Principalele trasaturi ale controlului parlamentar

Principalele trasaturi ale controlului parlamentar

Statul modern, in vederea indeplinirii scopului sau, exercita anumite functii sau prerogative: functii politice, functii juridice si functii sociologice .Ca instrument de organizare si conducere sociala, scopul statului este apararea interesului general sau, intr-o exprimare mai plastica, " menirea statului este"- sau ar trebui sa fie -" fericirea cetatenilor" . Astfel, " .daca cetatenilor nu le merge bine, daca scopul lor subiectiv nu este satisfacut, daca ei nu gasesc ca mijlocirea acestei satisfaceri constituie statul insusi, ca atare, atunci statul sta pe picioare slabe " .

In ceea ce priveste functiile juridice, delimitarea continutului acestora se face potrivit principiului separatiei puterilor.

Principiul separatiei puterilor - elaborat secolul Luminilor - a ramas, in ciuda criticilor ce i s-au adus, una din valorile fundamentale, definitorii ale regimurilor politice democratice contemporane. Receptarea lui nu se realizeaza, fara indoiala, in conditii de conformitate cu doctrina gandita de Montesquieu cu aproape doua secole si jumatate in urma, unele regimuri refuzandu-i partial aplicarea sau altele procedand la infaptuirea lui in chip diferit, recurgand, intr-o masura mai mare sau mai mica, la acest criteriu de referinta, datorita perenitatii lui .

Acest principiu, bazat pe refuzul absolutismului datorat concentrarii puterilor pe acelasi factor de decizie, isi pastreaza inca nestirbita intreaga actualitate. Astazi nimeni nu se indoieste de faptul ca inlocuirea acestei concentrari functionale, printr-un regim politic moderat, caracterizat tocmai prin faptul ca puterea este limitata, prin difuzarea ei pe mai multi centri de impuls nu reprezinta altceva decat expresia celei mai evidente necesitati sociale si politice[5].

Separatia puterilor nu rezida in stabilirea unui regim politic in care Executivul si Legislativul sunt mai mult sau mai putin separati, chiar antagonici, ci in existenta si valoarea a doua idei fundamentale: pe de o parte, puterea politica nu trebuie sa se afle in mainile aceleiasi autoritati, iar pe de alta parte, dezideratul unui echilibru necesar intre organele statului se naste in urma repartitiei puterii intre aceste organe.

Astfel, in doctrina clasica a dreptului constitutional, se considera ca statul indeplineste trei functii: functia legislativa, executiva si judecatoreasca[6].

Functia legislativa are ca obiect adoptarea de catre Parlament a normelor general-obligatorii, impersonale si care au un caracter primar. Aceasta se deosebeste de celelalte functii ale statului si prin faptul ca are un caracter originar, adica regulile generale adoptate prin lege exprima vointa suverana a organului reprezentativ la nivel national, format din membrii desemnati de corpul electoral[7].

Ca reprezentanti ai poporului,parlamentarii au vocatia si capacitatea de a exprima vointa legislativa a acestuia. Titularul dreptului de a exercita functia legislativa este Parlamentul, in calitatea sa de organ reprezentativ al natiunii si de autoritate legiuitoare unica, aceste caracteristici fiind stabilite in constitutia fiecarui stat.

Insa, Parlamentele moderne nu detin un monopol asupra activitatii legislative, intrucat exercitiul acesteia poate fi transferat, in anumite conditii, de catre forul legislativ, Guvernului. De asemenea, in exercitarea functiei legislative, Parlamentul colaboreaza si cu alte autoritati publice guvernul si seful statului -, precum si cu cetatenii, in sistemul constitutional in care acestora li se recunoaste dreptul la initiativa legislativa.

Functia executiva, denumita uneori si functie administrativa, are ca obiect organizarea aplicarii si aplicarea in concret a legilor, asigurarea bunei functionari a serviciilor publice instituite in acest scop, precum si emiterea de acte normative si individuale sau efectuarea de operatii materiale prin care, pe baza legii, se intervine in viata particularilor pentru a le integra activitatea sau a le face anumite prestatii .

Principala caracteristica a functiei executive consta in faptul ca ea are un rol consecutiv in raport cu functia legislativa, avand drept consecinta imperativa conformitatea actelor puterii executive cu legea, nefacand exceptie de la aceasta, nici actele normative emise de Guvern, ca urmare a abilitarii legislative - care trebuie sa fie conforme, nu numai cu legea prin care Guvernul a fost autorizat sa legifereze, dar si cu toate celelalte legi in vigoare - desi contin, ca si acestea, norme cu putere de lege.

Puterea executiva ofera mijloace administrative de organizare a aplicarii legii. Astfel, se poate spune ca puterea executiva este o "putere instrumentala", deoarece prin intermediul ei se aplica legile votate de Parlament.

In literatura de specialitate s-a exprimat opinia conform careia sfera si continutul functiei executive au luat o amploare deosebita, datorita careia aceasta s-a divizat in functia executiva sau guvernamentala si functia administrativa[9]. Separarea acesteia in doua laturi distincte este motivata de modernizarea si tehnicizarea functiei pur administrative, ceea ce justifica pe deplin calificarea ei ca o functie de sine statatoare. In aceasta opinie, functia administrativa ar reveni Guvernului, iar functia guvernamentala ar reveni Sefului statului si, in anumite conditii, si primului-ministru, autoritati care isi pastreaza insa nestirbita natura executiva.

Functia judecatoreasca are ca obiect solutionarea de catre instante a litigiilor de natura civila, penala, contraventionala s.a., care pot sa apara in cadrul societatii[10].

In sistemul statului de drept ( statul legitim ), scopul functiei judecatoresti il reprezinta asigurarea accesului liber la justitie si organizarea activitatii de judecata in mai multe grade de jurisdictie, astfel incat hotararile nelegale sau netemeinice pronuntate de o instanta sa poata fi indreptate, pe calea exercitarii cailor de atac de instanta ierarhic superioara.

Raporturile autoritatii judecatoresti[11] cu autoritatea legislativa rezulta din faptul ca organizarea si functionarea instantelor de judecata se realizeaza numai in temeiul legii, iar judecatorii, in activitatea lor de interpretare si aplicare a actelor normative si a dreptului, se supun numai legii.

In ceea ce priveste raporturile dintre autoritatea executiva si cea judecatoreasca[12], se disting urmatoarele elemente:

- autoritatea executiva nu poate sa solutioneze nici un proces, precum nici autoritatea judecatoreasca nu poate impiedica realizarea functiei executive a autoritatilor administrative.

- autoritatea executiva nu poate sa impiedice cursul judecatii si nici sa se opuna executarii hotararilor judecatoresti, in mod reciproc autoritatea judecatoreasca nu poate sa se substituie autoritatilor administrative, emitand acte administrative in locul acestora sau pronuntand nulitatea actelor administrative emise, pentru motive de inoportunitate.

Cu toate acestea, intre autoritatea judecatoreasca si executiva exista  anumite elemente de interferenta care exprima colaborarea lor.

Conform sistemului constitutional din Romania, puterea judecatoreasca[13] depinde de puterea executiva prin aceea ca numirea judecatorilor o face Presedintele Romaniei, iar actiunea disciplinara in cazul abaterilor savarsite de un judecator, cu exceptia celor savarsite de judecatorii si magistratii - asistenti de la Curtea Suprema de Justitie, o exercita ministrul justitiei, deci un membru al Guvernului.

Puterea judecatoreasca exercita un control asupra puterii executive, prin faptul ca solutioneaza cererile persoanelor vatamate in drepturile lor de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal al unei cereri, pe calea contenciosului administrativ si prin faptul ca procesele penale privind membrii Guvernului se judeca de Curtea Suprema de Justitie.

Asadar, in schema conceptuala a principiului separatiei celor trei puteri specializate in stat, acestea se exercita de autoritati autonome, carora le revin atributii aproximativ egale de putere. Nici una din cele trei puteri nu prevaleaza asupra celeilalte, nu isi subordoneaza pe cealalta si nu poate sa-si asume prerogative ce revin celeilalte. Mai mult, fiecare putere are o posibilitate legala si materiala de a supraveghea cealalta putere, iar daca se constata incercari ale uneia dintre ele de a-si asuma atributii suplimentare fata de o alta putere - fie prin preluarea unor prerogative ce apartin altei puteri, fie prin adaugarea altora noi -, de natura celor care i-au fost conferite, de a sanctiona aceasta incercare.

Un avantaj al separatiei puterilor consta in faptul ca acest principiu releva exact modul de organizare al autoritatilor care vor exercita una din cele trei puteri, functionarea si mecanismul de interferenta a acestora[14].

*

In plan social, omul ca fiinta sociala, urmareste realizarea unor scopuri privind satisfacerea trebuintelor sale materiale si spirituale, in concordanta cu cerintele vietii comunitare si progresului general al societatii.

Din intreaga experienta social - istorica rezulta ca activitatea de control, in general, este o constanta a spiritului pragmatic si rational, care isi propune prin operatiuni specifice sa verifice si sa valorizeze efectele manifestarilor actiunii umane la nivelul societatii organizate.

Insa, notiunea de control parlamentar a fost fundamentata[15], ca si concept juridic, mult mai tarziu, respectiv o data cu aparitia teoriei organizarii si a stiintei conducerii.

Unul dintre cei care s-au consacrat studierii fenomenului social al organizarii si controlului este Henry Fayol. In conceptia acestui autor, controlul reprezinta o componenta a procesului de conducere, alaturi de previziune, organizare, comanda si coordonare.

Intr-o alta opinie, cea a lui Luther Gulick, ce a elaborat cunoscuta formula conceptuala "Posdcorb" ( in cadrul careia fiecare litera semnifica un element component al procesului de conducere: planificare, organizare, personal, dirijare, coordonare, raportare si buget ), categoria de control nu mai apare ca un element distinct al conducerii, ci se constituie intr-o entitate care vizeaza toate elementele organizarii in procesul conducerii, fiind o componenta intrinseca a acestuia.

Astfel se observa cum in sfera administratiei publice se asimileaza regulile managementului, fenomen ce nu poate avea decat efecte pozitive. Prin aceasta, administratia publica este supusa exigentelor economiei de piata, serviciile putand fi comparate cu cele ale administratiei private, iar performantele celor doua tipuri de activitate pot oferi un cadru optim pentru satisfacerea cererii de servicii publice.

In Romania, pornindu-se de la modelele constitutionale traditionale si de la prevederile noii Legi fundamentale, se admite ca distribuirea competentei Parlamentului se imparte intre functia de legiferare, cea de alegere, formare, avizarea formarii, numirea sau revocarea unor autoritati publice, functia de control si functia de conducere in politica externa.

In principiu, functia de control se refera, la intreaga activitate statala si la toate autoritatile publice,concretizandu-se prin mijloace si procedee adecvate.

Controlul parlamentar priveste indeosebi activitatea Executivului, realizandu-se in forme specifice, pe calea intrebarilor, interpelarilor, anchetei parlamentare si motiunii de cenzura, dar si pe calea competentei legislative a Parlamentului, ipoteza in care poate obliga Guvernul sa se explice asupra politicii pe care vrea sa o promoveze printr-un proiect de lege si asupra solutiilor pe care le preconizeaza.

Asadar, fundamentul functiei de control il constituie un mod cumulativ exigentele principiului separatiei puterilor in stat, caracterul de autoritate reprezentativa al Parlamentului, dispozitiile Legii fundamentale, precum si contractul de guvernare care presupune platforma politica a Executivului si principiul responsabilitatii guvernamentale, element definitoriu parlamentar.

In concluzie, se poate spune ca, lato sensu, controlul parlamentar asupra Executivului si administratiei publice reprezinta o functie importanta parlamentara, justificata de esenta acestui organ, de a fi forul reprezentativ suprem al poporului. Stricto sensu, insa, acesta reprezinta rolul operatiunea politico-juridica cea mai complexa si expresiva de aplicare a principiului functional al separatiei puterilor de stat.

Asa cum reiese din reglementarile constitutionale si din principiile rezultate din necesitatile sociale, putem spune ca principalele caracteristici ale controlului parlamentar[16] sunt:

- Controlul parlamentar este necesar. Aceasta, deoarece Parlamentul trebuie sa constate in mod direct cum sunt respectate Constitutia si legile,precum si modul cum autoritatile statale isi realizeaza rolul pe care il au in mecanismul statal.

- Controlul parlamentar este deplin. In principiu, controlul parlamentar se intinde asupra intregii activitati desfasurate potrivit Constitutiei si legilor, avand dreptul de a anula acte ilegale, de a revoca organe de stat sau inalti demnitari. De la acest caracter exista o exceptie, aceea ca Parlamentul nu poate exercita nici un control asupra hotararilor judecatoresti si nici in numirea sau destituirea judecatorilor.

- Controlul parlamentar este diferentiat. Astfel, acesta difera, atat in functie de natura activitatii controlate, cat si de pozitia in sistemul statal al autoritatii controlate. Asadar, in functie de acest criteriu, controlul se realizeaza in modalitati diferite.

- Controlul parlamentar se realizeaza fie direct, fie indirect. Acesta se realizeaza direct atunci cand se exercita de catre intregul Parlament, iar indirect, atunci cand se exercita prin organismele statale specializate.