Structura sistemului bugetar din Romania

Structura sistemului bugetar din Romania

Sistemul bugetar a fiecarei tari cuprinde ansamblul relatiilor si al formelor organizatorice prin care se asigura formarea, repartizarea si utilizarea fondurilor bugetare.

Problema esentiala a structurii oricarui sistem bugetar deriva din ierarhizarea dreptului de decizie asupra folosirii resurselor bugetare, care impune instituirea unui anumit sistem de venituri cuvenite fiecarei verigi, precum si modalitati specifice de incasare a veniturilor si de alocare pe destinatii a resurselor bugetare. Aceasta ierarhizare se face in raport cu competentele stabilite prin lege pentru organele centrale si locale ale puterii si administratiei de stat.

Aceasta ierarhizare, precum si structura intregului sistem bugetar a Romaniei a suferit modificari in timp de la Unirea Principatelor Romane si pana in prezent, proces care probabil va continua si in viitor.

Dupa Unirea Principatelor Romane, instrumentul principal al organizarii bugetare a reprezentat bugetul, considerat ca actul legislativ prin care prevedeau si se aprobau veniturile si cheltuielile anuale ale statului si tuturor serviciilor publice.

Exercitiul bugetar era identic cu anul financiar, adica de 12 luni, si incepea la 1 aprilie si se incheia la 31 martie anul urmator. Proiectul bugetului se elaboreaza de ministrul finantelor in conditiile asigurarii unui echilibru intre veniturile si cheltuielile publice, fiind supus aprobarii Guvernului si Adunarii Deputatilor, pana la 1 martie.

Bugetul reprezinta un mijloc de redistribuire a venitului national. Astfel, impozitele erau suportate in principal de categoriile productive ale societatii[1]. Reforma financiara a acestei perioade este cuprinsa in Regulamentul Organic, cap. III., care se refera la desfiintarea unor dari si institutii, crearea de noi venituri si instituirea unei ordin in perceperea veniturilor si efectuarea cheltuielilor si introducerea unor norme moderne de drept bugetar. Potrivit acestuia, toate veniturile se concentrau in Casa Statului si erau repartizate in cheltuielile stabilite prin buget, instituind in acest fel principiul modern al universalitatii bugetare[2].

In perioada interbelica procedura bugetara s-a mentinut, in general in principiile perioadei anterioare. In vederea unei mai bune organizari bugetare, fiecare minister elabora un buget interior de executie, prin care se repartizau creditele bugetare in diferite servicii publice centrale si locale. Cheltuielile bugetare nu puteau fi efectuate decat in limita stricta a creditelor deschise.

Potrivit legii din 31 iulie 1925 ordonantarea platilor se faceau pe cale ierarhica. Astfel, ministrii si ceilalti conducatori de administratii aveau dreptul de a dispune, in calitatea lor de ordonatori principali de creditele ce li se deschidea.

In continuare, ordonatorii secundari, pe baza delegatiei primite pe numele lor emiteau mandatele de plata in limitele prevazute de ordonantele de delegatie. Platile se puteau facute de catre casieriile publice numai dupa verificarea ordonantelor si mandatelor de plata.

Organele locale, potrivit prevederilor legale, aveau bugete proprii, aprobate de consiliul judetean sau comunal, pe baza proiectelor elaborate de catre Prefect, respectiv de catre primarul comunei.

Veniturile bugetelor locale, erau constituite pe doua cai:

veniturile dependente de sistemul fiscal al statului prin subventii, acte aditionale;

venituri independente provenite din taxe comunale.

Cheltuielile publice locale se efectuau prin serviciile de contabilitate ale administratiilor respective, potrivit legii contabilitatii publice.

Dupa cel de-al II-lea Razboi Mondial in domeniul finantelor regimului comunist, bugetul de stat a avut un rol important, in toate etapele perioadei respective, de peste 40 de ani, din tara noastra, fiind subliniat rolul sau politic in evolutia economico-sociala si in influentarea acestei evolutii.

Fiind un instrument al statului monopolist, supracentralizat, bugetul de stat avea o "menire tehnico-financiara subordonata principiului planificarii socialiste"[3].

In ultimul act legislativ cu caracter general in domeniul financiar, Legea nr. 9/1972, stabileste rolul bugetului de stat, dupa cum urmeaza:

"Bugetul de stat cuprinde veniturile centralizate ale statului si respectarea acestora in concordanta cu obiectivele planului national unic, pentru finantarea dezvoltarii economiei nationale, actiunilor social-culturale, apararii tarii si a altor nevoi ale societatii" (art.38).

Prin urmare, se precizeaza in mod expres, principiul centralismului excesiv al bugetului de stat, in acord cu supercentralismul statului, deoarece cuprinde "veniturile centralizate ale statului si repartizarea acestora" (tot pe cale centralizata).

Aceasta caracteristica este demonstrata si de includerea bugetului local in bugetul de stat, inlaturand orice manifestare de autonomie financiara a organelor de stat locale.

In noul cadru politic, economic si juridic, ce a inceput a se edifica dupa Revolutia din Decembrie 1989, un loc deosebit de important revine mecanismului financiar. Aceasta trebuie sa asigure stabilitatea economica, progresul Romaniei si prosperitatea, in forme concrete, nu golite de continut, asa cum a procedat o lunga perioada de timp regimul dictatorial comunist.

O componenta esentiala a mecanismului financiar o reprezinta finantele publice. Aceasta explica urgenta acordata elaborarii si apoi a adoptarii Legii finantelor publice, care reprezinta o adevarata "Constitutie financiara" a Romaniei moderne. La elaborarea legii s-a avut in vedere practica si experienta legislativa in materie din tari avansate ca: Franta, Italia, Germania, Austria si traditiile finantelor publice romanesti, iar unele prevederi a legii au fost dezbatute cu expertii din tarile mentionate si din cadrul unor organisme financiare internationale, cum sunt: F.M.I. si B.I.R.D.

Legea instituie conceptul general de "Buget Public National" in locul celui de "buget de stat" care nu mai corespundea noilor conditii social-economice.

Notiunea "public" delimiteaza acest buget de "bugetele proprii" sau "bugetele de venituri si cheltuieli", instrumente financiare utilizate frecvent cu aceste denumiri in literatura financiara si practica agentilor economici. In acelasi timp exprima specificul domeniului respectiv al "finantelor publice".

Expresia "national" inseamna ca bugetul include toate veniturile si cheltuielile de natura publica ale tarii.

In consecinta, Bugetul Public National are o sfera foarte larga si ofera o imagine de ansamblu a tuturor veniturilor si cheltuielilor publice ale tarii si cuprinde trei categorii de bugete publice: Bugetul Administratiei Centrale de Stat, Bugetele locale si Bugetul Asigurarilor Sociale de Stat.

El reprezinta un instrument de informare a opiniei publice si de control al Parlamentului in domeniul finantelor publice, insumand veniturile si cheltuielile din cele trei categorii mentionate. Prin acest buget nu se creeaza raporturile de natura administrativa in ce priveste elaborarea, aprobarea si executia celor trei categorii de bugete mentionate, asigurandu-se independenta deplina a titularilor acestora.

In prezent, acest sistem bugetar al Romaniei are la baza structura organizatorica a statului, cuprinzand organele centrale si locale ale puterii si administratiei de stat, si este alcatuita din punct de vedere teritorial din judete, municipii, orase, comune, municipiul Bucuresti si sectoarele acestuia.

Corespunzator structurii organizatorice a statului, Bugetul Public National al Romaniei cuprinde bugetele publice constituite si utilizate la nivel national, precum si bugetele locale.

Pentru prima data cele doua legi a finantelor publice postdecembriste nr. 10/1991 si 72/1996 (prin care s-a adus perfectionari celui din 1991), confera o autonomie larga bugetelor care compun Bugetul Public National, ele fiind elaborate si adoptate distinct.

Astfel, la nivel national, se constituie mai multe bugete distincte, dintre care enumeram urmatoarele:

Bugetul Administratiei Centrale de Stat (B.A.C.S.)

Bugetul Parlamentului

Bugetul Presedentiei Republicii

Bugetul Guvernului

Bugetul Autoritatii Judecatoresti

Bugetul Curtii de Conturi

Bugetul Curtii Constitutionale

Bugetul Consiliului Legislativ

Bugetul Comisiei Nationale a Valorilor Mobiliare

Bugetul Asigurarilor Sociale de Stat.

Cu venituri proprii se inscriu primul si ultimul dintre bugetele mentionate, iar pentru celelalte opt bugete, nu sunt instituite venituri proprii nominalizate expres. Ca atare, aceste opt bugete sunt alimentate, in limita autorizatiei parlamentare anuale, din B.A.C.S., care concentreaza partea principala din fondul bugetar al tarii, privit ca intreg.

Procesul bugetar derulat la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale s-a infaptuit pana la sfarsitul anului 1998, in conditiile respectarii prevederilor din Legea nr. 72/1996 privind finantelor publice, fiind dependent si de B.A.C.S., de la care bugetele locale au primit transferuri si sume defalcate, iar incepand cu anul 1999 elaborarea, aprobarea si executia bugetelor locale este reglementata de Legea nr. 189/1998 privind finantele publice locale.

Ca urmare a unei puternice descentralizari administrative, organele locale au dreptul de a dimensiona prevederile bugetare de cheltuieli in raport de nevoile proprii, in corelare cu resursele bugetare pe care le vor putea realiza, efectuand controlul asupra modului de utilizare a fondurilor alocate.

Incepand din 1991, noua lege a finantelor publice de atunci, a inlaturat transferurile ce se admiteau intre bugetele locale, iar excedentele bugetare obtinute de unitatile administrativ-teritoriale nu puteau fi utilizate pentru alte bugete locale sau pentru necesitatile bugetului de stat ci ramaneau la dispozitia respectivelor unitati administrativ-teritoriale sub forma fondului de tezaur si a fondurilor de rezerva. Prin aceasta autonomie se urmarea stimularea initiativei locale in realizarea veniturilor si satisfacerea cerintelor sociale locale.

In schimb atat legea din 1991, cat si din cea din 1996 prevede posibilitatea ca bugetele locale sa beneficieze de transferuri de fonduri banesti de la bugetul de stat care pot interveni cand unitatile administrativ-teritoriale nu-si pot acoperi cheltuielile din venituri proprii, stabilite in conditiile legii.

Aceste transferuri, ce reprezinta o noutate legislativa in materie bugetara din Romania aparute dupa 1991[4], se propun de catre judete si municipiul Bucuresti, fiind cuprinse in proiectele bugetare respective, care sunt prezentate Ministerului Finantelor.

Din formularea textului legii finantelor publice locale din 1998[5], rezulta ca transferurile nu sunt obligatorii, formula folosita fiind "se pot face transferari" deci formularea nu este imperativa, chiar exista si obligatia intocmirii unui raport privind situatia financiara a unitatilor administrativ-teritoriale care solicita aceste transferuri.

Incepand cu anul 1999 transferurile de la bugetul de stat catre bugetele locale se acorda numai pentru investitii finantate din imprumuturi externe, la a caror realizare contribuie si Guvernul (art.10. alin. 5.). O asemenea reglementare permite sprijinirea acelor unitati administrativ-teritoriale care in mod obiectiv se confrunta cu greutati de ordin economic, implicit si financiar, pe de o parte, iar pe de alta parte, ea determina gasirea de solutii din partea acestora de a descoperi surse de venituri cat mai mari pentru acoperirea cheltuielilor necesare.

Pentru a spori autonomia financiara a colectivitatilor locale, legiuitorul a stabilit expres:

a)     categoriile de venituri publice care trec integral de la bugetul de stat la bugetele locale;

b)     cote defalcate din impozitul pe salarii virate de unitatile platitoare la bugetul unitatii administrativ-tertoriale in a caror raza teritoriala isi desfasoara activitatea, la bugetul judetului respectiv si bugetului de stat.[6] Aceste cote pot fi modificate anual de legea bugetului[7];

c)      sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru asigurarea echilibrului bugetar al unor unitati administrativ-teritoriale[8];

d)     cote aditionale la unele impozite directe ale bugetului de stat si/sau ale bugetelor locale.

In ceea ce priveste aceste sume defalcate, legiuitorul statuteaza, ca "pentru asigurarea echilibrului bugetar al unor unitati administrativ-teritoriale, prin legea bugetului de stat se pot stabili sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum si criterii de repartizare a acestora pe unitatile administrativ-teritoriale"[9].

Aceste sume defalcate si transferurile se aproba anual prin legea bugetara pentru fiecare judet si pentru municipiul Bucuresti, precum si repartizarea pe destinatii a transferurilor.

Din sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, aprobate anual, o cota de pana la 25% se poate aloca bugetului propriu al judetului, diferenta repartizandu-se pe comune, orase si municipii, de catre consiliul judetean, prin hotarare, dupa consultarea primarilor si cu asistenta tehnica de specialitate a directiei generale a finantelor publice si controlului financiar de stat, in functie de criteriile de repartizare aprobate. Limita maxima a cotei mentionate mai sus se stabileste anual prin legea bugetului pentru fiecare judet[10].

Totodata, legea permite, ca prin "legile bugetare anuale se pot stabili cote aditionale la unele impozite directe ale bugetului de stat si/sau ale bugetelor locale, care sa constituie venituri ale bugetelor unitatilor administrativ-teritoriale, in care scop vor fi prevazute nivelul maxim ale cotelor aditionale si categoriilor de impozite directe asupra carora se vor aplica, precum si repartizarea acestora pe consiliile locale si consilii judetene"[11], fiind o modalitate de completare, de majorare a resurselor comunitatilor locale.

Odata cu introducerea impozitului pe venit s-a modificat sursa cotelor si a sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat Astfel, Ordonanta Guvernului Romaniei nr. 216/1999[12] a modificat prevederile Legii nr. 189/1998. Potrivit acestui text de lege, "din impozitul pe venit, incasat la bugetul de stat la nivelul fiecarei unitati administrativ-teritoriale, se aloca lunar, in termen de 5 zile lucratoare de la finele lunii in care s-a incasat acest impozit, o cota de 40% la bugetele locale ale comunelor, oraselor si municipiilor, 10% la bugetul propriu al judetului respectiv si 10% la dispozitia consiliului judetean pentru echilibrarea bugetelor comunelor, oraselor, municipiilor si judetului pe baza criteriilor stabilite prin legea bugetului de stat. Pentru municipiul Bucuresti cota este de 60 % si se repartizeaza de Consiliul General al Municipiului Bucuresti pe bugetele fiecarui sector, respectiv pe bugetul municipiului Bucuresti. Aceste cote pot fi modificate anual prin legea bugetului de stat. Operatiunile de alocare si de virare la bugetele locale a cotelor cuvenite din impozitul pe venit se efectueaza de Ministerul Finantelor, prin serviciile publice descentralizate".

Legea nr. 76/2000 privind bugetul de stat pe anul 2000[13] a prevazut modificarea repartizarii cotelor defalcate din impozitul pe venit incepand cu luna aprilie si pana la finele exercitiului bugetar, dupa cum urmeaza: "o cota de 35% la bugetele locale ale comunelor, oraselor si municipiilor, 10% la bugetul propriu al judetului respectiv si 15% la dispozitia consiliului judetean pentru echilibrarea bugetelor comunelor, oraselor, municipiilor si judetului. Pentru municipiul Bucuresti cota este de 60% si se repartizeaza de Consiliul General al Municipiului Bucuresti pentru bugetele fiecarui sector, respectiv pentru bugetul municipiului Bucuresti".

Potrivit reglementarilor legale aplicabile cu data de 01.01.2004[14], din impozitul pe venit, incasat la bugetul de stat la nivelul fiecarei unitati administrativ-teritoriale, se aloca lunar, in termen de 5 zile lucratoare de la finele lunii in care s-a incasat acest impozit, o cota de 36 % la bugetele locale ale comunelor, oraselor si municipiilor, pe teritoriul carora isi desfasoara activitatea platitorii de impozite, 10 % la bugetul propriu al judetului si 17 % intr-un cont distinct, deschis pe seama consiliului judetean pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, oraselor, municipiilor si judetului.

In executie, cota de 17 % se aloca de catre directiile de specialitate din aparatul propriu al consiliilor judetene, in termen de 5 zile lucratoare de la incasare, pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, oraselor, municipiilor si judetului, proportional cu sumele repartizate si aprobate in acest scop in bugetele respective, potrivit prevederilor stipulate mai jos.

Cota de 63 % din impozitul pe venit, pentru municipiul Bucuresti, se repartizeaza, in termenul prevazut mai sus, astfel: 18% la bugetele locale ale sectoarelor municipiului Bucuresti, 36,5 % la bugetul propriu al municipiului Bucuresti si 8,5 % intr-un cont distinct, deschis pe seama Consiliului General al Municipiului Bucuresti pentru echilibrarea bugetelor locale ale sectoarelor si municipiului Bucuresti.

In executie, cota de 8,5 % se aloca de catre directia de specialitate din aparatul propriu al Consiliului General al Municipiului Bucuresti, in termen de 5 zile lucratoare de la incasare, pentru echilibrarea bugetelor locale ale sectoarelor si municipiului Bucuresti, proportional cu sumele repartizate si aprobate in bugetele respective, potrivit prevederilor de mai jos.

Operatiunile de virare a cotelor cuvenite din impozitul pe venit, se efectueaza de Ministerul Finantelor Publice prin directiile generale ale finantelor publice.

Platitorii de impozite si taxe care au organizate puncte de lucru stabile cu minimum 5 angajati sunt obligati sa solicite inregistrarea fiscala a acestora, ca platitori de impozit pe venituri din salarii, la organul fiscal in a carui raza teritoriala se afla punctul de lucru. Solicitarea se face in termen de 15 zile de la data infiintarii, pentru punctele de lucru nou-infiintate. Platitorii de impozite si taxe prevazuti la acest alineat au obligatia sa organizeze evidenta contabila corespunzatoare pentru determinarea impozitului pe venitul din salarii calculat, retinut si varsat.

Pentru finantarea cheltuielilor publice locale aparute ca urmare a descentralizarii activitatilor, precum si pentru echilibrarea bugetelor locale ale unitatilor administrativ-teritoriale, prin legea bugetului de stat se aproba sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pe ansamblul judetului, respectiv al municipiului Bucuresti.

Sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, destinate echilibrarii bugetelor locale, vor fi repartizate pe judete, in functie de urmatoarele criterii:

a)     capacitatea financiara calculata in functie de impozitul pe venit incasat pe locuitor, in proportie de 70 % din sumele defalcate;

b)     suprafata judetului, in proportie de 30 % din sumele defalcate.

Din sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea bugetelor locale, aprobate anual prin legea bugetului de stat, si din cota de 17 % prevazuta mai sus, o cota de 25 % se aloca bugetului propriu al judetului, iar diferenta se repartizeaza pe comune, orase si municipii prin hotarare a consiliului judetean, dupa consultarea primarilor si cu asistenta tehnica de specialitate a directiei generale a finantelor publice, in functie de urmatoarele criterii:

a)     capacitatea financiara calculata in baza impozitului pe venit incasat pe locuitor, in proportie de 30 %;

b)     suprafata unitatii administrativ-teritoriale, in proportie de 30 %;

c)      populatia unitatii administrativ-teritoriale, in proportie de 25 %;

d)     alte criterii stabilite prin hotarare a consiliului judetean, in proportie de 15 %, care sa asigure cu prioritate sustinerea programelor cu finantare externa, care necesita cofinantare locala.

Totodata, prin noile reglementari s-a modificat procedura de repartizare a fondurilor colectate. Astfel, consultarea primarilor se face de catre o comisie constituita la nivelul fiecarui judet, formata din:

a)     presedintele consiliului judetean, in calitate de reprezentant al Uniunii Nationale a Consiliilor Judetene din Romania;

b)     prefectul judetului;

c)      reprezentantul din judetul respectiv, desemnat de Asociatia Municipiilor din Romania;

d)     reprezentantul din judetul respectiv, desemnat de Asociatia Oraselor din Romania;

e)     reprezentantul din judetul respectiv, desemnat de Asociatia Comunelor din Romania;

f)      directorul general al directiei generale a finantelor publice judetene.

Dispozitiile Legii nr. 189/1998, in privinta transferurilor au fost mentinute. Astfel, transferurile de la bugetul de stat catre bugetele locale se acorda pentru investitii finantate din imprumuturi externe la a caror realizare contribuie si Guvernul, potrivit legii, si se aproba anual, in pozitie globala, prin legea bugetului de stat.

Din bugetul de stat, prin bugetele unor ordonatori principali de credite ai acestuia, precum si din alte bugete se pot acorda transferuri catre bugetele locale pentru finantarea unor programe de dezvoltare sau sociale, de interes national, judetean sau local.

Structural bugetele locale sunt constituite la doua nivele:

bugete centralizate ale judetelor(bugetul local pe ansamblul judetului[15]) si al. mun. Bucuresti, care au rolul cumularii datelor din toate bugetele proprii a localitatilor locale din cadrul judetului si respectiv al mun. Bucuresti, cu scop indicativ, fara sa capete caracter juridic;

bugete proprii (bugete locale) ale judetelor si al mun. Bucuresti, precum si ale municipiilor, oraselor comunelor si ale sectoarelor municipiului Bucuresti.

Sub aspect organizatoric, sistemul bugetar al Romaniei se prezinta cu un ansamblu unitar, partile componente ale acestuia formand o structura organica inchegata.

Fiecare element este subordonat sistemului in integralitatea sa, trebuind sa raspunda cerintelor acestuia si conditionand buna sa functionare.

Avand in vedere unitatea sistemului bugetar din Romania, este posibila si necesara aplicarea unei metodologii unitare a procesului bugetar, cu privire la intocmirea, adoptarea, executarea si incheierea fiecarui buget in parte, precum si a bugetului Public National in ansamblul sau, in legatura cu obiectivele politicii economico-sociale a guvernului care trebuie sa obtina si autorizatia Parlamentului, ce trebuie sa se pronunte calificat in aceasta problema.

In ultima perioada, Bugetul Public al Romaniei se elaboreaza si cu asistenta de specialitate din strainatate, urmarindu-se asigurarea conditiilor pentru integrarea Romaniei in circuitul mondial de valori materiale si spirituale.

Potrivit Cartei europene a autonomiei locale[16] adoptata la Strasbourg la 15 octombrie 1985

In cadrul politicii economice nationale, autoritatile administratiei publice locale au dreptul la resurse proprii, suficiente, de care pot dispune in mod liber in exercitarea atributiilor lor.

2. Resursele financiare ale autoritatilor administratiei publice locale trebuie sa fie proportionale cu competentele prevazute de constitutie sau de lege.

3. Cel putin o parte dintre resursele financiare ale autoritatilor administratiei publice locale trebuie sa provina din taxele si impozitele locale, al caror nivel acestea au competenta sa il stabileasca in limitele legale.

4. Sistemele de prelevare pe care se bazeaza resursele de care dispun autoritatile administratiei publice locale trebuie sa fie de natura suficient de diversificata si evolutiva pentru a le permite sa urmeze practic, pe cat posibil, evolutia reala a costurilor exercitarii competentelor acestora.

5. Protejarea unitatilor administrativ-teritoriale cu o situatie mai grea din punct de vedere financiar necesita instituirea de proceduri de egalizare financiara sau de masuri echivalente, destinate sa corecteze efectele repartitiei inegale a resurselor potentiale de finantare, precum si a sarcinilor fiscale care le incumba. Asemenea proceduri sau masuri nu trebuie sa restranga libertatea de optiune a autoritatilor administratiei publice locale in sfera lor de competenta.

6. Autoritatile administratiei publice locale trebuie sa fie consultate, de o maniera adecvata, asupra modalitatilor de repartizare a resurselor redistribuite care le revin.

7. Subventiile alocate unitatilor administrativ-teritoriale trebuie, pe cat posibil, sa nu fie destinate finantarii unor proiecte specifice. Alocarea de subventii nu trebuie sa aduca atingere libertatii fundamentale a politicilor autoritatilor administratiei publice locale in domeniul lor de competenta.

8. In scopul finantarii cheltuielilor lor de investitii, autoritatile administratiei publice locale trebuie sa aiba acces, in conformitate cu legea, la piata nationala a capitalurilor