apreciat ca administratia locala nu si-a dezvoltat inca o capacitate administrativa financiara, suficienta pentru a face fata descentralizarii competentelor. Pentru ca descentralizarea sa se dovedeasca un proces de succes, trebuie rezolvata problema gestionarii eficiente a fondurilor, in conditii de transparenta si stabilitate.

In raportul din 2002 este apreciata infiintarea unui comitet interninisterial care sa se ocupe de reformarea administratiei, aflat sub directa autoritate a primului-ministru. Cu toate acestea, reforma in acest domeniu ramane inca la stadiul de proiect.

Raportul a remarcat o alta evolutie pozitiva, si anume faptul ca asociatiile de la nivelul autoritatilor locale au fost consultate asupra proiectelor de lege cu impact semnificativ la nivel local.

Administratia, la toate nivelurile, este caracterizata de birocratie excesiva, fiind lipsita de transparenta si cu o capacitate limitata de punere in practica a politicilor.

Este atrasa atentia asupra unor aspecte precum: neaplicarea uniforme a Legii statutului functionarilor publici; slabei influente si a mandatului neclar al Agentiei Nationale a Functionarilor Publici; managementului slab al resurselor umane, acest domeniu aflandu-se in gereral, in responsabilitatea ministrilor.

Legislatia secundara in acest domeniu (comitete disciplinare, evaluarea performantei, introducerea perioadei de proba pentru noii functionari publici, gestionarea examenelor de recrutare) a fost adoptata, dar necesita inca o revizuire suplimentara inainte de a fi implementata. De asemenea, functionarii europeni afirma ca legislatia adoptata a avut in vedere mai mult chestiuni minore, in cele majore de tipul remuneratiei, structurii carierei, dezvoltarii responsabilitatii publice, neinregistrandu-se progrese.

La nivelul administratiei, raportul mentioneaza ca politica de coordonare dintre ministere s-a imbunatatit pe parcursul perioadei analizate. Guvernul a reusit sa distribuie responsabilitatile intre ministere privind reformele majore, folosind documente de strategie si planuri de actiune.

Comisia a constatat ca planurile si strategiile de actiune au constituit o constanta a actului guvernarii, acestea de cele mai multe ori nefiind bazate pe evaluari ale impactelor si nevoilor, si doar in cateva cazuri fiind stabilite mecanisme de implementare si monitorizare.

Pentru o mai buna coordonare a politicilor, au fost folosite in special doua metode: intalnirile saptamanale dintre membrii guvernului - cea mai des utilizata si infiintarea de comitete interministeriale.

In ciuda acestor eforturi, multe masuri sunt adoptate adesea fara a urma procedurile interne normale. Aceasta presupune pregatirea in graba a legislatiei, fara consultari adecvate si fara o evaluare serioasa asupra fezabilitatii si impactului acesteia.

Un factor in plus, identificat de functionarii europeni, care contribuie la instabilitatea legislativa este necesitatea constanta a amendamentelor, tocmai din cauza nepregatirii actelor normative dupa o documentare serioasa.

Raportul din 2003 isi incepe evaluarea administratiei publice facand referire la noul Statut al functionarilor publici, intrat in vigoare in luna martie a aceluiasi an. Acesta prevede ca mecanismele de recrutare trebuie sa se intemeieze pe concurenta, transparenta, competenta profesionala si sanse egale, controlul averilor functionarilor publici si recunoaste dreptul de a infiinta sindicate. Agentia Nationala a Functionarilor publici este abilitata sa recurga la sistemul judecatoresc pentru a obtine aplicarea legii functionarului public. Cu toate acestea, capacitatea Agentiei ramane limitata si are putina autoritate asupra ministerelor din sfera ei de competenta.

Comisia apreciaza ca noua lege este considerabil mai buna decat precedenta, oferind baza legala de profesionalizare a functionarului public.

Nu s-au inregistrat progrese importante in materie de remuneratie si structurarea categoriilor profesionale. Sistemul salarial este caracterizat ca fiind incoerent, discretionar si lipsit de transparenta.

A fost infiintata Unitatea Centrala pentru Reforma Administratiei Publice, organism abilitat sa elaboreze procesul de reforma si sa coordoneze si managerieze procesul de descentralizare. Comisia sustine ca desi rezultatele obtinute reprezinta un factor pozitiv, Unitatea nu are autoritate reala asupra administratiei publice si nu dispune de resursele umane suficiente pentru a derula reforma intregului sistem administrativ.

Cu privire la Institutul National de Administratie, desemnat sa formeze functionari publici, se afirma ca acesta nu detine resursele necesare pentru a face fata nevoii considerabile a administratiei in domeniul formarii profesionale.

In decembrie 2002, printr-un memorandum, Guvernul s-a obligat ca pana in 2004, sa formeze 6000 de specialisti in probleme europene si sa recruteze 500 de consilieri specializati in integrare europeana, ce vor fi detasati pe langa ministere.

Alte evolutii considerate drept pozitive au fost: acordul politic potrivit caruia prefectii vor deveni, pana in 2007 functionari publici profesionisti si nu vor mai fi numiti pe criterii politice si obligativitatea autoritatilor locale de a elabora si prezenta planuri de transpunere (aceasta initiativa i-a apartinut Ministerului Integrarii Europene).

Aspectele negative asupra carora functionarii europeni atrag atentia in 2003 sunt: lipsa de transparenta in procedurile de numire, acestea fiind luate fara consultarea tuturor organismelor care au raspunderea gestionarii si reformarii corpului functionarilor publici; capacitate slaba de a strange fonduri in plan local; scaderea nivelului cheltuielilor pentru investitii, considerentele de ordin politic ce reprezinta adeseori criteriul major in distribuirea fondurilor; insuficienta dezvoltare a sistemului resurselor umane; salariile mici; slaba formare profesionala; angajarea si promovarea nu au drept temei meritul profesional.

In mai 2004 a fost demarata o noua Strategie de reformare a administratiei publice, ce vizeaza sfera reformarii serviciilor civile, descentralizarea, deconcentrarea si o politica a coordonarii. In ceea ce priveste reformarea serviciilor publice, reforma are in vedere cresterea gradului de profesionalizarea a acestora : competitia deschisa pentru posturi, selectia si promovarea bazata pe merit, niveluri de remuneratie adecvate, schema de salarizare transparenta si predictibila, imbunatatirea managementului resurselor umane si traininguri eficiente.

Este de asemenea apreciata legislatia adoptata in ultimul an in acest domeniu[44], ce a avut in vedere, in special structura carierei si relatiile cu institutiile publice.

In ceea ce priveste remuneratia, s-au luat masuri menite sa asigure functionarilor publici un sistem de plata transparent, echitabil si viabil[45] si prin aceasta sa mentina si sa atraga in administratie persoane competente.

In februarie 2004, a fost elaborat Codul de etica a functionarilor publici al carui scop este sporirea calitatii si responsabilitatii functionarilor publici.

Unitatea Centrala pentru Reformarea Administratiei Publice, devenita intre timp directorat general a continuat sa lucreze in colaborare cu alte ministere pentru a promova modernizarea administratiei publice: si-a marit efectivul de angajati pentru a intari capacitatea operationala si a lansat impreuna cu Agentia Nationala a Functionarilor Publici o schema pentru formarea de manageri de nivel mediu, specializati in administratia publica.

Au fost organizate traininguri de Institutul National de Administratie, ce au presupus cursuri de durata scurta in managementul administratiei publice, finantelor publice, managementului fondurilor europene si tehnologia informatiilor. De asemenea, in acelasi scop, al pregatirii functionarilor publici a fost infiintat printr-o ordonanta de urgenta, Institutul Regional de Pregatire a carui organizare si functionare a fost reglementata de guvern.

In ceea ce priveste descentralizarea si administratia locala, neajunsurile semnalate in rapoartele anterioare raman valabile: Administratia locala, in general, se confrunta cu foarte multe neajunsuri : management nedezvoltat al resurselor umane, remuneratie scazuta si traininguri putine, responsabilitatile delegate nu au fost insotite si de resursele necesare adecvate, capacitatea de a incuraja veniturile locale a ramas limitata. Toate acestea continua sa ingreuneze implementarea responsabilitatilor pe care procesul de descentralizare le cere.

Sursele aditionale de finantare pentru investitiile locale sunt reprezentate de fonduri speciale garantate de guvern. Comisia mentioneaza ca legislatia referitoare la transferurile financiare catre administratia locala este lipsita de transparenta si ca institutiile care se ocupa cu administrarea fondurilor locale sunt slab fundamentate si de aceea s-au inregistrat insusiri a unor sume importante de bani de catre diferite grupuri de interese. Acesta este unul din motivele principalele pentru care Comisia isi exprima ingrijorarea in problema administrarii fondurilor structurale europene de catre institutiile din Romania si prin urmare cere imbunatatirea urgenta a managementului financiar.

Este apreciat faptul ca in Constitutia revizuita a fost introdus conceptul de descentralizare si este mentionat faptul ca autoritatile locale nu se afla in subordinea prefectilor. De asemenea au fost elaborate doua legi importante in acest domeniu: cu privire la descentralizare - iulie 2004 si una care are in vedere institutia prefectului - iulie 2004, insotite si de un plan de implementare a acestora.

Comitetul inter-ministerial pentru relatia cu administratia publica locala, creat in octombrie 2003 de Guvern, nu s-a dovedit eficient. Din momentul infiintarii sale si pana in momentul elaborarii raportului, fusesera tinute doar doua intalniri in cadrul comitetului.

S-a accentuat asupra necesitatii unor eforturi majore pentru imbunatatirea tehnologiei informatiei (echipamente si abilitatile necesare utilizarii acesteia).

O alta masura identificata ca necesara de catre Comisie este consultarea principalilor actori din afara aparatului administratiei locale si centrale in procesul de elaborare a politicilor publice.

In ultimii 3 ani, s-a produs un transfer de responsabilitati catre autoritatile locale in domenii precum: asistenta sociala, sanatatea, invatamantul pre-universitar, transporturi, servicii de urgenta si servicii publice. Procesul trebuie continuat, pentru a cuprinde o gama mai larga de domenii. Administratia trebuie sa fie bazata, cum este firesc in regimurile pluraliste, in opinia lui Raymond Aron, pe o "birocratie eficienta, neutra si reprezentativa prin intermediere"[46].

Ca si concluzie la acest capitol al tratarii administratiei publice, Comisia sustine ca autoritatile romane au facut eforturi considerabile pentru a dezvolta strategia al carei tel este administrarea procesului de descentralizare intr-o maniera transparenta si stabila.

Cu toate acestea, functionarii europeni considera ca pentru a asigura rezultatele reformelor, sunt necesare in continuare eforturi sustinute pentru ca procedurile de implementare sa fie eficiente, clare si mai transparente si in acelasi timp sa fie imbunatatita in mod considerabil cooperarea efectiva dintre doua institutii cheie implicate in acest proces: Ministerul Administratiei si Internelor si cel al Finantelor Publice.

In general s-a putut constata ca administratia publica locala si centrala "sufera de lipsa unei abordari sistemice, a unei analize eficiente cost-beneficiu, a planificarii strategice, elemente ce reprezinta instrumente de baza in elaborarea politicilor si evaluarii rezultatelor si a implementarii acestora".

Migratia politica este un subiect abordat in ultimul raport de tara. Este specificat ca aceasta este un fenomen larg raspandit, ce a fost remarcat de catre observatorii straini drept un lucru ingrijorator . Un numar de rapoarte independente au observat o corelatie intre fenomenul de migratie politica a primarilor si alocarea la nivel local a fondurilor europene.

1. Justitia

Cea de-a treia putere in stat, justitia, potrivit articolului 124 al Constitutiei Romaniei, este unica, impartiala si egala, infaptuindu-se in numele legii; judecatorii sunt independenti si se supun numai legii.

Structurile aparatului de stat functioneaza strict in baza unei ordini juridice, care reglementeaza raporturile dintre institutii si cetateni, dintre puterea de stat si celelalte organisme nestatale. Legalitatea, aparata prin excelenta de justitie, in regimul democrat, este principalul scop al statului de drept.

In toate tarile din Europa Centrala si de Est, reforma justitiei a fost presarata cu obstacole, dificultati si intarzieri, fapt ce isi are originea in regimul comunist, in timpul caruia puterea judecatoreasca, instantele si insasi legislatia erau degradate si utilizate ca instrumente de exercitare a puterii politice.

De aceea, pentru reabilitarea justitiei in fata opiniei publice, dar si pentru a respecta standardele Uniunii Europene in domeniu, este nevoie de obtinerea de catre aceasta a unei autonomii reale, a unor rezultate vizibile, dovezi ale eficientei si de posibilitatea angajarii responsabilitatii pentru actele comise.

Capacitatea justitiei incorporeaza patru notiuni esentiale, intre care exista raporturi de interdependenta: independenta si impartialitate, competenta profesionala, responsabilitate si eficienta.

Sistemul juridic are in vedere modul in care sunt administrate instantele; modul in care sunt selectati, promovati, instruiti, evaluati reprezentantii puterii judecatoresti, precum si personalul aflat sub autoritatea acestora; si modul in care aceste persoane isi indeplinesc indatoririle profesionale.

Sistemul judiciar din Romania cuprinde patru niveluri de instante: judecatorii, tribunale (la nivel de judet), curti de apel si Curtea Suprema de Justitie, care are jurisdictie absoluta asupra sistemului separat al curtilor militare speciale. Parchetul General functioneaza pe langa Curtea Suprema de Justitie. In general, cauzele sunt judecate in fond in prima instanta si beneficiaza de doua cai de atac: apelul si recursul.

Componenta a autoritatii judecatoresti, Consiliul Superior al Magistraturii are atributii in materie de raspundere disciplinara, precum si de promovare a magistratilor, si de asemenea propune de intalniri dintre judecatori, procurori si presedinte. Desi perceput de opinia publica si de autoritatile publice ca reprezentant al puterii judecatoresti, o treime din membrii sai sunt procurori care actioneaza sub influenta Executivului[48]. Impreuna cu Ministerul, acesta propune Presedintelui Romaniei numirea in functie a judecatorilor, hotaraste promovarea, transferarea, luarea de masuri disciplinare si indepartarea din functie a acestora, are obligatia generala de a "veghea respectarea independentei justitiei" .

Desi nu face parte din sistemul puterii judecatoresti, Curtea Constitutionala asigura controlul constitutionalitatii legilor adoptate dupa intrarea in vigoare a Constitutiei din 1991. In plus, mai are o competenta importanta: examinarea actelor normative inainte de promulgarea lor de catre Presedinte. Curtea Constitutionala nu poate fi considerata pe deplin independenta sau o putere separata avand in vedere faptul ca judecatorii sai sunt alesi de mediile politice pentru un mandat limitat in timp.

Facandu-se referire la justitie, in Programul de monitorizare a aderarii la Uniunea Europeana - Independenta Justitiei in Romania, al Institutului pentru o Societate Deschisa, este mentionat ca "exista obstacole importante in calea realizarii unei depline independente a puterii judecatoresti, inclusiv o insuficienta separatie a puterilor in stat, amestecul puterii executive in activitatea judecatoreasca, fonduri necorespunzatoare, un control inadecvat al gestionarii acestora si coruptie endemica. Pe deasupra, politicienii, populatia si judecatorii manifesta deopotriva o persistenta lipsa de respect fata de principiile unei culturi politice bazata pe statul de drept" .

Comisia a pus un accent deosebit, in toate rapoartele de tara, pe capacitatea puterii judecatoresti de a proteja drepturile cetatenilor si de a contribui la crearea unui mediu de afaceri favorabil, pe independenta judecatoreasca si administrativa a justitiei si pe capacitatea acesteia de a pune in practica legislatia UE.

Lipsa de independenta a justitiei a constituit problema majora, cea mai des invocata ca sursa de ingrijorare permanenta, in rapoartele de tara. Aceasta deficienta aduce atingere statului de drept, prin nerespectarea principiului de baza al acestuia, si anume separarea puterilor in stat. In plus, afecteaza intregul proces de functionare si organizare a sistemului judiciar. Comisia a acordat o importanta deosebita reformei judiciare, insistand asupra punerii in aplicare a unor reforme care sa creeze si sa asigure, in primul rand, independenta justitiei si eficienta justitiei in lucrul dosarelor.

Exemplele date de Comisie, pe parcursul anilor pentru a reliefa lipsa de independenta si impartialitate a justitiei sunt numeroase. Astfel, in prima jumatate a anului 2001, un numar de presedinti si vice-presedinti de instante au fost transferati din posturile lor, fara a li se oferi justificari clare pentru aceasta actiune. Aceste decizii au fost luate de Consiliul Superior al Magistraturii, asupra caruia, Ministerul Justitiei are o influenta semnificativa.

Tot in raportul din 2001, Comisia aduce in discutie o alta situatie care a adus atingere principiului independentei justitiei: Ministerul Justitiei a formulat o scrisoare pe care a trimis-o instantelor de judecata, prin care le atentiona sa acorde atentie consecintelor sociale ce pot decurge din cazurile de restituire a caselor nationalizate. Aceasta actiune a Ministerului a vizat in mod evident influentarea justitiei in desfasurarea activitatii acesteia.

In 2002, Comisia avertizeaza ca procesul de reformare in justitie este foarte lent, nefiind solutionate mai multe probleme structurale majore, cum ar fi: continuarea autoritatii administrative a Ministerului Justitiei si compozitia mixta a Consiliului Superior al Magistraturii, precum si jurisdictia comuna asupra judecatorilor si procurorilor. Aceste realitati identificate de institutia europeana impiedica, in continuare functionarea eficienta si independenta a sistemului justitiei si contribuie la existenta unui nivel ridicat de neincredere a publicului in instante.

Ministerul Justitiei continua sa isi exercite o autoritate nejustificat de larga si excesiv de centralizata asupra instantelor precum si in selectionarea, promovarea si evaluarea judecatorilor, ceea ce provoaca ingrijorare cu privire la posibilitatea ingerintei politice. In mod special, prevederile care permit politicienilor si functionarilor superiori sa fie numiti judecatori fara a mai da examenele obisnuite fac neclara separarea puterilor si implica riscul inlocuirii profesionalismului cu favoritismul politic ca un criteriu pentru o functie in justitie.

Din cauza tuturor ingerintelor politicului in puterea judecatoreasca, Romania este sfatuita sa intreprinda unele reforme suplimentare, concertate pentru a intari rolul Consiliului si pentru a garanta independenta justitiei.

In toata perioada de raportare nu s-au constatat evolutii pozitive cu privire la independenta Procurorului General. Acesta a fost in permanenta subordonat Executivului, continuand sa foloseasca in mod discretionar puterea, pentru a da recursuri extraordinare impotriva deciziilor justitiei. Existenta acestor recursuri extraordinare inainte ca toate parghiile legale sa fie epuizate si fara a defini cu claritate criteriile in functie de care se poate face apel la aceasta metoda, contravenea Conventiei Europene a Drepturilor Omului si slabea considerabil increderea asupra corectitudinii justitiei. Ordonanta de urgenta din 2003, prin care a fost modificat Codul de Procedura Civila a corectat si aceasta problema grava a posibilitatii Procurorului General al Romaniei de a introduce recursuri in anulare impotriva hotararilor judecatoresti pronuntate in materie civila. Astfel, prin acest act legislativ se prevede eliminarea acestei competente discretionare a Procurorului.

Nici in 2003 nu au fost semnalate imbunatatiri cu privire la aceasta problema spinoasa a independentei justitiei. Ministerul avea inca puterea de a numi direct judecatori. Prin absenta unor reguli clare in ceea ce priveste repartizarea dosarelor catre judecatori, presedintii de tribunale pot exercita o influenta considerabila asupra alocarii acestor dosare in cadrul instantelor.

Alti factori care contribuie la limitarea independentei justitiei sunt existenta instantelor militare, ca sistem paralel de justitie, controlat de executiv si autoritatea financiara a Ministerului asupra bugetului justitiei. Puterea judecatoreasca nu are aproape deloc autoritate in procesul de stabilire si administrare a bugetului, de acest lucru ocupandu-se Ministerul Justitiei. Cu toate ca nu exista indicii ca un astfel de control asupra bugetului ar fi fost folosit pentru a obtine avantaje politice, simpla posibilitate poate constitui o limitare a vointei puterii judecatoresti de afirmare a independentei.

Unele imbunatatiri consistente au putut fi identificate abia in ultimul raport de tara si sunt in parte consecinta a revizuirii Constitutiei, care mentioneaza ca justitia constituie o putere a statului independenta si egala cu celelalte.

Astfel, in iulie 2004 cu scopul de a imbunatati in mod semnificativ independenta si eficienta justitiei au fost elaborate 3 pachete de legi : Legea Consiliului Superior al Magistraturii, Legea privind organizarea sistemului juridic si Legea privind statutul magistratilor. Mai mult decat atat, Ministerul Justitiei nu mai poate numi judecatori in mod direct si nici promova magistrati, fapt ce constituie o dezvoltare importanta in domeniu.

Cu toate acestea, unele portite au ramas, astfel incat influenta politicului sa se poata manifesta in continuare. A devenit o practica comuna ca executivul sa propuna persoane pentru ocuparea pozitiilor cheie de luare a deciziei in sistemul judiciar.

In 2004 un candidat fara experienta practica ca judecator, dar care lucrase ca si consilier politic la cel mai mare nivel timp de mai multi ani, a fost numit presedintele Inaltei Curti de Justitie si Casatie. Este vorba de Nicolae Popa, fost consilier politic al lui Ion Iliescu, al carui nume desi nu este nominalizat, referinta la persoana sa este evidenta.

Avand in vedere si aceasta abatere grava in sistem, precum si toate celelalte deficiente grave, constatate pe parcursul perioadei de monitorizare, Comisia trage un semnal de alarma asupra necesitatii crearii, pe langa legislatia adecvata, a unui mediu care sa dezvolte o cultura a muncii ce sa corespunda cu asigurarea independentei justitiei, sa garanteze aplicarea eficienta a statului de drept si sa asigure standarde profesionale inalte.

Dupa cum am mentionat si mai sus, influenta Ministerului Justitiei in identificarea, selectionarea si numirea candidatilor in functia de judecator si in promovarea judecatorilor la instante superioare, provoaca ingrijorare cu privire la ingerinta politica in treburile justitiei.

Din anul 2000, candidatii la functia de judecator de Judecatorie trebuie sa urmeze un curs de pregatire de doi ani la Institutul National al Magistraturii si sa dea un examen organizat in comun de minister si Institut.

Institutul National de Magistratura constituie principalul mijloc pentru intrarea in sistem si pentru a face cariera ca judecator sau ca procuror. Cei insarcinati cu pregatirea viitorilor magistrati sunt selectati dupa ce trec printr-un proces competitional puternic si deschis. Pentru a fi admisi in Institut, avocatii trebuie sa treaca printr-un examen scris, organizat in comun de Minister si Institut. Exceptie de la sustinerea acestui examen fac doctorii in Drept, cei care au fost magistrati, inspectorii generali sau consultantii legali. Toate aceste exceptii favorizeaza posibilitatea implicarii politicului si slabeste independenta justitiei.

Din punct de vedere legal, al fondurilor, numarului de traineri, al aprobarii programelor si a programelor de pregatire, si in general, a deciziilor adoptate, Institutul este dependent de Ministerul Justitiei.

Influenta Ministerului este extinsa, intr-o mare masura si asupra Consiliului Suprem al Magistraturii, selectia membrilor acestuia fiind lipsita de transparenta.

Datorita numeroaselor recomandari facute de la nivelul Uniunii Europene, o dezvoltare pozitiva s-a realizat in domeniul selectiei si promovarii magistratilor, prin ordinul Ministerului din 2000, care precizeaza ca promovarea judecatorilor si procurorilor sa se faca in functie de merite si sa fie rezultatul unei competitii deschise, folosind teste scrise si orale, de supervizarea acestui proces urmand sa se ocupe o comisie compusa din profesori universitari, cercetatori, practicieni in chestiuni legale si experti ai Ministerului.

In 2003 a fost introdusa o noua procedura de selectie pentru Consiliul Superior al Magistraturii, prin care un numar de judecatori sunt selectati de catre corpul magistratilor si sunt apoi recomandati Parlamentului, insa, cu toate acestea, practica procesului de selectie continua sa fie politizata. Totusi. Comisia este de parere ca in general, pozitia CSM in cadrul sistemului judiciar ramane slaba si este necesara continuarea eforturilor pentru a se asigura ca CSM poate sa-si indeplineasca responsabilitatile.

O problema mereu invocata in rapoarte, se refera la numarul insuficient de judecatori, in special in curtile si tribunalele locale. Astfel, este recomandata marirea numarului acestora, insa in acelasi timp selectia si pregatirea lor sa ramana la un nivel ridicat.

Alte recomandari facute de Comisie, in mod frecvent, au avut in vedere sistemul resurselor umane si materiale, de la nivelul judiciar. Inca din primele rapoarte, s-a sustinut ca programele de instruire trebuie sa fie imbunatatite substantial si ca au nevoie de finantare pe termen lung.

Raspunzand ingrijorarilor formulate in rapoarte, evolutii pozitive au inceput sa fie remarcate incepand cu anul 2000, datorita imbunatatirii trainingurilor, a procesului de recrutare a personalului si a informatizarii curtilor. Cu toate acestea, se recomanda in continuare ca aceste planuri ambitioase sa fie continuate si sa fie dublate de o strategie de modernizare a functionarii instantelor de judecata.

Raportul de tara din 2002, apreciaza ca cu toate ca s-au inregistrat unele progrese in ceea ce priveste imbunatatirea conditiilor de desfasurare trainingurilor, acestea raman inca neadecvate.

In 2003, Comisia afirma ca formarea profesionala in sistemul Institutului National al Magistraturii si in Centrul de formare al grefierilor[51], a cunoscut unele imbunatatiri. Astfel, programele au fost imbunatatite, au fost introduse noi materii de studiu, INM a introdus o retea de formatori regionali si au fost infiintate trei centre regionale deplin functionale. Totusi, trebuie pus un accent deosebit, pe langa dobandirea de cunostinte universitare, pe dezvoltarea de competente aplicate si pe etica profesionala. In acelasi timp, formarea specializata in probleme precum criminalitatea economica, spalarea banilor si lupta impotriva coruptiei este in continuare limitata. In plus, lipsa unui buget adecvat si a personalului, au contribuit la limitarea activitatii acestor institutii.

In 2004, Institutul National al Magistraturii a avut o perioada de instabilitate, ceea ce a dus la ingreunarea procesului de reforma. De asemenea, in continuare se simte nevoia selectarii de traineri care sa ajute la imbunatatirea atat a pregatirii initiale, cat si a celei continue.

In ceea ce priveste competenta profesionala si eficienta justitiei, pe parcursul perioadei raportate, au fost facute atat referinte pozitive, cat si negative. Judecatorii trebuie sa fie capabili, individual si colectiv, sa dea solutii eficiente si in timp util, sa se conformeze simtului de dreptate al societatii, sa-l intareasca si sa-l promoveze.

In 1998, au fost evidentiate masuri pozitive precum accelerarea procedurilor si indepartarea judecatorilor nepotriviti, insa in acelasi timp a fost recomandata reducerea perioadei de procedura judiciara si a celei de detentie dinaintea proceselor.

In 1999 se manifesta ingrijorari din cauza nivelului scazut al competentelor in ceea ce priveste dreptul comunitar, cel in domeniul finantelor, bancilor, fiscal si noile domenii ale dreptului comercial, traficul de droguri, migratia ilegala si infractiunile in domeniul tehnologiei informatice.

In ultimul raport de tara, se mentioneaza ca ramane o problema calitatea proceselor, erori continuand sa fie depistate in aproximativ 30% din procesele civile la care s-au inregistrat apeluri. Acest fapt este explicat, in mare masura de calitatea mare de munca, de lipsa de informatii privind noua legislatie in vigoare, de circulatia scazuta a informatiilor in interiorul sistemului juridic si de pregatirea si specializarea insuficienta a personalului.

Dezvoltari ale cadrului legislativ au putut fi semnalate in decursul perioadei analizate de Comisie. In octombrie 2000, printr-o ordonanta de urgenta a fost amendat Codul Civil si au fost luate masuri care sa intensifice si sa imbunatateasca procedurile instantelor de judecata si sa evite intarzierile nejustificabile.

In 2003, printr-o ordonanta de urgenta, a fost modificat Codul de Procedura Civila. Astfel, toate apelurile introduse la judecatorii si tribunale au devenit de competenta exclusiva a curtilor de apel. In acelasi timp, competenta exclusiva in materie de recurs i-a revenit Curtii Supreme. Aceste masuri au favorizat intarirea securitatii juridice in Romania prin unificarea interpretarii dispozitiilor legale la cel mai inalt nivel.

Cu toate acestea, ca rezultat al monitorizarii schimbarilor survenite in urma acestor schimbari, in raportul din 2004, s-a considerat ca modificarile respective au avut un numar considerabil de consecinte negative pentru functionarea sistemului juridic dintre care cea mai importanta este aceea ca Inaltei Curti i s-a delegat responsabilitatea de a se ocupa de recursuri ceea ce a dus la cresterea spectaculoasa a cazurilor, intarziind astfel foarte mult solutionarea acestora.[52]

In septembrie 2003, Guvernul a adoptat o strategie de reforma a sistemului judiciar, pentru remedierea slabiciunilor din sistem. Aceasta a cuprins masuri care au vizat asigurarea securitatii juridice, garantarea respectarii Declaratiei Europene a Drepturilor Omului, imbunatatirea calitatii hotararilor judecatoresti si cresterea independentei puterii judecatoresti fata de puterea executiva. Comisia considera ca aceasta strategie reprezinta, inainte de toate, o recunoastere semnificativa a faptului ca reforma juridica trebuie continuata.

In iunie 2003, a fost adoptat un nou Cod de Procedura Penala[53]. Acesta a sporit garantiile juridice pentru un numar de libertati fundamentale: prezumtia de nevinovatie, care constituie un principiu de decizie in procesele penale; limitarea atributiilor procurorilor in materie de arestare preventiva; masuri de retinere; sporirea garantiilor pentru acuzatii minore; repararea pagubei in cazul privarii de libertate in mod ilegal; extinderea controlului judiciar asupra unor masuri cum ar fi protectia martorilor si investigatiile sub acoperire. Raportul din anul urmator a sustinut ca noul Cod, ce a intrat in vigoare in ianuarie 2004, nu a fost bine pregatit in unele privinte.

Constitutia revizuita cuprinde reforme importante in domeniul justitiei: principiul separatiei si egalitatii puterii judecatoresti, fata de cea executiva si cea legislativa; dreptul la un proces echitabil "intr-un termen" rezonabil; modificari institutionale, si anume, transformarea Curtii Superioare in Inalta Curte de Casatie si Justitie (ai carei judecatori vor fi numiti pe viata), ce are drept scop asigurarea interpretarii si aplicarii unitare a legii pe teritoriul Romaniei.

Potrivit unui ordin al Ministerului de Justitie din iunie 2004, curtile de apel sunt obligate sa publice buletine anuale de jurisprudenta.

Chiar daca toate aceste evolutii au condus la imbunatatiri remarcabile, Comisia apreciaza ca este necesara revizuirea cadrului legal al sistemului juridic, pentru aceasta fiind imperioasa consultarea consistenta a specialistilor in acest domeniu.

Pentru implementarea legislatiei existente sunt necesare sporirea substantiala a resurselor umane si materiale alocate noilor institutii, intensificarea pregatirii profesionale a judecatorilor si abordarea intr-o maniera cat mai transparenta a intregii activitati a justitiei.

In ceea ce priveste retributia in sistem, Comisia a recomandat anual imbunatatirea statutului si remuneratiei judecatorilor si procurorilor, ceea ce constituie un aspect imbucurator, contribuind la prevenirea atat a actelor de coruptie, prin intarirea independentei financiare a acestora, cat si la cresterea atractivitatii pentru aceasta profesie.

Administrarea instantelor, este si ea supusa supravegherii Ministerului, nefiind transparenta, iar conditiile proaste de lucru afecteaza serios eforturile de profesionalizare a justitiei. Cu toate ca au fost trase numeroase semnale de alarma in aceasta privinta, putine rezultate au fost vizibile.

In 2000 li s-a recomandat autoritatilor romane elaborarea unei strategii comprehensive, care sa fie insotita de un plan cu prevederi bugetare foarte clare si care sa contina masuri suplimentare de reforma pentru a conduce la imbunatatirea functionarii justitiei per ansamblu.

In toate rapoartele de tara, o importanta deosebita o fost acordata conditiilor de munca si procedurilor de lucru din sistemul judiciar. In general, conditiile de munca au fost caracterizate drept inadecvate si sub standardele normale din domeniu, facandu-se constant apel la imbunatatirea acestora.

In 1999 au fost luate o serie de masuri pentru intarirea sistemului de lucru in sistemul juridic, prin reducerea timpului procedurilor juridice, a numarului de cazuri nerezolvate, prin favorizarea unor conditii mai bune de promovare a magistratilor si pentru ocuparea de pozitii de luare a deciziei.

In 2000, s-a observat ca a crescut numarul de judecatori prin reducerea numarului de demisionari si prin ocuparea de locuri vacante, iar in 2001 Guvernul a decis asupra obligativitatii judecatorilor de a publica justificari pentru deciziile luate.

Suprasolicitarea este un alt aspect asupra caruia se atrage atentia. Astfel a fost observat ca unui judecator ii revine un numar prea mare de cazuri, ceea ce are consecinte negative asupra calitatii procesului de judecata. De asemenea, atat Curtea Suprema cat si Curtea Constitutionala se confrunta cu aceeasi problema a supraaglomerarii. Desi acest lucru era o realitate bine-cunoscuta, in anul 2000 Curtii Supremei de Justitie i s-au alocat sarcini suplimentare, ingreunandu-i foarte mult activitatea. Astfel, sunt necesare masuri care sa duca la reducerea numarului de cazuri care ajung la aceasta instanta suprema.

Unele imbunatatiri ale conditiilor de lucru au fost remarcate in 2003, chiar daca in continuare se atrage atentia asupra unor deficiente serioase in ceea ce priveste infrastructura, in unele regiuni, si in special in Bucuresti.

Echipamentul si infrastructura sunt de cele mai multe ori inadecvate si limitate, calitatea acestora variind in mod evident de la curte la curte. Este absolut necesara introducerea unui sistem informatizat adecvat, care sa usureze munca personalului si sa faciliteze accesul la informatii asupra cazurilor.

In plus, nu s-a rezolvat problema documentarii adecvate a dosarelor si nici a accesului facil la informatii asupra cazurilor in desfasurare, situatii ce afecteaza desfasurarea echitabila a proceselor.

In raportul din 2004 este atrasa atentia asupra existentei nejustificate a unui serviciu de securitate militarizat in interiorul Ministerului de Justitie si se cere solutionarea acestei probleme.

Cele mai multe legi, elaborate de Minister pe parcursul perioadei de raportare, au fost realizate, urmand un proces lipsit de transparenta. Proiectele de lege nu au fost puse la dispozitia altor specialisti din domeniul juridic si al societatii civile. De aceea, toate aceste proceduri au efecte negative, intrucat un proces de elaborare tinut secret poate contribui si mai mult la scepticismul public si reduc sansele ca acesta sa abordeze intr-o masura suficienta problemele actuale ale instantelor privind lipsa de independenta si nivelul scazut de profesionalism.

Conform programului de monitorizare a aderarii la UE, Monitorizarea procesului de aderare la UE: Coruptia si politica de combatere a coruptiei in Romania[54], procentajul cetatenilor care au indicat ca au putina si foarte putina incredere in sistemul juridic s-a aflat in mod constant la un nivel foarte inalt, situat intre 60-70%. Potrivit aceluiasi raport, presa ii acuza deseori pe judecatori de lipsa de pregatire profesionala, conduita incorecta si sentinte nedrepte sau chiar ilegale. De asemenea, acesta face frecvent referiri la amestecul politicului in functionarea sistemului justitiei.

Toate deficientele grave identificate de catre Comisie cu privire la sistemul judiciar, contribuie la ridicarea nivelului de neincredere publica in instante si judecatori, punand astfel sub semnul intrebarii legitimitatea justitiei.

Cu toate acestea, nemultumirea generala nu a provocat o dezbatere publica cu privire la problemele structurale, cum ar fi: conditiile de lucru in instante, cauzele numarului mare de dosare sau situatia institutionala a puterii judecatoresti.

Guvernul, Parlamentul si societatea in ansamblu trebuie sa se angajeze intr-o reforma complexa si sustinuta a structurii interne a justitiei si a relatiilor ei cu celelalte sectoare ale statului, pentru ca independenta judecatorilor si capacitatile lor profesionale sa fie recunoscute in totalitate.

1.4. Masuri anti-coruptie

Comisia, pe parcursul intregii perioade de monitorizare a Romaniei, a caracterizat coruptia ca fiind o problema larg raspandita, sistemica, ce afecteaza toate sferele societatii. Aceasta submineaza eficacitatea si legitimitatea institutiilor statului, franeaza dezvoltarea economiei, afecteaza functionarea sistemului legal si conduce la pierderea increderii in autoritatile publice.

Fenomenul coruptiei este considerat in orice stat de drept o amenintare la adresa democratiei, a stabilitatii institutiilor statului, cat si a dezvoltarii normale si echitabile a relatiilor economice.

Coruptia reprezinta o reala provocare pentru procesul de dezvoltare. In mediul politic, activitatile de coruptie compromit democratia si sistemul de guvernare prin distrugerea mecanismelor de functionare corecta a institutiilor. Coruptia prezenta in procesul electoral sau in corpurile legislative reduce gradul de responsabilitate si de reprezentativitate al factorilor de decizie. Coruptia in sistemul juridic submineaza domnia legii, iar aparitia unor astfel de situatii in administratie, fie ea locala sau nationala, conduce la furnizarea inegala sau incorecta a serviciilor publice.

In sens larg, putem spune ca acest fenomen se caracterizeaza prin abuzul de influenta publica in profit personal. Nu putem vorbi de coruptie, fara sa aducem in discutie principalele forme ale acesteia, care sunt mita (plata in bani, bunuri sau servicii), delapidarea (furtul resurselor publice de catre functionari publici, care ar trebui sa utilizeze aceste resurse, conform pozitiei ocupate, pentru binele public), frauda (infractiune economica ce implica inselatorii sau escrocherii) si extorcarea (obtinerea de bani sau alte resurse prin utilizarea coercitiei, violentei, sau a altor amenintari). De asemenea, completand tipologiile asupra coruptiei, se mentioneaza in literatura de specialitate, cateva dihotomii esentiale: coruptie activa ("promisiunea, oferirea sau darea, cu intentie, de catre orice persoana, direct sau indirect, a oricarui folos necuvenit, catre un functionar public, pentru sine ori pentru altul, in vederea indeplinirii ori abtinerii de la a indeplini un act in exercitiul functiilor sale"[55]) si coruptie pasiva (solicitarea ori primirea, cu intentie, de catre un functionar public, direct sau indirect, a unui folos necuvenit, pentru sine sau pentru altul, sau acceptarea unei oferte sau promisiuni a unui astfel de folos, in vederea indeplinirii ori abtinerii de la a indeplini un act in exercitiul functiei sale"[56]); coruptie politica (coruptia la nivel inalt, care implica politicieni sau inalti functionari publici, reprezinta incalcarea voluntara a legislatiei, sau modificarea legislatiei astfel incat aceasta sa permita realizarea faptelor de coruptie) si coruptie administrativa (are loc in procesul de implementare a legislatiei si care implica nivelurile inferioare ale birocratiei); coruptie politica si coruptie economica (este folosita drept un instrument de accelerare a proceselor economice); coruptie organizata si coruptie haotica.

Coruptia politica si cea administrativa devenite sistemice sunt interdependente, sprijinindu-se reciproc. De cele mai multe ori, coruptia politica este sustinuta la nivelurile inferioare de coruptia mica, influentand astfel dezvoltarea si extinderea acesteia din urma.

Coruptia la nivel inalt se manifesta prin incalcarea voita a legislatiei, sau prin modificarea legislatiei astfel incat aceasta sa permita realizarea faptelor de coruptie. Instrument de baza in evaluarea si sanctionarea faptelor de coruptie, cadrul legal este slabit si supus incalcarii de catre chiar legiuitorii insisi. Coruptia politica afecteaza procesul, deoarece presupune manipularea institutiilor politice si a procedurilor de guvernare, cu consecinte grave asupra aparatului de guvernamant.

Coruptia administrativa afecteaza dezvoltarea sectorului privat, limiteaza accesul si creste costul serviciilor publice de interes general, transformand sistemul intr-unul nelegitim in ochii opiniei publice.

Coruptia politica se poate manifesta la cele mai inalte nivele ale ierarhiei politice, fara ca cetateanul de rand sa fie constient de aceste situatii, asa cum si coruptia administrativa poate sa afecteze doar implementarea legislatiei, neavand si alte urmari in sfera politica.

In Programul de monitorizare a aderarii la Uniunea Europeana - Coruptia si politicile de combatere a coruptiei al Institutului pentru o Societate Deschisa din 2002, este mentionat ca "dintre statele candidate la Uniunea Europeana, Romania pare sa fie tara cea mai afectata de coruptie"[57]. Acesta este caracterizata drept un fenomen extins in foarte multe sectoare ale vietii publice: justitia, politia, Parlament, administratia publica si centrala, autoritatile vamale, Fondul proprietatii de Stat, finantarea partidelor, servicii medicale, achizitii publice s.a.

Politica anti-coruptie a fost, in mare masura motivata de presiunea din partea Uniunii Europene, primind insa, si un impuls suplimentar datorita, perspectivei de aderare la NATO, la inceput, iar ulterior ca stat membru al Organizatiei Tratatului Atlanticului de Nord.

Primele rapoarte de tara pentru Romania au identificat problema majora pe care o constituie fenomenul coruptiei si, in consecinta a facut apel la autoritatile romane pentru a demara masuri consistente pentru prevenirea si lupta impotriva acestui flagel, prin emiterea de legi in domeniu si prin infiintarea de corpuri specializate care sa se ocupe de aceasta problema spinoasa. Masurile luate pana la inceperea perioadei de raportare, nu si-au dovedit in nici un fel eficienta, fapt ce a favorizat raspandirea fenomenului. Consiliul National de Actiune impotriva coruptiei si Crimei Organizate, infiintat in 1997 nu a jucat rolul preconizat in aceasta sfera.

Din punct de vedere al dezvoltarilor in domeniul legislativ, au fost remarcate: Legea anti-coruptie din 2000, care prevede pedepsirea actelor de coruptie si care a dus la reorganizarea sistemului institutional din domeniu, inclusiv la nivelul Procurorului General; ordonanta de urgenta care permite recursul impotriva acordarii contractelor publice din 2001; hotararea din 2002, care prevede sa se tina licitatiile pentru achizitiile publice[58], autoritatile publice trebuind sa incheie contracte prin licitatii deschise daca acestea depasesc valoarea de 40 000E, pentru un contract de bunuri sau de servicii si 100 000 E pentru un contract de lucrari publice; un pachet de masuri anti-coruptie, intrat in vigoare in aprilie 2003, care din punct de vedere legislativ nu s-a bucurat de o elaborare serioasa. Totusi, unele elemente pozitive ale acestui pachet au putut fi identificate: extinderea cerintelor de a face publice averile politicienilor alesi si ale functionarilor de rang inalt; introducerea notiunii de "conflict de interese", cu toate ca legislatia privind conflictele de interese este slaba, iar definirea acestora, in ceea ce-i priveste pe politicieni este limitata; marirea numarului de interese externe considerate incompatibile cu detinerea unei functii publice. Raman insa "portite", precum posibilitatea de a transfera bunuri pe numele rudelor ce nu se afla sub incidenta legii. In plus, s-a demonstrat ca aceste masuri anti-coruptie nu sunt aplicate in totalitate si nici in mod consecvent.

Comisia a jucat un rol important in determinarea reformarii domeniului achizitiilor publice, pentru ca Romania sa poata respecta directivele Comisiei in acest sens. Aceste directive stabilesc ca in ceea ce priveste procesul de alocare a contractelor achizitiilor publice, licitarea trebuie sa fie competitiva, sunt definite anumite situatiile in care pot fi impuse anumite restrictii in cadrul concursurilor de oferta sau a procedurilor de negociere si stabilesc cerintele generale pentru procedurile de contestatie[59].

In ceea ce priveste accesul la informatii, Comisia a apreciat in raportul din 2001 ca, desi acest principiu este postulat in Constitutie, inca nu s-a constatat o implementare efectiva a legislatiei cu toate ca un asemenea demers ar ajuta atat la cresterea responsabilitatii guvernelor, cat si la intarirea luptei impotriva coruptiei. Datorita identificarii acestei lacune de catre functionarii europeni, problemei i s-a raspuns un an mai tarziu, cand a fost adoptata Legea cu privire la accesul liber la informatii publice - Legea 544, cu rolul de a mari transparenta si prin aceasta, de a reduce coruptia. Insa, implementarea acesteia s-a dovedit slaba si inconsistenta. De asemenea, aplicarea acesteia a fost partiala si un numar semnificativ al autoritatilor nu a raspuns solicitarilor de informatii.

Pentru a veni in intampinarea sistemului legislativ, facilitandu-i reusitele si raspunzand la sugerarile Comisiei Europene, Guvernul a elaborat in 2001 Planul National de Prevenire a Coruptiei si Programul National de Actiune impotriva Coruptiei. Acestea stabilesc datele limita pentru ratificarea instrumentelor legale internationale cu privire la combaterea coruptiei, completeaza cadrul legal existent, fixeaza planurile pentru elaborarea de strategii sectoriale in vederea luptei impotriva coruptiei si promoveaza participarea activa a Romaniei la programele internationale de lupta impotriva coruptiei.

In raportul din 2003 este remarcat ca cele doua documente au impus o strategie de reorganizare a calendarului de actiune initial si au determinat o concentrare asupra grupurilor care par cele mai susceptibile de a fi corupte: puterea judecatoreasca, administratia publica, intreprinderile private. Cu toate acestea, nu abordeaza in mod substantial problema coruptiei la nivel politic, in timp ce abordarea legaturii dintre coruptie si crima organizata este facuta intr-un mod superficial.

Pentru toate instrumentele legislative adoptate, Comisia recomanda legislatie suplimentara care sa faciliteze implementarea completa a acestora si prin aceasta, dobandirea unor rezultate substantiale in domeniu.

Cu toate ca in mai multe randuri a fost recomandata introducerea in Codul penal a notiunilor de responsabilizare pentru infractiunile savarsite de persoanele din domeniul judiciar, acest lucru nu a fost realizat pana la sfarsitul perioadei raportate. Aceasta inseamna ca raspunderea penala a persoanelor juridice nu este inca recunoscuta, ceea ce nu face decat sa ingreuneze lupta impotriva coruptiei.

Ultimul raport de tara mentioneaza ca, in general, legislatia romaneasca anti-coruptie este bine dezvoltata, destul de cuprinzatoare si este in conformitate cu acquis-ul comunitar. De aceea, Comisia recomanda ca prioritate a Romaniei sa fie punerea in practica a acestei legislatii cu fermitate si rigurozitate.

Pe parcursul perioadei monitorizate, au fost ratificate mai multe instrumente internationale: Conventia Consiliului Europei asupra Drepturilor Civile si Conventia asupra infractionalitatii coruptiei, Conventia Civila a Consiliului Europei si Conventia Penala a Consiliului Europei privind Coruptia, in 2002.

Romania este implicata in Pactul de Stabilitate al Initiativei Anti-coruptie al OECD si participa la GRECO - Consiliul Grupurilor de State Europene impotriva Coruptiei[60].

Din punct de vedere al sistemului institutional, o serie de evolutii au fost remarcate in cursul raportarilor realizate de functionarii europeni. Astfel, in 1999 este remarcata crearea mai multor institutii care sa se ocupe de lupta impotriva coruptiei, a infractionalitatii, a spalarii de bani. Insa aceste au fost fragmentate, simtindu-se lipsa cooperarii dintre acestea, fapt ce a facut sa nu se inregistreze prea multe rezultate si evolutii pozitive in domeniu.

Cu menirea de a lua conducerea in procesul de combatere a coruptiei, a fost infiintata in 2000, o Sectie pentru combaterea coruptiei si crimei organizate in cadrul Parchetului General pe langa Curtea Suprema de Justitie. Din pacate, acest organism s-a confruntat cu probleme inca de la infiintare din cauza permanentei interferente a executivului, a resurselor materiale si umane necorspunzatoare, a lipsei de vointa politica care sa-i confere suficienta independenta pentru a se putea ocupa de cazurile importante de coruptie. Seful acesteia putea fi revocat in orice moment, fara justificare de catre Procurorul General, el insusi subordonat Ministerului Justitiei[61]. S-a optat pentru acest model, in ciuda preferintei insistente, permanente a Uniunii pentru un organism care sa fie independent de Executiv.

In 2001 este remarcata infiintarea de noi organisme, care urmaresc o politica anti-coruptie mai larga. Astfel, Guvernul a infiintat Comitetul National de Prevenire a Criminalitatii, condus de primul-ministru si coordonat de Ministerul Justitiei. In cadrul acestuia, s-a format un Grup Central de Analiza si Coordonare a Activitatilor de Prevenire a Coruptiei, coordonat de Corpul de Control al Primului Ministru si care include reprezentanti ai ONG-urilor si reprezentanti cu statut de observatori permanenti, din partea unor organisme internationale, cum ar fi: Delegatia UE si Banca Mondiala. Comisia a afirmat in raportul de tara din acelasi an ca acestea nu au demonstrat o totala operationalitate.

Cooperarea dintre diferitele corpuri care se ocupa de problema coruptiei si a crimei organizate nu s-a realizat, aceasta situatie creand confuzie si ingreunand activitatea in domeniu. De aceea, Comisia considera ca imperios necesar, consolidarea acestora, o mai buna coordonare a lor si cresterea nivelului de cooperare.

Cea mai importanta dezvoltare in domeniu, din punct de vedere institutional este infiintarea Parchetului National Anti-coruptie. Acesta isi exercita atributiile prin procurori specializati in cadrul Parchetului National Anti-coruptie la nivel national si in teritoriu.

Atributiile Parchetului National Anti-coruptie sunt urmatoarele: efectuarea urmaririi penale[62], pentru prevenirea, descoperirea si sanctionarea faptelor de coruptie; conducerea, supravegherea si controlul actelor de cercetare penala, efectuate din dispozitia procurorului de catre ofiterii de politie judiciara aflati sub autoritatea procurorului general al Parchetului National Anti-coruptie; conducerea, supravegherea si controlul activitatilor de ordin tehnic ale urmaririi penale, efectuate de specialisti in domeniul economic, financiar, bancar, vamal, informatic, precum si in alte domenii, numiti in cadrul Parchetului National Anti-coruptie; studierea cauzelor care genereaza si a conditiilor care favorizeaza coruptia, elaborarea si prezentarea propunerilor in vederea eliminarii acestora, precum si pentru perfectionarea legislatiei penale; elaborarea raportului anual privind activitatea Parchetului National Anti-coruptie si prezentarea acestuia in fata Parlamentului; constituirea si actualizarea bazei de date in domeniul faptelor de coruptie.

Parchetul investigheaza doar cazurile de coruptie care depasesc suma de 100 000 euro si cele care au in vedere oficiali de grad inalt. Activitatile sale sunt coordonate de catre Procurorul General al Romaniei, Parchetul fiind condus de un procuror sef ce este numit formal de presedintele Romaniei, in concordanta cu decizia Consiliului Superior al Magistraturii. Deoarece, decizia este luata dupa consultarea unei liste propuse de Ministerul de Justitie, influenta acestuia din urma asupra Parchetului este prea mare, fapt ce slabeste independenta institutiei si compromite eficienta investigatiilor. De aceea, trebuie luate masuri pentru intarirea autonomiei printr-o mai clara si buna definire a statutului procurorilor, a statutului procurorului-sef, prin acordarea de garantii acestora asupra caracterului permanent al ocuparii functiei ocupate. De asemenea, trebuie foarte bine separate atributiile si competentele din cadrul Parchetului.

Comisia Europeana apreciaza in Raportul din 2003, in ceea ce priveste PNA-ul, acesta nu are inca personal suficient, iar procurorii raspund de un numar prea mare de dosare, ceea ce limiteza posibilitatea de a efectua anchete eficiente. In acelasi raport se atrage atentia asupra faptului ca independenta operationala a PNA este periclitata de doua elemente: responsabilitatea Ministerului Justitiei in aplicarea masurilor de lupta impotriva coruptiei si rolul de coordonator al procurorului general in ceea ce priveste activitatea PNA.

In 2004, functionarii europeni apreciaza drept nesatisfacatoare activitatea Parchetului National Anti-Coruptie, caracterizata prin numarul mic de cazuri anchetate, prin lipsa transparentei, independentei si a responsabilitatii, avertizand ca PNA trebuie sa-si concentreze resursele pentru a investiga coruptia la nivel inalt. Totodata, decizia ca PNA sa nu-si mai prezinte activitatea in fata Parlamentului, a dus la limitarea transparentei si responsabilitatii publice, cat si a controlului parlamentar.

Suprapunerea si aranjamentele institutionale neclare dintre Garda Financiara, Oficiul de Control al Primului Ministru si politie in investigarea coruptiei a ramas o problema serioasa, careia nu i s-a gasit remediu.

Finantarea partidelor politice a fost considerata o importanta sursa a coruptiei, intrucat aceasta a fost netransparenta, necontrolata si nu a fost realizata in functie de criterii clare.

Inainte de alegerile din 2000, ministrul Justitiei, Valeriu Stoica a initiat un proiect de lege - conceput impreuna cu Asociatia Pro Democratia, cu privire la finantarea activitatilor partidelor politice si a campaniilor electorale. Acesta urma sa stabileasca limitele cu privire la cheltuielile pentru campanii, sa interzica anumite categorii de cheltuieli, sa specifice clar sarcinile trezorierului electoral, sa oblige partidele politice sa prezinte rapoarte financiare la Curtea de Conturi in termen de 15 zile de la incheierea campaniei electorale si sa mareasca sanctiunile pentru abateri . Insa, din cauza schimbarilor de la nivel politic, ce au survenit dupa alegerile din toamna lui 2000, acest proiect de lege nu a intrat in vigoare.

Rapoartele facute in vederea monitorizarii modului de finantare a partidelor au indicat ca cheltuielile (cele electorale, in special) sunt in mod considerabil mai mari decat cele care au fost declarate[64]. Aceasta constatare este valabila pentru toate partidele si constituie o sursa potentiala de coruptie. De aceea, in 2001, se recomanda adoptarea unui sistem in totalitate transparent, in ceea ce priveste sistemul de finantare a partidelor.

In martie 2002 erau in discutie trei proiecte de lege, dar nici unul dintre acestea nu a fost prezentat Parlamentului pana in iunie 2002. Abia anul urmator, in 2003 o legislatie noua cu privire la finantarea partidelor politice si a campaniilor electorale a intrat in vigoare. Este stipulata obligativitatea dezvaluirii donatorilor importanti si aceea de a face publice donatiile anonime, precum si valoarea acestora. S-a omis insa, mentionarea posibilitatii ca partidele sa fie finantate de ONG-uri intre ciclurile electorale si s-a constatat lipsa de claritate in definirea cotizatiei de membru.

Reglementarea conflictului de interese nu s-a realizat, ramanand endemice in sfera politicii si a administratiei locale. Unele prevederi vagi apar in Legea anti-coruptie si a prevederilor referitoare la incompatibilitate, care se aplica doar oficialilor locali. In 2002, un proiect de lege cu privire la conflictul de interese a fost pus spre dezbaterea Parlamentului.

In prezent, declaratiile de avere sunt publice, insa nu a fost creat cadrul de investigare a adevarului celor declarate si nu sunt mentionate nici sanctiunile cuvenite in caz ca se descopera nereguli si incalcari ale legii.

Controlul financiar al statului este in mare masura necorespunzator, Curtea de Conturi nebeneficiind de o independenta operationala totala, concluziile pe care aceasta le prezinta venind de cele mai multe ori, prea tarziu si avand un impact redus.

Uniunea Europeana a oferit asistenta extinsa in vederea elaborarii politicii anti-coruptie. Proiectul Institutional Anti-coruptie, PHARE 1999 este principalul instrument, in acest sens. Din cauza intarzierilor, desfasurarea acestuia a inceput decat in 2001, prima componenta fiind un proiect de infratire cu Fiscalia Anticorruption din Spania, iar celelalte parti prevazand sustinerea unor activitati de instruire a personalului. Alte proiecte PHARE referitoare la coruptie includ asistenta pentru crearea unui sistem de gestionare a dosarelor si documentatiei si a unui sistem de documentatie si biblioteca juridica (2000-2002, 5 mil. E), continuarea acordarii de asistenta Ministerului Justitiei (2001, 4.1 mil. E), un proiect de infratire pentru reforma judiciara (1999-2001, 1 mil. E), un proiect de infratire pentru reforma judiciara (1999-2001, 1 mil. E) si Prevenirea si controlul spalarii banilor (inceput in 2001, 0.5mil. E).

Cu toate insistentele pe care Uniunea Europeana le-a facut in rapoartele de tara, in special nu a putut determina infiintarea unei agentii anti-coruptie care sa fie cu adevarat independenta.

In concluzie, in ceea ce priveste masurile anti-coruptie, din rapoartele de tara a reiesit ca Guvernul Romaniei a inregistrat progrese importante in realizarea unei strategii nationale de lupta impotriva acestui fenomen si s-au facut progrese importante in reformarea institutiilor pentru a limita coruptia. Totusi, in ciuda activitatii Executivului in domeniu, rezultate putine au putut fi remarcate la nivel practic. Cele mai multe actiuni anti-coruptie s-au concentrat asupra coruptiei la nivelul inferior. Organele politice nu s-au angrenat pana acum in introducerea unor reforme care sa permita punerea sub urmarire judiciara a coruptiei la cel mai inalt nivel.

Pana acum, au fost pusi sub urmarire penala si condamnati pentru coruptie numai oficiali si functionari de rang inferior. Cazurile de condamnari care sa vizeze coruptia la nivel inalt raman limitate. Chiar daca unor politicieni locali importanti li s-au retras indatoririle de partid, totusi nici unul dintre acestia nu s-a ales cu sanctiuni penale.

Cu toate ca inca din 2001, Guvernul a recunoscut problema endemica pe care o constituie coruptia, nu au fost semnalate masuri consistente pentru a limita fenomenul. Astfel, in ciuda eforturilor pentru combaterea flagelului coruptiei care au fost depuse de toate guvernele, efectele nu au vizibile, aceasta ramanand in continuare a mare problema. In plus, institutiile cele mai adesea invocate in lupta impotriva coruptiei, politia si justitia sunt ele insele afectate de acest fenomen.

Eforturile viitoare ar trebui sa se concentreze asupra unei evaluari strategice a naturii si intinderii coruptiei, asupra introducerii unui vast program de informare a publicului si a restrangerii puterii Ministrului Justitiei de a interveni in controlul judecatorilor si in activitatea procurorilor.

2. Drepturile omului si protectia minoritatilor

Drepturile omului denumesc atributele esentiale pe care orice persoana le are in virtutea faptului ca s-a nascut fiinta omeneasca. Acestea au un caracter normativ, sunt universale, inalienabile si indivizibile, iar statul trebuie sa le recunoasca si sa le respecte prin legislatia interna.

Aceasta sintagma apare pentru prima data in limbajul dreptului international , ca si in cel uzual, dupa al doilea razboi mondial, o data cu fondarea Organizatiei Natiunilor Unite, in 1945.

Aceasta sectiune cuprinde referiri la drepturile civile si politice, pe de o parte si la drepturile economice, sociale si culturale, pe de alta. Diferenta dintre cele doua mari categorii de drepturi a fost facuta prima data in Declaratia Universala a Drepturilor Omului (1948), primul instrument international care a prevazut drepturile de care trebuie sa se bucure orice persoana[65].

Inspirat de reglementarile Revolutiei Franceze, Karel Vasak, jurist si teoretician al drepturilor omului, a impartit drepturile omului in trei generatii. Astfel, prima generatie este cea a drepturilor civile si politice (liberté), a doua generatie este cea a drepturilor economice, civile si culturale (egalité), iar cea de-a treia generatie este cea a drepturilor solidaritatii (fraternité).

Drepturile civile si politice sunt numite si "negative", in sensul ca statul trebuie sa se abtina de a se amesteca in exercitarea lor libera de catre persoane. Spre deosebire de acestea, drepturile sociale, economice si culturale, numite si "pozitive", presupun ca pentru exercitarea lor este nevoie de actiunea statului. Drepturile solidaritatii, sunt numite si drepturi "colective", intrucat purtatorii lor nu sunt persoane fizice individuale, ci colectivitati/comunitati de oameni.

In realitate distinctia dintre drepturile negative si cele pozitive este destul de neclara, intrucat este dificil de conceput ca prin neinterventia statului s-ar putea asigura exercitarea nestanjenita a drepturilor civile si politice. In fapt, statele au obligatia de a asigura, din toate punctele de vedere, mediul potrivit exercitarii acestor drepturi si obligatia de a interveni atunci cand ele sunt incalcate. De aceea, legislatia interna si mecanismele juridice (tribunale, politie) trebuie sa garanteze exercitarea drepturilor, iar incalcarea lor sa fie sanctionata.

Aceasta inseamna ca statul trebuie sa fie permanent implicat in garantarea, respectarea si protectia drepturilor omului. De aceea, Uniunea Europeana a decis sa monitorizeze, prin intermediul rapoartelor de tara, masura in care toate drepturilor umane (politice, civile, sociale, economice, culturale, ale minoritatilor) sunt respectate in tarile candidate la aderare.

Astfel, sectiunea Drepturile omului si protectia minoritatilor cuprinde referiri la toate cele trei generatii de drepturi amintite mai sus: drepturile politice si civile, drepturile sociale, economice si culturale si drepturile si protectia minoritatilor.

2.1. Drepturile politice si civile

In general, a fost apreciata ratificarea de catre Romania a majoritatii instrumentelor internationale privind drepturilor omului, dar in acelasi timp, a fost criticata insuficienta implementare a legislatiei internationale, ceea ce a facut ca multe cazuri care ar fi putut fi rezolvate la nivel national, sa fie solutionate la Curtea Europeana a Drepturilor Omului. Consecintele au fost, evident negative, statul roman fiind nevoit sa plateasca despagubiri importante, ca si consecinta a pierderii multora dintre aceste procese .

In 1998, a fost infiintata institutia Avocatului Poporului. Potrivit Constitutiei, mandatul sau este de 5 ani, rolul sau fiind acela de a apara drepturile si libertatile persoanelor fizice. Aceasta raspunde in fata Parlamentului, care din pacate, continua sa acorde o importanta scazuta rapoartelor ce i se prezenta, ceea ce afecteaza credibilitatea si eficienta institutiei.

Comisia a observat ca, desi la inceput rolul acestei institutii a fost destul de neclar atat pentru public, cat si pentru unele autoritati publice, care nu-i intelesesera rolul de autoritate autonoma si independenta, treptat si-a consolidat anual atat pozitia, cat si activitatile. In 2003 si-a infiintat trei birouri regionale.

Biroul Avocatului Poporului s-a ocupat de cazuri legate de plangeri ale persoanelor ale caror drepturi civile si politice (in principal, acestea au avut in vedere drepturile femeilor, copiilor, si familiilor, dreptul la proprietate, dreptul la un nivel de viata decent, dreptul la un proces echitabil, accesul la justitie, dreptul la asigurari de sanatate) au fost incalcate de administratia publica. Numarul mare de cazuri a dovedit cresterea gradului de constientizare publica asupra rolului si functionarii acestei institutii. In acelasi timp, functionarii europeni care s-au ocupat de realizarea rapoartelor de tara, au identificat si unele disfunctionalitati ale acestei institutii, dintre care cele mai importante sunt resursele limitate de personal si bugetare, pentru a putea face fata, in mod eficient, numarului mare de plangeri primite si slaba cooperare cu alte institutii, cu ministerele, administratia locala si curtile de judecata.

Prin Constitutia din 2003 i-a acordat dreptul de a solicita Curtii Constitutionale sa de pronunte asupra neconstitutionalitatii actelor normative inainte de a intra in vigoare.

Comisia Europeana a acordat o importanta deosebita drepturilor si protectiei copilului, pe parcursul intregii perioade de raportare.

Daca in primul raport erau apreciate schimbarile pozitive din domeniu, cand datorita politicii urmarite de guvern, numarul copiilor integrati in fostele lor familii si al celor adoptati a crescut, in raportul urmator, s-a constatat o deteriorare vizibila a situatiei, ca rezultat, in special a unor cauze financiare si administrative. Atunci au fost semnalate conditiile inacceptabile de viata in multe dintre institutii si deficiente majore in ceea ce priveste infrastructura, igiena, ingrijirea medicala, nutritia si asistenta. Alte motive de ingrijorare au fost determinate de slaba monitorizare a situatiei centrelor, a personalului slab pregatit si de nerespectarea unor standarde convenite.

Date fiind aceste probleme care au adus atingere serioasa drepturilor si protectiei copilului, s-a recomandat guvernului sa acorde prioritate imediata solutionarii acestor deficiente. De asemenea, li s-a cerut autoritatilor romane sa aloce resurse financiare adecvate pentru asigurarea unor standarde de viata normale in domeniul protectiei copilului, aceasta fiind identificata ca o cauza principala a situatiei existente.

Din cauza numeroaselor organisme care se ocupau de acest domeniu si carora le lipsea coordonarea si cooperarea, fapt ce dus la fragmentare si ineficienta, functionarii europeni au cerut autoritatilor sa creeze o singura institutie care sa fie responsabila de fundamentarea politicilor legate de ingrijirea copilului si care sa urmareasca performanta tuturor institutiilor in concordanta cu standardele stabilite in domeniu.

In 2000, guvernul a infiintat Agentia Nationala pentru Protectia Drepturilor Copilului raspunzand astfel recomandarilor facute de Comisie in 1999. Aceasta este direct subordonata primului-ministru si are ca misiune elaborarea, coordonarea si monitorizarea reformei politicilor, fiindu-i delegate atributii avute pana atunci de Ministerul Educatiei, de Ministerul Sanatatii si de Departamentul pentru persoanele cu handicap. Totusi, in raport cu atributiile numeroase care i-au fost acordate, personalul a fost insuficient si de nu in putine cazuri, cu o slaba pregatire. Aceasta a redus abilitatile Agentiei de a functiona eficient si de a-si realiza functia de monitorizare. In plus, Comisia a cerut, in mai multe randuri ca rolul acesteia de coordonare a politicilor guvernului din domeniu sa creasca. In 2001, Agentia a fost trecuta sub autoritatea Secretariatului General al Guvernului, masura apreciata drept pozitiva, intrucat a asigurat reprezentarea acesteia la nivel ministerial.

Pe langa infiintarea Agentiei, o alta masura luata pentru a imbunatatii situatia semnalata in anul anterior, a fost elaborarea Strategiei nationale cu privire la reformarea sistemului de ingrijire a copilului, a carei principal scop a fost scaderea numarului de copii institutionalizati si a riscului de institutionalizare a acestora. Cu toate acestea, strategia nu a raspuns unor probleme precum: suportul pentru familii si mame, preocuparea pentru tinerii adulti care parasesc institutiile de ingrijire si politicile de prevenire a abandonarii .

Tot ca urmare a situatiei de criza din 1999, s-a realizat o realocare de fonduri, insa proasta gestionare a acestora a facut ca o suma importanta sa ramana necheltuita. Din acelasi punct de vedere financiar, in raportul din 2001, s-a recomandat o majorare a alocatiilor pentru familiile cu mai multi copii, cu scopul evident, de a preveni abandonarea si institutionalizarea copiilor. In 2002, a fost observat ca datorita unei asistente financiare corespunzatoare, au putut fi intreprinse mai multe masuri pozitive: inchiderea institutiilor de stil vechi, integrarea sociala a copiilor strazii, integrarea sociala si vocationala a tinerilor care parasesc institutiile de ingrijire si realizarea de traininguri de specialitate pentru personalul care-si desfasoara activitatea in astfel de intuitii.

Din anul 2001 a fost constatata o crestere progresiva a numarului serviciilor alternative la institutiile de ingrijire a copilului, in aceeasi perioada fiind demarat si procesul de transferare a copiilor din scolile speciale intr-un sistem educational alternativ.

In acelasi an, Comitetul de Adoptii Romanesti a stopat adoptia copiilor catre fundatiile internationale. Moratoriul a pus capat practicilor ce erau incompatibile cu obligatiile pe care Romania si le luase la nivel international prin Conventia ONU cu privire la drepturile copilului. In acest nou context, Comisia considera ca autoritatile romane trebuie sa reformeze structurile si capacitatea administrativa cu scopul de a se asigura ca deciziile privind adoptiile sunt luate exclusiv in interesul copilului. In raportul de anul urmator au fost apreciate schimbarile pozitive ce s-au produs ca urmare a moratoriului, in principal cresterea substantiala a numarului de adoptii nationale.

Moratoriul asupra adoptiilor internationale a fost prelungit pana in momentul in care a fost adoptata o noua legislatie privind drepturile copilului si pana cand s-a putut contura o capacitate administrativa necesara gestionarii acestui proces[68].

Autoritatea Nationala pentru Protectia Copilului si pentru Adoptii - corp profesionalizat cu o capacitate manageriala buna[69], si-a imbunatatit anual relatiile cu alte ministere si activitatile organelor de inspectie. In iunie 2003, aceasta a trecut sub autoritatea Ministerului Muncii si Protectiei Sociale, astfel politica de protectie devenind parte integranta din politica sociala.

Progrese cu privire la situatia copiilor cu dizabilitati au fost semnalate in raportul din 2002, insa s-au cerut, in continuare eforturi suplimentare pentru dezvoltarea unei politici educationale de incluziune a acestora.

In 2004, Secretariatul de Stat pentru Persoanele cu Handicap a fost restructurat, iar responsabilitatea a fost transferata la Autoritatea Nationala pentru Persoanele cu Handicap, raspunzatoare pentru formularea strategiei de abordare a problemelor din domeniu si pentru elaborarea unor standarde nationale. In plus, se ocupa de coordonarea implementarii descentralizate a strategiei nationale, in vederea inlocuirii institutiilor mari si vechi, cu facilitati la scara mica si servicii sociale.

Strategia nationala pentru protectia si reintegrarea persoanelor cu deficiente, din 2003 a avut drept teluri prevenirea institutionalizarii si dezvoltarea unor forme alternative de asistenta si reintegrare sociala.

Este apreciat, in acelasi an, ca politicile nationale stipuleaza nevoia pentru dialog social, colaborare si o abordare integrata a problemelor cu privire la dizabilitate. Cu toate ca legislatia Romaniei permite persoanelor cu dizabilitati sa beneficieze de unele drepturi si facilitati, totusi s-a constatat ca acestea continua sa se confrunte cu dificultati in dobandirea drepturilor lor. In acelasi timp, conditiile privind ingrijirea institutionala pentru persoanele cu dizabilitati variaza considerabil de la relativ bune la foarte slabe.

Comisia a pledat constant pentru luarea de masuri care sa asigure un venit minim familiilor cu mai multi copii, avand in vedere ca saracia este principala cauza a abandonarii copiilor.

In 2003, Comisia s-a declarat preocupata din cauza absentei instantelor judecatoresti specializate in dreptul familiei si lipsei reprezentarii juridice gratuite in hotararile avand ca subiect copii si in special, hotararile de decadere din drepturile parintesti.

Un aspect pozitiv remarcat in acest an il constituie adoptarea unei strategii nationale in maternitati, care este de presupus ca va contribui la reducerea nivelului de abandonare a copiilor in spitale.

In raportul din 2004, este mentionat ca in ceea ce priveste drepturile copiilor, au fost facute progrese continue in reforma protectiei copilului, prin inchiderea institutiilor mari si vechi, prin crearea de alternative si prin asigurarea in general, de conditii de viata corespunzatoare. In acelasi timp se recomanda acordarea unei atentii deosebite exercitarii drepturilor parentale si facilitarii contactului dintre copii aflati in ingrijire publica si parintii lor, in cazul in care acesta este in interesul copilului.

Avand in vedere ca in rapoartele anterioare s-a atras atentia asupra acestui aspect, diferentele regionale in standardele protectiei copilului au inceput sa fie rezolvate prin intermediul formarii profesionale, impartasirii de experienta si bunelor practici. In plus, au fost adoptate standarde nationale pentru serviciile de protectie a copilului.

In ciuda tuturor acestor progrese, Comisia a afirmat ca multor probleme inca nu li s-a gasit rezolvarea si de aceea este necesara continuarea muncii in acest domeniu sensibil. Este nevoie ca politicile sa urmareasca asistarea familiilor, prevenirea abandonului si ocuparea de problemele copiilor strazii.

Politia a fost caracterizata de catre oficialii europeni drept un corp extrem de centralizat, in care principii precum transparenta, responsabilitatea, gestionarea solida si eficienta, politica moderna a resurselor umane, au fost si inca sunt prea putin respectate. In aceste conditii, demilitarizarea si reorganizarea politiei au fost doua masuri cerute in rapoartele de tara, incepand cu primul dintre acestea. Constant au fost raportate numeroaselor cazuri de tratament degradant in special asupra romilor, copiilor, homosexualilor si detinutilor[70], fara a se putea manifesta responsabilitatea pentru astfel de actiuni.

Daca in 1998, acest proces era doar recomandat, neexistand la vremea respectiva nici o initiativa in acest sens, in 2001 s-au inregistrat primele demersuri in acest domeniu. Astfel, se apreciaza ca desi Guvernul a aprobat proiecte de legi privind statutul politistului si modificarea legii organizarii politiei romane, ce ulterior au fost trimise spre dezbatere la Parlament, acestea trebuie efectiv sa se transforme cat mai repede in acte normative operationale care sa conduca la demilitarizarea politiei. In plus, s-a cerut insistent intensificarea controlului judiciar asupra activitatii politiei.

Raportul din 2002 a consemnat evolutiile in acest domeniu, marcate in principal, de intrarea in vigoare a doua legi importante, care au raspuns la mare parte dintre cererile Comisiei de reformare: Legea privind organizarea si functionarea Politiei Romane din aprilie 2002 si Legea asupra Statutului politistului din august 2002. Aceasta din urma stipuleaza in mod explicit ca politistii sunt functionari publici ce servesc statul de drept. De asemenea, mai prevede: ca infractiunile comise de politisti sa fie anchetate de procurori si curti de judecata civile[71] (delegarea responsabilitatilor pentru investigarea si acuzarea acestor tipuri de ofense catre autoritatile civile, a constituit un progres important, in conditiile in care foarte rar erau acuzati si pedepsiti politisti pentru diversele excese infaptuite), obligativitatea politistilor de a respecta drepturile si libertatile fundamentale ale omului, nevoia de impartialitate si de non-discriminare. Comisia pledeaza pentru necesitatea programelor de pregatire pentru personalul institutiei politiei.

In raportul din 2003, Comisia preia aprecierile deosebit de critice ale Comitetului European de prevenire a torturii al Consiliului Europei, cu privire la: conditiile din arestul politiei, slaba informare a detinutilor cu privire la drepturile lor, accesul ingreunat la consiliere juridica si tratamentele degradante.

Comisia, in ultimul raport de tara mentioneaza ca procesul de demilitarizare a politiei a fost impus la nivelul acestei institutii.

Romania a fost caracterizata drept tara de origine, de tranzit pentru traficul de fiinte umane, principalele cauze ale acestei cauze fiind nesiguranta economica si sociala, saracia raspandita si prostitutia. Cei mai expusi traficului sunt: femeile, in scopuri de exploatare sexuala (in 2000 se aprecia ca traficul de femei in scopul prostituarii este un fenomen in crestere), copii si persoanele cu handicap, care sunt exploatati ca cersetori sau hoti.

In ciuda acestei probleme deosebit de grave a Romaniei, Comisia a constatat ca nivelul de constientizare al publicului privind acest subiect este destul de scazut.

Autoritatile au incercat sa raspunda acestei probleme prin infiintarea, in 2001 a Centrului Regional pentru Combaterea Crimei Organizate din afara granitelor. Aceasta masura a fost completata de lansarea unor programe pentru protectia copiilor si femeilor impotriva traficului si de realizarea unei strategii de coordonare nationala pentru a combate fenomenul. In ciuda acestor progrese, Comisia mentiona, in raportul din 2001 ca instrumentele legislative sunt insuficiente pentru condamnarea si pedepsirea traficantilor, pe de o parte si pentru protectia victimelor, pe de alta. Ca urmare a acestei evaluari ale institutiei europene, in decembrie 2001 a fost emisa Legea pentru combaterea traficului de fiinte umane, care cuprinde definirea conceptelor de trafic si exploatare, sanctiunile penale care se impun in cazul acestora si prevede asistenta si protectie pentru victime. Acest demers al guvernului a fost apreciat de catre oficialii europeni in acel moment, insa a fost atrasa atentia asupra lipsei adoptarii regulilor de implementare a acesteia. Neregularitatile legii au afectat eficienta implementarii sale, Comisia considerand in 2003, ca acest act legislativ nu a dus la o imbunatatire vizibila a situatiei.

Planul National de Actiune impotriva Traficului de Femei si Copii a acoperit o gama de obiective de la imbunatatirea colaborarii dintre diversele agentii implicate in procesul de combatere a traficului, pana la activitatea de informare.

Prin modificarea Codului Penal au fost sporite sanctiunile prevazute pentru infractiunile de viol si alte abuzuri sexuale contra minorilor, precum si pentru infractiunile de producere, transport, comercializare si distribuire de materiale pornografice cu minori si pentru apartenenta la grupuri de organizatii implicate in astfel de activitati.

In anii 2002-2003 s-au luat masuri pentru a creste capacitatea administrativa in acest domeniu. Astfel, a fost infiintata o noua structura care reuneste personal de la Inspectoratul General al Politiei, Politia de Frontiera, Directoratul general de evidenta informatizata a persoanelor, tocmai pentru a intari colaborarea dintre diferitele agentii si Grupul de lucru interministerial pentru coordonarea si evaluarea prevenirii si combaterea traficului de fiinte umane.

De la sfarsitul anului 2002, Biroul national pentru refugiati a inceput sa acorde asistenta directa femeilor victime ale traficului.

Inca din raportul din 1998, Comisia a cerut reformarea sistemului penitenciarelor, prin masuri urgente in ceea ce priveste timpul de detentie, conditiile din inchisori, asistenta medicala oferita, tratamentul degradant aplicat detinutilor. Datorita faptului ca supraaglomerarea a fost o problema ce a starnit ingrijorarea reprezentantilor Uniunii Europene, in 1999 printr-o lege privind pedepsele pentru ofense minore, care stipula realizarea de servicii in folosul comunitatii in schimbul detentiei, s-a produs o evolutie pozitiva prin reducerea numarului de persoane detinute. Insa, Comisia a facut apel in continuare la gasirea de masuri alternative la intemnitare pentru actele de infractionalitate minora. In acelasi an s-a facut apel la reducerea perioadei de detentie inainte de proces si folosirea excesiva a custodiei.

O imbunatatire apreciata s-a realizat prin stipularea in Constitutia revizuita, a reducerii duratei arestului preventiv.

Supraaglomerarea face imposibila separarea detinutilor din arestul preventiv, de cei condamnati, asa cum prevede atat legislatia romaneasca, cat si cea internationala.

In ultimul raport de tara, cel din 2004, sunt remarcate noile schimbari suferite de Codul Penal, prin intermediul carora s-a introdus posibilitatea detentiei deschise sau semi-deschise pentru infractiuni mai putin serioase. In plus, au fost gasite si alte alternative la detentie pentru sentinte minore. Se spera ca aceste masuri sa aiba drept consecinta reducerea suparaaglomerarii din penitenciare.

Comisia a mai atras atentia si asupra faptului ca fostii detinuti eliberati conditionat, nu sunt sustinuti pentru a se reintegra cu succes in societate.

In ceea ce priveste refugiatii si azilul politic, in 2001 au fost luate unele masuri pentru a asigura standarde minime pentru cei care cauta azil in Romania. Ca efect a acestora, Comisia aprecia ca in Romania refugiatii si cei aflati in azil politic se bucura de aceleasi drepturi de baza ca toti cetatenii romani, inclusiv, dreptul la munca, insa in acelasi timp a recomandat imbunatatirea asistentei acordate refugiatilor si a celor care cauta azil.

In raportul din 2003 a fost apreciata continuarea tendintei pozitive din acest domeniu, observata in ultimii ani. Astfel, la inceputul acestui an, a intrat in vigoare legea privind regimul strainilor, care prevede scutirea de sanctiuni penale a azilantilor care intra sau raman ilegal in Romania. Totusi, este observat ca aceasta lege are unele lacune, referitoare la definirea conceptelor si punerea in acord cu instrumentele internationale in domeniu[72], si care trebuie remediate cat mai repede.

De asemenea, in acelasi raport din 2003, a fost remarcata continuarea imbunatatirii capacitatii administrative consacrata solicitantilor de azil politic si a refugiatilor.

O alta problema identificata de Comisie, in sistemul institutional romanesc a fost dreptul la ajutor legal. Acesta este acordat in mod obligatoriu, in cauzele penale, daca inculpatul este arestat, daca sanctiunile depasesc perioada de 5 ani si daca inculpatul este considerat incapabil sa-si asigure propria aparare (putine astfel de cereri au fost aprobate pe parcursul timpului[73]). De asemenea, este obligatoriu pentru anumite categorii de inculpati, cum ar fi minorii si personalul militar. In plus, atunci, cand acesta este acordat, intervin probleme suplimentare privind calitatea scazuta a reprezentarii. Si aceasta se intampla din cauza ca salariul avocatilor care acorda asistenta juridica este mic si nu se stabileste in functie de timpul consacrat fiecarui dosar, ceea ce face ca motivatia acestora sa fie redusa, mai ales in cauzele complicate si care necesita mult timp.

Astfel, Comisia a facut apel la autoritatile romane sa raspunda acestor probleme ale caror consecinta este limitarea dreptului de reprezentare.

Acestei probleme i s-a raspuns prin intermediul Constitutiei revizuite, care postuleaza asigurarea dreptului de reprezentare si sprijin legal. Insa, au fost identificate slabiciuni in implementarea acestor prevederi. Astfel, s-a constatat ca apararea efectiva pentru acuzati nu este garantata in mod sistematic, ceea ce are drept consecinta aplicarea neuniforma a normelor legale.

Cu privire la libertatea presei, Comisia a apreciat ca, in general, mass-media este libera si ca s-a putut constata in mod permanent o diversitate a opiniilor. Dar, s-a atras atentia asupra limitarii libertatii de expresie din cauza pedepselor severe acordate jurnalistilor pentru diseminare, informatii false, pentru calomnierea si ofensarea autoritatilor.

Datorita precedentelor evaluari din rapoartele de tara, in 2000, Guvernul a facut modificari la nivelul procedurilor legale, astfel incat procesul de dare in judecata a jurnalistilor sa fie mai dificil de realizat. Insa, mentinerea posibilitatii punerii sub acuzarea a jurnalistilor pentru calomnie si insulta, limiteaza activitatea acestora si aduce atingere libertatii de expresie.

Pentru a raspunde acestor critici, au fost realizate anumite progrese o data cu modificarea Codului Penal. Astfel, raportul din 2002 mentioneaza ca datorita noilor evolutii, infractiunea de "ofensare a autoritatilor" a fost revocata; infractiunea de "insulta" nu va mai pedepsita, iar termenele de inchisoare pentru calomnie impotriva persoanelor publice si impotriva oficialilor vor fi reduse. Aceste masuri, insa nu au putut elimina toate restrictiile cu privire la libertatea de exprimare. In anul urmator, este apreciata initiativa Guvernului de trimite la Parlament un proiect de modificare a Codului Penal, prin care se abroga infractiunea de insulta si este eliminata posibilitatea pedepsei inchisorii pentru calomnie si care prin urmare, vor avea drept consecinta, exprimarea mai libera a ziaristilor. Aceasta initiativa s-a materializat in iunie 2004, cand in Codul Penal a fost anulata caracterizarea insultei drept infractiune si a fost inlaturata posibilitatea detentiei pentru calomnie.

Ca urmare a criticarii de catre Comisie in 2002, a procedurii legislative privind dreptul la replica obligatoriu, in anul urmator, aceasta a fost suspendata.

In 2002, Comisia a constatat cu ingrijorare, o crestere a sensibilitatii Guvernului la criticile venite din partea mass-media. In acest sens, este oferit exemplul Pro Tv-ului, care este cea mai mare companie de televiziune privata din Romania si care din cauza ca este puternic indatorata statului, a cerut o reesalonare a platirii taxelor datorate, fapt ce o face dependenta de buna-vointa autoritatilor romane. Apare astfel pericolul dependentei directe a societatii de presa fata de puterea politica.

In plus, alte motive care au stat la baza limitarii libertatii de exprimare, identificate de catre oficialii europeni in 2003 au fost: numarul limitat de mijloace de informare in masa cu adevarat independente, proprietatea extrem de concentrata asupra acestora, ce faciliteaza cenzura si hartuirea ziaristilor de catre autoritatile locale, in unele zone ale Romaniei. In consecinta, intrucat organizatiile mass-media nu sunt viabile din punct de vedere economic, existenta lor poate depinde de suportul politic sau al intereselor din lumea afacerilor. Aceasta situatie a determinat cresterea cazurilor de auto-cenzura a jurnalistilor si a celora de violenta fizica grava asupra acestora. In plus, in 2004, s-a observat ca stirile TV au fost in mod evident mai putin critice la adresa guvernului , decat a fost presa scrisa.

In ceea ce priveste libertatea religioasa, stipulata ca atare in Constitutie, Comisia nu a raportat nereguli majore in exercitarea acesteia, pe parcursul monitorizarii. Cu toate ca guvernul nu a restrictionat exercitarea libertatii religioase, au fost cazuri cand clerul ortodox, a colaborat cu oficialitatile locale pentru restrictionarea activitatilor religioase a altor biserici.

Bisericile si cultele religioase recunoscute in mod oficial de statul roman sunt in numar de 16, si anume: Biserica ortodoxa, Biserica romano-catolica, Biserica Evanghelica de confesiune augustana, Biserica reformata, Biserica unitariana, Biserica armeneasca, Biserica anglicana, cultul crestin de rit vechi, cultul baptist, adventist, penticostal, cultul crestin dupa Evanghelie, Biserica Evanghelica Romana, cultul islamic, mozaic, si cel al Martorilor lui Iehova (recunoscut din 2003). Comisia apreciaza ca desi din punct de vedere legal exista posibilitatea recunoasterii si a altora, in practica, acest lucru nu prea s-a intamplat. Aceasta situatie nu impiedica cultele nerecunoscute sa opereze fara restrictii, dar nu beneficiaza de acelasi beneficii ca cele recunoscute.

O constanta permanenta asupra careia Comisia a facut apel a fost revizuirea Legii din 1948, cu privire la denominarea religioasa, care prin insasi vechimea ei, este depasita si care permite controlul statului asupra vietii religioase.

Libertatatile de asociere si de intrunire sunt garantate de Constitutie si respectate si in practica, dupa cum apreciat si functionarii europeni.

In decembrie 2002, a intrat in vigoare o noua legislatie cu privire la functionarea si organizarea partidelor politice. Prin aceasta s-a marit substantial numarul cerintelor pentru infiintarea partidelor politice: cel putin 25 000 de membrii fondatori, cu domiciliul in cel putin 18 judete ale tarii si cu cel putin 700 de membrii in fiecare dintre aceste judete. Legea contine si reglementari noi privind inregistrarea si reinregistrarea partidelor politice. Din cauza numeroaselor criterii, s-a adus atingere dreptului de asociere libera in partide politice . Astfel, noile dispozitii nu afecteaza principalele partide (care au si elaborat legea), dar fac din ce in ce mai dificila infiintarea unora noi, in special, pe cele etnice si regionale.

In 1998, Comisia a observa ca aspect negativ, respingerea de catre Parlament a reformei Codului Penal cu privire la homosexualitate, calomnie si insultarea autoritatilor. O dezvoltare pozitiva majora in acest domeniu s-a realizat in iunie 2000, prin discriminalizarea homosexualitatii. Totusi, in raportul din 2003 se mentiona ca cu toate ca la nivel legislativ problema a fost rezolvata, incriminarea homosexualitatii ramane raspandita in societatea romaneasca.

Procesul de restituire a proprietatilor confiscate de regimul comunist a cuprins trei elemente: restituirea cladirilor, restituirea terenurilor agricole si a padurilor si restituirea proprietatilor bisericilor. Acest proces a fost caracterizat constant drept un proces lent.

Pana in 1999, din cauza lipsei de consens politic, nu a putut fi adoptata o legislatie adecvata, iar din 2000, cand aceasta a fost elaborata, implementarea ei s-a dovedit dificila, fiind lipsita de continuitate si uniformitate. Date fiind aceste dificultati, in 2001 o noua lege cu privire la restituirea proprietatilor confiscate de regimul comunist, a intrat in vigoare. Aceasta ofera un cadru legal necesar solutionarii problemelor din domeniu, acopera toate persoanele care au fost deposedate (nu numai cetatenii romani) si face referire la toate tipurile de confiscari, exceptand proprietatile confiscate de la biserici. O hiba importanta a acestei legi este aceea ca implementarea si elaborarea procedurilor administrative pentru calculul si acordarea compensatiilor nu a fusesera realizate, in momentul intrarii in vigoare a acesteia.

Asadar, procesul restituirii cladirilor a inceput in 2001, dar a fost ingreunat de administratia slaba si de absenta implementarii legislatiei. Procesul de restituire a terenurilor agricole si a padurilor a continuat lent, variind considerabil de la o regiune la alta. Cel mai dificil a fost procesul de restituire a proprietatilor bisericilor. In urma insistentelor Comisiei, a fost adoptata legislatie in domeniu abia in iulie 2002, care a avut un neajuns important, si anume, faptul ca intrau sub incidenta legii doar proprietatile bisericilor, ci nu si bisericile ca atare. Acest lucru afecteaza in mod direct Biserica Greco-Catolica, careia in timpul regimului comunist i-au fost confiscate foarte multe proprietati si spatii de cult. Sensibilitatea politica a acestei probleme pentru Biserica Ortodoxa a dus la stagnare in ceea ce priveste adoptarea legislatiei necesare rezolvarii problemelor Bisericii Greco-Catolice.

In acelasi an, Legea cu privire la restituirea pamanturilor si padurilor a fost amendata in scopul de a acoperi neajunsurile constatate si care o faceau neoperativa.

In raportul din 2003 au fost constatate progrese importante cu privire la acest subiect: cadrul legal devenise deplin functional, iar autoritatile raspunzatoare de punerea in aplicare a restituirii au devenit operationale. Pana in acel moment, se restituisera 90% din totalul terenurilor agricole, 79% din totalul celor impadurite. In ceea ce priveste situatia restituirii imobilelor, 3% din proprietati fusesera retrocedate, in 1% din cazuri s-au acordat compensatii banesti si in 2% din cazuri au fost acordate alte tipuri de compensatii.

Tot in acelasi an au fost remarcate evolutii pozitive si referitor la restituirea proprietatilor apartinand cultelor religioase, prin adoptarea de legislatie secundara in domeniu.

In ultimul raport de tara, se atrage inca o data atentia asupra lipsei de legislatie adecvate pentru retrocedarea proprietatilor catre biserici (catre cele greco-catolice, in deosebi).

Printr-o ordonanta de urgenta din 2002 s-au interzis organizatiile fasciste, rasiste sau xenofobe, precum si simbolurile legate de crime indreptate impotriva umanitatii.

2.2. Drepturi economice, sociale si culturale

Aceasta sectiune a rapoartelor de tara abordeaza subiecte precum: excluziunea sociala, egalitatea sanselor, dialogul social, conditiile de munca, nivelul de trai al populatiei si drepturile si protectia minoritatilor.

Desi, chestiunile legate de lupta impotriva excluziunii sociale, promovarea oportunitatilor egale pentru femei si barbati, au constituit o prioritate in permanenta, in acest scop lansandu-se o serie de initiative, din cauza lipsei de resurse si a capacitatii administrative limitate, implementarea acestora a fost mult incetinita.

Raportul din 2000 mentioneaza s-au inregistrat unele progrese in privinta respectarii principiului egalitatii de sanse, insa, in ciuda acestora, femeile continua sa fie mai expuse riscului de excludere sociala, in comparatie cu barbatii. Principalii indici folositi pentru sustinerea acestei idei sunt: faptul ca femeile ocupa mai putine pozitii de influenta in sectorul privat sau in mediul politic, acela ca nivelul castigurilor este mult inferior fata de al barbatilor si faptul ca sunt subreprezentate in viata politica. De aceea, se impun eforturi suplimentare pentru promovarea egalitatii sociale si economice pentru femei.

In decembrie 2000, a intrat in vigoare Planul National de Actiune cu privire la sanse egale pentru femei si barbati. Acesta identifica un numar de arii de interventii si un numar important de obiective operationale in domeniul legislativ, drepturile economice si sociale, participarea in procesul de luare a deciziei si a constientizarii publicului. Ca si in alte cazuri, actiuni concrete pentru ca acesta sa fie implementat nu au fost observate, iar resursele alocate in acest scop s-au dovedit insuficiente.

Raportul de tara din 2002 a remarcat unele masuri luate pentru a asigura conditii egale dintre femei si barbati si pentru a lupta cu excluziunea sociala si cu saracia. Oferita ca exemplu este masura organizarii unor programe de pregatire pentru a-i face constienti pe functionarii publici de implicatiile implementarii legii oportunitatilor egale.

Persoanele cu handicap, batranii si femeile singure sunt considerate persoanele cu cel mai mare risc in privinta saraciei si a marginalizarii sociale.

Lupa impotriva excluziunii sociale si saraciei a cautat sa asigure un sistem de siguranta sociala si sa dezvolte independenta economica a persoanelor din punct de vedere social. In acest scop, in aprilie 2002 a fost elaborat Planul National pentru prevenirea saraciei si pentru promovarea incluziunii sociale si a fost conturata o Strategie nationala pentru protectia speciala si integrare sociala a persoanelor cu handicap.

Comisia a remarcat in raportul din 2003 ca ramane o prioritate a Guvernului excluziunea sociala si combaterea saraciei. Cu toate ca deja cadrul legal in acest scop a fost creat, responsabilitatile institutiilor pentru includerea sociala al nivel central si local sunt confuze si impartite intre un numar mare de organisme. In plus s-a atras atentia asupra nevoii de crestere a personalului implicat in furnizarea de asistenta sociala, in acelasi timp cu dezvoltarea programelor de pregatire a acestora.

In raportul aceluiasi an s-a constatat ca dupa ani de relativa pasivitate, au fost lansate o serie de reforme importante pentru a imbunatati ingrijirea persoanelor cu deficiente. In plus, au inceput sa fie prevazute rampe de acces in cladiri si alte infrastructuri pentru persoanele cu deficiente.

In raportul din 2004 se mentioneaza ca lupta impotriva excluderii sociale si saraciei ramane o prioritate guvernamentala si de aceea, au fost facute mai multe progrese legislative in timpul perioadei de raportare. Astfel, cadrul legal pentru furnizarea asistentei sociale este acum creat si a fost completat cu legislatia secundara pentru reglementarea furnizarii de servicii sociale de catre organizatiile non-profit.

O alta problema observata in Romania este violenta impotriva femeilor, cazuri in care politia evita a interveni. Acesteia i s-a raspuns abia in 2003, cand a fost adoptata legislatie referitoare la prevenirea si combaterea violentei in familie.

Din cauza constatarii a numeroase cazuri de discriminare, in septembrie 2000, printr-o ordonanta de urgenta, s-a interzis discriminarea, in functie de nationalitate, etnie, varsta, sex sau orientare sexuala, de catre angajatorii din domeniul public, privat sau de catre operatorii economici. Ordonanta prevede ca in cazurile de incalcare, se vor aplica amenzi consistente.

Infiintarea Consiliului National pentru combaterea Discriminarii, constituit in 2001, in conformitate cu prevederile Ordonantei Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea si sanctionarea tuturor formelor de discriminare, se organizeaza si functioneaza ca organ de specialitate al administratiei publice centrale, cu personalitate juridica, aflandu-se in subordinea Guvernului. Rolul acestuia este de a se asigura de punerea in practica a principiului egalitatii intre cetateni. In exercitarea atributiilor sale Consiliul isi desfasoara activitatea in mod independent, fara ca aceasta sa fie ingradita sau influentata de catre alte institutii sau autoritati publice[75].

Cu toate ca, in general, Comisia a apreciat progresele facute de aceasta institutie, nu a putut trece cu vederea si unele neajunsuri, cum ar fi: neclaritatea in ceea ce priveste autoritatea sa de a emite sanctiuni, insuficienta transparenta in activitatile desfasurate, resursele umane limitate, raportate la mandatul ambitios pe care il are, lipsa clarificarii in ceea ce priveste rolul departamentelor tehnice, capacitatea destul de scazuta a departamentelor de ancheta si a celui juridic, si cel mai important, subordonarea acestuia, din punct de vedere administrativ, fata de Guvern, ceea ce-i limiteaza capacitatea independenta de actiune[76]. Totodata, in ultimul raport de tara se atrage atentia asupra vizibilitatii sale scazute si a faptului ca numai o mica parte a populatiei este constienta de existenta institutiei.

La sfarsitul lui 1999 a fost promulgata o noua lege cu privire la conflictele de munca, aceasta definind procedurile de solutionare in cazul aparitiei acestora.

In 1999 a inceput reforma institutionala cu privire la conditiile de munca pentru persoanele cu handicap. In paralel, s-a subliniat ca reforma trebuie sustinuta de cresterea contributiilor financiare la Fondul Special al Solidaritatii Sociale pentru Persoanele cu Handicap. Evolutiile in acest sector au continuat si in anul urmator, cand Guvernul a decis sa fie scutiti de taxe operatorii economici care angajeaza persoane cu dizabilati. De asemenea, au fost luate masuri pentru acordarea de asistenta sociala persoanelor batrane si sarace.

In raportul de tara din 1999 este remarcata inrautatirea conditiilor de viata din cauza cresterii populatiei somere. Potrivit Bancii Mondiale, Romania avea un coeficient ridicat de saracie, aproximativ o treime din populatie traind sub pragul de subzistenta.

Noul Cod al muncii intrat in vigoare in februarie 2003 interzice discriminarea directa si indirecta. Acesta recunoaste principiul egalitatii de tratament intre femei si barbati in ceea ce priveste accesul la incadrarea in munca.

Comisia apreciaza, in ultimul raport de tara, eforturile suplimentare ale Guvernului in ceea ce priveste lupta impotriva excluderii sociale si a saraciei.

O atentie deosebita i-a fost acordata, in rapoartele de tara, Consiliului Economic si Social, institutie publica de interes national, tripartita si autonoma[77], avand drept misiune realizarea dialogului social la nivel national dintre patronate, sindicate si guvern si a climatului de stabilitate si pace sociala. In Constitutia revizuita Consiliul este definit drept un organ consultativ al Parlamentului si Guvernului, in domeniile de specialitate, stabilite prin legea sa de organizare si functionare. Acest rol consultativ se manifesta in stabilirea strategiilor si politicilor economice si sociale, in aplanarea starilor conflictuale la nivel de ramura sau la nivel national, aparute intre partenerii sociali, precum si in realizarea promovarii si dezvoltarii dialogului social si a solidaritatii sociale .

Consiliul Economic si Social analizeaza situatia economica si sociala a tarii si face propuneri Guvernului si Parlamentului privind: restructurarea si dezvoltarea economiei nationale, privatizarea, functionarea si cresterea competitivitatii agentilor economici, relatiile de munca si politica salariala, politicile monetare, fiscale, financiare si de venituri, protectia sociala si ocrotirea sanatatii , invatamantul, cercetarea si cultura.

In raportul din 1999 este apreciata imbunatatirea activitatii Consiliului Economic si Social, care si-a asumat obligatiile si a elaborat propuneri legislative. In 2002, acestuia i-au fost furnizate oportunitati marite pentru a se putea pronunta asupra proiectelor de lege, insa timpul disponibil pentru a realiza aceasta sarcina a fost, de obicei scurt, fapt ce a limitat expertiza oferita. In februarie 2003, prin emiterea unei noi legislatii, s-a produs intarirea rolului acestuia.

Noua guvernare, ce a prelat puterea in 2000, fiind constienta de faptul ca pacea sociala si parteneriatul sunt indispensabile pentru implementarea reformelor economice si sociale, a semnat Pactul Social cu partenerii sociali.

In raportul din 2002 este mentionat ca a fost realizat un dialog structurat cu comunitatea oamenilor de afaceri pentru a reglementa mediul in care acestia isi desfasoara activitatea, insa in mai multe sectoare discutiile s-au dovedit a fi inadecvate. De asemenea, negocieri intensive cu sindicatele au continuat pentru a ajuta la implementarea politicilor economice. Astfel, Pactul social dintre Guvern si sindicate a fost reinnoit, argumentul folosit fiind pacea sociala necesara pentru a se realiza reformele economice si pregatirea Romaniei pentru intrarea in NATO si UE.

Sindicatele si organizatiile patronale sunt grupuri cu structuri permanente si profesionalizata, care reusesc sa-si consolideze resursele, colaboreaza atat intre ele, cat si cu autoritatile si realizeaza actiuni concertate pentru influentarea autoritatilor locale si locale. In tarile Uniunii Europene, administratia, sindicatele si patronatele interfereaza, formand un triunghi de negociere care ia forma consiliilor economico-sociale. Acestea sunt forme de organizare si control a presiunilor in vederea obtinerii unei stari sociale acceptabile. Din pacate, Comisia a remarcat pe parcursul monitorizarii efectuate pentru Romania ca dialogul tripartit nu este bine realizat. De aceea, a recomandat realizarea unor eforturi suplimentare pentru intarirea dialogului social tripartit si pentru dezvoltarea capacitatii partenerilor sociali de a juca un rol activ in aplicarea acquis-ului comunitar din domeniul social.

Pozitia sindicatelor ramane slaba in intreprinderile private si de aceea, functionarii europeni au recomandat tot timpul, intarirea acesteia.

Printr-o lege noua cu privire la sindicate (februarie 2003), s-a actualizat cadrul de infiintare si functionare a sindicatelor, intarind pozitia acestora. In februarie 2004 a fost semnat un alt acord intre sindicate si Ministerul Administratiei si Internelor.

Este apreciat ca si in Constitutia revizuita este pastrat dreptul la greva si ca numarul acestor manifestari protestatare a scazut simtitor datorita pactului de Guvern cu sindicatele.

Comisia a constatat, ca din pacate, de cele mai multe ori, organizatiile non-guvernamentale au ramas in afara dialogului politic. Organizatiile neguvernamentale si societatea civila au fost invitate ocazional sa formuleze observatii pe marginea unor proiecte de legi, in special, la cele cu privire la accesul liber la informatii, cu privire la diverse chestiuni privitoare la protectia minoritatilor si a copilului, dar eficacitatea procedurii consultarii s-a dovedit redusa, intrucat aceste initiative au fost rare si timpul care le-a fost acordat pentru acest lucru a fost foarte scurt.

Organizatiile non-guvernamentale au ca trasatura distinctiva flexibilitatea si in general, sunt formate dintr-un personal propriu redus si din voluntari. Se adapteaza relativ usor in functie de diferitele contexte, sursele lor de finantare fiind partial publice, prin contractarea cu organisme guvernamentale sau publice, partial private, prin perceperi de taxe de la beneficiari sau prin contractare cu donatori privati in regim filantropic sau de sponsorizare[79].

Conform datelor centralizate de Ministerul de Finante si de Anuarul Statistic, in Romania, existau in 2002 aproximativ 19 000 de organizatii non-guvernamentale, cele mai multe fiind in Cluj, Bucuresti, Bistrita-Nasaud, Prahova, Sibiu si Suceava. Dintre acestea cele mai multe erau fundatii, asociatii culturale si sportive (aproximativ 23000) si uniuni profesionale si patronale (in jur de 1000). Importanta lor consta atat in actiunile pe care le initiaza, cat si in numarul considerabil de locuri de munca pe care le ofera (63000 in anul 2002). In raportul din 1998, Comisia aprecia ca 12 000 dintre acestea joaca un rol activ in societate.

ONG-urile beneficiaza de o expertiza importanta, avand resurse umane si materiale performante si competente si de aceea colaborarea administratiei publice cu acestea ar usura activitatea si micsora costurile implicate de politicile publice elaborate.

Raportul din 2003 apreciaza adoptarea Legii Transparentei, ce presupune obligatia publicarii proiectelor de legi, astfel incat cetatenii si ONG-urile sa poata participa la procesul de decizie.

Cu toate ca la nivelul Uniunii Europene nu exista vreun document destinat drepturilor si protectiei minoritatilor[80], elaborarea acestora revenindu-le fiecaruia din statele membre, Comisia a urmarit indeaproape evolutia statelor membre din acest domeniu.

Potrivit Recomandarii 1201 a Consiliului Europei, putem identifica drept minoritati nationale, comunitatile umane care: locuiesc pe teritoriul acelui stat si sunt cetatenii lui; mentin legatura de lunga durata, trainice si permanente cu acel stat; manifesta caracteristici etnice, culturale, religioase sau lingvistice distincte; sunt suficient de reprezentative; si sunt preocupate de a-si pastra identitatea comuna, cultura, traditiile, religia si limba .

La nivel international, instrumentele folosite pentru protectia minoritatilor sunt: respectarea drepturilor omului, principiul non-discriminarii (nu poti face diferentieri privind accesul la slujbe, servicii, servicii medicale, sau pe motive identitare) si ansamblul masurilor speciale .

Romania a avut de administrat tot timpul, o ampla diversitate etnoculturala, situatie ce a obligat statul roman, de multe ori sub presiuni interne si internationale, sa ia masuri legale si practice pentru a garanta drepturile si protectia minoritatilor.

Astfel, minoritatile etnice au reprezentat intotdeauna un procent semnificativ din populatia Romaniei. In anul 1930, din populatia Romaniei Mari de peste 18 milioane de locuitori, miroritatile erau intr-un procent de aproximativ 27%. Conform ultimului recensamant, din 2002, procentul minoritatilor din totalul populatiei Romaniei (de circa 22 milioane de locuitori) este de circa 12%.

In general, cu unele exceptii tragice, minoritatile etnice s-au bucurat in Romania moderna de drepturi si libertati care le-au permis sa-si conserve si promoveze specificul etnic sau cultural. Nu trebuiesc trecute totusi cu vederea unele momente triste din istorie precum perioada de robie a romilor, masacrarea a numerosi evrei si tigani in anii '40, politicile de deznationalizare a maghiarilor sau cele de favorizare a plecarii din tara a germanilor si evreilor in timpul regimului comunist.

Dupa 1990, chestiunea ocrotirii minoritatilor s-a pus cu mai multa pregnanta. In primii ani dupa caderea comunismului, competitia politica a fost dominata de folosirea nationalismului ca principala sursa de legitimare, alianta PDSR-PUNR-PRM-PSM, care a condus Romania intre 1992 si 1996 a fost afectata de dominatia unor formatiuni precum PUNR si PRM si ostila minoritatilor nationale[83].

O data cu schimbarea clasei politice de la putere si intrarea la guvernare a Uniunii Democratice Maghiare din Romania, in 1996, si in contextul unor presiuni internationale, accentul a inceput sa fie pus pe crearea si mentinerea conditiilor pentru pastrarea, dezvoltarea si afirmarea identitatii minoritatilor nationale. Din 1995, Romania este parte la Conventia Cadru pentru Protejarea Minoritatilor Nationale.

In prezent, in Romania sunt recunoscute 19 minoritati nationale: maghiari, romi, germani, ucrainieni, evrei, rusi lipoveni, turci, tatari, sarbi, slovaci, bulgari, cehi, polonezi, croati, greci, armeni, albanezi, italieni si macedoneni slavi.

Cadrul institutional romanesc se bazeaza pe patru piloni principali[84]. Primul pilon este cel guvernamental, compus din Departamentul pentru Relatii Interetnice (se ocupa de elaborarea politicilor guvernamentale pentru minoritati si urmareste punerea in practica a reglementarilor legale) si din departamentele specializate pentru minoritati din cadrul unor ministere. Al doilea pilon este reprezentat de Consiliul Minoritatilor Nationale, care este compus din cate trei reprezentanti ai asociatilor minoritatilor nationale si are drept tel facilitarea relationarii Guvernului cu organizatiile legale ale cetatenilor apartinand minoritatilor; al treilea pilon este Consiliul National pentru Combaterea Discriminarii, structura executiva a administratiei centrale, subordonata Guvernului, care elaboreaza masuri speciale pentru protectia persoanelor si categoriilor de persoane, propune guvernului proiecte de acte normative, colaboreaza cu autoritatile publice competente pentru armonizarea legislatiei interne cu normele internationale in materie de nediscriminare, primeste petitii si sesizari si colaboreaza cu institutiile nonguvernamentale. In sfarsit, ultimul pilon este reprezentat de institutia Avocatului Poporului, care se ocupa de protejarea drepturilor si libertatilor cetatenilor impotriva abuzurilor sau ingerintelor autoritatilor publice.

In rapoartele de tara se fac referi, in principal la doua dintre minoritatile nationale: maghiarii si romii, acestea confruntandu-se de-a lungul timpului cu cele mai multe probleme.

In momentul in care a fost realizat primul raport, in 1998, multe dintre problemele minoritatii maghiare fusesera solutionate (se scursesera si doi ani de cand de cand UDMR facea parte din coalitia care se afla la guvernare). De aceea, Comisia a sustinut, in acel an ca sistemul de protectie al minoritatilor este satisfacator, apreciind in mod deosebit eforturile cu privire la respectarea si protectia drepturilor minoritatii maghiare.

In raportul de anul urmator sunt apreciate: modificarea Legii invatamantului, care permite infiintarea de universitati multiculturale romano-maghiaro-germane si folosirea limbii materne la toate nivelurile de educatie, atata vreme cat exista solicitari in acest sens; si noua Lege a administratiei publice, potrivit careia, functionarii publici trebuie sa cunoasca limba minoritatii etnice in zonele in care procentul peroanelor apartinand unei minoritati reprezinta cel putin 20% din populatia totala a respectivei localitati.

Bineinteles ca multe probleme ramasesera, totusi nerezolvate si dupa cei patru ani (1996-2000), in care UDMR a fost la guvernare. Astfel, potrivit lui Levente Salat, "Dupa 4 ani de negocieri sustinute, in pofida consecintelor pozitive incontestabile, pozitiile celor doua parti nu s-au apropiat insa in mod semnificativ, iar acest exercitiu de participare la guvernare a minoritatii maghiare s-a incheiat cu concluzia ca intre nivelul de asteptari al minoritatii si disponibilitatea majoritatii de a accepta institutionalizarea drepturilor minoritatii exista inca discrepante" .

Noi prevederi legislative au fost adoptate in 2002, acestea prevazand ca in comunitatile in care exista o populatie minoritara de 20%, va exista obligatia angajarii de acestea a unor ofiteri de politie care sa cunoasca limba materna a minoritatilor respective.

Progresele in acest domeniu au continuat, astfel ca in Constitutia revizuita este prevazut dreptul minoritatilor de a-si folosi propria limba in relatiile cu autoritatile si in instanta. De asemenea, aceasta a deschis posibilitatea infiintarii unor universitati private cu predare exclusiv in limba minoritara.

In schimb, problemele minoritatii rome (numar cuprins intre 1.8 - 2.5 milioane de persoane) au constituit, constant motiv de ingrijorare la nivelul Uniunii. Inca din primul raport de tara s-a constatat ca discriminarea minoritatii romilor este larg raspandita in societatea romaneasca si de aceea s-a recomandat insistent depunerea, din partea autoritatilor a unor eforturi substantiale pentru remedierea situatiei. In schimb, au fost apreciate masurile pozitive[86] luate pentru favorizarea accesului romilor la educatie si pregatire profesionala (rezervarea unui numar limitat de locuri in institutiile de invatamant).

In 1999, nu au putut fi remarcate progrese semnificative in ceea ce-i priveste pe romi. Singurul aspect pozitiv constatat a fost infiintarea Comitetului Interministerial pentru Minoritati Nationale, care a contribuit la intarirea mecanismului pentru participarea romilor la procesul decizional in chestiunile care-i privesc. In rest, s-a remarcat ca prejudiciile indreptate impotriva populatiei rome raman raspandite, aceasta continuand sa fie una din grupurile sociale cele mai expuse saraciei, brutalitatilor politiei, hartuirii rasiale, violentei s.a.

Desi "de iure", discriminarea este interzisa, "de facto" aceasta continua sa se manifeste, in special la angajatori si in sistemul educational. Astfel, romii continua sa intampine greutati in privinta accesului in scoli, in ceea ce priveste asistenta sociala, asistenta medicala si ingrijirea medicala. Uneori acestia sunt exclusi si din locurile publice si ne de putine ori, s-au inregistrat cazuri in care in anunturile publicitare pentru ofertele de munca, in mod explicit sunt exclusi aplicantii de etnie roma. Raspunzand acestei incalcari grave a drepturilor omului, in cursul anului 2002, instantele de judecata au actionat pentru prima data impotriva angajatorilor si ziarelor care au publicat oferte de munca discriminatorii.

Desi o initiativa pozitiva in sine, Oficiul National pentru Romi a fost dotat cu resurse umane si bugetare limitate, de aceea necesitand remedierea acestor neajunsuri pentru a functiona si pentru a-si indeplini rolul. In plus, dupa cum este mentionat si in ultimul raport de tara, Oficiului ii lipseste capacitatea de a initia si coordona actiuni in favoarea romilor in relatie cu ministerele implicate.

In 2001 a fost adoptata Strategia nationala pentru imbunatatirea conditiilor romilor, ce a vizat schimbarea perceptiilor publice negative asupra acestei minoritati, imbunatatirea conditiilor de trai, incurajarea participarii romilor in toate aspectele societatii civile.

In cursul aceluiasi an au fost infiintate mai multe organizatii nonguvernamentale rome, din partea carora se astepta sa joace un rol important in implementarea strategiei, desi se sesizase lipsa de unitate existenta la nivelul organizatiilor rome, ce constituia un obstacol in calea implementarii acesteia. Partida Romilor s-a implicat activ in acest proces, iar acesta constituie un motiv de ingrijorare, in opinia Comisiei, intrucat a dus la excluderea efectiva a altor organizatii a romilor.

In acelasi timp, institutia europeana recomanda, pentru reusita strategiei, insotirea acesteia de alocatii bugetare adecvate, conturarea unui plan operational pentru implementare si punerea unui accent deosebit pe natura sa descentralizata.

In anul 2003 a fost operata o noua schimbare prin transferul responsabilitatii privind problemele romilor in sarcina Secretariatului General al Guvernului, aceasta modificare avand drept consecinta pozitiva conferirea acestor probleme un profil politic mai inalt, iar drept consecinta negativa, provocarea de intarzieri in alocarea bugetelor

Raportul din 2002 a abordat si problema ceangailor. Acestia nu sunt recunoscuti drept minoritate nationala, desi numarul lor este substantial, 60 000-70 000 persoane. Acestia traiesc in nord-estul Romaniei, au religie romano-catolica si vorbesc o limba asemanatoare maghiarei. S-a constatat ca anumite autoritati locale au obstructionat incercarile acestora de a li preda copiilor in scoli, in limba maghiara, fapt ce contravine legislatiei existente. Datorita acestor remarci ale oficialilor europeni, in anul urmator s-a observat o imbunatatire a situatiei ceangailor prin introducerea limbii maghiare ca materie optionala in unele scoli.

Asadar, exceptand situatia minoritatii rome, Comisia a apreciat ca problemele din acest domeniu au fost solutionate, Romania promovand in mod activ politica de protectie a minoritatilor, identitatile lingvistice si culturale fiind asigurate prin sistemul educational.

In contextul integrarii in Uniunea Europeana, care este democrata, toleranta, conserva si promoveaza diversitatea, de unde si deviza acesteia - unitatea in diversitate, Romania (atat la nivelul autoritatilor, cat si al populatiei) va trebui sa-si puna serios intrebari privitoare la felul in care va reusi sa administreze diversitatea, in primul rand in interior, ca apoi sa poata face fata celei din afara ei, de la nivel european. Daca in marea familie europeana, careia speram sa ne alaturam in 2007, dorim sa fim tratati ca egali de catre germani, englezi, francezi, italieni, spanioli s.a., trebuie sa incepem prin a ne face curat la noi acasa, sa realizam si apoi sa punem in practica ideea ca in Romania toti cetatenii, indiferent de nationalitatea avuta sunt egali, nu numai de iure, cat si de facto si ca un roman din Romania nu este cu nimic mai presus decat un maghiar, rom, german, evreu etc., care traieste in aceasta tara.

CONCLUZII

Traim, in primul rand ca romani, dar si ca europeni, intr-o perioada de profunde transformari ale Europei, care vor avea o influenta majora asupra fiecaruia dintre noi. Pentru cei din domeniul stiintelor politice, aceasta perioada cruciala pentru viitorul Romaniei si al Europei constituie o oportunitate extraordinara pentru a realiza diverse analize, caci impactul foarte puternic al acesteia isi va pune amprenta asupra tuturor sferelor societatii. Din acest motiv, prezenta lucrare si-a propus observarea si analizarea procesului de aderare al Romaniei la Uniunea Europeana. Pe parcursul cercetarii am incercat sa gasim raspunsuri la unele intrebari fundamentale care au vizat premisele de care a dispus Romania in momentul in care a demarat procesul; interdependenta dintre situatia politica si sistemul institutional romanesc, pe de o parte si procesul de aderare, pe de alta; gradul de pregatire din timpul negocierilor; capacitatea de care statul roman dispune pentru a face fata tuturor schimbarilor majore la care a fost si inca este supus si disponibilitatea pentru eforturile semnificative ce sunt necesare pentru incheierea cu succes a procesului. Demersul intreprins nu a fost usor, in special, din cauza lipsei lucrarilor de specialitate care sa abordeze acest domeniu. Pentru o buna intelegere a intregului proces si a recomandarilor facute de Comisie, am recurs la definirea principalelor concepte aduse in discutie (democratie, stat de drept, parlament, guvern, politici publice, administratie centrala si locala, sistem juridic, coruptie, drepturile omului, drepturi civile si politice, drepturi economice, sociale si culturale, minoritati nationale) si la identificarea rolului pe care le-au avut in contextul politic romanesc, pentru aceasta facand apel constant la Constitutia Romaniei (atat cea din 1991, cat si cea revizuita, in raport cu perioada la care am facut referire).

Am considerat ca analiza evolutiva a aprecierilor facute de Comisie cu privire la criteriul politic este extrem de importanta, intrucat pretentiile Uniunii Europene fata de Romania au vizat in primul rand acest criteriu. Gradul de respectare a statului de drept, a regulilor dintr-un regim democratic, a drepturilor omului sunt primordiale pentru a se putea demara procesul de integrare al unei tari. In plus, se considera ca acestea sunt mai usor de realizat, in comparatie cu standardele economice, care sunt greu de atins intr-o perioada de timp relativ scurta, mai ales cand vorbim despre tari care vreme de aproximativ 50 de ani au avut o economie centralizata. 

In urma analizei realizate, am putut constata ca ipoteza lucrarii a fost confirmata. Rapoartele de tara au reprezentat si reprezinta, in continuare adevarate proiecte strategice pentru guvernele Romaniei, obligandu-le sa se alinieze standardelor europene si cererilor Comisiei, de la un an la altul. Astfel, la problemele identificate de catre Comisie, intr-un an, autoritatile romane au incercat sa gaseasca o solutionare pana in anul urmator. De asemenea, am remarcat interdependenta dintre sistemul institutional romanesc / situatia politica si procesul de integrare, pe de o parte si evaluarile Comisiei, pe de alta. Este interesant aici, exemplul raportului din 2001 (primul raport de evaluare dupa ce in 2000, guvernarea CDR-USD-UDMR a fost inlocuita de cea PSD-PUR-UDMR), la a carui realizare Comisia a fost mai ingaduitoare. Guvernarea PSD venea dupa o perioada in care crizele din cadrul coalitiei din guvernul anterior au incetinit procesul de reforma si de pregatire pentru integrare. In aceste conditii, Comisia a incurajat, prin aprecierile facute eforturile noului guvern, pentru ca acestea sa continue.

Rapoartele de tara au fost constrangatoare, intrucat daca nu li se raspundea de catre autoritati intr-un timp bine definit si cu solutii viabile, pericolul era acela de amanare a aderarii. Deja Romania fusese decuplata de "primul val" de aderare, alaturi de alte tari precum Bulgaria, Malta, Letonia, Lituania si Slovacia, urmand ca peste numai cativa ani sa fie despartita, alaturi de Bulgaria si de restul tarilor din cel "de-al doilea val", care au aderat la uniune la 1 mai 2004[87]. Mai mult, nu de putine ori s-au auzit voci de la Bruxelles, care cereau decuplarea "copilul problema al Uniunii" de Bulgaria, lucru care nu s-a intamplat in cele din urma, dar a carui potential pericol a ramas inca.

In cei sapte ani de monitorizare, Comisia a identificat deficiente constate in ceea ce priveste: capacitatea de planificare strategica, monitorizarea si evaluarea progreselor si proceselor, capacitatea de absorbtie a fondurilor comunitare si de alocare eficienta a acestora, capacitatea de constructie institutionala, de care depinde practic modul in care se va aplica acquis-ul comunitar, personalul insuficient si slab pregatit de la nivelul institutiilor, programele de pregatire insuficiente. Permanent ni s-a atras atentia asupra implementarii insuficiente a legislatiei adoptate, indiferent de domeniile la care se facea referire.

Parcurgand temele urmarite in analiza, am observat progresele indiscutabile pe care le-a realizat Romania in cei sapte ani de monitorizare atenta din partea institutiilor comunitare. Insa, in acelasi timp, am identificat anumite ingrijorari permanente manifestate de catre Comisie si carora fie nu li s-a raspuns decat in mica masura, fie solutiile gasite nu au dat rezultate . Astfel, in ceea ce priveste democratia si statul de drept, a fost atrasa atentia asupra urmatoarelor aspecte majore, precum:

Activitatea legislativa nesatisfacatoare de la nivelul Parlamentului. Legile nu sunt pregatite dupa o documentare consistenta asupra fezabilitatii si implicatiilor acestora, fapt ce a condus la necesitatea unor amendamente permanente pentru a fi imbunatatite. S-a recomandat constant cresterea rolului institutiei parlamentare in exercitarea unui control politic eficient si in exercitarea puterii legislative, pe care o detine, potrivit Constitutiei.

Imixtiunea executiv-legislativ, realizata in special din cauza emiterii frecvente si de cele mai multe ori, fara motive intemeiate, a ordonantelor de Guvern;

Situatiei politice instabile;

Birocratizarea excesiva a administratiei, de la toate nivelurile. In plus, aceasta este lipsita de transparenta si are o capacitate limitata de punere in practica a politicilor;

Capacitatea si eficienta limitata a administratiei publice locale si politizarea excesiva a acesteia;

Gradul mic de cooperare si coordonare intre diversele institutii ale statului;

Neimplicarea organizatiilor nonguvernamenale in procesul decizional;

Lipsei de independenta a justitiei. Mai mult, au fost observate carente mari in ceea ce priveste gestiunea cazurilor si coerenta deciziilor judecatoresti;

Coruptia larg raspandita si sistemica, ce afecteaza toate sferele societatii.

In ceea ce priveste cealalta mare sectiune a criteriului politic, drepturile omului si protectia minoritatilor, Comisia si-a manifestat ingrijorarea asupra:

Drepturilor si protectiei copiilor din centrele de ingrijire;

Tratamentului degradant aplicat de politie detinutilor;

Traficului de fiinte umane, Romania fiind considerata tara de origine si de tranzit pentru acest fenomen;

Limitarii libertatii de expresie, initial prin condamnarea penala a infractiunilor de "ofensare a autoritatilor" si "insultei" si apoi prin proprietatea extrem de concentrata asupra mijloacelor de informare in masa, care nefiind nici viabile din punct de vedere economic, depind de suportul politic si de interesele din lumea afacerilor;

Faptului ca legea din 1948, privind cultele religioase, nu a fost revizuita si adaptata momentului actual;

Procesului lent in restituirea proprietatilor confiscate in timpul regimului comunist;

Nerespectarii, in practica, a principiului egalitatii de sanse;

Riscului marit al exluziunii sociale a femeilor, batranilor si persoanelor cu handicap;

Numeroaselor cazuri de discriminare;

Nefunctionalitatii triunghiului tripartit, guvern-sindicate-patronate;

Nerespectarii "de facto" a drepturilor si protectiei minoritatii rome.

Astfel, pentru ca Romania sa poata adera la Uniunea Europeana la 1 ianuarie 2007, rolurile cheie vor fi jucate de: capacitatea administratiei publice de a implementa acquis-ul comunitar si de a monitoriza intregul proces de aderare; sistemul judiciar care trebuie sa fie independent si eficient pentru a garanta functionarea statului de drept si pentru a se asigura ca legislatia UE este efectiv aplicata; lupta impotriva coruptiei; si de respectarea drepturilor omului si asigurarea protectiei minoritatilor. De asemenea, in perspectiva devenirii stat membru al Uniunii, economia trebuie profund restructurata si modernizata pentru a putea beneficia de oportunitatile oferite de piata unica, o miza esentiala pentru acesta fiind mediul concurential functional.

Rapoartele de tara vor fi inlocuite de monitorizari stricte si continue, in anii 2005 si 2006, a modului in care Romania si Bulgaria isi indeplinesc angajamentele facute in timpul negocierilor, rezultatele acestora fiind esentiale pentru incheierea procesului de aderare a celor doua tari. In aceste conditii, raportul de monitorizare din 2005 este unul de o importanta cruciala pentru viitorul Romaniei, de acesta depinzand aderarea insasi, precum si unele schimbari la nivelul politic intern, cum ar fi remanierea guvernului sau alegerile anticipate.

Cu toate ca Tratatul de Aderare la Uniunea Europeana a fost semnat, procesul este departe de a se fi incheiat, urmand inca o perioada "critica", in care vom fi supusi unei monitorizari extrem de atente asupra gradului de indeplinire al angajamentelor luate in timpul negocierilor si asupra respectarii celor doua mari criterii, politic si economic. Pretentiile oficialilor europeni au crescut in contextul traversarii de catre Uniunea Europeana a uneia dintre cele mai acute crize din intreaga sa istorie. Aceasta a fost declansata de respingerea Constitutiei Europene, prin referendum de catre populatiile Frantei si Olandei[89]. Proiectul de Tratat instituind o Constitutie pentru Europa a fost elaborat de statele membre pentru a simplifica ordinea juridica comunitara actuala, prin inlocuirea tratatelor institutive si modificatoare si pentru a pregati trecerea la proiectul politic de unificare a statelor membre. Principalele motive pentru care aceasta nu a fost acceptata de francezi, potrivit ultimului eurobarometru, au fost: proiectul neoliberal pe care il propune (in dauna celui social-democrat), posibilele efectele negative care pot afecta piata muncii, nerecunoasterea crestinismului ca unul din principiile fondatoare al Europei, dezacordul privind decizia de a incepe negocierile cu Turcia, comunicarea ineficienta dintre nivelul elitei politice si cel al populatiei si nemultumirea fata de guvernare. In acelasi timp, olandezii au fost influentati de decizia populatiei franceze, insa principalul motiv si in cazul acestora a fost lipsa de comunicare cu privire la textul propriu-zis al Constitutiei si al prevederilor acesteia. Acelasi eurobarometru arata ca olandezii au votat impotriva Constitutiei din cauza lipsei de informatii, a temerii privind o posibila pierdere a suveranitatii nationale si a opozitiei fata de guvern. Acest studiu a indicat faptul ca atat francezii, cat si olandezii au sperat ca respingerea Tratatului ar reprezenta o sansa pentru renegocierea acestuia. Respingerea prin referendum a Tratatului de populatiile celor doua tari (care, cel mai probabil, prin efectul de domino, va conduce la aceleasi rezultate si in cazul altor tari), a demonstrat ca, poate cea mai mare problema a Uniunii este de fapt neadecvarea dintre asteptarile populatiilor si guvernele acestora. Iar acest fapt este o consecinta directa a deficitului democratic de care inca sufera UE, foarte multi considerand ca aceasta este condusa de o eurocratie "fara chip si fara suflet".

Acest moment de profunda criza a determinat si esecul Summit-ului de vara al Consiliului European de la Bruxelles din acest an, a carui tema principala alaturi de viitorul Tratatului Constitutional, a fost adoptarea bugetului multianual (2007-2013) al Uniunii Europene[90].

Date fiind aceste circumstante, este de presupus ca Uniunea Europeana, in ansamblul ei, nu va fi dispusa sa faca prea multe concesii pentru cele doua tari care se pregatesc de aderarea de la 1 ianuarie 2007. Mai mult ca oricand, aceasta este nevoita sa se asigure in egala masura si de viteza, dar si de calitatea procesului de integrare. Procesul de integrare al Romaniei si Bulgariei este ireversibil, insa durata sa depinde de ritmul in care se desfasoara pregatirile in cele doua tari.

Foarte constrangatoare, in acest sens, sunt clauzele de salvgardare[91], care pot fi declansate in cazul in care vor fi observate deficiente majore in indeplinirea de catre Romania a unuia sau a mai multor angajamente si cerinte ce fac referire la 11 aspecte specifice legate de domeniile concurentei si al justitiei si afacerilor interne. Functia acestora este una dubla: de a asigura UE si de a presa Romania.

Tot pentru a face presiuni asupra Romaniei, Comisia Europeana a acordat in luna iunie, avertismente, asa-numitele "early warning letters" Romaniei si Bulgariei, pentru intarzierea implementarii reformelor necesare aderarii la UE[92]. Avertismentele se concentreaza asupra carentelor evidente in privinta reformelor din sapte domenii, printre care justitia si afacerile interne, concurenta, protectia mediului, domeniul fiscal, achizitiile publice, proprietatea intelectuala si agricultura.

Asadar, pentru Romania urmeaza inca momente grele, determinate atat de motivele mentionate mai sus, cat si de procesul de ratificare a Tratatului de Aderare de catre toate cele 25 de state membre, carora autoritatile romane trebuie sa le demonstreze ca statul roman este pregatit pentru a se alatura marii familii europene.

Dupa aderare, in mare parte, directivele de guvernare vor veni direct de la Bruxelles, ceea ce nu e deloc rau, dupa cum considera multi analisti, caci vor impune un ritm coerent si stabil, fapt ce nu poate fi decat benefic pentru Romania, care inca nu are o situatie politica stabila si nici o consolidare institutionala puternica.

Populatia Romaniei s-a dovedit a fi foarte optimista in privinta aderarii, procentul constant de peste 75%, denotand lipsa de cunoastere in ceea ce priveste problematica integrarii si implicatiile acesteia pentru tara ca intreg si pentru locuitorii acesteia. Acest procent, care este cel mai optimist, comparativ cu toate statele membre si candidate, este o consecinta si a lipsei de comunicare si de dezbateri pe marginea acestui subiect: "necesitatile, obiectivele si consecintele aderarii la UE nu au constituit un element de interes real pentru largi paturi ale societatii romanesti" . Abia in ultimul timp a inceput sa se vorbeasca mai mult si mai deschis despre sacrificiile pe care romanii trebuie sa le faca in perioada pre-aderarii, cat si dupa aderare. Este bine ca romanii sa stie la ce sa se astepte, pentru a nu cadea de la nivelul unui optimism excesiv in prapastia unor mari dezamagiri. Cu cat se cunoaste mai putin despre ceea ce va urma, cu atat reactiile negative vor fi mai puternice. La nivelul executivului, in momentul actual este in discutie o strategie ce se doreste a contribui la constructia unei perceptii publice interne realiste cu privire la integrare. Mai exact, se urmareste sa facilitarea accesului publicului roman la informatii legate de beneficiile, obligatiile si oportunitatile pe care le implica statutul de membru UE. Asadar, informarea corecta este una dintre cele mai importante mize ale perioadei ce urmeaza.

Lucrarea de fata constituie un punct de inceput intr-o cercetare mai ampla in domeniul analizei procesului de integrare al Romaniei la Uniunea Europeana, care pentru a oferi o perspectiva de ansamblu, trebuie sa includa si celelalte doua mari sectiuni ale rapoartelor de tara: criteriul economic si acquis-ul comunitar.

In perioada urmatoare, Romania trebuie sa-si mobilizeze eforturile pentru a putea incheia cu succes procesul de aderare, in timp ce Uniunea Europeana trebuie sa gaseasca parghiile care o vor ajuta sa depaseasca una dintre cele mai profunde crize cu care a avut de-a face de-a lungul istoriei sale. In cei 50 de ani de la infiintarea sa, Uniunea Europeana s-a confruntat cu cateva momente cruciale, de cotitura, pe care a reusit sa le depaseasca, adaptandu-se la noile realitati ale lumii contemporane, caci, dupa cum aprecia si profesorul Leontin-Jean Constantinesco, "integrarea europeana nu este un fapt, ci o devenire; ea nu este o situatie fixa, ci un proces; nu este un rezultat, ci actiunea menita sa duca la acest rezultat".

In acest context, miza pe care trebuie s-o urmareasca Romania este una extrem de importanta, caci aceasta "nu ar trebui sa devina doar un membru al Uniunii, ea ar trebui sa devina un membru eficient "[94].

ANEXE

COMPARATIE: OBIECTIVELE PROGRAMULUI DE GUVERNARE 2001-2004 AL PARTIDULUI SOCIAL DEMOCRAT CU EVALUARILOR DIN RAPOARTELE DE TARA

Integrarea europeana a constituit o prioritate strategica a guvernarii 2001-2004 si de aceea, prin programul de guvernare si-au propus sa intensifice dinamica procesului de pregatire pentru aderare.

Strategia abordata pentru indeplinirea acestei prioritati a fost conturata pornind de la evaluarile din rapoartele de tara din 1998 si 1999, care mentionau ca principale nerealizari: lipsa de progres, in ceea ce priveste solutionarea problemelor copiilor institutionalizati; starea economiei romanesti si cu deosebire a agriculturii; coruptia raspandita la toate nivelurile societatii romanesti; intarzieri in reforma administratiei publice, indeosebi prin nealocarea de resurse catre structurile teritoriale; ritm lent in preluarea "acquis-ului comunitar". Astfel, guvernul s-a obligat sa actioneze in vederea eliminarii acestor deficiente si sa accelereze procesul de negociere "intr-un timp rezonabil".

Obiectivele majore pe care si le-a propus guvernul in cursul mandatului au fost :

1. consolidarea gradului de indeplinire a criteriilor politice potrivit cerintelor Uniunii Europene, cu deosebire a celor referitoare la standardele umanitare in sensul aplicarii unor strategii de protejare a copiilor defavorizati; integrarea cetatenilor minoritari, indeosebi a romilor, in viata social-economica si culturala a tarii, combaterea oricaror forme de extremism, sovinism si xenofobie;
2. coordonarea intregii actiuni de pregatire a aderarii la Uniunea Europeana si de implementare a principiilor referitoare la drepturile fundamentale stabilite in cadrul Uniunii Europene prin Ministerul Integrarii Europene, ca autoritate guvernamentala;
3. adoptarea cu prioritate, de catre Parlament, a legilor vizand armonizarea cu legislatia europeana;
4. folosirea transparenta si eficienta a fondurilor nerambursabile provenite de la U.E.;
5. informarea corecta a opiniei publice, autoritatilor administratiei publice centrale si locale, altor institutii, asociatii, organizatii implicate in procesul de negociere a aderarii Romaniei la Uniunea Europeana despre stadiul si rezultatele etapelor de negociere desfasurate, despre avantajele si costurile aderarii la Uniunea Europeana;
6. elaborarea, impreuna cu Comisia Europeana, a unei strategii de imagine a Romaniei in tarile membre ale Uniunii Europene, de natura sa accelereze procesul de negociere pentru aderare la Uniune;
7. obtinerea deciziei Consiliului Ministerial al Uniunii Europene privind eliminarea in 2001 a obligativitatii vizelor pentru cetatenii romani care doresc sa calatoreasca in tarile membre ale U.E.;

8. elaborarea unui program national de pregatire a tinerilor specialisti in domeniul afacerilor europene.

In ceea ce priveste primul obiectiv, masurile luate au dus la consolidarea gradului de indeplinire a criteriilor politice, prin luarea unor masuri consistente care au condus la respectarea drepturilor copiilor si la cresterea protectiei acestora. In ceea ce priveste minoritatea roma, masurile luate nu au avut efecte semnificative pentru imbunatatirea conditiilor de trai ale acestora. Cazurile de discriminare, de excluziune sociala, de saracie au continuat sa fie raportate.

Al doilea obiectiv a fost atins intocmai, Ministerul Integrarii Europene indeplinindu-si misiunea pentru care a fost creat, reusind in general, sa gestioneze in mod eficient procesul de integrare al Uniunii si sa incheie negocierile de aderare la sfarsitul anului 2004.

De asemenea, s-a reusit, in cea mai mare parte, armonizarea legislatiei interne cu cea comunitara. Probleme insa au fost inregistrate in ceea ce priveste implementarea efectiva a acestora, fiind in continuare nevoie de eforturi suplimentare pentru aceasta.

In ceea ce priveste cel de-al patrulea obiectiv, referitor la fondurile comunitare, Comisia a atras permanent atentia asupra lipsei de transparenta de la nivelul administrativ, planand astfel suspiciuni - nu de putine ori acestea dovedindu-se reale - asupra intregului proces de gestionare a acestor fonduri.

Al cincilea obiectiv - informarea corecta. Acesta nu a putut fi indeplinit, decat foarte mica masura. Daca autoritatile publice si organizatiile au avut acces informare, in legatura cu procesul de integrare, acelasi lucru nu poate fi afirmat si despre opinia publica. Populatia Romaniei, desi foarte optimista cu privire la integrarea in Uniunea Europeana (procent constant peste 60%), nu poseda cunostinte asupra implicatiilor presupuse de statutul de stat membru, asupra costurilor si beneficiilor acestui statut.

Cu toate ca a autoritatile romane au incheiat negocierile in urma Bulgariei cu aproximativ 6 luni, procesul s-a desfasurat intr-un ritm destul de rapid.

Si cel de-al saptelea obiectiv privind eliminarea vizelor a fost realizat. Astfel, din ianuarie 2002, romanii au putut circula in spatiul Uniunii Europene, fara sa mai existe obligativitatea vizelor.

In sfarsit, referindu-ne la ultimul obiectiv major al guvernului PSD, putem sustine ca si acesta a putut fi atins. Astfel, in decembrie 2002, Guvernul s-a obligat ca pana in 2004 sa angajeze 500 de consilieri specializati in integrare europeana, pe care sa-i detaseze pe langa ministere.

Pentru o mai buna reliefare a gradului de indeplinire a telurile pe care insusi Guvernul PSD si le-a asumat prin Programul de guvernare (2001-2004), am realizat tabele care compara ceea ce guvernul s-a angajat sa faca pe parcursul mandatului sau si ceea ce a reusit efectiv sa faca, potrivit evaluarilor Comisiei Europene din rapoartele de tara. Am identificat cinci teme mari abordate atat de Guvern cat si de Comisie si care pot fi comparate cu privire la rezultate. Acestea sunt: politica sociala, protectia copilului, reforma justitiei, administratia publica si relatiile inter-etnice. Pentru o mai buna observare a rezultatelor, am notat cu (+), atunci cand acestea au fost obtinute si cu (-), cand am constatat lipsa acestora.

Ca observatii generale, am constatat ca in domeniul administratiei publice s-au inregistrat progrese semnificative, dar nu suficiente. Astfel, cadrul legal a fost asigurat, in linii mari, insa s-au inregistrat probleme in privinta implementarii.

In Programul de guvernare nu au fost prevazute masuri consistente care sa contribuie la scaderea nivelului de coruptie. Acest lucru a avut drept consecinta generalizarea si intr-o mai mare masura a fenomenului, fapt ce pune in momentul de fata piedici in incheierea procesului de aderare.

Pe de alta parte, in privinta justitiei, au fost prevazute mai multe masuri, al caror scop final era un sistem juridic independent, eficient si responsabil. Din pacate, toate masurile luate nu s-au dovedit eficiente, justitia, ramanand alaturi de justitie probleme majore, care afecteaza statul de drept.

Problemele romilor li s-a raspuns intr-o anumita masura, insa mai sunt inca multe aspecte ce trebuie solutionate, legate de discriminarea acestora, excluziunea sociala, conditiile proaste de trai, saracia.

BIBLIOGRAFIE:

I. Lucrari stiintifice:

1. ALMOND, Gabriel, VERBA, Sidney, Cultura civica, Ed. Du Style, Bucuresti, 1996.

2.ANDREESCU, Gabriel, Natiuni si minoritati, 2004, Ed. Polirom, Iasi, 2004.

ARON, Raymond, Democratie si totalitarism, Ed. All, Bucuresti2001.

4. AVRAM, Ion, Uniunea europeana si aderarea Romaniei, Ed. Szlvi, Bucuresti, 2001

5. BARBULESCU, Iordan Gheorghe, "De la Comunitatile Europene la Uniunea Europeana", Editura Trei, Bucuresti, 2001.

6. BIRZEA, Cezar, "Cetatenia Europeana", Politeia, SNSPA, 2005.

7. BIRZEA, Cezar, Politicile si Institutiile Uniunii Europene, Ed. Corint, Bucuresti, 2001.

8. BOBBIO, Norberto, Liberalism si democratie, trad. de Ana-Luana Stoicea, Editura Nemira, Bucuresti, 1998

9. BUNCE, Valerie, "Sequencing of Political and Economic Reforms in East Central European Economies in Transition", New York, 1995.

10. CAMPEANU, Virginia, Valurile europene - costuri pentru cine, beneficii cand, in Un concept romanesc privind viitorul Uniunii Europene, Ed. Polirom, 2001

11. CONSTANTINESCU, N.N., Probleme ale tranzitiei la economia de piata in Romania, Ed. Fundatiei "Romania de maine", Bucuresti, 1997.

12. DAHRENDORF, Ralf, Dupa 1989, Ed. Humanitas, Bucuresti, 2001.

1 DAIANU, Daniel, Transformarea ca proces real, I.R.L.I., Bucuresti, 1999.

14. DHAL, Robert, Poliarhiile, Ed. Institutul European, Iasi, 2000.

15. FILIPESCU, Ion P., FUEREA, Augustin, Drept institutional comunitar european, Editia a V-a, Bucuresti, 2000.

16. FUEREA, Augustin, Institutiile Uniunii Europene, Ed. Universul Juridic, Bucuresti, 2002

17. GOODIN, Robert E., KLIMGEMAN- coordonatori , Hans-Dieter, Manual de stiinta politica, Ed. Polirom, Iasi, 2005.

18. GOWER, Jackie si REDMOND, John, Largirea Uniunii Europene. Perspective, Ed. Club europa, 2002

19. IDU, Nicolae, "Romania si aderarea la Uniunea Europeana", in "Romania in contextul integrarii europene si globalizarii", Academia Romana, Institutul National de Cercetari Economice, Bucuresti, 2003

20. ISAAC, Guy, Droit communautaire general, Massen, Paris, 1994.

21. KAASE, Max, Political Culture and Political Consolidation in Central and Eastern Europe, in Research on Democracz and Society. Vol. II: Political Culture and Structure. Theoretical and emirical Studies. Greenwich, Jaz Press

21. LEFTER, Cornelia, Fundamentele dreptului comunitar, Ed. Economica, Bucuresti, 200

22. LEICU, Corina, Leicu ION, Institutiile comunitare, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 1996.

2 MATIES, Mihai, NASTASE, Dorina, Viitorul sistemului de securitate al Uniunii Europene si contributia Romaniei la acest capitol, in "Un concept romanesc privind viitorul Uniunii Europene" , Ed. Polirom, Iasi, 2001.

24. MOLDOVEANU, Marcel, Romania in ecuatia procesului de globalizare si integrare regionala, in "Romania in contextul integrarii europene si globalizarii", Academia Romana, Institutul National de Cercetari Economice, Bucuresti, 200

25. MURESAN, Maria-coordonator, Doua secole de tranzitie romaneasca, Ed. Economica, Bucuresti, 200

26. PASTI, Vladimir, MIROIU Mihaela, CODITA Cornel, Romania-starea de fapt, Ed. Nemira, Bucuresti, 1997

27. PASQUINO, Gianfranco, Curs de Stiinta Politica, Editura Institutul European, 2002.

28. PIPPIDI, Alina Mungiu, ALTHADE, Gerarld, Secera si buldozerul, ed. Polirom, Iasi, 2002.

29. PIRVULESCU, Cristian, Politici si institutii politice, Ed. Trei, Bucuresti, 2002.

30. PREDA, Cristian, Sistemul de partide si familiile politice din Romania postcomunista, in "Partide politice si democratie in Europa centrala si de est" - Jean-Michel de Waele (editor), Ed. Humanitas, Bucuresti, 200

31. PRISECARU, Petre, IDU, Nicolae, "Reforma constitutionala si institutionala a Uniunii Euro 32. RADU, Alexandru, Nevoia schimbarii: un deceniu de pluripartidism in Romania, Bucuresti: Ed. Ion Cristoiu, 2000pene", 2003, Ed. Economica, Bucuresti.

3 SALAT, Levente, Multiculturalismul liberal, Ed. Polirom, Iasi, 2001.

34. SCHMITTER, C. Phillipe si KARL Terry Lynn, Ce este si ce nu este democratia, pp. 4-17 in Revista Romana de Stiinte Politice, Volumul 2 - "Teoria democratizarii", Editat de Societatea Academica din Romania, Numarul 1, aprilie 2002.

35. SHORE, C., "Building Europe: The Cultural politics of European Integration", London, Routledge, 2000.

36. VLASCEANU, Mihaela, "Organizatiile si cultura organizarii", Ed. Trei, Bucuresti, 2002

VOICU, Geoge, Pluripartidismul, Ed. All, Bucuresti,1998.

37. DE WAELE, Jean-Michel, Consolidare democratica, partide si clivaje in europa centrala si de est, in "Partide politice si democratie in Europa centrala si de est", Ed. Humanitas, Bucuresti, 200