Controlul realizat de comisii parlamentare

Controlul realizat de comisii parlamentare

Exercitarea controlului parlamentar prin intermediul comisiilor parlamentare reprezinta cea mai specializata forma de control parlamentar.

Prin organizarea unor astfel de comisii de control, Parlamentul sau una din Camerele sale isi valorifica potentialul sau de identificare a modului in care creatia sa - legea -, izvorata din vointa generala, este pusa in aplicare de Executiv si, in anumite conditii, de catre puterea judecatoreasca.

1. Prezentarea informatiilor si documentelor solicitate de Camera Deputatilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul presedintilor acestora

Aceasta modalitate de control parlamentar isi are suportul in art. 111 din Constitutia Romaniei, in baza careia, regulamentele parlamentare stabilesc procedurile de solicitare si obtinere a informatiilor, campul lor de extensie si sanctiunile neindeplinirii obligativitatii corelative. Astfel, Regulamentul Camerei Deputatilor[1], in art. 163-165 reglementeaza informarea Camerei Deputatilor si a deputatilor. In temeiul art. 163, Camera deputatilor si deputatii au dreptul sa obtina informatiile necesare desfasurarii activitatii lor din partea organelor administratiei publice.

In exercitarea acestui drept, Regulamentul stabileste reguli de conduita distincte pentru Camera si comisiile parlamentare, pe de o parte, si pentru deputati, pe de alta parte. Art. 164 alin. 1 instituie regula potrivit careia Camera Deputatilor si comisiile sale pot cere Guvernului si celorlalte organe ale administratiei publice informatii si documente, in cadrul controlului parlamentar al activitatii acestora.

In cazul deputatului, art. 165 din Regulament stabileste ca aceasta poate solicita de la organele administratiei publice centrale, printr-o cerere adresata presedintelui Camerei Deputatilor sau presedintelui comisiei permanente din care face parte, orice informatii sau documente, in copie certificata, utile pentru desfasurarea activitatii sale.

Din analiza modului de reglementare a informarii Camerei Deputatilor si a deputatilor se observa ca Regulamentul consacra un drept de informare care poate fi exercitat de Camera, in intregul sau,de comisiile parlamentare si de deputati. Acest drept se poate exercita numai in legatura cu informatiile necesare desfasurarii activitatii Camerei, comisiilor si deputatilor.

Exercitarea acestui drept este limitata la organele administratiei publice. Reglementarea acestui drept in art. 163 a Regulamentului Camerei Deputatilor se afla in deplin acord cu prevederile art. 111 din Constitutia Romaniei, dar reglementarile din art. 164 si 165 ale Regulamentului contin unele abateri de la textul constitutional ca si de la reglementarea cuprinsa in art. 165. Atat art. 164, cat si art. 165 stabilesc ca cererea poate avea ca obiect informatii si documente, ceea ce reprezinta un adaos la textul constitutional, care face referire numai la informatii, documentele neputand face obiectul unei asemenea cereri.

Restrangerea domeniului de exercitare a acestui drept la organele administratiei publice centrale, exclude posibilitatea acesteia de a adresa serviciilor publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale din unitatile administrativ-teritoriale si autoritatile administratiei publice locale, desi Constitutia, in art. 111, nu face o astfel de distinctie.

Trebuie precizat ca aceste cereri, desi sunt individuale, ele se asimileaza cererilor pe care le fac comisiile parlamentare sau Camera in intregul sau, deoarece ele se adreseaza autoritatilor competente sub semnatura presedintelui comisiei permanente ori a presedintelui Camerei.

In reglementarea art.165 din Regulament, deputatul isi poate manifesta dreptul de a solicita informatii numai prin intermediul presedintelui unei comisii permanente, ceea ce reprezinta o alta restrangere a acestui drept, in raport cu prevederile art.111 din Constitutie si ale art.164 din Regulament, care se refera la comisiile parlamentare, inclusiv la cele de ancheta, la cele speciale si la comisiile comune ale celor doua Camere.

Art. 162 alin 2 si 3 din Regulamentul Camerei Deputatilor extindeau, dincolo de cadrul constitutional, prevederile Regulamentului. Deputatul avea dreptul sa ceara autoritatilor publice locale din circumscriptia electorala in care a fost ales, informatii si copii certificate dupa documentele utile pentru desfasurarea activitatii sale. Autoritatile publice locale erau obligate sa satisfaca cererile deputatului in termen de cel mult 10 zile. In caz de refuz, era informat presedintele Camerei Deputatilor, care urma sa ia masuri sau sa impuna cazul plenului pentru a decide.

Conform deciziei Curtii Constitutionale, art. 162 alin. 2 si 3 din Regulamentul Camerei Deputatilor contravine dispozitiilor art. 111 din Constitutie, care permit solicitarea de informatii si documente doar de catre Camere sau de catre comisiile parlamentare, prin intermediul presedintilor acestora, solicitarea lor fiind legata de informarea Parlamentului. De asemenea, din formularea textelor ar rezulta posibilitatea interventiei deputatului in sfera puterii judecatoresti, ceea ce contravine prevederilor constitutionale. Aceste texte au fost eliminate din Regulament ca urmare a reexaminarii lui de catre Camera Deputatilor.

Dispozitii asemanatoare intalnim si in Regulamentul Senatului. Astfel, art. 142 din Regulamentul Senatului stabileste dreptul senatorului de a cere in scris sau oral de la autoritatile publice ale administratiei locale, ale administratiei judetene si ale serviciilor publice descentralizate in judete sau de interes judetean, din circumscriptia electorala pe care o reprezinta, acte, dosare, precum si alte informatii utile pentru activitatea sa.

Regulamentul a fost declarat neconstitutional prin Decizia Curtii Constitutionale nr. 46 din 17 mai 1994[2], in masura in care instituie o relatie juridica directa intre senator si autoritatile publice ale administratiei locale, ale administratiei judetene si ale serviciilor publice descentralizate in judete sau de interes judetean, este neconstitutionala in raport cu prevederile art. 111 din Constitutie, potrivit carora informarea senatorilor se face de Camera, de comisia parlamentara sau sub controlul acestora. Aceeasi decizie constata ca, pe cale directa, se deplaseaza calitatea de titular al dreptului de informare de la Camera si comisiile parlamentare la senator, in conditiile in care controlul parlamentar nu poate fi conceput ca un atribut personal al senatorului.

2. Comisiile de ancheta

Sub acest aspect, Constitutia Romaniei stabileste in art. 64 alin. 4 regula in virtutea careia fiecare Camera poate institui comisii de ancheta. In continuare, acelasi aliniat adauga posibilitatea constituirii unor comisii comune de ancheta ale celor doua Camere. Prin urmare, anchetele parlamentare pot fi efectuate de comisii de ancheta ale Parlamentului ori ale uneia din Camerele sale.

In cazul in care se instituie o comisie comuna de ancheta asupra unor probleme determinate, care, de regula, fac parte din obiectul de activitate al celor doua comisii permanente, intocmirea raportului acesteia nu da nastere unor dispute decat in masura in care majoritatea si opozitia din cadrul comisiei nu cad de acord asupra unui punct de vedere.

Adeseori, aceste comisii esueaza in lamurirea problemelor supuse investigatiei parlamentare nu datorita obiectului investigatiei, asupra caruia au fost de acord la instituirea comisiei de ancheta cat mai ales din cauza concluziilor privitoare la starile de fapt constatate, care sunt apreciate in mod diferit potrivit punctului de vedere al fractiunilor politice care alcatuiesc comisia de ancheta.

Regulamentul Camerei Deputatilor si Regulamentul Senatului detaliaza prevederile constitutionale care stabilesc regulile privitoare la exercitarea controlului parlamentar asupra Executivului si a administratiei publice. Potrivit art.68 din Regulamentul Camerei Deputatilor si art. 55 din Regulamentul Senatului, orice comisie permanenta poate porni o ancheta, in cadrul competentei sale, cu incuviintarea Camerei respective, privitoare la activitatea desfasurata de Guvern sau de administratia publica.

In vederea obtinerii incuviintarii, procedurile parlamentare stabilesc necesitatea existentei unei cereri scrise, aprobata, prin vot de majoritatea membrilor comisiei; cererea trebuie sa cuprinda materiile ce formeaza obiectul anchetei, scopul acesteia, mijloacele necesare si termenul de depunere a raportului. Cererea se supune aprobarii Camerei, care se pronunta cu votul majoritatii membrilor sai.

Independent de aceste reglementari, cu valoare de principiu, Regulamentul Senatului contine o serie de prevederi cu referire la procedura desfasurarii anchetei. In acest sens, comisia permanenta poate invita, pentru a da informatii, orice persoana care are o calitate oficiala, cu exceptia Presedintelui Romaniei, a presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, a Avocatului Poporului, a membrilor Curtii Constitutionale si ai Curtii de Conturi, ai judecatorilor Inaltei Curti de Justitie si Casatie si a Procurorului general. Prezenta la audiere este obligatorie.

Persoanele invitate sunt obligate sa raspunda la intrebarile adresate, cu exceptia celor care vizeaza secrete de stat referitoare la apararea tarii, secrete de stat de importanta deosebita ori se refera la viata personala a celui audiat sau a familiei acestuia.

Regulamentul Senatului stabileste masuri care pot conferii un anumit grad de eficienta activitatii comisiei. Daca, in urma dezbaterii in Senat a raportului comisiei se constata abateri grave in activitatea unui membru al Guvernului, va fi instiintat Presedintele Romaniei si, dupa caz, primul-ministru, pentru a se lua masuri potrivit Constitutiei si Legii privind responsabilitatea ministeriala.

Unele prevederi regulamentare au fost declarate neconstitutionale prin Deciziile Curtii Constitutionale nr. 45/1994 si nr. 46/1994. Astfel, Curtea Constitutionala a retinut ca art. 71 din Regulamentul Camerei Deputatilor, prevazand dreptul comisiei de a cita orice persoana, contravine mai multor dispozitii constitutionale, in special art. 111 din Legea fundamentala care limiteaza controlul parlamentar la Guvern si autoritatile administratiei publice[3].

Decizia nr. 46/1994 declara ca neconstitutionale prevederile art.55 alin (4) si ale art. 57 alin. (3) din Regulamentul Senatului, pentru ratiuni similare. Astfel, dreptul comisiei parlamentare de a-i invita pentru audiere orice persoana care are o calitate oficiala cu unele exceptii, sunt neconstitutionale, deoarece excede limitele controlului parlamentar. Ca atare, Camera Deputatilor, in urma reexaminarii Regulamentului, a eliminat dispozitii care contraveneau Constitutiei. In Regulamentul Senatului, schimbarile nu au avut loc, deoarece acesta nu a fost inca reexaminat, ca urmare a deciziei Curtii Constitutionale.

O a doua posibilitate de investigatie parlamentara o constituie comisiile de ancheta, ce pot fi infiintare de fiecare Camera, in temeiul art. 70-71 din Regulamentul Camerei Deputatilor si art. 57 din Regulamentul Senatului.

Ambele regulamente prevad ca infiintarea unei comisii de ancheta se face de catre Camera Deputatilor sau de catre Senat, la cererea unei treimi din numarul membrilor Camerei respective. Cererea de instituire a unei comisii de ancheta trebuie sa indeplineasca aceleasi conditii ca si cererea adresata de o comisie permanenta pentru a fi abilitata sa porneasca o ancheta parlamentara.

Regulile de procedura, urmate de comisia de ancheta, sunt pe larg precizate in art. 71 al Regulamentului Camerei Deputatilor. In virtutea acestor reglementari, comisia de ancheta poate invita orice persoana care poate avea cunostinta despre o fapta sau o imprejurare de natura sa serveasca la aflarea adevarului in cauza, care formeaza obiectul activitatii comisiei.

Se poate observa ca, in acest caz, Regulamentul Camerei Deputatilor nu excepteaza nici o persoana de la obligatia de a se prezenta la audieri in comisie. Regulamentul Camerei permite comisiei sa ceara oricarei persoane care cunoaste fapte sau imprejurari in legatura cu obiectul cercetarii sau care detine un mijloc de proba sa le aduca la cunostinta comisiei sau sa le prezinte acesteia.

Pentru a prezenta o mai mare certitudine Regulamentul Camerei Deputatilor stabileste ca institutiile si organizatiile sunt obligate, in conditiile legii, sa raspunda la solicitarile comisiei de ancheta, in termenul stabilit de catre aceasta. In temeiul aceleiasi reglementari, comisia poate dispune efectuarea unei expertize.

Procedura desfasurata in fata comisiei de ancheta se completeaza cu dispozitiile legale din Codul de procedura civila si Codul de procedura penala, referitoare la invitarea, prezentarea si ascultarea martorilor, precum si cele privitoare la prezentare a si ascultarea martorilor, precum si cu cele privitoare la prezentarea si predarea obiectelor ori inscrisurilor sau la efectuarea expertizelor. Aceste dispozitii regulamentare determina ca procedura de investigare in fata comisiilor de ancheta sa imbrace forme judiciare, garantandu-se pe aceasta cale aflarea adevarului.

Cu prilejul elaborarii Regulamentului s-a pus si problema daca o persoana audiata poate fi obligata sa depuna juramantul in fata comisiei, ca orice martor in fata instantei judecatoresti. Aceasta solutie nu a fost admisa, desi au fost luate anumite masuri pentru a se asigura aflarea adevarului.

Astfel, in Regulamentul Camerei Deputatilor , in art. 61 alin. 5, se stabilea ca marturia mincinoasa se sanctioneaza potrivit legii. Aceasta prevedere a fost eliminata din Regulament, ca urmare revizuirii, fiind inlocuita cu o formula eufemistica, in virtutea careia presedintele comisiei de ancheta este dator sa atraga atentia persoanei audiate ca are obligatia de a spune adevarul, de a nu ascunde nimic din ceea ce stie si ca nerespectarea acestei obligatii atrage raspunderea legala.

O a treia cale de realizare a investigatiilor parlamentare este reglementata de Regulamentul sedintelor comune ale Camerelor Deputatilor si Senatului.[5] Astfel, potrivit art. 1 pct. 26, cele doua camere se intrunesc in sedinta comuna pentru constituirea unor comisii de ancheta sau a altor comisii speciale.

Pentru realizarea acestei atributii parlamentare, art. 86 din Regulamentul sedintelor comune ale Camerei Deputatilor si Senatului prevede ca cele doua Camere intrunite in sedinta comuna pot hotari, in exercitarea atributiilor de control ale Parlamentului, efectuarea unor verificari sau anchete proprii de catre comisii special constituite in acest scop sau de catre comisiile permanente ale Camerelor, care vor prezenta un raport comun.

Regulamentul sedintelor comune nu detaliaza procedurile de constituire si de desfasurare a activitatilor respectivelor comisii. In aceste conditii, dispozitiile art. 89 al Regulamentului, care stabilesc completarea Regulamentului sedintelor comune cu prevederile aplicabile din Regulamentul Camerei Deputatilor si din Regulamentul Senatului, sunt de actualitate si guverneaza luarea deciziilor in materie in sedintele comune.

Pe baza acestor prevederi constitutionale si regulamentare, Parlamentul Romaniei, in intregul sau ori fiecare Camera in parte, a desfasurat investigatii parlamentare in probleme de interes national, fie prin intermediul comisiilor permanente ori al unor subcomisii, fie prin comisii de ancheta constituite special in acest scop. De altfel, nu au lipsit nici comisiile comune de ancheta ale celor doua Camere[6].