SARACIE URBANA SI SARACIE RURALA

SARACIE URBANA SI SARACIE RURALA

Problema saraciei a devenit una dintre problemele cele mai atent analizate de literatura de specialitate in Romania. Studiile asupra saraciei au cunoscut o amploare deosebita, in special dupa 1995. Aceste studii pun in evidenta dinamica, dimensiunea, profunzimea, profilul saraciei, precum si factorii structurali, individuali sau regionali ai saraciei (spre exemplu, CASPIS, 2004, Banca Mondiala, 2003, Chirca si Tesliuc, 1999, PNUD, 1998, 1999, Sandu, 1998, 1999, 2000, 2003, Stanculescu si Berevoescu, coord., 2004, Tesliuc, Pop, Tesliuc, 2001, Zamfir, 1995, 2001).

Discrepanta majora dintre mediul rural si mediul urban cu privire la majoritatea aspectelor mentionate constituie una dintre concluziile principale, accentuata de cele mai multe studii. Totusi, mediul de rezidenta reprezinta de obicei doar una dintre multele dimensiuni sau doar unul dintre factorii influenti ai saraciei din Romania, fara sa existe vreun studiu sistematic al diferentelor / asemanarilor dintre saracia urbana si saracia rurala. In acest sens, raportul de fata reprezinta un studiu complementar analizelor precedente, o sinteza a cunoasterii existente privind asemanarile si diferentele intre saracia urbana si saracia rurala, si, implicit, a instrumentelor politice adecvate pentru combaterea fiecareia dintre acestea.

Raportul Institutului de Cercetare a Calitatii vietii (intocmit sub coordonarea doamnei Manuela Sofia Stanculescu, v. si datele oferite de www.caspis.ro) abordeaza saracia din perspectiva dihotomiei urban-rural, prezentand principalele caracteristici ale saraciei in cele doua medii de rezidenta si accentuand tipurile, dimensiunile si factorii saraciei in functie de acest criteriu. De asemenea, este analizat cadrul legislativ in domeniul asistentei si a protectiei sociale, functionarea institutiilor cu atributii in acest domeniu, precum si efectele strategiilor anti-saracie asupra grupurilor sociale afectate de acest fenomen.

• Pentru societatea romaneasca, problemele cheie sunt saracia de consum din mediul rural si saracia extrema, multi-dimensionala din mediul urban.
• Daca din perspectiva consumului, saracia rurala este principala problema a saraciei in Romania, din perspectiva "noii saracii", profunde, cronice, multi-dimensionale, aceasta o reprezinta saracia urbana.
• Daca saracia de consum este in descrestere ca urmare a cresterii economice, "noua saracie" este in plin proces de dezvoltare ca urmare a cresterii inegalitatii si a slabirii coeziunii sociale.
• Daca saracia de consum afecteaza milioane de cetateni romani, "noua saracie" este specifica in prezent pentru cateva sute de mii de locuitori din mediul urban afectati de aceasta forma de saracie.
• Saracia extrema din Romania este concentrata in mediul urban, la nivelul tinerilor, copiilor si este in stransa relatie cu fenomenul persoanelor fara locuinta, cu schimbarile de pe piata muncii (somaj) si cu forme de dezorganizare sociala. In mediul rural, acest tip de saracie este doar marginal, problema cheie a mediului rural fiind saracia de tip traditional, asociata cu nivelul redus de modernizare si cu viata economica dominata de agricultura.
• Analiza predictorilor riscului de saracie arata ca, atat pentru saracia de consum, cat si pentru saracia extrema multi-dimensionala, principalii factori determinanti ii constituie ocuparea si educatia
• In afara acestor doi factori, mediul rural este dezavantajat si in ceea ce priveste infrastructura fizica, utilitatile publice, conditiile de locuit si accesul la serviciile sociale fundamentale, ceea ce a condus in ultimii 14 ani la o adancire a diferentelor dintre cele doua medii de rezidenta. La schimbarile structurale din ultimii ani se adauga si distribuirea neechilibrata a resurselor administrative si bugetare, care constituie o alta cauza majora a saraciei rurale.

Pe baza argumentelor prezentate in acest studiu, in Romania saracia atat la nivelul comunitatilor, cat si la nivelul gospodariilor, este concentrata teritorial.

• Saracia de consum si saracia comunitara predomina mediul rural, dar .
• Mediul rural este inalt diferentiat
• Satele mici, periferice in cadrul comunei, izolate (departe de orase, de un drum european, de capitala de judet) sunt considerabil mai sarace decat satele mari, centru administrativ de comuna, mai ales daca se afla in vecinatatea unui oras sau drum european
• In satele mari dezvoltate sunt in proces de formare zone de concentrare a gospodariilor in saracie, si anume zonele de romi si zonele de venetici.
• Saracia de consum si saracia comunitara au dimensiuni reduse in mediul urban, dar .
• Orasele mici, cu cel mult 30 mii locuitori, mai ales cele in declin, sunt considerabil mai sarace decat celelalte orase si chiar decat unele comunele mari dezvoltate

Saracia extrema definita multi-dimensional si asociata cu excluziunea sociala este specifica mediului urban. In toate tipurile de orase sunt in proces de dezvoltare zone intra-urbane sarace caracterizate de saracie comunitara mai accentuata decat cea rurala si de saracie extrema a gospodariilor rezidente.

Cresterea economica in Romania reprezinta o conditie necesara, dar nu si suficienta pentru resorbtia saraciei in Romania. In functie de mediul de rezidenta si de specificul zonelor sarace, strategiile anti-saracie trebuie sa contina un set specific de masuri si politici de dezvoltare care sa fie adaptate contextului local caruia acestea se adreseaza. De aceea, intarirea capacitatii institutiilor locale trebuie sa constituie un punct central al politicilor de raspuns la problematica saraciei.

Ocuparea si educatia reprezinta factorii determinanti ai saraciei indiferent de mediul de rezidenta sau de tipul de saracie. Ca atare, orice strategie anti-saracie trebuie sa se concentreze pe dezvoltarea si diversificarea pietei fortei de munca, pe facilitarea accesului pe piata muncii a grupurilor defavorizate, precum si pe imbunatatirea situatiei invatamantului in Romania.

Dezvoltarea mediului rural nu poate fi realizata fara diversificarea economiei rurale si imbunatatirea invatamantului in acest mediu. Desi comparatia la nivelul varstelor tinere arata ca distanta rural-urban s-a diminuat, educatia si invatamantul rural sunt considerate inca probleme cheie nu doar in relatie cu politicile anti-saracie, ci chiar cu dezvoltarea durabila a mediului rural. Invatamantul rural se confrunta in continuare cu dificultati majore legate de investitia in infrastructura fizica, numarul personalului didactic calificat, fluctuatia cadrelor, accesul limitat la formarea profesionala, precum si la programele de formare continua a populatiei rurale.

Daca pentru saracia de consum au fost elaborate si implementate o serie de politici de raspuns, accentul principal fiind pus pe cresterea economica, pentru saracia extrema, multidimensionala, asociata cu excluziunea sociala, solutiile nu sunt inca clare. Acest tip de saracie, caracteristic mediului urban, reprezinta o stare de deprivari multiple, care necesita interventie din exterior. Si acest tip de saracie este influentat direct de lipsa unui loc de munca si a unui venit stabil, la care se adauga, insa, problema lipsei de locuinte pentru orasenii cu venituri reduse, absenta sau insuficienta locuintelor sociale si dezinteresul autoritatilor locale in aceasta privinta, problema costurilor utilitatilor publice, problema concentrarii orasenilor celor mai saraci in zone segregate teritorial si social, precum si alti factori sociali si psihologici care duc la degradarea constanta a calitatii vietii populatiei sarace din aceste zone din mediul urban.

Pentru ca saracia este concentrata la nivelul anumitor de grupuri de populatie si este concentrata teritorial, politicile si programele anti-saracie promovate la nivel national oricat de bine tintite si de eficiente ar fi nu pot rezolva problema in absenta unui suport consistent de programe si proiecte dezvoltate la nivel local. Asumarea saraciei ca problema locala prioritara de catre autoritatile locale este deci esentiala. Nevoia de identificare la nivel local a grupurilor sarace, a grupurilor vulnerabile, a grupurilor defavorizate, precum si a zonelor de concentrare a saraciei este primul pas de recunoastere oficiala si de dimensionare a problemei. Monitorizarea tuturor acestor grupuri si zone, dezvoltarea de politici municipale adaptate la conditiile locului, pe baza unor strategii locale anti-saracie, precum si dezvoltarea unor mecanisme de mobilizare a comunitatilor si resurselor locale reprezinta singurele cai de actiune care ar putea mari ritmul de reducere a saraciei intr-un mod sustenabil.

Dimensiunea si dinamica saraciei de consum

Saracia de consum, adica saracia estimata in functie de consumul gospodariilor, este mult mai extinsa in mediul rural prin comparatie cu mediul urban. In anul 2002, din cele 6,3 milioane de persoane sarace din Romania, doar in jur de o treime (2,1 milioane persoane) locuiau in orase si municipii, in timp ce aproape 4,2 milioane persoane proveneau din mediul rural.

Saracia de consum este mai profunda in mediul rural decat in mediul urban. Cu alte cuvinte, distanta intre pragul de saracie (fie acesta alimentar, de saracie extrema sau de saracie totala) si consumul mediu al gospodariilor sarace este aproximativ de trei ori mai mare in mediul rural fata de mediul urban.

Evolutia saraciei din Romania a fost invers proportionala cu evolutia generala a economiei. Astfel, cresterea economica incepand cu 2000 a determinat o scadere semnificativa a numarului si ponderii persoanelor in saracie totala, de la 36% la 29% din populatia totala. Spre deosebire, ratele saraciei extreme si saraciei alimentare au inregistrat scaderi mult mai moderate (de la 14% la 11%, respectiv de la 7% la 6%). Aceste tendinte s-au manifestat atat la nivel national, cat si la nivelul celor doua medii de rezidenta.

Studiile cele mai recente (BM, 2003 si CASE si BM, 2004) pun in relatie cresterea economica si evolutia saraciei din Romania si scot in evidenta existenta a doua sub-perioade distincte:

1996 - 1999, perioada de declin economic accentuat, caracterizata de diminuare considerabila a consumului la nivelul intregii populatii, dar .

o      Populatia rurala a pierdut mai putin decat populatia urbana

o      Salariatii au suferit mai putin decat lucratorii pe cont propriu

o      Gospodariile cu situatie medie sau buna si-au redus consumul mai mult decat cele mai sarace 40% gospodarii

2000 - 2002, perioada de crestere economica constanta, caracterizata prin cresterea consumului la nivelul intregii populatii, dar .

o      Populatia rurala a castigat mai putin decat populatia urbana

o      Salariatii si lucratorii pe cont propriu in sectoare ne-agricole au castigat mai mult decat lucratorii in agricultura (taranii); In fapt, cresterea economica a rezultat doar in beneficii nesemnificative pentru someri si tarani

o      Gospodariile cu situatie medie sau buna (primele 60% din totalul de gospodarii) si-au imbunatatit consumul in semnificativ mai mare masura prin comparatie cu cele mai sarace 40% gospodarii.

Cresterea economica a determinat scaderea saraciei, dar a fost acompaniata de cresterea inegalitatii. Acest fapt se reflecta si la nivelul relatiei dintre saracia urbana si saracia rurala. Trend-ul convergent manifestat pana in anul 2000 a fost inlocuit de un trend divergent, saracia urbana cunoscand o reducere mult mai accentuata decat saracia rurala.

Cele cinci caracteristici principale ale saraciei de consum din Romania sunt urmatoarele: 1. este extinsa (29% din populatie in 2002); 2. este elastica la cresterea economica; 3. este in scadere, dar inegalitatea sociala este in crestere; 4. este superficiala, pentru ca distanta medie intre consumul gospodariilor si pragul de saracie este relativ mica si pentru ca ponderi importante de populatie se afla in imediata apropiere a pragului de saracie, adica pot "intra" sau "iesi" din saracie la variatii relativ mici ale veniturilor; 5. este predominant temporara si nu permanenta; pentru perioada 1995-1998, doar in jur de 22% din toate persoanele sarace nu au reusit sa iasa din saracie in anii de crestere economica.

In cheia saraciei urbane versus saraciei rurale, cele cinci caracteristici ale saraciei de consum se re-scriu astfel:

1. saracia rurala este de 2,4-3,4 ori mai mare decat saracia urbana;
2. saracia rurala este mai rigida la cresterea economica decat saracia urbana, pentru ca majoritatea investitiilor si a valorii adaugate sunt concentrate in servicii si industrie, domenii ale economiei sub-dezvoltate in mediul rural;
3. saracia rurala, similar saraciei urbane, este in scadere, dar intr-un ritm mult mai lent;
4. saracia rurala este de aproximativ trei ori mai profunda decat saracia urbana;
5. saracia rurala, ca si saracia urbana, este predominant temporara, dar ponderea gospodariilor care nu reusesc sa iasa din saracie in anii de crestere economica este semnificativ mai mare data fiind supra-reprezentarea in mediul rural a gospodariilor de tarani si de lucratori pe cont propriu.

Saracie de consum versus saracie multi-dimensionala

Saracia de consum este doar unul din multele tipuri de saracii. Deficitul de consum reprezinta doar "biletul de intrare pe usa saraciei". Dincolo de intrare, insa, saracia se extinde si, cu timpul, pune stapanire pe toate sferele vietii. Caderea in saracie este un proces, in cadrul caruia saracia de consum reprezinta doar faza initiala.

Un soc de venit declanseaza procesul de reducere a consumului. Daca socul este suficient de mare, reducerea consumului este drastica si se transforma in saracie de consum. Situatia este definita drept criza, iar gospodaria prin mobilizarea resurselor de care dispune (de la economii, la locuinta, bunuri si proprietati, la forta de munca, calificari si abilitati, la retele sociale si relatii sociale utile) dezvolta strategii de management a crizei si de revenire la situatia initiala. Daca socul declansator a fost prea drastic sau daca gospodaria sufera mai multe tipuri de socuri care se succed (de exemplu, pierderea locului de munca si aparitia unui copil) si/sau daca resursele gospodariei sunt insuficiente, reducerii consumului i se alatura alte fenomene destabilizatoare: bunurile existente isi pierd din valoare, frigiderul, televizorul si instalatiile se strica, calificarile nu mai sunt cautate pe piata, datoriile la utilitatile publice se cumuleaza, apare alcoolismul, violenta in familie si sentimentul ca situatia este fara iesire. Pe principiul "o nenorocire nu vine niciodata singura" gospodaria nu reuseste echilibrarea ci "cade" in saracie cu viteza din ce in ce mai mare, prietenii se raresc si ii evita pentru ca cer intr-una ajutor, respectul celor din jur se reduce, copiii nu mai sunt trimisi la scoala "ca n-avem cu ce sa-i incaltam" sau sunt trimisi cu schimbul "ca avem un singur schimb de haine", gospodaria este debransata de la utilitati si nu mai are nici caldura, nici apa calda, nici apa rece si in caz extrem este evacuata. Dupa o serie de incercari esuate, saracia se instaleaza ca stare de fapt in toate sferele vietii. Odata asumata ca dat natural fara scapare, saracia este deja asociata cu marginalizare, cu excludere si si-a creat deja mecanisme de auto-reproducere, de transmitere de la o generatie la alta. Prin urmare, daca saracia de consum poate fi "tratata" prin crestere economica, saracia multi-dimensionala necesita o abordare mai complexa, din perspectiva drepturilor fundamentale ale omului, care sa articuleze politicile pro-dezvoltare cu politici dedicate pro-saraci si politici de incluziune sociala.

"Noua saracie", dupa cum este numita in literatura de specialitate, este saracia profunda, multi-dimensionala, cronica, care nu "trece de la sine" odata cu cresterea economica, reprezinta o preocupare atat in tarile europene dezvoltate, cat si in Statele Unite ale Americii. Din perspectiva "noii saracii", saracia urbana este problema cheie a saraciei din Romania.

Studiile privind "noua saracie" arata ca in Romania, ca si in tarile dezvoltate, "noua" saracie este asociata cu fragilizarea relatiilor de familie si slabirea coeziunii sociale, ne-participare si marginalizare sociala, "cultura de cartier", tendinte de etnicizare si de concentrare a saracilor in zone segregate teritorial. Spre deosebire de saracia de consum, "noua saracie" reprezinta o stare de deprivari multiple, de deriva, care nu poate fi depasita decat prin interventie din exterior.

Studiul amintit opereaza pentru cazul Romaniei cu conceptul de "saracie extrema" definit tri-dimensional, functie de: (a) veniturile si consumul gospodariei sub pragul national de saracie; (b) lipsa securitatii locuirii, adica gospodaria nu are locuinta in proprietate si (c) patrimoniu saracacios, redus la cel mult doua bunuri de folosinta indelungata in mediul urban, respectiv un astfel de bun in mediul rural. Pe langa saracia extrema, sunt avute in vedere inca trei tipuri de saracie, considerate a modela procesul de cadere in saracie, si anume: (a) situatia de normalitate critica, definita drept insuficienta a venitului, care corespunde saraciei evaluate in mod obisnuit in studiile pe saracie, functie de consumul sau venitul gospodariei; (b) situatia acuta de criza, definita ca stare acuta de nevoi insa contingenta, care poate fi caracteristica anumitor cicluri de viata, si care presupune lipsa unei locuinte in proprietate; (c) situatia de criza generalizata si neajunsuri multiple, caracteristica gospodariilor care au o locuinta in proprietate, dar au un patrimoniu extrem de redus in context national si au venituri si consum sub pragul de saracie.

Saracia extrema din Romania, definita tri-dimensional, este concentrata la nivelul tinerilor, copiilor si mediului de rezidenta urban si este in stransa relatie cu transformarile sociale de dupa 1990, cu fenomenul persoanelor fara locuinta, cu schimbarile de pe piata muncii (somaj) si cu forme de dezorganizare sociala. Pe de alta parte, in zonele sarace din sate, "noua saracie" este doar marginala, problema cheie a mediului rural fiind formele de saracie de tip traditional, specifice comunitatilor cu grad redus de modernizare, a caror viata economica este dominata de agricultura.

Principalele trasaturi ale saraciei extreme tri-dimensionale din mediul urban romanesc:

Trasaturile economice

o      lupta permanenta pentru supravietuire, somaj sau sub-ocupare in economia subterana, salarii foarte scazute pentru cei care sunt angajati, copilul ca aducator de venituri in gospodarie, desfasurarea unui numar larg de activitati ocazionale, lipsa cronica de bani si absenta economiilor, ne-acoperirea cronica a nevoilor alimentare (mai ales in perioadele cand oportunitatile de munca informala sunt rare) si obiceiul de a cumpara pe credit cantitati foarte reduse de alimente.

Trasaturi sociale si psihologice

o      concentrarea in cartiere/ vecinatati/ micro-zone aflate predominant in centrul si la periferia oraselor, comportament demografic atipic (familii monoparentale, casatorii neoficiale, numar mare de copii), supraaglomerarea zonei si a locuintei, lipsa intimitatii, locuire ilegala in conditii mizere, incidenta inalta a alcoolismului, violenta in familie si mica infractionalitate, deficit educational considerabil (atat la adulti, cat si la tineri si copii), sanatate subreda si profil psihologic caracterizat de neajutorare invatata.

Daca saracia de consum este concentrata in mediul rural, "noua saracie" asociata cu excluziunea sociala este concentrata in mediul urban. Daca saracia de consum este in descrestere ca urmare a cresterii economice, "noua saracie" este in plin proces de dezvoltare ca urmare a cresterii inegalitatii si a slabirii coeziunii sociale. Daca saracia de consum caracterizeaza viata a milioane de cetateni romani, "noua saracie" este experimentata pentru moment de cateva sute de mii de persoane, majoritar oraseni saraciti. Daca saracia de consum este predominant temporara, "noua saracie" este o stare de lipsuri cumulate care s-a permanentizat, ce presupune lipsa unei vieti ordonate de rutine care sa confere siguranta si predictibilitate, fiind centrata pe azi si lipsita de perspective. Intregul set de dileme si probleme ce trebuie rezolvate pentru "a trai de la un salariu la altul", "de la pensie la alta", "de la o recolta la alta", in cazul saraciei extreme multi-dimensionale se restrange la intrebarea fundamentala "ce punem azi pe masa?".

Saracia de consum este un fenomen care se manifesta (cu dimensiuni variabile, dar trasaturi in mare parte comune) in toate tarile in tranzitie, dar nu in tarile dezvoltate. Spre deosebire, "noua saracie" este o realitate atat tarile in tranzitie, cat si tarile dezvoltate. Daca pentru saracia de consum sunt promovate o serie de solutii, dintre care principala este cresterea economica, pentru saracia persistenta asociata cu excluziunea sociala solutiile nu sunt inca clare nici in democratiile avansate. In mod firesc, atat guvernele tarilor in tranzitie, cat si organizatiile internationale s-au centrat pe saracia de consum.

In concluzie, in acest raport, analiza saraciei rurale si saraciei urbane se refera la problemele cheie pentru Romania: saracia de consum din mediul rural si saracia extrema, multi-dimensionala, din mediul urban.

Determinanti si factori ai saraciei

De-a lungul intregii perioade de tranzitie, grupurile cu risc de saracie de consum au fost: taranii, somerii, lucratorii pe cont propriu in sectoare neagricole, persoanele cu nivel redus de instruire (cu precadere cei care au absolvit cel mult gimnaziul), gospodariile cu cinci sau mai multi membri, gospodariile cu trei sau mai multi copii, rezidentii mediului rural, Roma (tiganii) si copiii. (PNUD, 1999; Zamfir, 2001; Tesliuc, Pop, Tesliuc, 2001; Banca Mondiala, 2003)

O prima observatie, in anul 2002, persoanele din gospodariile sarace conduse de salariati sau pensionari au reprezentat 76% din persoanele in saracie. Cu alte cuvinte, in Romania, nici statutul de salariat si nici cel de pensionar, in ciuda unui venit regulat castigat prin munca in sectorul formal al economiei nu anuleaza riscul de a cadea in saracie. Principala explicatie sta in scaderea valorilor reale atat a salariilor, cat si a pensiilor, precum si a tuturor prestatiilor sociale banesti. De reamintit:

Salariul minim a pornit de la un nivel de 65% din salariul mediu in 1989, a atins un minim de 27% in 1999, dupa care a crescut la 35% in (martie) 2004, procent similar ce cel existent in celelalte economii in tranzitie din Centrul si Estul Europei.

In 2004, 30% din muncitori sunt angajati cu salariu minim.

Salariile reprezinta principala sursa de venit pentru mai putin de un sfert din gospodariile rurale. Nu doar ca ponderea (si numarul) salariatilor din mediul rural este mult mai redus decat cea din mediul urban, dar acestia au si salarii mai mici. In Romania, rezidentii oraselor mari primesc salarii mai bune decat cei din orasele mici si, mai ales, decat cei din sate si comune. De exemplu, doar prin mutarea dintr-un sat intr-un oras mic (15-50 mii locuitori), o persoana se poate astepta la cresterea salariului cu 17%, respectiv cu 33% prin mutarea in Bucuresti. (Pauna si Pauna, 2003) 

Povara fiscala (una dintre cele mai ridicate din Europa), piata muncii rigida si puternic segmentata, birocratia si lipsa politicilor active de ocupare au rezultat in somaj ascuns (care nu este vizibil in datele oficiale) si somaj de lunga durata, rata ridicata a persoanelor descurajate, sub-ocupare masiva si dezvoltarea sectorului informal. Asa cum arata diferite studii (CEROPE, 2004) in timp ce somajul (inclusiv cel ascuns si somajul de lunga durata) este o problema predominant urbana, sub-ocuparea in agricultura si ponderea ridicata a persoanelor descurajate sa intre pe piata muncii (nu mai cauta de lucru deoarece cred ca nu gasesc loc de munca) sunt probleme predominant rurale.

Pensia de asigurari sociale (fara agricultori) are o valoare medie egala cu 49% din salariul mediu net.

Pensia medie pentru agricultori reprezinta doar 20% din pensia medie de asigurari sociale.

Cu exceptia pensiilor, alocatia pentru copil si ajutorul de somaj sunt transferurile sociale cu cel mai mare impact de reducere a saraciei.

o      Alocatia pentru copil, desi indexata anual, in 2003 a atins doar un nivel 5,6 EURO pe luna. In 2001, alocatia pentru copil mai reprezenta doar 27% din valoarea corespunzatoare anului 1990.

o      Sistemul de ajutor de somaj a fost generos pana in 2002, cand a fost reformat. In 1991 ajutorul de somaj reprezenta 43% din salariul mediu net, diminuandu-se la 31% in 2000. In ciuda trendului descrescator, in anul 2000, ajutorul de somaj era mai mare decat salariul minim. In februarie 2002, sistemul de ajutor de somaj a fost reformat, beneficiul fiind redus la 75% din salariul minim.

Totusi, studiile citate mai sus, arata fara echivoc ca atat salariatii, cat si pensionarii au risc de saracie de consum semnificativ mai redus decat toate celelalte categorii, cu exceptia patronilor.

Modelele cauzale ale saraciei din Romania testate empiric demonstreaza ca dintr-un complex de factori testati (factori demografici, de ocupare, de venituri si cheltuieli, de locuire, patrimoniu si proprietati, de educatie si sanatate, de retele sociale si factori comunitari) ocuparea si educatia reprezinta factorii determinanti cei mai puternici. Cu alte cuvinte, cu cat o gospodarie are mai multi membri ocupati, cu atat riscul ei de a cadea in saracie este mai redus. Cu cat mai educati sunt adultii dintr-o gospodarie, toate celelalte fiind egale, cu atat mai mic este riscul sau de a fi in saracie. Rezultatul este valabil atat pentru saracia de consum, cat si pentru saracia extrema multi-dimensionala.

Daca variabila referitoare la ocupatia principalului aducator din gospodarie este tinuta sub control, diferentele dintre mediul urban si mediul rural dispar. Cu alte cuvinte, gospodariilor de someri sau de lucratori pe cont propriu in agricultura au un consum comparabil indiferent daca sunt din mediul rural sau urban. Problema nu sta in diferentele de venit rural-urban pe categorii ocupationale, ci din faptul ca in mediul rural sunt supra-reprezentate statistic tocmai acele tipuri de ocupatii cu risc major de saracie. Aceasta discrepanta rural-urban este vizibila atat la nivelul structurii veniturilor gospodariilor, cat si la nivelul ocupatiilor.

Ponderea salariilor in venitul total al gospodariei a scazut continuu, de la 63% in 1989 (PNUD, 1998) la 49% in mediul urban, respectiv 28% in rural.

Ponderea salariilor in venitul total al gospodariei este considerabil mai mica pentru saraci prin comparatie cu restul populatiei.

Transferurile formale reprezinta surse importante de venit, mai ales in mediul rural si mai ales pentru saraci.

Veniturile informale (din munca in sectorul informal si din agricultura de subzistenta) reprezinta in mediul rural o sursa de venit comparabila ca importanta cu salariile. Bugetul gospodariilor sarace din mediul rural sunt puternic dependente de veniturile informale.

Marea majoritate a populatiei rurale declara transferurile sociale drept principala sursa de venit a gospodariei. O jumatate dintre gospodariile din mediul rural declara pensiile drept cea mai importanta sursa de venit, doar 24% salariile si doar 7% veniturile banesti din productia agricola (doar 4% vand peste jumatate din productia proprie). De altfel, doar 17% dintre gospodariile rurale vand produse agricole.

Corelat, peste jumatate (52%) din populatia rurala apreciaza ca actualele venituri ale gospodariei "nu ajung nici pentru strictul necesar (alimente si cheltuielile casei)" si inca 38% declara ca acestea "ajung doar pentru strictul necesar". (Pop in EuroBarometru Rural, 2002) Aprecierile populatiei urbane sunt mai pozitive, ponderile corespunzatoare fiind de 39%, respectiv 35% (BOP, FSD 2002).

Din punct de vedere al ocuparii, discrepantele urban-rural sunt marcante. In 2003, salariatii reprezentau in urban 92% din populatia ocupata totala, in timp ce in mediul rural ponderea scadea la 33%. In schimb, populatia ocupata din mediul rural era concentrata la nivelul categoriilor de lucrator pe cont propriu (38%) si de lucrator familial neremunerat (29%) in agricultura prin comparatie cu 5%, respectiv 1,2% in mediul urban. (INS, AMIGO, 2004)

Cercetarile cu privire la caracteristicile socio-economice ale fortei de munca din agricultura arata ca gospodaria agricola familiala tipica este compusa dintr-un fermier in varsta, lucrator independent, ce are un nivel de educatie sub medie, si membrii familiei sale, femei ce lucreaza fara a fi platite (OECD, 2000). In linii generale, in 2002, populatia ocupata in agricultura ar putea fi impartita in trei categorii: cei care sunt lucratori independenti cu norma intreaga (69,0%), cei care au o a doua slujba cu jumatate de norma in agricultura (20%) si cei care lucreaza cu jumatate de norma insa nu au o a doua slujba, fiind in mare parte sub-ocupati. (CEROPE, 2004)

In timp ce economia oraselor si municipiilor este dominata de industrie si servicii, economia rurala este dominata de agricultura. Evolutiile de dupa 1990 de pe piata muncii sunt nefavorabile in ambele medii de rezidenta pentru ca in mediul urban se concentreaza majoritatea locurilor de munca distruse in industria prelucratoare, iar in mediul rural se concentreaza majoritatea locurilor de munca nou-create in agricultura, care insa sunt locuri de munca precare dat fiind caracterul de subzistenta a agriculturii din Romania. La momentul Recensamantului 2002, cele mai multe persoane ocupate din mediul urban se regaseau in industria prelucratoare (30,3%) si in comert (14,5%), in timp ce in rural ponderea cea mai mare era in agricultura (58,2%), urmata de industria prelucratoare (13,6%).

Ca strategie de supravietuire la lipsa locurilor de munca din sectorul formal al economiei si la fenomenul de erodare a veniturilor, majoritatea populatiei opereaza in sectorul informal. Principala strategie de supravietuire este gradinaritul si producerea in gospodarie a unor alimente. In mediul rural, aproape toate gospodariile isi completeaza veniturile cu produse alimentare din productia proprie; procentul scade la 43% in mediul urban. In plus, gospodariile mai tinere din mediul rural care nu isi acopera nevoile cu ceea ce produc in gospodarie lucreaza cu ziua in agricultura, nu primesc salariu si nu au carte de munca. Munca in sectorul informal este raspandita si in mediul urban, dar aceasta este concentrata in sectoare ne-agricole.

Un studiu comparativ international facut de Manuela Stanculescu in 2004 arata ca Romania detine cea mai ridicata pondere de persoane active in sectorul informal (fie activitatea economica principala este in sectorul informal, fie persoanele desfasoara o activitate informala secundara) prin comparatie atat cu tari europene dezvoltate (Olanda si Marea Britanie), cat si cu tari Central-Est Europene (Cehia, Bulgaria, Slovenia si Ungaria). Dincolo de diferentele cantitative sunt de remarcat diferentele cantitative. Munca informala in absenta unui contract de munca este caracterizata in toate tarile de conditii de munca precare, plata de nivel redus si nesigura, program de munca prea lung sau prea scurt. Totusi, doar in Romania, munca informala este predominant munca cu ziua, cu nivel redus de autonomie si cu nivel foarte scazut de satisfactie. Doar in Romania, lucrul pe cont propriu este predominant in agricultura fiind pus in relatie fie cu "somaj deghizat", fie cu pensii si prestatii sociale prea mici. Doar in Romania, pentru marea majoritate a gospodariilor, sectorul informal reprezinta o nisa de supravietuire si nu un spatiu de cumulare de capital.

Numarul de pensionari aproape s-a dublat, astfel in anul 2003 rata de dependenta economica a fost de o persoana ocupata la 1,36 pensionari, fata de un angajat la 0,43 pensionari in 1990. Desi descresterea globala a populatiei active din Romania a dus la o scadere continua a ratei de activitate, aceasta rata (59,3%) in zonele rurale ramane superioara in comparatie cu rata de activitate la nivel national de 56% si mult mai mare fata de cea din zona urbana, unde se inregistreaza un procent de 53,2% (date din 2002). Rata mare de activitate din mediul rural nu indica insa o situatie mai buna, din contra, este un efect al insuficientei veniturilor, in special a nivelului extrem de redus a pensiilor pentru agricultori. Astfel, populatia rurala trebuie sa lucreze pana la varste inaintate pentru a completa pensiile: 44% din populatia cu varste situate intre 65 si 69 de ani, 37% din grupul de varsta cuprins intre 70 si 74 de ani si 22% din grupul de varsta de peste 75 de ani practica agricultura de subzistenta.

Nevoia de completare a veniturilor pentru persoanele varstnice din mediul rural se combina cu faptul ca majoritatea acestor persoane sunt femei vaduve si duce la rezultatul pus in evidenta in raportul BM (2003), si anume: desi saracia din Romania nu este feminizata (femeile nu au risc mai mare de saracie decat barbatii, cand toate celelalte variabile sunt tinute sub control), in mediul rural gospodariile conduse de femei au risc semnificativ mai mare de saracie prin comparatie cu gospodariile conduse de barbati tocmai datorita gospodariilor de femei vaduve care traiesc din pensii de urmas sau din pensii de agricultor.

Al doilea factor determinant al saraciei din Romania este educatia. In aceasta privinta, datele releva o discrepanta uriasa intre cele doua medii de rezidenta atat la nivelul intregii populatii, cat si la nivelul generatiilor tinere. Desi comparatia la nivelul varstelor tinere arata ca distanta rural-urban s-a diminuat, educatia si invatamantul rural sunt considerate inca probleme cheie nu doar in relatie cu politicile anti-saracie, ci chiar cu dezvoltarea durabila a mediului rural si, implicit, a intregii societatii romanesti (MEC si ISE, 2002 sau Planul National de Dezvoltare 2004-2006).

De altfel, educatia si ocuparea sunt puternic corelate. Un nivel ridicat de instruire asigura individului accesul si obtinerea unei pozitii bune pe piata muncii, de unde un venit bun, regulat si sigur, care asigura protectie impotriva saraciei de consum. In plus, un venit ridicat asigura atat posibilitatea de economisire, cat si accesul la credite, de unde acces la piata locuintelor, securitatea acesteia si, deci, protectie fata de saracia extrema, multi-dimensionala.

La extrema opusa, sunt persoanele fara scoala (majoritar persoane in varsta) si persoanele cu educatie cel mult gimnaziala care nu asigura vreo calificare. In cazul acestora, oferta de locuri de munca este foarte limitata, locurile de munca sunt nesigure si prost platite, in cele mai multe cazuri sub salariul minim si fara contract de munca. Cazul limita este cel al romilor (din urban si din rural), precum si cel al rezidentilor din zonele intra-urbane sarace cu un deficit masiv de educatie.

Analfabetismul in randul populatiei de romi este extrem de ridicat: 18% din barbatii adulti si 28% din femeile adulte nu stiu sa citeasca. Doar 5% dintre romii adulti au absolvit liceul sau un nivel superior de pregatire. Doar in jur de o jumatate dintre romii de 7-18 ani merg la scoala. Prin urmare, nivelul de calificare este extrem de redus, mai ales ca o mare parte din meseriile traditionale au disparut, fiind puternic descurajate de politica promovata inainte de 1990. In consecinta, romii au rate extreme de saracie de consum si sunt supra-reprezentati printre locuitorii zonelor sarace atat rurale, cat si urbane.

Persoanele adulte de peste 20 ani in saracie extrema multi-dimensionala din orasele din Romania sunt in jur de o treime lipsiti de instruire sau au cel mult patru clase si inca 26% au absolvit doar gimnaziul. Per total, 20% din rezidentii zonelor intra-urbane sarace au cel mult scoala primara si inca 22% au doar gimnaziu. Spre comparatie, la nivelul populatiei urbane din Romania de 20 de ani si peste, 9% au cel mult scoala primara si inca 19% au absolvit doar gimnaziu.

In concluzie, pe coordonatele diferentierii urban-rural cu privire la vulnerabilitate si risc de cadere in saracie, cazul Romaniei este similar tarilor europene, si anume:

1. Desi saracia de consum este mai extinsa in sate, saracia economica devine acuta si se extinde asupra celorlalte sfere ale vietii cu viteza mai mare in orase decat in sate, pentru ca in sate lipsa veniturilor monetare este partial compensata de produsele obtinute in gospodarie, iar standardul comunitatii este mai modest si costul general al vietii este mai redus.
2. Transformarile economice si demografice sunt mult mai accentuate in mediul urban. Majoritatea populatiei din mediul urban era ocupata in industrie sau servicii, prin urmare este mai puternic afectata de inchiderea intreprinderilor si reforma economica, neavand la dispozitie nisa agriculturii de subzistenta precum in mediul rural.
3. Retelele de rudenie si solidaritatea comunitatii este mai puternica in sate. Familiile din orase lipsite de rude la tara care sa le sprijine gasesc mai greu sustinere si suport comunitar in spatiul urban si nu au acces la nisa agriculturii de subzistenta.
4. Sursele majore de risc sunt puternic diferentiate pe medii. Daca in mediul rural principalele surse de risc sunt cele naturale care pun in pericol recolta si munca gospodariei pe un an intreg, vulnerabilitatea specifica oraselor este legata de asigurarea locuintei. Riscul de a pierde locuinta, de a fi evacuat sau de a nu putea obtine o locuinta pentru tineri este mult mai mare in orase decat in mediul rural, unde oamenii prin forte proprii, cu cunostinte de tip traditional si cu materiale ieftine (de ex. chirpici, paianta, lemn) isi construiesc o casa.

Ultima perioada a fost o perioada de efervescenta in ceea ce priveste legislatia in domeniul asistentei sociale dar si in ceea ce priveste infiintarea unor actori institutionali in jurul carora sa se coaguleze programe si strategii in domeniul asistentei sociale.

Se infiinteaza astfel incepand cu anul 2000 o serie de noi actori institutionali responsabili pentru elaborarea, coordonarea si furnizarea programelor in domeniul asistentei sociale. Cele mai semnificative structuri institutionale infiintate in aceasta perioada sunt: Comisia Nationala Anti-saracie si de Promovare a Incluziunii Sociale (2001), Comisiile Judetene Anti-saracie si de Promovare a Incluziunii Sociale (infiintate in 2002/ 2003), Comisia Interministeriala privind Asistenta Sociala, coordonata de MMSS (2001), Serviciile Publice de Asistenta Sociala infiintate la nivelul autoritatilor publice locale ca departamente specializate (2001/2003), Consiliul National Consultativ de Dialog Social pentru Problemele Persoanelor cu Handicap (2002).

Principalele legi adoptate in aceasta perioada se constituie ca un cadru pentru politicile adresate tinerilor, persoanelor marginalizate si sarace, persoanelor cu handicap, dar si pentru intreaga retea de servicii sociale. Unele legi adoptate in domeniul asistentei sociale sunt pe deplin functionale, implementarea acestora fiind atent monitorizata iar eficacitatea, eficienta si impactul acestor programe instituite fiind documentate prin studii de evaluare realizate la cererea diferitelor institutii publice, responsabile pentru elaborarea strategiilor in domeniu. Acesta este in special cazul legii 416/ 2001 privind venitul minim garantat dar si a ajutoarelor si subventiilor acordate pentru plata energiei termice si pentru asigurarea incalzirii locuintelor pe perioada de iarna. Acelasi interes este manifestat si fata de programul de acordare a alocatiilor complementare, reglementate de catre OUG 105/2003. Alte cadre legislative (ca de exemplu legea 17/2000 privind protectia varstnicilor, legea 116/2002 privind combaterea marginalizarii sociale) nu au ajuns inca sa fie adoptate in practica autoritatilor publice locale, fie datorita lipsei resurselor financiare (in special atunci cand serviciile sunt gandite sa fie furnizate, organizate si finantate la nivel local, i.e. de primarie, ca in cazul serviciilor comunitare pentru persoane varstnice), fie datorita unei lipse cronice de capacitate administrativa (ca in cazul programelor de stimulare a insertiei tinerilor pe piata muncii, conform legii privind combaterea marginalizarii, in care ANOFM ar trebui sa detina un rol central).

Studiile asupra saraciei au cunoscut si ele o amploare deosebita. Concluziile acestor studii pun insa in evidenta factorii structurali, individuali sau regionali ai saraciei. Doua aspecte esentiale sunt de luat in considerare in discutia despre furnizarea bunastarii la nivel local. Un prim aspect este legat de nevoile social determinate care genereaza si intretin starea de saracie. Si, legata de acest prim aspect, se articuleaza intrebarea: In ce masura aceste nevoi si incapacitati ale institutiilor furnizoare de bunastare la nivel local sunt diferite in mediul urban de cele din mediu rural? Cel de-al doilea aspect vizeaza impactul diferit al design-ului legislativ si institutional asupra saraciei, respectiv nevoilor si incapacitatilor sociale, in mediul rural si urban.

Materialul de fata se va structura deci de-a lungul acestor dimensiuni: (1) nevoi si incapacitati generatoare de saracie in mediul urban comparativ cu mediul rural; accentul va cadea asupra factorilor comunitari ce determina nevoile generatoare de saracie si (2) impactul diferentiat - in functie de mediul de rezidenta - al design-ului legislativ intr-un context institutional si administrativ dat.

Agregarea nevoilor generatoare de saracie in mediul rural si urban

In acest context, este evident ca se inregistreaza decalaje considerabile la nivelul mediului de rezidenta: chiar si micile orase, a caror numar de locuitori este similar cu cel al marilor comune, prezentand o poveste aparte. Diferenta intre sat si oras consta in special in dependenta locuitorilor oraselor de venituri monetare, de forme comunitare de locuire si de segregarea la nivel de servicii sociale.

Stabilitatea bunastarii, sentimentul existentei unui control asupra propriei existente si accesul la servicii sociale de calitate scad substantial probabilitatea saraciei. Am plecat, deci, de la urmatoarea presupozitie: indiferent cat de sarac este un individ, acesta va dezvolta mecanisme si strategii de a face fata situatiei in conditiile in care riscul ca actiunile sale sa nu destabilizeze situatia sa actuala este redus. Daca situatia materiala si non-materiala a unui individ este relativ stabila, exista sentimentul unui control asupra propriei existente si exista capacitatea de a interactiona eficace cu autoritatile locale si furnizorii de servicii sociale.

Principalul garant al stabilitatii bunastarii in Romania este munca salariala oficiala ("cu carte de munca'). Dependenta populatiei urbane de venituri monetare intareste acest factor ca determinant al stabilitatii in mediul urban. Nici o alta forma de venit din munca sau din transferuri sociale nu poate garanta stabilitatea bunastarii in Romania in momentul de fata; cel mai adesea pierderea venitului salarial duce la degradarea in timp a bunastarii individului si la fluctuatii monetare majore. In Romania nu exista alternativa viabila la munca salariala, este concluzia sustinuta si de catre raportul asupra saraciei in Romania, realizat de Banca Mondiala in 2003.

Un alt factor asociat cu cel al muncii salariale oficiale este starea de sanatate. Orice problema de sanatate reprezinta o potentiala fatalitate pentru bunastarea familiei. In mediul rural problemele de sanatate ale populatiei varstnice devin mai importante.

Lipsa capacitatii de control a costurilor in mediul urban, datorita in principal inelasticitatii costurilor de locuire si formelor colective de locuire, reprezinta un factor ce favorizeaza instabilitatea bunastarii.

Un alt factor esential in mentinerea unui stabilitati a bunastarii il reprezinta stabilitatea familiala; multe povesti despre saracire incep printr-o despartire. Despartirile stau in cele mai multe cazuri la baza lipsei de locuire sau a unei locuiri precare.

Locuirea se constituie nu numai ca factor ce poate determina sau mentine instabilitatea bunastarii, dar si ca element esential al capacitatii de control a individului asupra propriei existente. Intr-o oarecare masura perceptia existentei unui control asupra propriei existente se asociaza cu stabilitatea veniturilor; aceasta nu reprezinta insa decat un aspect al problemei. Daca in mediul rural perceptia controlului asupra propriei vieti se asociaza mai degraba cu existenta unei strategii viabile de castig din agricultura, in mediul urban perceptia unei oarecare forme de control asupra propriei existente este puternic dependenta de forma de locuire. In Romania, locuirea nu este un "bun cumparabil", in conditii normale: o locuinta nu poate fi cumparata in mod normal din veniturile din munca sau economii din munca, inchirierea unei locuinte pe piata privata se face cu costuri exagerat de mari in raport cu veniturile medii, creditele pentru achizitionarea sau construirea unei locuinte fie sunt inaccesibile celor cu venituri reduse, fie sunt excesiv de scumpe si sunt considerate inadecvate (piata creditelor este inca la inceput). Oamenii ajung deci sa intre in posesia unei locuinte fie prin mostenire, fie prin cumparare intr-un moment favorabil de la stat (in primii ani de dupa 1989), fie prin casatorie.

Locuinta este pentru individ o forma foarte speciala de proprietate. A detine o locuinta reprezinta un prim pas catre castigul controlului asupra propriei existente. In timp ce proprietatea asupra unei case te face 'mai proprietar', traiul ,in comun' poate lua forme patologice in Romania. In general, problemele ridicate de locuirea colectiva se leaga de delimitarea, inca fragila, dintre spatiul personal si cel comun (de unde pana unde se extinde proprietatea si responsabilitatea mea?) si de posibilitatile financiare inegale a locuitorilor acestor zone mixte, din punct de vedere cultural si financiar.

Enclavele de saracie se caracterizeaza printr-o forma de proprietate specifica: saracii sunt chiriasii unui proprietar slab. Statul, ca proprietar slab, poate fi caracterizat prin: (a) evitarea responsabilitatilor asociate cu rolul de proprietar; (b) lipsa unui control efectiv asupra chiriasilor (aspect strans legat de capacitatea sa actionala, perceptia propriei pozitii in cadrul comunitatii etc.); (c) lipsa capacitatii de control asupra utilitatilor publice. Exista desigur si exceptii, deci situatii in care statul - structurile politice reprezentative locale - a reusit sa devina proprietar 'credibil'.

Principala consecinta a statului ca "proprietar slab" este degradarea spatiilor locative pana la limita utilizabilului, cu consecinte la fel de dezastruoase si pentru chiriasi. O faza intermediara in procesul degradarii spatiilor de locuire este debransarea locuintelor, respectiv blocurilor, de la utilitatile publice fundamentale: apa curenta, incalzire, electricitate. Locuirea intr-o astfel de enclava ce scapa de sub controlul oricarei autoritati duce la discriminare sociala. Si locuirea in proximitatea acestor enclave este adesea afectata, creand dezavantaje pentru locuitorii invecinati.

In concluzie, o varietate mare de situatii de locuire determina o lipsa crescuta de control a individului asupra propriului nivel de bunastare. Formele colective de locuire, in special cele in care individul este chiriasul unui "proprietar slab", manifesta o dependenta puternica a individului de comunitate, in special de atitudinea si pozitia definita de catre autoritatile locale in raport cu problema utilitatilor publice. O atitudine pro-sociala, ce favorizeaza solutii colective, duce la scaderea acestei dependente si imputernicirea individului in raport cu propria bunastare. O atitudine de retragere, ce pune accentul pe individualizarea solutiilor, poate crea probleme majore in special la nivelul unui populatii cu venituri reduse. In plus, individualizarea solutiilor favorizeaza improvizatii adesea periculoase, ce cu greu pot fi controlate pentru a preveni dezastre majore si accidente.

Cea de-a treia dimensiune, referitoare la interactiunea cu autoritatile publice si furnizorii de servicii sociale, vizeaza mai degraba raspunsurile institutionale la nevoile individuale. Acest aspect este discutat in cele ce urmeaza. Un aspect esential care trebuie insa mentionat este fenomenul de segregare a serviciilor sociale fundamentale in functie de nivelul bunastarii clientilor, ce premerge segregarea rezidentiala. Chiar daca populatia micilor orase nu cunoaste inca o segregare rezidentiala accentuata pe criterii socio-economice, la nivelul serviciilor sociale fundamentale - servicii de sanatate si scoli, in primul rand - se poate remarca o pronuntata diferentiere in functie de tipul ,clientilor'. Scolile bune, cu sanse crescute de reusita pentru absolventi, sunt scolile frecventate de copii proveniti din medii sociale ,bune'; la fel si medicii de familie, adesea supusi unui proces de selectie din partea indivizilor cu un nivel mai ridicat al bunastarii. Serviciile sociale fundamentale - medicul de familie si scoala - reprezinta principalele mecanisme de adancire si propagare a inegalitatii in mediul urban.

Furnizarea bunastarii la nivel local, principalele probleme

Legislatia in domeniul social afecteaza toate aspectele discutate mai sus, referitoare la nevoia de stabilitate si de control asupra propriei existente si acces la servicii sociale. In Romania legislatia in domeniul social, in toate domeniile protectiei sociale, s-a diversificat si diferentiat foarte mult in ultimii ani, ducand la conturarea unui cadru functional pentru articularea politicilor si programelor sociale. Aproape ca nu poate fi identificat un aspect de protectie sociala care sa nu cada sub incidenta unei structuri legislative in domeniul social. Problemele deci nu vizeaza atat existenta legislatiei, ci mai degraba aspectele pragmatice, legate de eficacitatea acestora intr-un mediu institutional dat si in contextul unei capacitati administrative si financiare limitate. Adesea, legile sunt considerate bune in sine, iar aplicarea acestora ca fiind deficitara. In fapt, cele doua aspecte nu pot fi evaluate separat: legile trebuie evaluate in contexte particulare, specifice iar rezultatul politicilor si programelor sociale este consecinta impactului agregat al design-ului legislativ, institutional si organizational.

Politicile in domeniul somajului, centrate pe politici pasive, constituite din beneficii monetare de scurta durata, afecteaza in principal capacitatea individului de angajare. In primul rand datorita rigiditatii si lipsei de eficacitate si eficienta a cursurilor si programelor de re-calificare/ re-orientare profesionala (cu ANOFM, ca actor principal). In al doilea rand datorita lipsei unor retele eficace de intermediere si facilitare a angajarii. La aceste deficiente ce tin de politicile active - aproape inexistente - in domeniul muncii, se adauga inca doua rigiditati structurale: pe de-o parte lipsa unui sistem educational vocational si profesional care sa reflecte, intr-o oarecare masura, nevoile si schimbarile pe piata muncii si, pe de alta parte, lipsa mobilitatii fortei de munca, in primul rand datorita problemelor legate de locuire. Cu siguranta ca atat efectele lipsei unor politici active eficace cat si lipsa mobilitatii fortei de munca au un impact mult mai puternic asupra vietii indivizilor din mediul urban. In mediul rural se resimt mai degraba lipsa unei reforme agricole.

In afara politicilor in domeniul somajului, majoritatea programelor sociale sunt furnizate, organizate si/sau finantate la nivel local. Primaria reprezinta actorul principal in finantarea si/sau furnizarea serviciilor sociale si principalelor programe sociale. In plus, la nivelul Consiliului Judetean este organizata si protectia copilului aflat in dificultate.

Incepand cu 2000 au fost practic descentralizate principalele programe /politici sociale non-contributorii. O prima problema legata de procesul de descentralizare, si in special de modul in care acesta s-a realizat, este de-motivarea primariilor in finantarea acestor programe/ servicii. Descentralizarea financiara a programelor /politicilor s-a realizat initial, dupa adoptarea legii Finantelor Publice Locale in 1998, fara a se indica surse suplimentare de venit care sa asigure acest transfer al cheltuielilor. In 1999 are loc un prim soc, foarte puternic de altfel, la nivelul bugetelor locale, grevate brusc de o serie de obligatii si lipsite de sursele de venit pentru acoperirea financiara a acestora. In 2000 se revine, iar transferurile de la bugetul de stat sunt marcate, transformandu-se, in marea lor majoritate in transferuri cu destinatie speciala. Practica initiata inainte de adoptarea Legii Finantelor Publice Locale, de a specifica anual intr-o anexa a Legii Bugetului de Stat pentru anul urmator obligatii suplimentare ale autoritatilor locale, a continuat si dupa adoptarea unui cadru legal de specificare a acestor obligatii/ responsabilitati. Ambele practici au ca si consecinta majora lipsa posibilitatii unei proiectari bugetare bazate pe prioritati stabilite la nivel local.

In 2003, doar 27,4% din veniturile bugetelor locale ale comunelor nu reprezentau venituri cu destinatii speciale. Din acestea, in mediul rural, 17,8% sunt destinate cheltuielilor cu autoritatile publice. Gradul de discretionaritate in stabilirea prioritatilor locale este astfel drastic redus. In mediul urban situatia este mai favorabila din acest punct de vedere. Prin urmare, din bugetele locale foarte putin mai ramane disponibil pentru o planificare bazata pe prioritati locale. Astfel incat primariile se vad in situatia de a finanta minimum necesar, fara a putea decide asupra finantarii unuia sau altuia dintre programe, sau asupra finantarii unor servicii suplimentare. Este cazul in special a primariilor cu bugete mici, a comunelor in primul rand. Un exemplu in acest sens este VMG-ul, principalul program de asistenta sociala in Romania. Legislatia referitoare la VMG nu specifica clar care este ponderea suportului acordat de la bugetul de stat pentru sustinerea programului. A fost vehiculat - de catre Ministerul Muncii Solidaritatii Sociale si Familiei (MMSSF) si Ministerul Finantelor Publice - un procent de 20%, cu care ar trebui sa contribuie si primariile, din veniturile fara destinatie speciala. In fapt, municipalitatile mici si in special cele din mediul rural, nu au contribuit cu nimic la sustinerea programului, ci au acordat beneficiile in limita sumelor transferate de la bugetul de stat si repartizate prin intermediul Consiliilor Judetene.

Acest sistem de alocare/ repartizare a fondurilor, prea putin transparent si standardizat, a determinat primariile mai sarace sa devina mai selective, stabilind criterii de eligibilitate mai restrictive. In general primariile sarace sunt cele in care incidenta saracilor este mai mare. Un astfel de mecanism de finantare a dus deci la adancirea inechitatilor orizontale si in special celor intre mediul urban si cel rural.

Raportul de evaluare a VMG realizat de catre DFIF, MMSSF si Banca Mondiala (2004), pe baza unei anchete reprezentative la nivelul primariilor din Romania, arata ca numai orasele cu peste 30.000 de locuitori si-au permis sa suplimenteze fondurile repartizate pentru acoperirea VMG si a subventiilor pentru incalzire din venituri proprii. In timp ce strategiile adoptate prioritar de catre primariile micilor orase si din mediul rural au vizat re-definirea nivelului beneficiului (reducerea acestuia) sau amanarea acordarii beneficiului. Peste 50% dintre localitatile cu mai putin de 30 000 de locuitori au amanat platile catre toti beneficiarii de VMG.

In final, dintre toate programele mentionate mai sus, cele care au avut cel mai mult de suferit de pe urma lipsei cronice de fonduri au fost serviciile de asistenta sociala, care in majoritatea municipalitatilor lipsesc cu desavarsire.

O a doua problema legata de descentralizarea programelor sociale este asimetria acestui proces: s-a realizat o descentralizare financiara fara o descentralizare a responsabilitatilor. Situatia cea mai evidenta este cea a serviciilor educationale. Primaria are in responsabilitate finantarea scolilor si gradinitelor, de la cheltuieli de intretinere curente la investitii si materiale didactice. In schimb, sistemul de finantare al scolilor este inca tributar vechiului sistem de redistribuire a unor fonduri central alocate prin intermediul Centrelor de Executie Bugetara, care mai continua inca sa existe in marile orase. Controlul primariei asupra cheltuielilor este in principiu redus, astfel incat multe primarii refuza sa ofere bani preferand sa ofere direct serviciile necesare si materialele cerute de catre scoli. Propunerea de numire a directorilor de scoli de catre consiliile locale a fost o incercare de a obtine un minim de control si libertate decizionala asupra administrarii unui serviciu finantat integral din bugetele locale. Aceeasi problema apare si la asistentii personali ai persoanelor cu handicap: acestia au devenit angajatii primariei, primaria insa nu are nici un instrument de control asupra acestora. Controlul apartine inca integral Secretariatelor Teritoriale pentru Persoane cu Handicap, respectiv actualelor Servicii Judetene Publice de Asistenta Sociala. Aceasta asimetrie in descentralizarea serviciilor duce, din nou, la de-motivarea primariilor in ceea ce priveste finantarea acestora. Sigur, toate aceste programe sunt finantate obligatoriu de catre primarii dar finantarea acestora se reduce la minimum necesar, fara a stimula astfel o crestere a calitatii acestora sau a competitiei pe piata furnizorilor (in cazul serviciilor educationale) sau a fortei de munca (in cazul asistentilor personali).

Aceasta descentralizare mai degraba deficitara a avut repercusiuni in special asupra programelor si serviciilor sociale furnizate de catre orasele mai sarace. Dar mediul rural este principalul perdant in acest sens. Cercetarile empirice arata ca numarul primariilor din mediul rural care finanteaza alte servicii sociale in afara celor educationale este aproape nul.

Analiza relatiilor intre diferite venituri si cheltuieli la nivelul bugetelor locale pentru anul 2003 arata ca: in cazul oraselor si comunelor (exceptie fac municipiile) exista o corelatie foarte puternica intre cheltuielile de asistenta sociala si transferurile sub forma sumelor de echilibrare destinate sustinerii programelor sociale (un coeficient de corelatie de 0,86 in cazul comunelor, respectiv 0,89 in cazul oraselor). In timp ce in cazul municipiilor cheltuielile cu asistenta sociala depasesc veniturile din transferurile cu destinatie speciala pentru asistenta sociala, in comune raportul este invers: veniturile cu destinatie speciala depasesc practic cheltuielile cu asistenta sociala.

O alta problema majora cu care se confrunta primariile este lipsa capacitatii administrative si a expertizei la nivelul autoritatilor publice locale. Descentralizarea are ca efect direct cresterea responsabilitatii autoritatilor locale in ceea ce priveste furnizarea sau administrarea anumitor programe. Chiar daca, asa cum am aratat mai sus, unele programe sociale sunt doar partial descentralizate, accentul cazand asupra descentralizarii financiare in detrimentul unei descentralizari a responsabilitatii, ele duc la cresterea - intr-un anumit grad - a discretionaritatii autoritatilor locale. Cateodata aceasta discretionaritate se extinde si asupra tipurilor de cheltuieli finantate. Este, de exemplu, cazul scolilor care in mare parte sunt la discretia primariei in ceea ce priveste prioritatile pentru investitii, tipurile de investitii necesare etc.

In teoria administrativa, discretionaritatea este asociata cu profesionalismul si expertiza. Discretionaritatea este necesara si atunci cand autoritatile isi asuma rolul de a defini si identifica nevoile si prioritatile comunitatii locale. Acest tip de discretionaritate poate fi exercitat atunci cand: (1) constrangerile financiare nu sunt excesiv de mari, lasand un spatiu de libertate deciziilor locale; (2) exista o anumita capacitate administrativa in luarea deciziilor. In ceea ce priveste exercitarea discretionaritatii in cazul programelor sociale, importanta expertizei creste. In lipsa unei decizii profesioniste, discretionaritatea se transforma adesea in arbitrar sau ia forma unor decizii subiecte, nelegitime, considerate abuzive. Daca responsivitatea la nevoile si prioritatile comunitatii este in mare parte determinata de aspectul financiar, dar si de tipul practicilor consultative/ deliberative adoptate, implementarea sau realizarea cu succes a programelor adoptate este in mare parte dependenta de capacitatea administrativa si de nivelul de expertiza al autoritatilor publice. Exceptie fac programele in domeniul infrastructurii, care cel mai adesea se extind de-a lungul mai multor ani, fiind supuse unei incertitudini in raport cu capacitatea de finantare. In cazul acestora succesul este mai degraba dependent de aspecte financiare.

Care este deci situatia administratiilor locale din aceasta perspectiva? In general capacitatea administrativa este evaluata in functie de ponderea personalului specializat sau cu educatie secundara si de stabilitatea personalului. Practicile adoptate de functionarii publici pot fi evaluate din perspectiva eficacitatii si eficientei acestora in realizarea activitatilor curente dar si in cresterea transparentei si echitatii procedurale.

In peste 70% din totalul localitatilor din Romania numarul angajatilor cu norma intreaga din cadrul primariei (fara a lua in considerare personalul auxiliar) nu depaseste 7 angajati. In peste jumatate din totalul primariilor mai putin de 1 din 5 angajati au studii superioare. In cazul primariilor cu pana la 7 angajati 1 angajat are, in medie studii superioare. Cert este ca in peste un sfert din primariile din Romania nu exista nici macar un angajat cu studii superioare. In aceste conditii este greu de vorbit despre capacitate profesionala in cadrul administratiilor publice in Romania. Sigur, acesta nu este cazul marilor orase sau a oraselor de marime medie. Ponderea angajatilor cu studii superioare coreleaza cu mediul de rezidenta si cu ponderea veniturilor proprii in cadrul bugetelor locale.

Conditiile impuse prin legislatie functionarilor publici pentru a fi considerati "calificati" ia in calcul discrepantele urban-rural. Astfel, legea stipuleaza standarde diferite pentru comunitatile rurale si urbane in ceea ce priveste nivelul educational necesar anumitor pozitii (este si cazul contabililor). Ponderea acestor cazuri nu este foarte mare: doar 18% dintre primarii raporteaza cel putin o situatie de ne-corespondenta, deci de sub-calificare. Totusi, chiar si in aceste conditii, 4% dintre primariile din Romania nu au nici macar un angajat care sa corespunda calificarilor impuse de lege. Aceste primarii sunt primarii rurale, cu maximum 16 angajati (Pop, 2002).

Lipsa capacitatii administrative devine evidenta atunci cand sunt vizate programele sociale. Principala responsabilitate a personalului implicat in majoritatea programelor sociale este realizarea anchetelor sociale. Legea 416/2001 standardizeaza intr-o anumita masura modalitatile de realizare a anchetelor sociale, tocmai pentru a depasi aceasta problema legata de lipsa profesionistilor in cadrul primariilor. Aceasta solutie insa nu reuseste sa limiteze inechitatile orizontale. Caci criteriile de eligibilitate cunosc o variatie puternica, la fel ca si costurile imputate de catre consilii diferitelor bunuri detinute de catre indivizi/ gospodarii, si luate in calcul in stabilirea eligibilitatii beneficiarilor. Variabilitatea nu se limiteaza numai la criteriile de eligibilitate si la modul de realizare a anchetelor sociale, dar si la modul de calcul al orelor de prestare a muncii in favoarea comunitatii, in unele localitati chiar si la nivelul beneficiului.

Asa cum arata studiul deja citat (DFID, MMSSF, BM, 2004), in 2003, numarul personalului care se ocupa cu administrarea programului VMG in cadrul primariilor era foarte redus: in mediul rural numarul mediu de personal care se ocupa de VMG este de 2, in timp ce 50% dintre primariile din rural nu au decat un angajat care realizeaza aceasta activitate. Numarul mediu in urbanul mic (sub 30.000 locuitori) este de 3, in timp ce acesta creste la 8 in urbanul mare. Cea mai mare presiune asupra personalului este exercitata, arata acelasi studiu, in urbanul mic, cu o medie de 228 de beneficiari / angajat, comparativ cu doar 160-170 de beneficiari / angajat in marile orase si in mediul rural. Ceea ce distinge insa semnificativ mediul rural de cel urban este calificarea personalului care are in responsabilitate acest program. Din aceasta perspectiva, rural este puternic dezavantajat.

Lipsa capacitatii administrative si a expertizei in cadrul administratiilor publice se resimte in interactiunea dintre cetatean si autoritatile publice. Studiul calitativ realizat in cadrul acestui proiect pune in evidenta o dependenta a individului de functionarul din primarie, mai degraba decat o dependenta fata de un cadru legislativ existent. A primi beneficii sau a beneficia de anumite programe/ servicii depinde de amabilitatea functionarului, de gradul de bunavointa manifestata de primar, si mai putin de eficacitatea activitatii primariilor. Daca ai noroc, "domnu' primar" sau "domnisoara din primarie" te ajuta; aceasta atitudine reflecta in mare masura transformarea discretionaritatii in arbitrar, in ceea ce priveste implementarea legilor in vigoare si administrarea programelor existente. Perceptia individului ca fiind dependent de bunavointa, respectiv moralitatea functionarilor publici reprezinta una dintre dimensiunile fundamentale ale perceptiei lipsei de control asupra propriei vieti si cauza principala a neincrederii indivizilor in justitia procedurala in Romania actuala. Aceasta perceptie este in mare parte sustinuta si de lipsa de transparenta la nivelul deciziilor adoptate de catre primarie. Prea putine decizii sunt anuntate solicitantilor in scris, justificand astfel decizia adoptata (DFID, MMSSF, BM, 2004).

O alta consecinta a lipsei capacitatii administrative, cu efecte adverse asupra bunastarii individului este lipsa de informare a individului asupra drepturilor sale. In unele cazuri nici macar functionarii din primarii nu au o imagine clara asupra tuturor consecintelor ce decurg din statutul de beneficiar al individului. Unele informatii sunt preluate selectiv si incomplet de catre functionarii din primarie, fara a exista un sistem standardizat de transmitere a informatiei catre solicitanti/ cetateni.

Lipsa unei informari complete asupra drepturilor legale are efecte adverse in special asupra populatiei sarace din mediul urban. La nivelul anului 2003, peste jumatate din populatia beneficiara de Venit Minim Garantat atat din mediul urban, cat si din mediul rural, nu era informata asupra drepturilor ce decurg din statutul de beneficiar VMG, respectiv dreptul la asigurare medicala si la subventii pentru incalzire (vezi DFID, MMSSF, BM, 2004).

Aceste exemple vizeaza numai un program social, si anume VMG, fara insa a detalia toate implicatiile lipsei de informare a cetatenilor referitor la intreaga gama de programe si servicii sociale. Efectele acestei atitudini de dependenta si lipsa de informare in raport cu serviciile si programele sociale, adaugate la lipsa unui control asupra propriei existente si la permanenta amenintare la adresa stabilitatii bunastarii, fac ca un segment semnificativ al populatiei - si in special al populatiei urbane - sa fie din ce in ce mai expus riscului saracirii.