Raspunderea Presedintelui Romaniei si controlul parlamentar

Raspunderea Presedintelui Romaniei si controlul parlamentar

Punerea sub acuzare a Presedintelui de Republica isi are sorgintea in institutia similara aparuta in dreptul constitutional englez cu privire la ministri. Ulterior, o data cu adoptarea constitutiilor scrise, aceasta institutie a fost retinuta, ca regula, pentru a evoca raspunderea sefului de stat intr-un sistem republican, iar pentru tragerea la raspundere a ministrilor s-a impus institutia responsabilitatii ministeriale[1].

Constitutia Romaniei consacra sefului statului, o pozitie distincta. Spre deosebire de Constitutia din 1923, seful statului nu mai apartine si puterii legislative si executive, dupa cum el nu mai apare ca o emanatie ereditara si nici ca una parlamentara.

Conform noii Legi fundamentale, seful statului este o parte componenta a unei puteri unitare in stat Puterea executiva, el exercitand atributii pentru care raspunderea politica si juridica revin Guvernului, prin contrasemnarea celor mai importante decrete prezidentiale de catre membrii acesteia.

Din prezenta dihotomie a raspunderii Executivului se desprinde ideea ca definirea lui in plan politic nu poate fi decat una legata de dualismul Executivului, idee in virtutea careia atribuirea unor prerogative diferite celor doua entitati executive - seful statului si Guvernul - atrage raspunderi politice si juridice diferentiate pentru fiecare din aceste componente ale Executivului cu structura bicefala.

Exercitarea functiei de control asupra sefului statului releva aspectele legitimitatii unui asemenea control.

In termenii Constitutiei adoptate in anul 2003, alegerea Presedintelui Romaniei se face prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat. Aceleasi conditii opereaza si in cazul alegerii Parlamentului, ceea ce face ca organul reprezentativ suprem al poporului roman si unica autoritate legiuitoare a tarii sa aiba la origine vointa corpului electoral, ca si in cazul alegerii sefului statului.

In doctrina, aceasta chestiune a iscat multe controverse. Astfel, s-a pus problema daca nu exista o flagranta contradictie intre prevederile constitutionale privitoare la alegerea Parlamentului si a Presedintelui Romaniei, pe de o parte, si principiul proclamat de art. 3 al Legii fundamentale, pe de alta parte, potrivit caruia suveranitatea nationala apartine poporului roman, care o exercita prin organele sale reprezentative si prin referendum.

In plan concret, o asemenea contradictie este exclusa din reflectarea in prevederile constitutionale a principiului separatiei puterilor in stat, intr-o maniera pe cat de categorica, pe atat de precisa. Astfel, nici Constitutia si nici alta lege nu admit suprapunerea atributiilor Parlamentului cu cele ale Presedintelui Romaniei si nici ale acestor autoritati publice cu cele ale Guvernului.

Delimitarea stricta a atributiilor permite si antrenarea raspunderii in sarcina fiecarei autoritati publice, in functie de competentele care ii revin. In acest context, suportul raspunderii politice a Presedintelui Romaniei in fata Parlamentului il constituie in exclusivitate art. 61 alin. (1) din Constitutia Romaniei, in virtutea caruia Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului roman, text care poate constitui un temei suficient pentru exercitarea controlului parlamentar asupra sefului statului numai in cazurile expres nominalizate in Constitutie - suspendarea din functie (art. 95) si punerea sub acuzare a Presedintelui Romaniei pentru inalta tradare (art.96).

Astfel, intr-o opinie autorizata, se apreciaza ca, desi ne aflam in prezenta unui control subordonat unei anumite finalitati, procedura de suspendare din functie a Presedintelui Romaniei, pentru savarsirea unor fapte grave prin care a incalcat prevederile Constitutiei, face parte din controlul parlamentar asupra puterii executive pe care o reprezinta Presedintele Romaniei[2].

1.1. Sediul materiei si natura juridica a raspunderii

Legiuitorul constituant roman, la fel ca si legiuitorul constituant din alte tari, consacra doua texte "institutiei raspunderii" Presedintelui Romaniei - art.95 si art. 96 alin. (1) . Insa, aceasta solutie tehnica nu ramane fara consecinte in ceea ce priveste natura raspunderii la care se refera fiecare text si regimul juridic aplicabil.

Art. 95 se refera la o institutie distincta ca esenta de institutia raspunderii, anume la "suspendarea din functie". In realitate, insa, reglementeaza tocmai raspunderea politica a Presedintelui Republicii, textul nu consacra numai sanctiunea suspendarii, ci si sanctiunea demiterii Presedintelui prin referendum. Asadar, acest text de lege se refera la raspunderea politica a Presedintelui Republicii, si nu la raspunderea penala[3].

Astfel, in principiu, Presedintele Romaniei nu poate fi tras la raspundere pentru declaratii, initiative efectuate in exercitarea misiunilor prevazute de art. 80 (" Rolul Presedintelui") si a prerogativelor recunoscute de Constitutie in indeplinirea acestor misiuni.

Pentru fapte deosebit de grave sub aspect politic, ce pot dobandi si o semnificatie penala, este reglementata si raspunderea penala (pentru inalta tradare), sediul materiei fiind art.96. Acest text de lege consacra o importanta exceptie de la regula, anume posibilitatea inlaturarii imunitatii Presedintelui si a punerii sale sub acuzare pentru o fapta deosebit de grava (inalta tradare).

Conform opiniei majoritare doctrinare, pentru faptele care nu au legatura cu misiunile si prerogativele functiei de Presedinte al Romaniei, persoana care detine mandatul de Presedinte va raspunde ca orice cetatean, in conditiile dreptului comun[4].

1.2. Regimul raspunderii politice a Presedintelui Romaniei

In ceea ce priveste raspunderea politica legiuitorul constituant roman, leaga procedura acesteia de initiativa parlamentara, de pozitia autoritatii ce exercita jurisdictia constitutionala, si de votul poporului.

Procedura de tragere la raspundere, pentru savarsirea de fapte grave, prin care Presedintele incalca Constitutia, se declanseaza de cel putin o treime din numarul deputatilor si senatorilor, ceea ce inseamna ca numai acest numar de parlamentari au dreptul sa faca, in termeni Constitutiei, o "propunere de suspendare" din functie a Presedintelui Romaniei.

Propunerea trebuie sa fie temeinic motivata, de vreme ce aceasta treime de parlamentari estimeaza ca este vorba "de fapte grave", prin care Presedintele Romaniei a incalcat prevederile Constitutiei. Din art. 95 alin. (2), rezulta ca treimea de parlamentari care are dreptul de a declansa procedura tragerii la raspundere politica este raportata la totalul parlamentarilor si nu la membrii uneia din Camere: "Propunerea de suspendare din functie poate fi initiata de cel putin o treime din numarul deputatilor si senatorilor si se aduce, neintarziat, la cunostinta Presedintelui".

Cei de pe lista pot sa fie exclusiv senatori sau exclusiv deputati, cum poate sa fie o lista care contine un numar egal de deputati si senatori sau mai multi membri dintr-o Camera si mai putin din cealalta; important este ca numarul lor sa reprezinte cel putin o treime din totalul membrilor Parlamentului.

Lista parlamentarilor se depune la Secretarul General al Camerei, pe care acestia o aleg, iar la data depunerii marcheaza, oficial, declansarea procedurii de "punere sub acuzare" a Presedintelui, in vederea suspendarii. Secretarul General al Camerei sesizate are obligatia de a comunica Presedintelui o copie a listei si motivele sesizarii.

Aceasta comunicare poate sa se faca sub semnatura Presedintelui Camerei la care a fost depusa propunerea de suspendare, dar pare excesiva interpretarea unui autor, dupa care, aducerea la cunostinta Presedintelui se face exclusiv prin "presedintele adunarii in care Camerele reunite au primit propunerea si inainte de dezbaterea ei".

Determinarea Camerei la care se inregistreaza propunerea de suspendare se face dupa ponderea pe lista pe care o au deputatii sau senatorii. Secretarul General al Camerei la care s-a inregistrat propunerea are obligatia de a aduce neintarziat, la cunostinta celeilalte Camere, continutul propunerii de suspendare, deoarece competenta de a dezbate si a vota aceasta propunere apartine Camerelor reunite in sedinta comuna.

Urmatoarea operatie este sesizarea Curtii Constitutionale in vederea emiterii avizului consultativ. Fata de teoria avizului din dreptul administrativ, Parlamentul are obligatia de a solicita un atare aviz, dar nu este obligat sa tina si seama de el.

Dupa primirea avizului Curtii Constitutionale se poate trece la discutarea propunerii de suspendare. Forta si impactul avizului Curtii, vor fi determinate nu numai de forta argumentelor la speta, dar si de prestigiul de care se bucura, in momentul judecarii "Presedintelui", Curtea Constitutionala, in cadrul Parlamentului. Daca Curtea Constitutionala va dobandi o autoritate si un prestigiu de netagaduit prin deciziile si hotararile sale, avizul ce-l va da pentru suspendarea Presedintelui va fi privit ca un aviz din partea unei autoritati formate din profesionisti de exceptie.

Insa, numai dupa ce avizul a ajuns la Parlament, sunt create conditiile participarii Presedintelui la lucrarile Camerelor reunite. Textul Constitutiei lasa la latitudinea Presedintelui (art. 95 alin. (1) - "[.]Presedintele poate da Parlamentului explicatii cu privire la faptele ce i se imputa." ) prezenta in fata Parlamentului, nestabilindu-i o obligatie in acest sens.

Din logica interna a textului rezulta ca avizul Curtii Constitutionale trebuie comunicat de catre aceasta si Presedintelui, care poate fi invitat sa ofere si anumite informatii in fata Curtii, inainte de formularea avizului.

Parlamentul dezbate propunerea de suspendare dupa procedura stabilita prin Regulamentul sedintelor comune, iar in favoarea propunerii de suspendare trebuie sa voteze majoritatea deputatilor si senatorilor.

In literatura de specialitate s-a pus intrebarea de ce majoritatea parlamentarilor si nu 2/3 dintre parlamentari, ca si in cazul raspunderii penale, prevazuta de art. 96 alin. (1), aratandu-se ca explicatia consta in natura diferita a faptelor pentru care se declanseaza o forma de raspundere sau alta.

Intr-adevar, raspunderea politica intervine pentru fapte generic calificate ca fiind o grava incalcare a Constitutiei, pe cand raspunderea penala intervine nu numai pentru o simpla incalcare a Constitutiei, fie ea si importanta, ci pentru o fapta de o gravitate cu totul deosebita, care are o consacrare generica in legea penala, ducand la condamnarea definitiva a Presedintelui, ceea ce face inutila procedura demiterii prin referendum.

Faptele pentru care se declanseaza procedura de suspendare, ca natura juridica, sunt abateri administrative, abateri de la disciplina de stat, dar efectuate de Presedinte in exercitarea unui mandat politic si, desigur, in virtutea unui "joc al unor ratiuni politice"[6]. Tocmai de aceea, masura suspendarii, care declanseaza interimatul, prin ipoteza trebuie supusa aprobarii poporului, prin referendum, Presedintele fiind ales prin vot universal, direct - acesta fiind, de fapt, si aplicarea principiului simetriei, specific nu numai dreptului public, dar, in multe situatii, si dreptului privat.

Referendumul pentru demiterea Presedintelui se organizeaza in cel mult 30 de zile de la votul Parlamentului. Alin. 3 al art. 95 nu precizeaza cine are obligatia organizarii referendumului, dar se subintelege ca aceasta obligatie revine Guvernului, care "asigura realizarea politicii interne si externe a tarii si exercita conducerea generala a administratiei publice"[7], ori aici este vorba de o problema cardinala de politica interna, ceea ce legea in vigoare prevede in mod expres.

Referendumul este forma juridica primara de manifestare a suveranitatii nationale, el evocand democratia directa, iar in cazul art. 95 din Constitutie apare si ca un mijloc de solutionare a conflictului politic dintre Parlament si Presedintele Republicii, ambele autoritati legitimate de votul popular direct.

Un eventual refuz al poporului de a vota demiterea Presedintelui conform parerilor doctrinare, echivaleaza cu un "vot de blam" la adresa Parlamentului, adica cu retragerea sustinerii, si de aici rezulta ,in mod logic, ca retragerea increderii poporului trebuie sa conduca la alegerea unui nou Parlament[8].

Ca si in cazul referendumului solicitat de Presedinte, potrivit art. 90 din Constitutie, data retragerii legitimitatii Parlamentului prin referendum este data de la care inceapa sa curga termenul celor trei luni pentru organizarea de noi alegeri, prevazute de art.63 alin. (2) din Constitutie

Insa, daca poporul, la referendum, a votat pentru demiterea Presedintelui, atunci intervine vacanta functiei. Pe perioada vacantei, interimatul functiei de Presedinte al Romaniei se asigura de Presedintele Senatului, iar daca acest lucru nu este posibil de catre Presedintele Camerei Deputatilor.

Un element de noutate absoluta adus de Constitutia Romaniei din 1991 si preluat de cea din 2003 il reprezinta "Raspunderea presedintelui interimar" (art. 99), fata de care, de asemenea se poate declansa procedura de suspendare si demitere.

In termen de trei luni de la data referendumului, potrivit art. 96 alin. (2), Guvernul va organiza alegeri pentru un nou Presedinte, fata de logica de ansamblu a institutiei Presedintelui Romaniei, intelegandu-se ca se vor organiza alegeri pentru un nou mandat si nu pentru continuarea mandatului Presedintelui demis.

Raspunderea penala a Presedintelui Romaniei

Presedintele, la fel ca si parlamentarii sau judecatorii Curtii Constitutionale, se bucura de imunitate, de unde concluzia necesitatii unui regim special al raspunderii sale pentru fapte comise in exercitarea prerogativelor functiei ce intra sub incidenta legii penale. Mentinandu-se  intr-o nota generala acceptata in dreptul public contemporan, legiuitorul constituant roman reduce ideea raspunderii penale a Presedintelui Republicii la ideea "punerii sub acuzare pentru inalta tradare".

Conceptul de "inalta tradare" este, fara indoiala, un concept al dreptului constitutional si al dreptului administrativ, deci al dreptului public, in sens strict, el avand insa si o semnificatie in dreptul penal.

"Punerea sub acuzare pentru inalta tradare" a Presedintelui de Republica se face, in mai toate sistemele constitutionale, de catre Parlament, fie la sesizarea altor autoritati publice, fie la sesizarea unui numar de parlamentari nominalizat de Constitutie, fie printr-o initiativa interna reglementata procedural numai prin Regulamentul Parlamentului.

Legiuitorul constituant roman s-a oprit la aceasta din urma solutie tehnica, textul avand urmatoarea redactare:

"(1) Camera Deputatilor si Senatul, in sedinta comuna, cu votul a cel putin doua treimi din numarul deputatilor si senatorilor, pot hotari punerea sub acuzare a Presedintelui Romaniei pentru inalta tradare.

(2) Propunerea de punere sub acuzare poate fi initiata de majoritatea deputatilor si senatorilor si se aduce, neintarziat, la cunostinta Presedintelui Romaniei pentru a putea da explicatii cu privire la faptele ce i se imputa.

(3) De la data punerii sub acuzare si pana la data demiterii Presedintele este suspendat de drept. " (art. 96).

Prin urmare, punerea sub acuzare este rezultatul unui vot parlamentar - in cele mai multe cazuri, cu o majoritate calificata si niciodata, indiferent de caz, cu o majoritate absoluta. Acesta este rezultatul unei confruntari de opinii, de programe, de atitudini, de ideologii politice. In alti termeni, aprecierea unei fapte a Presedintelui ca fiind sau nu inalta tradare, spre a se decide punerea sub acuzare, este, prin excelenta, o apreciere politica, insa in consideratiunea unor posibile calificari sub aspectul legislatiei penale speciale[9].

Sintagma "inalta tradare" depaseste sfera stricta a conceptelor juridice, ea avand si semnificatie politica, situandu-se, dupa cum a fost exprimat intr-o opinie, "la granita dintre politica si drept", ea evocand o crima politica, ce consta in "abuzul de functie pentru o actiune contrara Constitutiei si intereselor superioare ale tarii" .

Aceasta fapta, nu se confunda cu infractiunea de tradare prezenta in codurile penale, ea are un caracter mult mai complex, intr-o exprimare mai plastica, ea constituind o "tradare agravata", deci ceva mai grav decat infractiunea prevazuta de legea penala.

Din cele de mai sus rezulta ca nu orice incalcare de catre Presedintele Republicii a Constitutiei poate dobandi dimensiunea unei inalte tradari, ci numai cea "mai grava incalcare a juramantului si intereselor poporului si tarii, in exercitiul atributiilor prezidentiale"[11].

Asadar, parlamentarii nu sunt tinuti sa faca dovada savarsirii de catre Presedinte a unei de infractiuni, aceasta fiind o problema a autoritatii judecatoresti. Ei trebuie sa faca dovada unei fapte politice de gravitate extrema a Presedintelui, prin care acesta s-a compromis definitiv si iremediabil, aducand totodata prejudicii imense tarii si natiunii romane. Asa cum s-a invederat deja, "judecata" parlamentarilor este o judecata politica.

Acuzatia de savarsire a unor fapte grave prin care incalca prevederile Constitutiei adusa Presedintelui, reprezinta temeiul obiectiv al declansarii procesului de tragere la raspundere politica in baza art. 96.

Hotararea de punere sub acuzare se adopta in sedinta comuna a celor doua Camere cu votul a 2/3 din totalul parlamentarilor, iar sub aspect strict juridic, ea are semnificatia sesizarii autoritatii judecatoresti competente pentru inceperea urmaririi penale.

Posibilitatea Presedintelui de a-si formula apararea pe care o considera necesara la acuzatia care i se aduce este prevazuta expres in Constitutia adoptata in 2003 - spre deosebire de cea din 1991 - in alin. (2) al art. 96.

Constitutia nu a intra in detalii de ordin procedural, ea s-a multumit sa spuna: "Competenta de judecata apartine Inaltei Curti de Casatie si Justitie", lasand sa se inteleaga ca legea sau legile organice respective vor stabili, inainte de toate, autoritatea care va realiza urmarirea penala si-l va pune pe Presedinte sub acuzare, prin rechizitoriu, pentru savarsirea unei sau unor infractiuni, prevazute in partea speciala a Codului penal sau a legilor penale. Din art. 44 - 45 ale legii organice a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, constatam ca aceasta competenta revine Parchetului General de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie .

Tragerea la raspundere penala a Presedintelui presupune, mai intai punerea sa sub acuzare,de catre Parlament, pentru inalta tradare si apoi de catre Parchetul General, prin rechizitoriu, pentru savarsirea unei anume infractiuni. Se subintelege ca votul Parlamentului, strict procesual, nu are decat semnificatia sesizarii Parchetului General, el neputand constitui vreo obligatie juridica sub aspectul existentei unei fapte penale.

Nu este exclus ca Parchetul General sa ajunga la concluzia ca acuzatia de inalta tradare nu se poate concretiza si intr-o acuzatie strict tehnico - juridica, de savarsire a unei infractiuni, ceea ce are ca efect scoaterea Presedintelui de sub urmarirea penala. Intr-o astfel de ipoteza, trebuie admis ca acuzatia de inalta tradare a fost o exagerare, eventual ar fi justificata declansarea procedurii raspunderii politice, in baza art. 95.

De asemenea, Inalta Curte de Casatie si Justitie poate sa ajunga, dupa ce a fost sesizata prin rechizitoriu, la concluzia ca nu este vorba de savarsirea unei infractiuni, dispunand achitarea Presedintelui care avea deja statut de inculpat. Numai dupa ce hotararea Inaltei Curti de Casatie si Justitie a ramas definitiva se poate spune ca acuzatia de inalta tradare a avut temei, Presedintele fiind demis de drept de la data ramanerii definitive a hotararii de condamnare, data la care intervine vacanta functiei, iar Guvernul va organiza alegeri pentru un nou Presedinte, in termen de trei luni.

In concluzie, tragerea la raspundere penala a Presedintelui Romaniei comporta doua faze: a) faza punerii sub acuzare pentru inalta tradare - faza politica si b) faza judiciara - tehnico - juridica. Aceasta din urma, contine trei etape: a) trimiterea in judecata de catre Parchetul General de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie; b) judecata in fond a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, prin Sectia penala; c) judecata in recurs, in Sectiunile Unite ale Inaltei Curti de Casatie si Justitie.

In mod logic, punerea sub acuzare a Presedintelui atrage, asa cum prevede si art. 93 alin. (3), suspendarea din functie a acestuia, care are loc de la data punerii sub acuzare pana la ramanerea definitiva a hotararii Inaltei Curti de Casatie si Justi