Reglementarea controlului parlamentar in constitutiile romanesti

Reglementarea controlului parlamentar in constitutiile romanesti

Originile controlului parlamentar nu pot fi decat constitutionale, atat in celelalte state europene, cat si in Romania. Ele reprezinta un nou mod de a concepe exercitarea atributiilor statale, plecandu-se de la necesitatea transpunerii in plan politic a principiului separatiei puterilor in stat.

O data ce constitutiile au proclamat asezarea separatiei puterilor in stat la baza edificiului statal, nimic nu a mai impiedicat pe teoreticienii dreptului constitutional sa examineze raporturile dintre puteri si sa reliefeze, in planuri diferite, dimensiunile controlului pe care il exercita Legislativul asupra executivului[1].

Prima tentativa de reglementare a puterilor in stat, si care stabileste raporturile ce trebuie sa existe intre acestea, o realizeaza Regulamentul Organic[2]. Acesta, in opinia istoricului si juristului I.C. Filitti, a fost considerat " o medie tranzactionala intre diferitele proiecte de reforme care incoltisera in amandoua Principatele inca de la sfarsitul secolului al XVIII-lea si mai ales in preajma anului 1831, atat de tulburat."

Si in opinia profesorului Tudor Draganu, ".inceputurile de afirmare in viata publica a Romaniei a ideii regimului parlamentar dateaza inca din perioada de aplicare a Regulamentelor Organice, ce debuteaza cu anii 1831-1832. Aceste inceputuri au fost insa foarte plapande,caci cadrul juridic creat de Regulamentele Organice era putin favorabil unei asemenea dezvoltari constitutionale.".

Prin aceste Regulamente au fost instituite asa numitele " obisnuite adunari obstesti" in vederea exercitarii unor activitati legislative, insa, desi erau rezultate din alegeri, ele aveau numai in mica masura un caracter reprezentativ, caci doar boierii puteau fi alegatori si alesi[3].

In ceea ce priveste determinarea raporturilor dintre puteri, Regulamentul Organic este primul document oficial prin care se precizeaza ca exercitiul puterii executive revine Domnitorului, acesta avand un drept de veto in fata puterii legislative[4].In aceasta dispozitie normativa ,de ordin constitutional, se afla originile, firav conturate, controlului parlamentar romanesc, origini ce vor fi valorificate in viitoarele acte constitutionale ale Romaniei.

Continuarea evenimentelor istoriei ne conduce la un alt document important pentru dreptul constitutional romanesc: este vorba de Conventia de la Paris din 7 august 1858, care proclama in mod expres principiul separatiei puterilor in stat in Muntenia si Moldova, ele fiind declarate Principate Unite.

Conform art. 3 al Conventiei, puterile publice urmau a fi incredintate, in fiecare principat, unui , Hospodar ' si unei Adunari Elective, sub indrumarea unei Comisii Centrale, comune ambelor principate, iar in art. 4 puterea executiva este incredintata Hospdarului. Puterea legiuitoare era incredintata Adunarii Elective, Domnitorului si Comisiei Centrale care o exercitau in mod colectiv.

Aceasta conventie, desi consacra cateva principii specifice sistemului de guvernamant[5], alte importante reguli, proprii acestui sistem, nu-si gaseau expresie in conventie. In special, trebuie subliniat faptul ca regula responsabilitatii politice a ministrilor in fata adunarii legislative nu era nicaieri prevazuta, dupa cum nu se afirma in mod expres nici principiul, atat de strans legat de ideea regimului parlamentar, al iresponsabilitatii sefului statului.

Pasi importanti in implementarea principiului separatiei puterilor in stat, implicit si a controlului parlamentar, se vor realiza prin adoptarea de catre Domnitorul Alexandru Ioan Cuza, la 7 august 1858, a Statutului Dezvoltator al Conventiei de la Paris, caracterizat ca prima Constitutie a Romaniei.

In virtutea acestei Legi fundamentale, puterile publice erau incredintate Domnitorului, unei Adunari Ponderatice si Adunarii Elective[6], puterea legislativa putand fi exercitata de fiecare in parte.

In scopul stirbirii prerogativelor Adunarii in profitul Domnitorului, printr-o dispozitie a Statutului a stipulat ca ori de cate ori erau necesare masuri de urgenta pentru care se cerea concursul celor doua adunari legiuitoare, iar acestea nu ar fi fost in sesiune, Guvernul era in drept sa faca acte de competenta puterii legiuitoare, cu conditia de a supune dezbaterii adunarii, la cea dintai convocare, motivele si rezultatele lor .

In noua configuratie a puterilor in stat, functia de control parlamentar asa incepe sa dobandeasca un contur mai precis prin determinarea raporturilor dintre puterea legislativa si cea executiva.

Conform art. 5 al Statutului, in procesul legislativ, in Adunare, ministrii sau membrii Consiliului de stat vor fi ascultati oricand vor cere cuvantul - Domnitorul era "invrednicit" sa refuze promulgarea legii.

Simpla proclamare a principiului separatiei puterilor in stat nu este suficienta pentru identificarea si functionarea controlului parlamentar. Fara inscrierea in Constitutie a principiului separatiei puterilor in stat, functia de control a Parlamentului asupra Executivului ar fi fost greu de imaginat.

De aceea s-a fundamentat opinia[8] conform careia, in Romania controlul parlamentar s-a nascut din cristalizarea procesului constitutional si din proclamarea, in Legea fundamentala, a principiului separatiei puterilor in stat.

Edificator in acest sens este faptul ca in Constitutia din 1866 se stabilesc si mai precis principiile controlului parlamentar, pornindu-se de la separarea puterilor in stat. Potrivit art. 31 al acestei Constitutii, se stabileste ca puterile statului au drept unica sursa natiunea, care le exercita prin delegatiune. Art. 32 precizeaza ca puterea legislativa se exercita colectiv de catre Rege si Reprezentatiunea nationala, formata din Senat si Adunarea Deputatilor.

Constituantul din 1866 nu a tinut seama de traditiile constitutionale romanesti si a elaborat o constitutie care este, practic, o traducere fidela a Constitutiei Belgiei din 1831.Constitutia a stabilit urmatoarele principii:

art. 31- principiul suveranitatii nationale;

art. 82. - principiul monarhiei ereditare;

art. 92. - principiul inviolabilitatii monarhului;

art. 31 - principiul guvernarii reprezentative;

art. 92 - principiul responsabilitatii ministeriale;

art. 32, 35, 36 - principiul separatiei puterilor;

art. 129 - principiul rigiditatii Constitutiei;

art.128 - principiul suprematiei Constitutiei.[9]

O privire generala asupra Constitutiei justifica aprecierea ca aceasta a marcat introducerea definitiva a institutiilor de guvernare de tip reprezentativ in organizarea de stat a Romaniei.

Astfel, in definirea raporturilor dintre puteri, Constitutia din 1866 institutionalizeaza controlul asupra Executivului prin intermediul dreptului de petitionare.

Art. 50 prevede ca oricine are dreptul de a adresa petitii Adunarilor, care, la randul lor, le trimit ministrilor, acestia fiind datori sa dea explicatii asupra cuprinderii lor, ori de cate ori Adunarea ar cere acest lucru. Asadar, ne aflam in fata unei informari a Parlamentului de catre electorat, dar si in fata gasirii unei solutii pentru rezolvarea respectivelor cereri, solutie ce rezida in investirea ministrilor cu solutionarea petitiilor transmise Parlamentului, urmata de informarea acestuia asupra modului de solutionare a cererilor provenite de la electorat.

Dezvoltari considerabile privitoare la exercitarea controlului parlamentar sunt cuprinse in Capitolul III al Constitutiei, in care se pune in evidenta, ca o pregnanta necesitate, colaborarea puterilor in stat. In acest sens, art.99 al Constitutiei prevede ca, la dezbaterea Adunarilor, prezenta cel putin a unui ministru este necesara, iar Adunarile pot cere ministrilor sa fie prezenti la dezbateri.

Cel mai evident element, privitor la controlul parlamentar asupra Executivului, il reprezinta institutionalizarea dreptului de ancheta parlamentara. Astfel, art. 47 al noii Legi fundamentale stabileste ca fiecare Adunare are dreptul la ancheta, din textul acestui articol desprinzandu-se ideea ca exercitarea acestui drept este lasata la latitudinea fiecarei Camere, in virtutea autonomiei regulamentare de care acestea se bucurau.

Tot pentru prima data in istoria constitutionala romaneasca, se instituie dreptul de a adresa interpelari ministrilor. In acest sens, art. 49 al Constitutiei prevede ca fiecare membru al Adunarilor are dreptul de a adresa ministrilor interpelari. Aceasta noua situatie noua, reglementata in sfera controlului parlamentar asupra Executivului, avea rolul de a suplini iresponsabilitatea juridica si politica a regelui, in conditiile in care puterea executiva era incredintata in exclusivitate acestuia.

Prin aceasta Constitutie s-au pus bazele responsabilitatii ministeriale. Ea facea distinctie in ceea ce priveste sustinerea acuzatiei, cand punerea sub acuzare era facuta de o Camera, aceasta urma sa sustina si acuzarea in fata Inaltei Curti, iar cand urmarirea penala era "pornita de Rege", acuzarea se sustinea prin Ministerul Public.

Prin Constitutia din1866, ca si prin Constitutia din 1923, s-a instituit, in Romania, un executiv monist. Aceasta a determinat constituirea unor modalitati distincte de control parlamentar asupra Executivului , in conditiile in care regele, detinator al acestei puteri, beneficia de inviolabilitate si iresponsabilitate in sens constitutional.

Asadar, ca un segment al puterii legislative, Domnul detinea dreptul de initiativa legislativa. Art. 32 prevedea, insa, ca "orice lege cere invoirea a cator trele ramuri ale puterii legiuitoare. Nici o lege nu poate fi supusa sanctiunii Domnului, decat dupa ce sa va fi discutat si votat liber de majoritatea ambelor adunari.", iar in art. 93 se prevedea ca Domnul putea refuza sanctionarea unui proiect de lege votat de cele doua foruri legislative[10]. Constitutia nu prevedea in acest sens, nici motivele care il puteau indreptatii pe seful statului sa refuze aprobarea ( sanctionarea ) unei legi, nici procedura ulterioara refuzului de a sanctiona legea respectiva.

S-a apelat astfel la contrasemnarea actelor regale de catre ministrii, la antrenarea raspunderii acestora atat in fata regelui, cat si a Adunarilor, in plan politic, pentru ca eventuala raspundere juridica a acestora sa fie de competenta Curtii de Casatie si Justitie.

In ceea ce priveste raporturile dintre Parlament si Executiv, un rol cardinal il are art. 101 al Constitutiei din 1866, prin instituirea raspunderii ministeriale din initiativa Camerelor sau a regelui .Astfel, in temeiul acestui articol, Senatul, Adunarea Deputatilor sau regele aveau dreptul de a acuza ministrii si de a-i trimite in fata Inaltei Curti de Casatie si Justitie, singura in drept de a-i judeca in sectiuni unite. In vederea investirii Curtii cu judecarea unui ministru, Camera trebuia sa se pronunte cu o majoritate de voturi de doua treimi.

Un alt punct de vedere din care trebuie sa fie remarcata Constitutia din 1866, este acela al modului in care reusea sa asigure echilibrul puterilor in stat. Astfel, in replica la controlul parlamentar exercitat asupra ministrilor, regele avea dreptul in temeiul art. 95, de a dizolva ambele Adunari sau numai una dintre ele.

Indata dupa infaptuirea Marii Uniri, asezamantul fundamental al Romanie a fost in continuare, pana la 1923, Constitutia de la 1866. Evenimentele istorice au acutizat alternativa revizuirii Constitutiei in vigoare sau a adoptarii unei noi legi fundamentale. In anii ulteriori, a devenit din ce in ce mai clar faptul ca, dupa ratificarea actelor de unire si mai ales dupa consacrarea internationala a statului national unitar, cadrul constitutional din 1866 - desi, revizuit in repetate randuri - nu mai corespundea noilor realitati politice, in 1923 adoptandu-se o noua Constitutie.

Constitutia din 1923 reprezinta, in domeniul controlului parlamentar, un pas important in valorificarea virtutilor principiului separatiei puterilor in stat. Aceasta Constitutie pastreaza intacta distribuirea puterilor in stat din 1866, aducand, insa, o serie de noutati in legatura cu exercitarea controlului parlamentar asupra Executivului.

Constitutia din 1923 stabileste pentru prima data in istoria constitutionala a Romaniei, nu numai dreptul deputatilor si senatorilor de a adresa interpelari ministrilor, dar si obligatia lor de a raspunde in termenul prevazut de regulament.

Dreptul de petitie dobandeste si el o noua reglementare. Conform art. 53 al Constitutiei, dreptul de a adresa petitii Parlamentului este recunoscut oricarei persoane,indiferent de cetatenie, varsta, sex, origine etnica, apartenenta politica. De aceasta data ministri sunt obligati, daca una din Camere o cere, sa dea explicatii cu privire la cuprinsul petitiilor pe care le-au primit spre solutionare de la Parlament. O modificare importanta este adusa de Constitutia din 1923 in raporturile dintre Parlament si Executiv prin instituirea Guvernului pe plan constitutional, fapt de care nu se poate vorbi in termenii Constitutiei din 1866, desi ministrii erau cei care formau Guvernul. In art.92 se stabilea ca "Guvernul exercita puterea executiva in numele Regelui, in modul stabilit de Constitutiune".

Constitutia din 1923 a mai retinut si dreptul fiecarei Camere de a acuza pe ministri si de a-i trimite in fata Inaltei Curti de Casatie si Justitie, care singura, in sectiuni unite, era competenta sa-i judece, fiind exceptate, dupa modelul belgian, crimele si delictele comise de ministri in afara exercitiului functiei, mai exact exercitiul actiunii civile, in aceste cazuri, stabilit prin legi. Punerea sub acuzare se putea face de fiecare Camera numai cu o majoritate calificata de 2/3 dintre membrii prezenti[11].

In Constitutia din 1923, se retine: "Legea responsabilitatii ministeriale determina cazurile de raspundere si pedepsele aplicate ministrilor.", care au la baza principiile, stabilite prin Constitutia din 1866, cu privire la stabilirea responsabilitatii ministeriale.

Legea fundamentala din 1923 vine si cu unele detalii de ordin procedural, ridicand astfel, la nivel de principii fundamentale unele solutii din Legea responsabilitatii ministeriale din 1879. Se retine, astfel, ca instructiunea se va face de o Comisie a Inaltei Curti de Casatie, compusa din 5 membri, "trasi la sorti in sectiuni unite", care are si "puterea de a califica faptele si de a decide sau nu urmarirea", cum se mentioneaza in art. 98 alin. 3, Teza II. Legea din 1879 a impartit faptele penale pentru care puteau fi ministrii trasi la raspundere, dupa gravitate, in doua categorii: "crime" si "delicte".

Constitutia a pastrat organizarea bicamerala a Parlamentului in ciuda puternicelor critici aduse de Partidul Taranesc Senatului, considerat ca un "corp strain".De asemenea prerogativele largi acordate sefului statului prin Asezamantul fundamental din 1966. Dintre acestea, doua erau esentiale: dreptul de a dizolva Parlamentul si respectiv numirea si revocarea ministrilor.

Constitutia din 1938- conform art.31 din Constitutie puterea executiva este incredintata Regelui, care o exercita prin guvernul sau. Aceasta este si singura Constitutie romaneasca care consacra un intreg capitol Guvernului si ministrilor, in art.65-72 aratandu-se compunerea Guvernului, conditiile cerute pentru indeplinirea functiei de ministru sau de secretar de stat, raspunderea lor pentru faptele savarsite in timpul exercitiului functiei, precum si unele interdictii privitoare la exercitarea unor functii dupa parasirea postului ministerial.

Ministri justitiei nu puteau exercita profesiunea de avocat timp de un an de la data parasirii postului ministerial. Ministrilor iesiti din functie le era interzis sa faca parte din consiliile de administratie ale unor intreprinderi cu care au incheiat contracte in ultimii trei ani.

In ceea ce priveste controlul parlamentar, Constitutia din 1938 a inlocuit interpelarile cu intrebarile, stabilind, in art.55, ca fiecare membru al Adunarilor are dreptul de a adresa ministrilor intrebari, la care acestia sunt obligati sa raspunda in termenul prevazut de regulament.

In privinta raspunderii politice a ministrilor in art.46 al Constitutiei din 1938 se precizeaza ca Regele este indrituit sa numeasca si sa revoce ministrii sai. De asemenea Regele poate dizolva Parlamentul sau numai una din Camerele sale, actul de dizolvare urmand sa contina si convocarea alegatorilor si a noilor Adunari.

Constitutiile din1948, 1952 si 1965 se abat in mod vadit de la principiul separatiei puterilor in stat si instituie ca principiu carmuitor unicitatea puterii in stat.

Activitatea economico-statala a statului este organizata in baza principiului planificarii, desfiintandu-se dupa1952 proprietatea privata, in domeniul economic.

Proprietatea este ierarhizata juridic, pe primul plan fiind proprietatea de stat, urmand proprietatea cooperatista si pe ultimul loc proprietatea personala, care este limitata in ceea ce priveste continutul sau.

Prin Constitutia din 1965 se instituie un regim ideologic unic si se impune principiul centralismului in organizarea si functionarea autoritatilor statale.

Constitutiile Romaniei din 1948, 1952 si 1965 consacrau caractere si atribute esentiale ale statului roman, stat unitar, suveran, independent si indivizibilitatea teritoriului.

Puterea legislativa era exercitata de catre reprezentanta nationala organizata unicameral, respectiv Marea Adunare Nationala.

Puterea executiva era subordonata cele legislative si institutiei sefului statului, si era exercitata de Consiliul de ministri si de autoritatile administrative, centrale si locale, organizate in baza subordonarii politice.

Instantele judecatoresti sunt subordonate autoritatii politice a statului.

Constitutiile se referau si la drepturi si libertati fundamentale,aceste putand fi restranse oricand de catre stat, iar exercitarea lor era orientata spre valorile ideologice acceptate.

Ideea controlului parlamentar este mimata prin dispozitii constitutionale formale. Constitutia din 1948 admitea formal dreptul Marii Adunari Nationale de a face anchete si cercetari in orice domeniu, prin comisii alese din interiorul ei. Art.65 al Constitutiei confera deputatilor dreptul de a pune intrebari sau de a interpela Guvernul ori pe ministri in parte. Primul-ministru sau ministrul intrebat si interpelat era obligat sa raspunda in aceeasi sedinta sau in alta, stabilita de Marea Adunare Nationala.

In lipsa pluralismului politic si a separarii puterilor in stat, aceste proceduri democratice nu puteau decat sa ramana fara obiect, sa simuleze democratia.

Norme asemanatoare au fost cuprinse si in art.32 si 33 ale Constitutiei din 1952 si in Constitutia din 1965. Art. 52 al Constitutiei din 1965 admitea constituirea comisiilor permanente ale Parlamentului, conferindu-le atributii corespunzatoare principiului unicitatii puterii in stat.

Ele aveau dreptul de a asculta rapoarte ale conducatorilor oricaror organe ale administratiei de stat, ale Tribunalului Suprem si ale Procuraturii precum si ale presedintilor comitatelor executive sau ai birourilor executive ale consiliilor populare asupra activitatii acestor consilii, analizand activitatea lor prin prisma indeplinirii politicii Partidului Comunist Roman si a asigurarii legii.

Din modul de redactare a respectivului articol se poate observa cu claritate deformarea regulilor privitoare la controlul parlamentar, acesta devenind un instrument politic de impunere a comandamentelor partidului unic, sacrificandu-se orice idee de democratie si de manifestare a libertatii umane.

Iesirea din regimul dictaturii s-a realizat pe cale revolutionara. In Decembrie 1989, prin sacrificii, romanii au optat ireversibil pentru democratizarea vietii politice si sociale. In succesiunea evenimentelor si a eforturilor care au urmat pentru edificarea unui stat de drept, Constitutia din 1991 reprezinta o adevarata Carta a drepturilor si a libertatilor cetateanului si un pact social prin care s-a instituit un nou regim politic, ale carui principii dominante sunt pluralismul, alegerile libere si limitarea puterii statului prin drept, restabilindu-se constitutionalismul, ca o componenta a valorilor publice in cultura politica romaneasca.

Democratia parlamentara, instituita in Romania ca urmare a adoptarii noii Constitutii, se intemeiaza pe cele mai moderne standarde internationale si pe valorificarea in practica sa atat a ceea ce este comun regimurilor parlamentare cu o veche traditie, cat si a elementelor autohtone ale parlamentarismului romanesc dintre cele doua razboaie mondiale.