Controlul parlamentar in sistemul constitutional prezidential, parlamentar si semiprezidential

Controlul parlamentar in sistemul constitutional prezidential, parlamentar si semiprezidential

Justificarea teoretica si practica a controlului parlamentar pe fundamentul reprezentarii democratice isi gaseste o deplina confirmare in diversitatea sistemelor politice.

In sistemul politic american, denumit si sistem constitutional prezidential, nu se poate vorbi de existenta unei plenipotente a controlului parlamentar asupra Executivului.

Structura Executivului, asa cum este ea reglementata de Constitutia SUA, este monocratica si monista, care consta in exercitiul puterii de catre un presedinte si o administratie publica subordonata acestuia, fara a se constitui un guvern responsabil in fata Parlamentului, respectiv a Congresului SUA. Conform art.2 din Constitutia SUA, puterea executiva apartine - in acest stat federal - Presedintelui Statelor Unite ale Americii.

Avand in vedere modul specific de desemnare a Presedintelui SUA - prin votul indirect al natiunii americane -, dar mai ales, personalitatea presedintilor, se poate observa ca posibilitatea Parlamentului, in speta Congresul SUA, de a exercita un control asupra Presedintelui se restrange la aspecte de o importanta mai redusa, cum ar fi aprobarea unor numiri in functii, controlul unor prerogative de politica externa, veto-ul ce poate fi opus unor legi s.a. In nici un caz, insa, in acest sistem, sanctiunile nu pot duce la demisia Executivului si nici la dizolvarea Parlamentului.

Exista si regimuri prezidentiale moniste ( nu si monocratice ), in care Executivul este alcatuit din Presedintele Republicii si Guvern[1]. Coexistenta Presedintelui si a Guvernului in astfel de regimuri prezidentiale nu modifica natura lor monista, datorita rolului fundamental al Sefului Executivului in structurarea si functionarea acestuia. Astfel de regimuri politice, instaurate initial in unele state ale Americii de Sud, astazi sunt prezente si in tarile Europei Centrale si de Est .

In regimurile politice, bazate pe un Executiv dualist, supunerea Executivului controlului parlamentar cunoaste forme distincte. Astfel, functia executiva in stat este incredintata unor entitati de sine statatoare, ele avand, nu numai denumiri diferite - sef de stat, Guvern -, dar si legitimari diferite,precum si prerogative pe care le exercita in mod autonom, fiecare asumandu-si o anumita responsabilitate politica si juridica in exercitarea functiilor[3].

In sistemul executiv dualist primeaza regula potrivit careia seful statului este o institutie unipersonala - monarhica sau prezidentiala, care se completeaza cu un organ colegial, a carui componenta este de sorginte politica, in speta parlamentara si care are atributii proprii, distincte de ale sefului de stat, ceea ce ii atrage si raspunderi corespunzatoare. 

Controlul parlamentar asupra Executivului, in cadrul acestor regimuri, imbraca forme specifice de la un stat la altul, care pun accentul pe relatia cu seful statului, pe cea cu Guvernul sau pe ambele componente ale Executivului.

In functie de posibilitatea constitutionala a antrenarii raspunderii juridice a sefului statului in fata Parlamentului, raporturile dintre Parlament si Executiv comporta situatii diferite de la o tara la alta, deosebindu-se doua situatii:

- seful statului nu este responsabil in fata Parlamentului - aceasta situatie este specifica sistemelor monarhice, care nu admit raspunderea sefului de stat fata de Parlament, aceasta fiind asumata de Guvern in orice situatie;

- seful statului si Guvernul sunt responsabili in fata Parlamentului - situatie specifica sistemelor politice, in care seful de stat este ales prin vot direct sau indirect, ceea ce atrage, nu numai asumarea de catre acesta a unor atributii directe, dar si a unor raspunderi privitoare la modul in care functioneaza relatia dintre seful statului si Guvern.

In sistemul constitutional parlamentar seful statului este ales de catre Parlament. In acest regim, introducerea raspunderii politice si juridice fata de Parlament este des intalnita, pornindu-se de la principiul conform caruia cel care alege sau acorda incredere este oricand abilitat, prin ratiunea simetriei, sa-si retraga votul anterior acordat; nefiind intotdeauna receptive la regulile Executivului dualist.

Astfel, in Germania[4] , puterea executiva federala este supusa regulilor regimului parlamentar, concentrarea puterii executive in mana Cancelarului reprezinta trasatura definitorie a sistemului.

Desi Presedintele Republicii Federale Germania numeste in anumite functii publice, reprezinta republica pe plan international, incheie tratate, acrediteaza si primeste trimisi diplomatici, numeste si revoca din functie judecatorii, Cancelarul este cel care stabileste liniile politicii interne si externe, el asumandu-si raspunderea politica, dar avand si dreptul de a solicita Presedintelui dizolvarea " Bundestagului".

Controlul asupra Executivului, in exercitarea sa, prezinta o caracteristica distinctiva fata de alte regimuri parlamentare, si anume demiterea Cancelarului - ce antreneaza destituirea Guvernului -, de catre Presedintele Republicii (care de altfel nu este responsabil, in sens constitutional, in fata Parlamentului) este supusa unor reguli speciale care valideaza asa-numita 'motiune de cenzura constructiva'. In virtutea acestor reguli, Bundestagul nu poate demite Cancelarul, decat daca accepta un succesor al acestuia cu o majoritate absoluta de voturi. In situatia in care o motiune de neincredere in Cancelar este respinsa, Presedintele Republicii poate, la propunerea Cancelarului, sa dizolve Bundestagul, asigurand in acest fel reluarea functionalitatii Executivului, pe baza consultarii corpului electoral.

O serie de particularitati proprii, care il individualizeaza in cadrul sistemelor de tip parlamentar, il reprezinta sistemul constitutional britanic. Este de mentionat ca, asa cum sustin specialistii britanici in Dreptul Constitutional, doctrina " clasica" a separatiei puterilor si-a gasit o aplicare limitata in sistemul britanic. Exista anumite interferente intre cele trei puteri, insa acestea nu sunt de natura sa faca inoperanta aplicarea principiului separatiei puterilor ca atare.

In ceea ce priveste interferentele dintre Executiv si legislativ se citeaza functiile pe care Regina le exercita in cadrul ambelor puteri. Astfel, ministrii in sistemul britanic trebuie sa fie membri ai legislativului, cele mai importante portofolii ale Guvernului fiind incredintate unor membri ai Camerei Comunelor.

Desi, potrivit unor opinii, se afirma ca in acest sistem constitutional separatia puterilor in stat nu se aplica intocmai, in privinta controlului parlamentar acest principiu se respecta. Astfel, ministrii raspund solidar in fata Parlamentului, dar si individual.

Un alt regim parlamentar este sistemul politic italian, unde relatia dintre Parlament si Executivul bicefal prezinta, de asemenea elemente specifice.

In acest stat, Executivul are puternice conotatii dualiste, Presedintele Republicii fiind ales de Parlament, in sedinta comuna a celor doua Camere, la care mai participa si trei reprezentanti ai fiecarei regiuni, alesi de Consiliul regional, cu asigurarea reprezentarii minoritatilor din acest consiliu. Pentru alegerea Presedintelui Republicii, in primele trei tururi de scrutin este necesara o majoritate calificata de doua treimi, iar la urmatoarele, de o majoritate absoluta.

Conform Constitutiei Italiei, Presedintele este seful statului si, in aceasta calitate, el este cel care aproba trimiterea unui proiect de lege uneia sau alteia dintre Camere. Guvernul nu poate prezenta Parlamentului un proiect de lege in afara aprobarii Presedintelui Republicii. De asemenea, Presedintele numeste functionarii publici, in conditiile legii, are comanda fortelor armate, prezideaza Consiliul Suprem de Aparare.

Insa, Presedintele Republicii nu raspunde de actele savarsite in exercitiul functiilor sale, decat in cazurile de inalta tradare sau atentat contra Constitutiei[5], responsabilitatea sa revenind Guvernului prin obligativitatea contra semnarii actelor prezidentiale de catre ministri, care le propun si pe care si le asuma.

Cat priveste relatiile dintre Guvern si Parlament, Constitutia prevede ca: "Guvernul trebuie sa se bucure de increderea celor doua Camere. Fiecare Camera acorda sau refuza increderea sa printr-o motiune motivata si votata prin apel nominal. In cele 10 zile care urmeaza formarii sale, Guvernul se prezinta in fata Camerelor pentru a obtine increderea lor. Votul uneia sau al celor doua Camere care este contrar unei propuneri a Guvernului nu antreneaza in mod obligatoriu demisia acestuia. Motiunea de cenzura trebuie sa fie semnata de cel putin o zecime din membrii Camerei si nu poate fi pusa in discutie decat la trei zile dupa depunerea ei."

O alta problema, cu privire la natura controlului parlamentar, se poate pune in regimul elvetian, supranumit si ,regim de adunare', prin notele specifice care il diferentiaza de regimurile prezidentiale, parlamentare ori semiprezidentiale. In acest regim politic, raporturile dintre Parlament si Executiv sunt liniare, preeminenta Parlamentului fiind un factor determinant, Parlamentul elvetian neavand nici un obstacol in exercitarea controlului asupra autoritatilor executive, acestea fiind propria sa emanatie.

3 Regimul semiprezidential, denumit si mixt, este un sistem  politic in care Executivul dualist se manifesta in plenitudinea disponibilitatilor sale.

In cadrul acestui regim, doua autoritati publice sunt alese prin vot universal, egal, liber exprimat, direct si secret. Astfel, Presedintele Republicii si Parlamentul au aceeasi legitimitate, iar Guvernul este de emanatie parlamentara.

Acest tip de regim politic creeaza un sistem de relatii specifice intre seful statului, Guvern si Parlament. In prim plan apare responsabilitatea Presedintelui Republicii fata de Parlament, care are dreptul de a-l suspenda din functie ori de a-l trimite in judecata pentru inalta tradare.

Pe de alta parte, controlul parlamentar, in acest tip de Executiv dualist, imbraca forme distinctive, in functie de configuratia politica a Parlamentului si de sustinerea electorala a Presedintelui.

Desi, regulile specifice regimului parlamentar functioneaza si in acest sistem - contrasemnarea actelor Presedintelui, motiunea de cenzura etc. - se remarca, insa, si elemente distinctive, in special referitoare la controlul parlamentar, un astfel de element constituindu-l instituirea raspunderii politice a sefului statului fata de Parlament, element greu decelabil in Executivul monist si chiar in cel dualist din regimurile parlamentare ori prezidentiale.

Astfel, in Franta, controlul Parlamentului asupra Guvernului se face pe mai multe cai, asigurarea posibilitatii de informare fiind o conditie esentiala a controlului. Dintre aceste cai de realizare a controlului parlamentar in Franta, de altfel prezente in mai toate parlamentele din cadrul regimurilor semiprezidentiale, trebuie mentionate intrebarile si interpelarile adresate Guvernului, declaratiile asupra unor subiecte de actualitate, comisiile de ancheta infiintate de Parlament, precum si controlul efectuat de parlamentari asupra infaptuirii politicii europene.

In cadrul controlului parlamentar mai trebuie mentionata institutia motiunii de cenzura. Aceasta trebuie semnata de cel putin o zecime din membrii Adunarii Nationale, iar votul nu poate avea loc decat dupa 45 de ore de la depunere, pentru adoptarea ei fiind necesar votul majoritatii deputatilor.

In ipoteza respingerii motiunii, cei care au initiat-o nu pot propune in cursul aceleiasi sesiuni o noua motiune, cu exceptia in cazul in care Primul-ministru angajeaza responsabilitatea Guvernului in fata Adunarii Nationale. Aceasta solutie a fost, ca principiu, adoptata si de constituantul roman din 1991si apoi preluata de cel din 2003.

Ceea ce da originalitatea sistemului francez este existenta unei delimitari precise intre atributiile Adunarii Nationale si ale Senatului (cele doua camere ale Parlamentului). Astfel, desi exista sistemul de egalitate al Camerelor, profilul si modul de functionare a celor doua Camere este diferit, iar institutia Senatului prezinta anumite elemente de individualitate distincte de cea a Adunarii Nationale[7].

Parlamentarismul francez, care s-a afirmat foarte mult in ultimii ani, nu este o simpla anexa a puterii guvernamentale sau prezidentiale, el reprezinta un element exceptional, ca importanta, in definirea elementelor politice ale societatii franceze.

In ceea ce priveste cea de "a treia Camera" - Consiliul Economic si Social[8], care se compune din 230 de membrii, persoane care provin din diferite grupuri sociale ( agricultori, intreprinzatori, functionari, muncitori, cooperatori, artizani, cadre de comert s.a. ) - ea a fost constituita datorita intentiei de a asocia la elaborare anumitor decizii nu numai reprezentantii unor cetateni ' abstractii ', dar si oameni angajati in viata economica si sociala, care sa contribuie prin competenta lor si cu o viziune diferita asupra unor probleme concrete ale vietii nationale.

Atributiile Consiliului Economic si Social sunt doar consultative, el nu constituie o adunare parlamentara, decat intr-un sens foarte larg si eufemistic al cuvantului. Astfel, acesta poate da avize fie la cererea Guvernului, fie din proprie initiativa, dar niciodata la solicitarea Adunarilor. Aceste avize sunt obligatorii pe plan economic si social, ca si legile-program, fiind facultative numai atunci cand privesc proiecte, propuneri, decrete, unde se considera ca opinia lor ar putea fi utila. Consiliul mai are, de asemenea, dreptul sa solicite anumite imbunatatiri ale politicii economice si sociale.

Asadar, aceasta institutie intregeste spectrul parlamentarismului francez, alaturand institutiilor traditionale o institutie noua, cu atributii consultative, in ideea ca cei ce apartin unei profesii concrete sunt cei mai in masura sa le aduca[9].