UNIFICAREA ORGANELOR COMUNITARE

In viziunea fondatorilor, Comunitatile urmareau un scop economic imediat: imbunatatirea situatiei economice si ridicarea nivelului de trai; si un scop politic in perspectiva: pregatirea uniunii politice si crearea unei federatii a popoarelor Europei Occidentale. Evolutia Comunitatilor nu a fost liniara si constanta, cunoscand pe parcurs multe obstacole si devieri de la politica initiala, dar in linii mari aceasta ramane o miscare progresiva spre unitate. Statele europene pentru prima data in istorie merg la limitarea suveranitatii, construind o punte spre viitoarea uniune a popoarelor continentului european. De facto, Comunitatile au fost create nu pe principiile dreptului international, ci pe principiile dreptului public intern, astfel Tratatele de la Roma si de la Paris sunt la randul lor acorduri interstatale deosebite de cele incheiate pana la acel moment. Originalitatea acestora consta in primul rand in noutatea sistemului institutional, care avea misiunea de-a urmari indeplinirea prevederilor acestor acorduri.

Comunitati distincte cu Organe de conducere comune

Prima etapa a unificarii institutionale

Tratatele de la Paris, referitor la instituirea CECO, si Tratatele de la Roma, referitor la instituirea CEE si a Euratomului, devin documentele de baza, care definesc competentele si puterea publica a acestora. Intrarea in vigoare a principalelor surse de drept comunitar duce la crearea unor Comunitati distincte, fiecare cu personalitate juridica proprie. Tratatele prevedeau pentru fiecare Comunitate in parte institutii distincte, desi se pot gasi multe momente comune ale acestora. Tratatul referitor la CECO este complet, bine definit, cu toate reglamentarile necesare aplicarii intr-un domeniu relativ ingust cum era cel al carbunelui si otelului. Acesta avea trasaturile caracteristice unui document economic si mai putin al unui tratat politic. Tratatul CEE reprezinta un document-cadru, care schiteaza un sir de principii generale, cu exceptia articolelor referitoare la uniunea vamala. In comparatie cu primul, acesta are un caracter mai liberal, iar Tratatul Euratomului din nou e mai aproape de un document economic, clar definit in domeniul respectiv. Tratatul de la Paris este limitat in timp, fiind incheiat pentru cincizeci de ani, iar cele de la Roma sunt nelimitate. La fel diferite sunt modalitatile de introducere a schimbarilor, de revizuire a lor. Nu in ultimul rand mentionam mecanismul de sanctiune diferit pentru fiecare Comunitate. Era insa prea dificil a defini o politica comunitara in domeniul energiei, spre exemplu, atunci cand carbunele venea prin CECO, petrolul prin CEE, iar energia nucleara, la randul ei, prin Euratom. Inconvenientele erau vizibile si in alte domenii, in plus exista riscul multiplicarii institutiilor comunitare si implicit al slabirii rolului fiecareia dintre Comunitati. La 25 martie 1957, concomitent cu Tratatul de la Roma, este semnata o Conventie relativa la unele Institutii comune. Conform acestei Conventii, cele trei Comunitati vor avea o Adunare Parlamentara si o Curte de Justitie comuna, iar CEE si Euratomul vor avea un Comitet economic si social comun. Respectiv au fost modificate art. 21 si 32 a Tratatului de la Paris pentru a le aduce in conformitate cu Conventia. Mai ramaneau insa trei Consilii de Ministri, trei Comisii pentru fiecare dintre Comunitati, iar CECO isi pastra Inalta Autoritate.

Tratatul de la Bruxelles (8 aprilie 1965)

Acest document continua efortul de rationalizare a sistemului institutional inceput in 1957. Anul 1965 devine decisiv pentru unificarea institutionala. In conformitate cu prevederile Tratatului de la Bruxelles este instituit un Consiliu unic si o Comisie unica a Comunitatilor europene, ambele incepand sa functioneze la 1 ianuarie 1967. Obiectivul principal al Tratatelor a fost unificarea executivului. In locul celor sapte institutii distincte existente la moment, vor ramane doua: Consiliul unic si Comisia unica. Acelasi Tratat instituie o singura administratie in locul celor trei existente, dotandu-le cu un buget de functionare unica. La Documentul de baza a fost anexat un Protocol unic asupra privilegiilor si imunitatilor, care s-a substituit protocoalelor speciale ale fiecarei din cele trei Comunitati. Despre unificarea institutionala din 1965 se poate afirma ca a fost una institutionala, dar nu si functionala, in primul rand din cauza ca Comunitatile raman distincte, iar in al doilea rand raman distincte Documentele de instituire a acestora. De fapt art..32 al Tratatului de la Bruxelles contine unele prevederi pentru o ultima etapa de fuzionare, atunci cand unificarea urma sa devina si functionala. Pana atunci insa, fiecare Comunitate, in conformitate cu Documentul sau de instituire, confera Consiliului si Comisiei anumite competente. De asemenea unificarile din 1957 si 1965 nu repun in discutie independenta juridica a celor trei Comunitati distincte.

Organele unice comunitare

Efectele de la primele tentative de unificare nu vor fi esentiale atata timp cat nu exista un tratat unic. Pana la aparitia acestuia asa numitul executiv unic ramane in fond executivul CEE, CEEA si CECO. Noile Organe de conducere vor continua sa apere interesele comunitare, in stricta conformitate cu articolele Tratatului, unde se mentiona ca acestea raman independente in orice situatie si se conduc in exclusivitate de interesul comunitar. Membrii Comisiei se angajeaza sa nu solicite si sa nu accepte instructiunile oricarui guvern sau organism national. O atentie deosebita i se acorda independentei economice a comisarilor. Fiecare guvern al statului membru isi numea comisarul pentru patru ani, dar acesta nu dispunea in continuare de dreptul de a-i revoca, drept acordat doar Consiliului pentru suspendare si Curtii de Justitie pentru demitere. Comisarul era responsabil nu in fata propriului guvern, ci in fata Parlamentului european. Din momentul intrarii in functie, acesta nu mai reprezenta guvernul national. Comisia unica era compusa din noua membri, cate unul de la fiecare tara mica si cate doi de la Franta, RFG si Italia, iar dupa 1973 va fi compusa din 13 membri: cate unul de la tarile mici, iar Franta, Germania, Italia si Marea Britanie vor avea cate doi reprezentanti in Comisie. Cu fiecare extindere va creste respectiv si numarul comisarilor. Fiecare comisar este responsabil de un domeniu anumit (agricultura, politica interna, relatii externe etc.), dar aceasta nu afecteaza caracterul colegial al Comisiei unice. Deciziile se primesc cu o majoritate de voturi, fara nici un privilegiu pentru presedinte sau vice-presedinti.

Cea de-a doua Institutie unificata - Consiliul unic pastreaza caracterul interguvernamental. Acest Organism comunitar este compus din cate un ministru delegat de la fiecare guvern national. In cazul cand se discutau probleme de ordin politic se convocau ministrii afacerilor externe, iar in cazurile speciale, cand se discutau probleme de ordin agricol, energetic, industrial etc., se convocau ministrii respectivi. Presedintele se schimba prin rotatie fiecare sase luni, in asa mod fiecare tara era reprezentata si conducea lucrarile Consiliului, asigurand in cel mai democratic mod legatura interguvernamentala. Tratatul de la Bruxelles oficializeaza si Comitetul Reprezentantilor Permanenti din Bruxelles, asistat de grupuri provizorii de lucru. Deciziile primite sunt consultate de Comisie, Reprezentantul Permanent si de grupurile de lucru. Deciziile de lucru din cadrul Consiliului se iau cu o majoritate calificata de voturi, exceptie facand deciziile de modificare a Tratatului. Votul majoritar a fost in nenumarate randuri criticat de Franta, dar schimbari nu au survenit.

Repartitia competentelor intre organele executive

Cu exceptia bugetului comun, competentele se repartizeaza intre Comunitati: in CECO continua sa existe un executiv functional si independent, iar CEE si CEEA sunt dominate de relatiile interstatale. Executivul CECO era compus din cateva institutii, care imparteau intre ele competentele principale. Cea mai eficienta a ramas Inalta Autoritate, institutie ce asigurase crearea pietei comune a carbunelui si otelului, intervenind prompt in unele cazuri chiar si pentru orientarea investitiilor sau pentru facilitarea reconversiunii. Comisia unificata avea largi prerogative executive, emitea acte juridice cu caracter obligatoriu sub forma de decizii sau recomandari. Consiliul de Ministri ramane principala institutie interstatala, menita sa asigure coordonarea activitatii si compromisul intre guverne, bineinteles aparand interesele nationale. Consiliul exerseaza puterea de decizie proprie in domeniul administrativ, in conformitate cu litera Tratatelor. Acesta formuleaza propuneri concrete executivului, iar ultimul la randul sau raporteaza Consiliului. CEE si CEEA adauga Consiliului puterea de decizie. Aceasta posibilitate apare in urma universalitatii Tratatelor de la Roma, principiilor de baza a Tratatelor mult mai generale si prin faptul ca in acest mod statele membre isi asigurau securitatea in ceea ce priveste luarea acestor decizii (membrii Consiliului militau activ pentru interesele nationale). Modul de luare a deciziilor obligau institutiile comunitare la colaborare. Comisia inainta proiectul deciziei in calitate de propunere, dupa care aceasta era discutata, adaugata, adoptata sau respinsa. Adoptarea sau respingerea se facea cu o majoritate calificata, in timp ce modificarile si completarile in Tratatele de baza se adoptau in unanimitate. Fara o conlucrare si o coordonare activa intre institutii era aproape nula sansa de trecere a deciziilor. Consiliul mai era inzestrat cu un sir de prerogative, printre care si acea de urmarire a modului de implementare a deciziilor comunitare, indeplinirea obligatiunilor asumate de catre statele membre. Consiliul elaboreaza avize obligatorii pentru indeplinire in orice stat membru, iar in caz de necesitate se adreseaza Curtii de Justitie pentru interventie. A fost modificat substantial doar modul de finantare a institutiilor comunitare. Conform acestora, Comisia inainteaza anual pana la 30 septembrie un proiect de buget, Consiliul il adopta pana la 31 octombrie si il transmite Parlamentului, care timp de o luna mai poate inainta careva schimbari in document. Varianta finala a proiectului de buget este adoptata de catre Consiliul de Ministri. O procedura noua a fost adoptata la 22 aprilie 1970 la Luxembourg, in conformitate cu care, proiectul de buget este adoptat de Consiliu cu o majoritate calificata, la urmatoarea etapa Comisia aduna toate propunerile si le regrupeaza, inaintandu-l in ultima instanta Parlamentului, care il adopta. Incepand cu 1970 Presedintele Parlamentului nu cel al Consiliului anunta adoptarea definitiva a bugetului comunitar.

In concluzie mai mentionam o data, ca sistemul va fi eficient in mare masura, datorita universalitatii Tratatelor de la Roma. La 16 februarie 1978 parlamentul european va primi o rezolutie referitoare la o denumire unica pentru Comunitati. In document este mentionat faptul, ca in viata de zi cu zi, cetatenii statelor membre considera cele trei comunitati europene in ansamblul lor. Parlamentul e de acord, ca expresia 'Comunitate Europeana' este corespunzatoare pentru a desemna toate institutiile comunitare in ansamblu. Insasi Parlamentul incepe sa utilizeze aceasta denumire in documentele sale, recomandand celorlalte institutii si statelor membre sa se conformeze uzantei. Denumirea va fi utilizata intens, dar cu un interes practic si cu o valoare simbolica, deoarece din punct de vedere juridic termenul era lipsit de semnificatie. Cele trei Comunitati vor ramane distincte, dupa cum nici Tratatele de instituire a acestora nu vor fuziona intr-un singur document.