Incheierea tratatelor internationale

Incheierea tratatelor internationale

Incheierea oricarui tratat presupune o suita de actiuni la care participa statele intre care intervine tratatul. Pe cale cutumiara s-au format astfel, de-a lungul secolelor, o serie de reguli procedurale, care presupun parcurgerea mai multor etape in procesul de incheiere a unui tratat international.

Codificate prin conventia de la Viena (1969), aceste reguli au insa, in general, o valoare supletiva, intrucat Conventia ofera, in numeroase cazuri, mai multe alternative. Mai mult chiar, in finalul unor articole, dupa ce se enunta o anumita regula, referitoare la o etapa sau alta a procesului de incheiere a tratatelor, se adauga mentiunea: 'in afara cazurilor in care partile nu convin altfel'.

Aceasta a facut pe unii autori sa scoata in evidenta faptul ca procedura de incheiere a tratatelor este dominata de regula 'deplinei autonomii de vointa a partilor' sau asa-zisa 'libertate a formelor'12.

In general, la incheierea unui tratat international se parcurg trei faze: negocierea textului tratatului, semnarea lui si exprimarea consimtamantului statelor de a fi parti la tratat.

Negocierea este prima etapa in cursul careia se elaboreaza textul (continutul pe articole) al tratatului. Negocierile se desfasoara intre reprezentanti ai statelor, special abilitati in acest sens. Aceasta abilitare trebuie sa rezulte din documente care emana de la autoritatile competente ale fiecarui stat, in conformitate cu dispozitiile Constitutiei sau altor legi interne. Aceste documente poarta denumirea de ldenline puteri. in Conventia de la Viena (1969) deplinele puteri sunt definite astfel:

'Documentul emanand de la autoritatea competenta a unui stat si desemnand una sau mai multe persoane imputernicite sa reprezinte statul pentru negocierea, adoptarea sau autentificarea textului unui tratat, pentru a exprima consimtamantul statului de a fi legat printr-un tratat sau. pentru a indeplini oricare alt act cu privire la tratat'.(art.l.c.)

Pe langa persoanele special imputernicite prin deplinele puteri, exista si o categorie de persoane, care, prin functiile pe care le indeplinesc in stat, nu au nevoie sa prezinte, pentru negocierea si incheierea tratatelor, depline puteri. De regula, acestea sunt:

- Seful statului, seful guvernului si ministrul de externe;

- Sefii misiunilor diplomatice, dar numai pentru negocierea si incheierea tratatelor bilaterale, intre statul acreditant (de trimitere) si statul acreditar (gazda);

- Reprezentatii acreditati ai statelor la o conferinta sau la lucrarile unei organizatii internationale, convocate in vederea elaborarii unui tratat.

In ceea ce priveste imputernicirea care rezulta din deplinele puteri, Conventia de la Viena din 1969 (art.7) manifesta o anumita suplete, in sensul ca permite confirmarea ulterioara a unei asemenea imputerniciri, pentru persoana care a participat la un act legat de incheierea unui tratat fara a fi imputernicita prin depline puteri.

In legatura cu activitatile care se includ in etapa negocierilor se inregistreaza anumite particularitati decurgand din forma bilaterala sau multilaterala a tratatului.

In timp ce etapa de negociere a tratatului bilateral se incheie cu convenirea textului acestuia intre cele doua parti, in cazul tratatului multilateral, negocierea se incheie cu adoptarea textului tratatului, pe articole si in ansamblul sau. Regula generala dupa care s-a desfasurat negocierea tratatelor multilaterale in trecut era aceea a adoptarii textului prin votul unanim al statelor participante. Conventia de la Viena din 1969 consacra insa o tendinta, manifesta deja in practica, in sensul ca, pentru tratatele multilaterale care se negociaza in conferinte ori organizatii internationale, majoritatea de 2/3 este suficienta pentru adoptarea textului negociat(art.9).

Semnarea tratatelor. Urmatoarea etapa in incheierea unui tratat international este semnarea acestuia in scopul autentificarii textului negociat. Autentificarea prin semnare reprezinta astfel atestarea solemna, de catre statele care au participat la negocieri, a faptului ca acestea s-au incheiat si ca textul pe care isi depun semnatura reprezinta forma definitiva a tratatului, acesta neputand fi deci modificat unilateral de nici unul din statele participante.

Etapa negocierii unui tratat nu este insa urmata, in toate cazurile, imediat, de semnarea definitiva a acestuia. Exista astfel situatii in care, dupa incheierea negocierilor, se procedeaza doar la semnarea ad-referendum sau la parafarea textului. Prin semnarea cu mentiunea 'ad-referendum se autentifica textul tratatului, dar numai cu caracter provizoriu. Parafarea, care consta in inscrierea initialelor numelui negociatorului imputernicit al fiecarui stat pe textul negociat are acelasi efect provizoriu. Semnarea ad-referendum sau parafarea trebuiesc urmate de semnarea definitiva a tratatului, conditie obligatorie pentru declansarea procedurilor din etapa urmatoare.

Exprimarea consimtamantului. Cea de-a treia faza a incheierii unui tratat consta in exprimarea consimtamantului statelor de a deveni parti la tratat. Din momentul in care textul tratatului a devenit autentic si definitiv, statele semnatare urmeaza sa-si exprime consimtamantul de a deveni parti la tratat prin recurgerea la mijloacele juridice prevazute de legislatia lor interna.

Consimtamantul exprimat prin ratificare. De regula, prin simpla participare la negocierea si semnarea unui tratat, statele nu se considera obligate juridic de dispozitiile acestuia. Pentru ca un stat sa fie definitiv angajat juridic prin dispozitiile tratatului este necesar sa intervina un act intern, prin intermediul caruia organe special abilitate, de regula parlamentele nationale, analizeaza dispozitiile acestuia si decid asupra angajarii statului. Acest act constituie ratificarea tratatului.

Uneori, ratificarea tratatului impune elaborarea unei legislatii interne pentru aplicarea dispozitiilor acestuia, sau tratatul poate ridica anumite probleme politice care presupun un anumit consimtamant din partea parlamentului.

Ratificarea era initial un act al suveranului prin care acesta confirma imputernicirile date plenipotentiarilor sai in vederea incheierii tratatelor si prin aceasta, in virtutea teoriei mandatului, statul era considerat definitiv legat prin tratat. Odata cu aparitia parlamentelor in principalele state europene, ratificarea tratatelor de catre acestea a devenit mijlocul principal prin care organul legislativ controleaza exercitarea de catre executiv a dreptului de a negocia tratatele internationale.

Ratificarea a dobandit in prezent valente deosebite, intrucat in relatiile internationale moderne dreptul de a incheia tratate cade sub incidenta organelor caracteristice regimului reprezentativ, ce trebuie consultat inainte de o angajare definitiva. Competenta in aceasta privinta este impartita in majoritatea statelor intre seful statului si adunarile legislative.

O problema in legatura cu ratificarea tratatelor este aceea daca ratificarea trebuie sa fie data (sau refuzata) intr-un anumit termen. Raspunsul este negativ, in afara de cazurile in care tratatul prevede un termen pentru aceasta. Oricum, statele trebuie sa-si acorde termene rezonabile. De obicei, termenul pentru ratificare depinde in mare masura de natura tratatului si exista tratate ratificate dupa multi ani. Ratificarea nu poate fi partiala sau conditionata, ci numai acordata sau refuzata, iar daca un stat incearca sa modifice un tratat in timp ce il ratifica, aceasta echivaleaza cu refuzul ratificarii, insotit de o noua oferta, care poate fi sau nu acceptata. La tratatele multilaterale pot fi formulate, in anumite limite, rezerve .

Consimtamantul exprimat prin aprobare sau acceptare. in ultima perioada , ca urmare a intensificarii ritmului si cerintelor colaborarii internationale, asistam la o crestere fara precedent a numarului tratatelor si a diversificarii domeniilor in care acestea intervin, in special cele cu caracter economic si tehnic. A aparut astfel, ca o alternativa la ratificarea tratatelor,o modalitate noua de exprimare a consimtamantului statelor de a fi parti la

tratate, aprobarea sau acceptarea, care este data in competenta guvernelor.

Pe aceasta cale se realizeaza o examinare mai expeditiva a dispozitiilor unor tratate si se evita procedura mai lunga si complicata a ratificarii parlamentare.

In conformitate cu legile interne ale fiecarui stat, sunt supuse aprobarii sau acceptarii de catre guvern, tratatele care nu implica un angajament politic major sau nu se refera la domenii esntiale ale exercitarii suveranitatii statelor.

Aderarea la tratate se refera numai la tratatele multilaterale si intervine in cazurile in care un stat nu a participat la negocierea si semnarea tratatului dar decide, ulterior, sa devina parte la acesta.

Aderarea este posibila numai daca aceasta modalitate de a deveni parte la un tratat este prevazuta expres in textul tratatului, sau daca din acesta rezulta intentia partilor de a permite aderarea ulterioara a altor state.

In functie de natura tratatului, aderarea se realizeaza prin procedura ratificarii sau aprobarii.

Consimtamantul exprimat prin semnare. De regula, asa cum sa aratat mai sus (sectiunea 2), semnarea tratatului are ca efect autentificarea textului stabilit prin negocieri. In anumite cazuri, semnarea echivaleaza insa cu exprimarea consimtamantului statului de a fi parte la tratat. Semnarea va avea acest efect daca sunt intrunite, cumulativ, urmatoarele doua conditii (art.12 al Conventiei din 1969):

- tratatul prevede expres acest lucru sau s-a stabilit, in alt fel, ca statele negociatoare au convenit ca semnatura va avea acest efect;

- intentia statului de a da acest efect semnaturii rezulta din deplinele puteri ale reprezentantului sau ori a fost exprimata in timpul negocierii.

Numeroase tratate internationale la care statele devin parti prin semnare sunt identificate prin denumirea de acorduri in forma simplificata. Ele se materializeaza, de obicei, in schimb de note, schimb de scrisori, proces verbal parafat, memorandum, declaratii comune etc.

Originea acestor acorduri se gaseste in practica S.U.A., unde ele sunt cunoscute sub denumirea de 'executive agreements'. Prevederea Constitutiei americane, potrivit careia SUA devin parti la tratatele internationale prin semnarea acestora de catre presedinte, cu aprobarea Senatului, s-a dovedit in mai multe cazuri stanjenitoare, fata de ritmul tot mai rapid al desfasurarii relatiilor interntionale si necesitatea angajarii SUA in acest ritm. Prin practica unor 'executive agreements', (acorduri la care SUA devin parte prin semnarea lor de presedinte), se simplifica participarea SUA la unele tratate internationale, evitand aprobarea Senatului.

Intre acordurile in forma simplificata si tratatul formal, nu exista decat diferente de procedura.

In acest sens s-a pronuntat si Comisia de Drept International, in comentariul la art.l al proiectului din 1962, subliniind ca deosebirile din punct de vedere juridic, in masura in care ele realmente exista, intre tratate in sens formal si tratate in forma simplificata, se gasesc exclusiv in domeniul formei, metodelor de incheiere si intrarii in vigoare, in celelalte privinte aplicandu-se aceleasi reguli ambelor forme de tratate, (citat dupa A. Bolintineanu, Dumitra Popescu, op.cit., p.119).

Intrarea in vigoare a tratatelor. Intrucat exprimarea consimtamantului statelor de a fi parti la un tratat international se realizeaza, de regula, printr-o serie de proceduri interne, care se desfasoara in ritmuri si la date diferite, s-a impus necesitatea ca statele parti sa-si comunice reciproc indeplinirea acestor proceduri si, in functie de acestea, sa se stabileasca odata precisa de la care tratatul produce efecte intre statele parti, data care marcheaza intrarea in vigoare a tratatelor. In general, data intrarii in vigoare a  unui tratat este prevazuta expres de aceasta.In cazurile in care tratatul nu o prevede, intrarea in vigoare este convenita, ulterior, intre parti.

Documentele prin care statele isi comunica indeplinirea procedurilor interne de exprimare a consimtamantului de a se angaja prin tratat sunt denumite instrumente de ratificare (sau aderare).

In cazul tratatelor bilaterale, data intrarii in vigoare coincide cu data schimbului instrumentelor de ratificare sau a notificarii privind aprobarea sau acceptarea.

In ceea ce priveste tratatele multilaterale, instrumentele de ratificare se depun pe langa unul din guvernele statelor care au participat la negocierea si semnarea tratatului, caruia i s-a incredintat functia de depozitar sau pe langa o organizatie internationala investita cu aceeasi functie. Pentru tratatele incheiate sub auspiciile ONU, depozitar este Secretariatul General al organizatiei. Data intrarii in vigoare a acestor tratate este stabilita in functie de acumularea unui numar minim, prestabilit prin dispozitiile tratatului, de asemenea instrumente de ratificare.

De exemplu, art.308 al Conventiei de la Montego Bay din 1982 cu privire la dreptul marii, stabileste ca aceasta Conventie va intra in vigoare 'la 12 luni dupa depunerea celei de a 60-a ratificari'.

Anumite tratate multilaterale leaga intrarea lor in vigoare, pe langa acumularea unui numar minim de ratificari, si de indeplinirea altor conditii. De exemplu, art.110, alin.3 din cartea ONU a prevazut intrarea in vigoare, dupa depunerea instrumentelor de ratificare de catre majoritatea statelor semnatare, care sa includa obligatoriu SUA, URSS, Marea Brianie, China si Franta.

Legislatia romana privind incheierea tratatelor. Potrivit Constitutiei (art.91, alin.l) si legii nr.4/1991, incheierea tratatelor internationale, in numele Romaniei intra in competenta Presedintelui tarii. Presedintele poate incheia tratate in numele Romaniei sau poate da imputerniciri, in acest scop, primului ministru, ministrului afacerilor externe, altor membrii ai guvernului sau unor reprezentanti diplomatici ai Romaniei. Pe baza acestor imputerniciri, guvernul ia masuri pentru initierea si negocierea tratatelor internationale in numele Romaniei. Negocierea si semnarea tratatelor internationale in numele Romaniei se face de catre delegati, special abilitati in acest sens de presedinte, sau pentru acordurile care se incheie la nivelul guvernului sau la nivel departamental, de catre 'delegatiile aprobate in acest scop' (art.3 din legea 4/1991).

Tratatele negociate si semnate in numele Romaniei se supun fie ratificarii, prin lege, de catre parlament, fie aprobarii, prin hotarare de catre guvern, in functie de domeniul in care intervin. Astfel, potrivit art.4 din legea nr.4/1991, sunt supuse ratificarii, prin legea parlamentului, tratatele care se refera la: colaborarea politica si militara, cele care fac necesara adoptarea unor legi noi sau revizuirea legilor in vigoare, precum si cele care implica un angajament politic sau financiar ori se refera la probleme privind regimul politic si teritorial al statului sau la statutul persoanelor, drepturile si libertatile cetatenesti, sau participarea la organizatii internationale, precum si acelea care prevad expres ratificarea de catre parlament.

In conformitate cu art.5 al legii nr.4/1991, tratatele care prin obiectul lor nu se refera la problemele enumerate in art.4, sunt supuse aprobarii prin hotararea guvernului. Guvernul informeaza insa pe presedintele tarii precum si parlamentul despre orice acord, conventie sau alte intelegeri internationale pe care le aproba.

Acordurile si intelegerile care prin continutul lor nu impun ratificarea de catre parlament sau aprobarea guvernului, cunoscute sub denumirea de acorduri in forma simplificata, se incheie de ministrul afacerilor externe prin schimburi de note sau scrisori. Ele se pot incheia, in colaborare cu Ministerul Afacerilor Externe si de alte ministere sau organe centrale, care au primit atributii si imputerniciri in acest sens (articolul 6 din legea nr.4/1991).