Principiile onusiene facultative privind actele de tortura

Principiile onusiene facultative privind actele de tortura

1. Consideratii introductive

La data de 22 iunie 2006 a intrat in vigoare Protocolul facultativ la Conventia Natiunilor Unite impotriva torturii, prin semnarea acestuia de catre primele 20 de state necesare. Este vorba despre Albania, Argentina, Armenia, Benin, Bolivia, Costa-Rica, Croatia, Danemarca, Spania, Honduras, Liberia, Lichtenstein, Maldive, Mali, Mauritius, Mexic, Moldova, Paraguai, Peru, Polonia, Republica Ceha, Regatul-Unit, Senegal, Serbia, Suedia, Ukraina, si Uruguai [1]. Dupa cum se observa, pana in prezent, Romania nu a depus instrumentele de ratificare a conventiei la Secretariatul General al ONU si nu este parte la aceasta.

Intervenind la numai patru ani de la adoptarea, la 18 decembrie 2002, a Conventiei, aceasta intrare in vigoare este apreciata a fi printre cele mai rapide ratificari dintre instrumentele internationale referitoare la drepturile omului. Totusi, in special din cauza unor ratiuni ce tin de noutatea acestui document, o serie de probleme au ramas in suspans, pentru cei trei actori implicati: statele membre ale Natiunilor Unite, Inaltul Comisariat al Natiunilor Unite pentru drepturile omului si pentru organizatiile nonguvernamentale (ONG), precum si pentru alti actori ai societatii civile.

In acest sens, am considerat ca analiza problemelor pe care le ridica acest document, dar mai ales aplicarea lui, este necesara chiar si in conditiile in care Romania a ratificat, destul de tarziu, acest Protocol facultativ, intrucat putem extrage invataminte suplimentare pentru practica agentiilor si serviciilor insarcinate cu aplicarea legii.

Relatia dintre Protocol si statele parti

Pentru statele parti exista doua probleme importante de aplicare, si anume: infiintarea Subcomitetului de prevenire si stabilirea mecanismelor nationale de prevenire.

1. Infiintarea Subcomitetului de prevenire

In articolul 2, Protocolul precede instituirea unui Subcomitet de prevenire care urmeaza sa aiba competenta de a uzita toate locurile de detentie de pe teritoriul statelor semnatare si sa ofere asistenta juridica si tehnica precum si consilierea acestora in ceea ce priveste mecanismele nationale de prevenire.

La 18 decembrie 2006, la exact patru ani de la adoptarea de catre Adunarea Generala a Natiunilor Unite a Protocolului, a avut loc la Geneva prima reuniune a statelor parti care a ales primii 10 membri ai Subcomitetului de prevenire . Dintre acestia, in conformitate cu prevederile articolului 9, jumatate au fost alesi pentru un mandat complet de patru ani, in timp ce cealalta jumatate pentru un mandat de doi ani.

Aceasta prima actiune de alegeri a avut o importanta particulara, avand in vedere faptul ca celor alesi le-a revenit sarcina de a identifica si stabili sarcinile si metodele de lucru, precum si de a contura continutul mandatului Subcomitetului.

Din perspectiva alegerilor, mentionam ca doar statele parti au avut posibilitatea de a prezenta candidatii. La 7 noiembrie 2006 era prezentata candidatura a 14 personalitati, convenindu-se totodata ca nuci un stat parte nu va putea prezenta mai mult de un candidat si nici de a desemna un candidat dintr-un alt stat parte chiar daca ar obtine acceptul acestuia din urma. Sase dintre cei 14 candidati proveneau din statele Americii Latine, trei din statele Europei Occidentale, doi din Europa Centrala, doi din Africa si unul din Asia.

Articolul 5 al Protocolului stabileste un numar de criterii pe care statele parti trebuie sa le aiba in vedere in momentul nominalizarii propriului candidat si al alegerii membrilor Subcomitetului. Aceste criterii tin, in primul rand, de experienta si de expertiza in domenii relative la privarea de libertate (art. 5-2). De asemenea, se cere luarea in considerare a realizarii unei repartitii geografice echitabile (art. 5-3) precum si a unei reprezentari echitabile a sexelor (art. 5-4). Se mai precizeaza ca membrii trebuie sa fie independenti si sa ia decizii cu titlu individual (art. 5-6).

Cu toate ca atentia statelor parti este concentrata, in primul rand, asupra acestor exigente , nu prezinta mai putina importanta ca ele sa acorde atentie faptului ca este responsabilitatea lor de a se conforma si a le respecta si nu a Subcomitetului. S-a observat, de la prima actiune de alegeri, ca singurul dezechilibru se referea la sexul membrilor acestuia, doar doua dintre acestia fiind de sex feminin.

Stabilirea si aplicarea mecanismelor nationale de prevenire

Una dintre caracteristicile de originalitate ale Protocolului consta in faptul ca intra in obligatia statelor parti de a stabili, de a infiinta si de a utiliza mecanismele nationale de prevenire competente pe care le considera necesare (art. 3 -si art. 4). Daca statele parti au un termen de un an pentru a aplica Protocolul sau pentru a-l ratifica, pentru cele care il vor ratifica dupa data de 22 iunie 2006, acest termen va trebui sa fie circumscris unor prevederi speciale, de la caz la caz .

Pana in 2008, doar un numar de sapte state au constituit sau au desemnat oficial autoritatile care vor reprezenta mecanismele nationale de prevenire in sensul protocolului . Au fost propuse solutii diverse si se considera ca este imposibil de impus doar un singur model de mecanism national care ar trebui ales de catre statele parti. Se considera, in acest sens, ca avand in vedere particularitatile nationale , un asemenea model sau modele sa fie stabilite in urma consultarii cat mai largi, incluzand toti actorii nationali insarcinati cu atributii de prevenire a torturii si a relelor tratamente.

De asemenea, unele state pot apela la crearea unui mecanism cu totul nou, in timp ce altele pot nominaliza un mecanism deja existent. In plus, unele vor prefera un mecanism unic, in timp ce altele vor putea desemna mai multe mecanisme pe baze tematice sau geografice. Oricare dintre aceste solutii posibile, nu este considerata nici limitativa, nici exclusiva . Spre exemplu, prin decret prezidential, la data de 1 martie 2008, in Mali, a fost creata Comisia nationala a drepturilor omului, care asigura, in mod egal, si rolul de mecanism national. Din pacate, decretul nu precizeaza si nici nu garanteaza independenta membrilor Comisiei, prerogativele de a efectua vizite la locurile de detentie si nici modalitatea in care guvernul va lua in considerare recomandarile Comisiei.

In Republica Cehia, este in curs de adaptare a unui mandat existent unic. Legislatia cu privire la punerea in aplicare a Protocolului a fost adoptata in ianuarie 2006 si desemneaza Ombudsmanul in calitate de mecanism national. Totusi, mai inainte de adaptarea mandatului autoritatii deja existente la exigentele Protocolului au fost adoptate unele modificari in scopul de a putea fi vizitate toate locurile de detentie prevazute de articolul 4.

In Estonia si in Polonia s-a uzitat de modalitatea de a desemna un mecanism existent unic. De exemplu, in Estonia, Biroul Cancelariei Justitiei efectueaza deja vizite in centrele de detentie. De asemenea, in Polonia, Comisarul pentru protectia drepturilor civile (de tip Ombudsman), al carui mandat este stabilit de Constitutie, poseda o unitate care efectueaza deja asemenea vizite regulate in locurile de detentie.

In Noua Zeelanda si Marea Britanie a fost aleasa calea nominalizarii mai multor mecanisme existente. Drept urmare, in aceste doua state, existau deja un numar de mecanisme care pe baza unei tematici sau a unei repartizari geografice (cazul Marii Britanii) efectuau vizite in locurile de detentie. Astfel, in Noua Zeelanda exista cinci mecanisme care au un asemenea mandat: The Ombudsman, Autoritatea de plangeri a politiei (The Police Complaints Authority), Comisarul copilului (The Childrens Commissioner), auditorii serviciilor de sanatate (Health Care Services Audithores) si ofiterii pentru vizite ai fortelor armate (Armed Forces visithing oficers). In Marea Britanie sunt mai mult de 30 de mecanisme (care acopera Anglia, Tara Galilor, Scotia si Irlanda de Nord) desemnate care continua sa efectueze vizite, pe o baza geografica si tematica, locurile de detentie vizate prin articolul 4.

In Franta, problematica mecanismului national a fost disputata intre Comisia nationala a deontologiei securitatii care, sub supravegherea Parlamentului, era insarcinata sa vegheze la respectarea deontologiei prin persoane ce exercitau activitatea de securitate asupra teritoriului si Mediatorul republicii, care reprezinta o autoritate ce poate exercita un control extern si independent al inchisorilor. Se considera ca, astfel, Franta se conformeaza prevederilor Protocolului.

Desemnarea mecanismelor multiple ridica o serie de intrebari care privesc, pe de o parte, coordonarea intre diferite mecanisme si, pe de alta parte, relatiile acestora cu Subcomitetul de prevenire. In acest sens, au fost alese solutii diferite. In Noua Zeelanda acest rol este asigurat de Comisia drepturilor omului. In Marea Britanie principalele mecanisme de vizita in locurile de detentie indeplinesc si acest rol de coordonare. Totusi, nici o decizie nu a fost luata pana in prezent .

3. Protocolul si Inaltul Comisariat al Natiunilor Unite

pentru Drepturile Omului

Intrucat Inaltul Comisariat pune accent pe "colaborarea cu statele" [10], aplicarea protocolului facultativ reprezinta un exemplu de mare intelepciune, avand in vedere faptul ca sistemul aplicat de acesta pune accent pe protectia directa a celor ce au acest drept pe intregul teritoriu national. Din aceasta perspectiva, Inaltul Comisariat este confruntat cu doua probleme insemnate: a) sa se adapteze la acest nou tip de mecanism si b) sa gestioneze si sa valorifice Fondurile Speciale create prin Protocol

3.1. Adaptarea la un nou tip de mecanism

Daca raportorul special cu privire la tortura sau Comitetul contra torturii, in cadrul prevederilor articolului 20 al Conventiei, pot efectua, unul sau altul, vizite in locurile de detentie, nu este mai putin adevarat ca aceasta noua activitate este o noutate pentru Inaltul Comisariat [11]. Drept consecinta, nu numai ca aceste vizite nu pot fi conditionate de catre state, ci, mai mult, ele au devenit regulate si normale.

Inaltul Comisariat va trebui, deci, sa-si adapteze cu rapiditate capacitatea materiala si umana de a efectua curent asemenea controale in toate statele parti, urmarind o metodologie extrem de particularizata si adaptata acestor scopuri. Pentru a putea face acest lucru, plecand de la chestiunile financiare (de ex. Subcomitetul trebuie sa efectueze 7-8 vizite pe an, astfel incat sa efectueze controale la fiecare patru ani), Inaltul Comisariat va trebui, de asemenea, sa-si castige o expertiza, pe care nu o poseda la data mandatarii sale, in ceea ce priveste metodologia efectuarii vizitelor preventive.

Este, de asemenea, necesar ca Inaltul Comisariat sa se adapteze la un mecanism care nu priveste doar relatiile cu statele parti. Drept urmare, si conventional, Subcomitetul va trebui sa stabileasca contacte, sa schimbe informatii, sa consilieze si sa acorde asistenta mecanismelor nationale instituite in baza prevederilor Conventiei contra torturii si a Protocolului aditional. El va trebui sa fie pregatit sa raspunda la asteptarile numeroase ale comunitatii internationale, iar de pertinenta acestor raspunsuri depinde, in parte, echilibrul general al sistemului instituit de Protocolul aditional.

3. Administrarea si valorificarea Fondurilor Speciale

Articolul 28 al protocolului aditional prevede instituirea unui "fond special . pentru a sprijini finantarea aplicarii recomandarilor pe care Subcomitetul de prevenire le adreseaza statelor parti in urma vizitelor, precum si a programelor de educatie a mecanismelor nationale de prevenire".

Este vorba despre o inovatie majora pe care Inaltul Comisariat va trebui sa o puna in practica, intrucat, pentru prima oara in cadrul sistemului international de protectie a drepturilor omului, s-a prevazut, intr-un text international, constrangerea de a infiinta un mecanism ce poate sa contribuie la aplicarea concreta a recomandarilor emise de un organism international, prevazut in cadrul aceluiasi text.

In context, si avand in vedere ca exista deja fondurile voluntare ale Natiunilor Unite pentru victimele torturii, care finanteaza proiecte de asistenta umanitara destinate acestor categorii de victime ce depasesc anual 8 milioane de euro , trebuie facuta distinctia intre doua probleme de mare actualitate.

In primul rand, cu privire la obiectivele Fondurilor Speciale. In cazul Protocolului, este vorba de a finanta proiecte de natura a usura aplicarea recomandarilor Protocolului. Daca este posibil, trebuie imaginate proiecte educative destinate fortelor de ordine si personalului penitenciarelor . Este deopotriva dezirabil de a avea in vedere finantarea unor proiecte mai ambitioase care sa renoveze si sa asigure constituirea unor noi penitenciare. Din aceasta perspectiva, nu numai expertiza ceruta este diferita - si nu este numai cu privire la ceea Inaltul Comisariat poseda in etapa actuala a resurselor umane - ci si faptul ca resursele financiare sunt diferite, intrucat sumele necesare sunt sensibil mai importante. Ar fi convenabil, pentru Inaltul Comisariat, sa se indrepte spre finantatori donatori mai generosi, dispusi sa se angajeze in proiecte pe termen lung.

In al doilea rand, a doua diferentiere tine de gestiunea acestor fonduri speciale. In ipoteza Fondurilor Natiunilor Unite pentru victimele torturii, nu exista doar un Secretariat in cadrul Inaltului Comisariat, ci, in plus, Fondurile sunt administrate de catre un Consiliu de administrare compus din cinci membri. In cazul Fondurilor speciale instituite de Protocolul aditional, situatia este total diferita, in sensul ca nu a fost prevazuta infiintarea vreunui Secretariat special. Aceasta lacuna a Conventiei si al Protocolului facultativ ar trebui sa fie urgent acoperite normativ si practic, altfel el risca sa se constituie intr-un serios obstacol pentru eventualii donatori potentiali in demersurile acestora de a contribui la buna aplicare a Protocolului.

4. Protocolul facultativ, ONG-urile si ceilalti actori ai

Societatii Civile

Mecanismele instituite in virtutea prevederilor protocolului, atat la nivel international cat si la nivel national, reprezinta noi actori pe campul de lupta impotriva torturii. De aceea, este necesar un efort de adaptare atat pentru noile mecanisme cat si pentru actorii care fiintau deja.

Pentru ceea ce priveste Subcomitetul si mecanismele nationale de prevenire, este indispensabil ca ele sa ia in considerare sistemele existente. Din acest punct de vedere, protocolul contine dispozitii care incurajeaza aceste mecanisme sa coopereze cu diferiti actori pertinenti din reteaua interguvernamentala internationala. Printre acestea, vom enumera pe cei mai proeminenti, si anume:

• Raportul Special al Natiunilor Unite pentru Tortura [14];
• Comitetul Impotriva Torturii [15];
• Comitetul International al Crucii Rosii;
• Comitetul European pentru Prevenirea Torturii;
• Comisia Interamericana a Drepturilor Omului [16];
• Comisia Africana a Drepturilor Popoarelor si ale Omului [17];
• Institutii regionale nationale: ONG-uri, institutii nationale in domeniul drepturilor omului, asociatiile avocatilor, juristilor, sindicatelor s.a.;

In paralel, actorii preexistenti vor trebui sa integreze rapid existenta Subcomitetului si a mecanismelor nationale in propriile modus operandi cotidiene, tinand cont de specificitatea activitatii acestor doua mari mecanisme.

4.1. Subcomitetul, ONG-urile si ceilalti actori ai Societatii Civile

In ceea ce priveste Subcomitetul, specificitatea majora tine de confidentialitatea activitatii sale. Daca ne raportam la existenta Comitetului european pentru prevenirea torturii, este foarte probabil ca Subcomitetul sa enunte public programul de vizite anuale, dar s-ar putea ca recomandarile in urma efectuarii acestora sa ramana confidentiale. In aceste conditii va fi dificil pentru acesti parteneri nu numai de a evalua activitatea Subcomitetului ci, mai mult, de a juca un rol semnificativ in aplicarea recomandarilor.

Drept consecinta, sub acest ultim aspect, activitatea ONG-urilor si a altor actori, precum si a misiunilor din teren ale Inaltului Comisariat al Natiunilor Unite pentru drepturile omului si ale altor agentii specializate ale Natiunilor Unite este fundamentala pentru asigurarea aplicarii recomandarilor si concluziilor. Daca aceste concluzii si recomandari nu sunt cunoscute, este dificil pentru acesti actori de a juca un rol pozitiv. Este important, de aceea, de imaginat un modus vivendi care, cu respectarea confidentialitatii recomandarilor Subcomitetului, sa permita celorlalti actori sa participe la aplicarea lor. Ar fi daunator pentru statele parti si pentru Protocolul facultativ, in ansamblul sau, ca ele sa nu beneficieze de instrumentele tehnice, politice, umane si financiare pentru a spori eficacitatea valorificarii recomandarilor.

Pe de alta parte, in ceea ce priveste evaluarea activitatii Subcomitetului, confidentialitatea va ramane un obstacol. De aceea, printr-o usoara adaugire de reguli s-ar ajunge la o situatie mai acceptabila, avand in vedere ca ele sunt utilizate de alti actori internationali pentru a critica statele parti. Ar fi util pentru ONG-urile internationale de a stabili o relatie de munca cu Subcomitetul care le-ar permite, fara recurge la arma denuntarii publice, de a lucra la optimizarea muncii si a mandatului Subcomitetului.

4. Mecanismele nationale, ONG-urile si alti actori ai

Societatii Civile

In ceea ce priveste relatiile dintre mecanismele nationale cu ONG-urile nationale si ceilalti actori ai Societatii Civile din statele parti, lucrurile se pun in mod diferit. Drept urmare, recomandarile mecanismelor nationale de prevenire nu sunt confidentiale [18] si, deci, nu exista impedimente in cooperarea cu alti actori, atat pe timpul efectuarii vizitelor, cat si pe timpul valorificarii constatarilor si a recomandarilor. Ideal ar fi ca, actorii societatii civile sa fie implicati din ce in ce mai mult si mai direct in procesele edificarii mecanismelor nationale. Astfel, munca de identificare a necesitatilor, resurselor si structurilor existente, de analiza a problematicii torturii si relelor tratamente in toate statele parti nu poate fi corect condusa daca actorii nationali nu sunt implicati. Este, de aceea, imposibil pentru un guvern, indiferent de buna sa credinta, sa obtina o vedere de ansamblu asupra acestor probleme fara o consultare cat mai larga si mai aprofundata posibil.

Din momentul infiintarii acestor mecanisme, actorii nationali trebuie sa coopereze intre ei, dar nu trebuie sa uite ca ei au menirea de a critica chiar si modul lor de functionare, lipsa lor de independenta sau de resurse. O solutie ar fi posibilitatea, la indemana acestor actori, de a utiliza plangerile oferite de Subcomitetul de prevenire pentru a interpela statele parti cu privire la carentele constatate in aplicarea pe teritoriul national a prevederilor protocolului.