CONTROLUL PRIVIND RESPECTAREA LEGII

Notiunea, necesitatea si importanta controlului

Prin control se intelege activitatea de verificare a conformitatii actiunilor autoritatilor si institutiilor publice, ale organizatiilor nestatale, ale persoanelor fizice si juridice cu reglementarile juridice in vigoare.

Ca urmare a controlului sunt depistate ilegalitatile, deficientele in activitatea controlata ceea ce permite organelor competente sa adopte masurile necesare pentru eliminarea acestora, masuri de natura sa contribuie, astfel, la imbunatatirea activitatii controlate.

Tinand seama de complexitatea activitatii organelor administratiei publice obiectivele controlului sunt multiple si de o mare diversitate. Astfel, prin control se verifica legalitatea si oportunitatea actelor emise, a masurilor adoptate de catre cei controlati, se descopera cauzele care constituie o frana in desfasurarea normala a activitatii, se analizeaza modul de gospodarire a mijloacelor materiale si financiare, modul in care personalul isi indeplineste indatoririle care ii revin.

Controlul asupra activitatii organelor administratiei publice se poate infaptui prin mai multe forme si anume:

- controlul infaptuit de organele legislative;

- controlul infaptuit de organe ale administratiei publice;

- controlul infaptuit de Curtea de Conturi;

- controlul infaptuit de instantele judecatoresti;

- controlul infaptuit de catre cetateni in mod individual.[1]

Din cele prezentate, se poate observa ca asupra organelor administratiei 'publice se pot exercita doua feluri de control, in functie de natura acestuia si de efectele sale juridice:

- controlul de stat, infaptuit de organe de stat;

- controlul nestatal, ce se realizeaza prin organe neguvernamentale sau in mod individual;

Cea mai mare eficienta o are desigur, controlul de stat, prin prerogativele acordate de lege organelor care exercita controlul, in raporturile lor cu organele controlate.

Pentru lucrarea de fata, importanta au urmatoarele doua forme de control:

- controlul infaptuit de organele administratiei publice;

- controlul infaptuit de instantele judecatoresti;

Controlul infaptuit de organele administratiei publice.

Controlul asupra activitatii organelor administratiei publice se realizeaza si in cadrul acestui sistem de organe (intern). Cel care desfasoara controlul are dreptul de a suspenda executarea si de a anula actele persoanelor subordonate, putand chiar sa li se substituie in realizarea unor atributii ale acestora[2].Controlul administrativ intern, ca o componenta a activitatii de conducere, consta in verificarea activitatii subdiviziunilor organizatorice si a functionarilor unei institutii din sistemul administratiei publice, de catre organele colegiale sau unipersonale de conducere, sau de catre functionarii de rang superior, cu drept special de control, din cadrul aceleiasi institutii administrative si luarea masurilor necesare pentru inlaturarea deficientelor sau prevenirea producerii acestora.

Controlul asupra activitatii organelor administratiei publice este infaptuit si de catre organe ale administratiei publice situate in afara organului supus controlului.

Controlul administrativ extern exercitat asupra organelor administratiei publice poate avea un caracter deplin, cand organul de control exercita toate prerogativele controlului mergand pana la dreptul de a anula actele celui controlat sau un caracter limitat, cand organul de control nu poate exercita decat anumite drepturi.

Asadar, spre deosebire de controlul intern care se efectueaza din interiorul aceleiasi institutii administrative controlul ierarhic se executa de o institutie ierarhic superioara asupra activitatii unei institutii subordonat, ca parte esentiala a conducerii in administratia publica.

Astfel, potrivit Legii administratiei publice locale, in relatiile dintre administratia publica locala si cea judeteana nu exista raporturi de subordonare, dar actele administrative ale acestor autoritati sunt supuse controlului de legalitate al prefectului.

2. Controlul infaptuit de instantele judecatoresti (contenciosul administrativ).

In afara de conceptul general de contencios, exista si conceptul de contencios administrativ.

Intr-o acceptiune prin contencios administrativ se intelege activitatea
propriu-zisa de solutionare a litigiilor, in care cel putin una din parti este un organ al administratiei de stat. In aceasta acceptiune, termenul contencios administrativ este folosit in sens functionai, de activitate.

Intr-o alta acceptiune, termenul de contencios administrativ poate fi utilizat in sensul de totalitate a organelor care solutioneaza litigiile, in care cel putin una din parti este un organ administrativ. In acest caz, termenul de contencios administrativ este folosit in sens organizatoric, de sistem de organe.

Prin contencios administrativ se mai poate intelege si ansamblul normelor juridice care reglementeaza relatiile sociale ce apar in activitatea de solutionare a litigiilor, in care cei putin una din parti este un organ al administratiei publice.

In aceasta ultima acceptiune, contenciosul administrativ reprezinta o institutie juridica, in cadrul dreptului administrativ, ca ramura de drept.

Asadar, o definitie legala si completa este data de art.1 lit.e din legea 554/2004, conform careia contenciosul administrativ este definit ca fiind activitate de solutionare, de catre instantele de drept administrativ competente potrivit legii, a litigiilor in care cel putin una dintre parti este o autoritate publica, iar conflictul s-a nascut fie din emiterea sau incheierea, dupa caz, a unui act administrativ, in sensul prezentei legi, fie din nesolutionarea in termen legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Contenciosul administrativ a aparut in conditiile aplicarii principiului separarii puterilor in stat, cu referire la litigiile ivite intre administratia publica si cei administrati, a caror solutionare se facea prin regulile dreptului public.

Notiunea de contencios administrativ nu trebuie confundata nici cu notiunea de jurisdictie, in general, si nici cu cea de jurisdictie administrativa, in special.

Raportata la notiunea de jurisdictie administrativa, notiunea de contencios administrativ este mai larga, deoarece jurisdictia administrativa se refera numai la litigiile solutionate de organele administratiei publice cu atributii jurisdictionale, in timp ce contenciosul administrativ cuprinde toate litigiile in care cel putin una din parti este un organ ai administratiei publice, indiferent de organul care solutioneaza aceste litigii.

Controlul judecatoresc asupra legalitatii actelor administrative constituie o garantie suplimentara a exercitarii depline de catre cetateni a drepturilor lor, o protectie juridica impotriva eventualelor incalcari ale acestor drepturi.

Controlul jurisdictional asupra activitatii organelor administratiei publice se impune nu numai pentru protectia drepturilor cetatenilor, a drepturilor omului, in general, ci si pentru imbunatatirea activitatii organelor administratiei publice, a sarcinilor generale ale statului.

Controlul instantelor judecatoresti asupra actelor administrative prezinta anumite particularitati, care sunt o consecinta a insasi naturii justitiei, ca forma fundamentala de activitate a statului, activitate desfasurata de instantele judecatoresti.

Solutionand litigiile juridice, instantele judecatoresti adopta hotarari care beneficiaza de autoritate de lucru judecat, avand ca scop restabilirea legalitatii, atunci cand aceasta a fost incalcata, precum si aplicarea sanctiunilor prevazute de lege persoanelor ce s-au facut vinovate de producerea incalcarilor.

Litigii juridice pot sa apara si in cadrul activitatii desfasurate de organele administratiei publice, in cazul in care, in aceasta activitate sunt incalcate drepturile pe care legea le acorda persoanelor fizice si juridice.

Cei vatamati in drepturile lor, conferite de lege, se pot plange instantelor judecatoresti, cerand sa fie restabilita legalitatea ce a fost incalcata, iar in situatia in care in acea incalcare le-au fost provocate prejudicii, sa li se acorde si despagubiri pentru repararea prejudiciilor.

In acest sens, deosebim doua categorii de contencios administrativ:

contencios administrativ de anulare

contencios administrativ de plina jurisdictie

Contenciosul administrativ de anulare este acela in care instanta de contencios administrativ este competenta sa anuleze sau sa modifice un act administrativ de autoritate adoptat sau emis cu nerespectarea legii sau sa oblige serviciul public administrativ sa rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut e lege.

Specific acestui contencios administrativ, instanta de contencios nu este competenta sa rezolve si problema repararii daunelor. Aceasta problema se rezolva in cadrul unui litigiu separat de catre instantele de drept comun.

Contenciosul administrativ de plina jurisdictie este acela in care instanta de contencios administrativ este competenta, potrivit legii, sa anuleze ori sa modifice actul administrativ atacat sa oblige serviciul public administrativ sa rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege si sa acorde daunele cauzate de serviciul public administrativ, particularului (persoana fizica ori juridica), prin actul administrativ de autoritate adoptat sau emis ori prin refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege. Cererea de despagubiri se poate formula , fie in cadrul actiunii initiate, fie separat, dupa cum la data introducerii actiunii, ii era sau nu cunoscuta paguba sau intinderea ei.

Se poate desprinde continutul contenciosului administrativ de plina jurisdictie, din prevederile art.18 din Legea contenciosului administrativ nr.554/004.

O alta particularitate privind controlul judecatoresc asupra actelor administrative consta in aceea ca atunci cand exercita controlul asupra activitatii organelor administratiei publice, instantele judecatoresti trebuie sa aprecieze daca aceasta activitate este sau nu legala, dar nu au dreptul sa se pronunte daca aceasta este sau nu este oportuna.

Aprecierea oportunitatii activitatii organelor administratiei publice este de competenta altor organe, in primul rand a insesi organelor administratiei de stat.

Legea cadru in ceea ce priveste exercitarea controlului instantelor judecatoresti asupra actelor administrative este Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, care contine reglementari privind modalitatile de control, calitatea reclamantului, a paratului, procedura de judecata, continutul hotararii, caile de atac, etc.

O prima modalitate de exercitare a controlului judecatoresc asupra activitatii organelor administratiei publice o constituie actiunea directa in justitie impotriva actelor administrative.

In afara de aceasta, mai exista si o alta modalitate, anume controlul exercitat pe calea exceptiei de ilegalitate ridicata in fata instantei judecatoresti cu ocazia desfasurarii unui proces penal, civil .etc.

Exceptia de ilegalitate trebuie sa se refere la un act administrativ, avand legatura cu cauza pe care instanta judecatoreasca.

2.1. Conditii de admisibilitate ale actiunii in conteciosul administrativ

Articolul 1 din legea nr.5542004 prevede ca "orice persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de catre o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal al unei cereri, se poate adresa instantei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim si repararea pagubei ce i-a fost cauzata. Interesul legitim poate fi atat privat, cat si public.

Se poate adresa si instantei e contencios administrativ si persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept."

a) Reclamantul intr-o actiune de contencios administrativ trebuie sa aiba capacitatea de a sta in justitie

Dreptul care se da persoanelor fizice sau juridice de a se adresa instantei rezulta di aceea ca actele administrative privesc deopotriva persoanele fizice si sau juridice, ca ele se executa din oficiu si ca in procesul acestei executari, cei vizati pot fi vatamati in drepturile lor prin greselile sau abuzurile autoritatilor publice.

Cu privire la calitatea de persoana fizica, aceasta se refera la particularii care intra in raporturi juridice cu autoritati publice.

O noutate in materia contenciosului administrativ roman apare in privinta posibitatii introducerii actiunilor de terte persoane, prejudiciate in mod indirect, printr-un act administrativ individual adresat altei persoane.

Pot fi, de asemenea vatamati si functionari autoritatilor publice cu privire la drepturile lor de promovare, pensie,etc.

Avand in vedere ca interesul vatamat poate fi si public, legea contenciosului administrativ acorda posibilitatea unor autoritati publice de a avea calitatea de reclamant, acestea desfasurand un contencios obiectiv, cu scopul ocrotirii intereselor publice. Astfel sunt subiecte de sezina : Ministerul Public, Avocatul Poporului, prefectul si orice persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept.

b)Vatamarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim

Reclamantul trebuie sa fie beneficiarul unui drept subiectiv pa care legea i-l recunoaste si pe care autoritatea publica parata are obligatia sa-l respecte si sa-l realizeze in favoarea reclamantului.

Potrivit art.2 alin.1 lit.n din Legea nr.5542004, prin drept vatamat se intelege orice drept fundamental prevazut e Constitutie sau de lege caruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ.

Cu titlu de exemplu e drept vatamat amintim : dreptul de a ocupa diferite functii publice,dreptul de a exercita diferite profesii si meserii, dreptul de a fi integrat intr-o functie publica din care reclamantul a fost indepartat abuziv, dreptul de a obtine o autorizatie de functionare.

Articolul 52 din Constitutie trebuie corelat cu art.21 care prevede ca orice persoana se poate adresa justitiei pentru apararea drepturilor, a libertatilor si a intereselor sale legitime.

c)Vatamarea dreptului sau a interesului legitim sa fie urmarea unui act administrativ 

Legea 554/2004, admite actiunea in justitie atat pentru actul administrativ propriu-zis cat si pentru actul administrativ asimilat.

Pornind de la definitia actului administrativ ca fiind o manifestare unilaterala de vointa, in scopul de a da nastere, a modifica sau a stinge drepturi si obligatii in regim de putere public desprindem principalele conditii pe care trebuie sa le indeplineasca actul administrativ pentru a face obiectul unor actiuni in contenciosul administrativ, astfel:

- actul atacat trebuie sa contina o singura vointa juridica care se manifesta in regim de putere publica si prin care se vatama un drept subiectiv sau un interes legitim (public sau privat).

- atat actele administrative individuale cat si cele normative pot fi obiect al actiunii in contencios administrativ, intrucat ele privesc un drept subiectiv sau un interes public.

De asemenea,sunt asimilate actelor administrative,contractele incheiate intre autoritatile publice si particulari, care au ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucrarilor de interes public, prestarea serviciilor publice,achizitiile publice.

Asadar, se considera act administrativ asimilat refuzul nejustificat de satisfacere a unei pretentii formulate de o persoana fizica sau juridica in legatura cu un drept pe care legea i-l recunoaste si autoritatea administrativa are o obligatie sa-l satisfaca.

Putem spune, deci, ca in actuala reglementare a Legii contenciosului administrativ se considera act administrativ asimilat, atat refuzul manifestat expres cat si cel implicit rezultat din tacerea administratiei, prin nepronuntarea sa in termen de 30 de zile sau la un alt termen prevazut de lege asupra unei cereri.

d)Actul administrativ atacat sa fie susceptibil de executare

Susceptibilitatea actului administrativ de a fi executoriu priveste intrarea in vigoare a actelor administrative, iar intrarea in vigoare releva susceptibilitatea actului administrativ de a produce efecte juridice.

Prin urmare, din momentul in care administratia a facut cunoscuta manifestarea sa de vointa juridica, prin care se vatama un drept sau un interes legitim al unei persoane fizice sau juridice, actul a devenit susceptibil de executare si din acest moment actul respectiv poate face obiectul actiunii in contencios administrativ.

e) Respectarea procedurii administrativ prealabile

Procedura administrativ prealabila reprezinta posibilitatea oferita e lege persoanei fizice sau persoanei juridice, ca inainte de a se adresa instantei de contencios administrativ sa se adreseze autoritatii administrative emitente a actului prin care a fost lezat un drept subiectiv, in vederea satisfacerii pretentiilor sale juridice. Termenul in care se exercita acest recurs administrativ este de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ.

f) Introducerea actiunii in termen de 6 luni de la comunicarea solutiei dupa procedura administrativ prealabila.

Legea 5542004 in art.11, stabileste termenul in care se face actiunea in justitie si momentul in care acesta incepe sa curga. In acest sens termenul de sesizare a instantei de contencios administrativ este de 6 luni de la comunicarea solutiei de catre autoritatea administrativa la care s-a adresat persoana fizica intr-un drept al sau, prin reclamatia administrativa.

Daca persoana fizica sau juridica s-a adresat si autoritatii administrative ierarhice celei care a emis actul, termenul de 6 luni se calculeaza de la data comunicarii de catre aceasta autoritate a solutiei date reclamatiei. In fine, daca autoritatea administrativa emitenta a actului administrativ sau autoritatea ierarhica nu rezolva reclamatia in termen de 30 de zile, la epuizarea acestui termene incep sa curga termenul de 6 luni de sesizare a instantei de contencios administrativ.

Sediul materiei conditiei la care ne referim, art.11 din Legea nr.5542004, mai face urmatoarea precizare la alin.2: Pentru motive temeinice, in cazul actului administrativ unilateral, cererea pate fi introdusa si peste termenul de 6 luni, dar nu mai tarziu de un an de la data emiterii actului.

Actele administrative exceptate de la controlul judecatoresc

Exista anumite situatii, in care chiar daca sunt indeplinite toate conditiile cerute de lege pentru introducerea actiunii in contencios administrativ, acest lucru nu poate fi facut. In aceste cazuri actiunea in contencios administrativ este respinsa inca de la inceput, fara ca sa fie necesar sa se intre in judecarea fondului litigiului, daca actul este ilegal sau nu, sau daca vatama sau nu drepturile reclamantului.

Aceste exceptii nu trebuie confundate cu exceptiile specifice dreptului procesual civil, care reprezinta una dintre formele de manifestare a actiunii, un mijloc la care recurge de regula paratul pentru a se apara impotriva cererii de chemare in judecata.

Instituind in art.1 din Legea nr.554/2004 plenitudinea de competente a instantelor de contencios administrativ in raport cu litigiile de contencios administrativ, legiutorul a sustras totusi acestui control prin art.5 unele categorii de acte administrative (sfera finelor de neprimire) :

a) actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul;

b) actele de comandament cu caracter militar;

c) actele administrative pentru modificarea sau desfiintarea carora se prevede, prin lege organica, o alta procedura judiciara;

d) actele administrative emise pentru aplicarea regimului starii de razboi, al starii de asediu sau al celei de urgenta, cele care privesc apararea si securitatea nationala ori cele emise pentru restabilirea ordini publice, precum si pentru inlaturarea consecintelor calamitatilor naturale, epidemiilor si epizootiile pot fi atacate numai pentru exces de putere.

O prima modalitate de exercitare a controlului judecatoresc asupra activitatii organelor administratiei publice o constituie actiunea directa in justitie impotriva actelor administrative.

In afara de aceasta, mai exista si o alta modalitate, anume controlul exercitat pe calea exceptiei de ilegalitate ridicata in fata instantei judecatoresti cu ocazia desfasurarii unui proces penal, civil .etc.

Exceptia de ilegalitate trebuie sa se refere la un act administrativ, avand legatura cu cauza pe care instanta judecatoreasca trebuie sa o solutioneze.

3. Procedura actiunii in contencios administrativ

3.1. Procedura prealabila

Asa cum am vazut, inainte de a se adresa instantei judecatoresti competente, reclamantul are obligatia de a folosi recursul administrativ gratios, prin care solicita autoritatii publice care a emis actul administrativ prin care s-a incalcat un drept recunoscut de lege reclamantului, sa revina asupra atitudinii sale si sa-i recunoasca dreptul pretins. Legea prevede posibilitatea folosiri recursului ierarhic administrativ la autoritate superior ierarhica celei emitente actului administrativ (daca acest lucru este posibil).

In cazul in care reclamantul a optat si pentru recursul administrativ ierarhic, el are obligatia sa astepte raspunsul autoritatii administrative sesizate, timp de 30 de zile, dupa care va putea introduce actiunea in contencios administrativ la instanta competenta.

Potrivit art.7 alin.3 din Legea nr.554/2004, este indreptatita sa introduca plangere prealabila si persoana vatamata intr-un drept al sau sau interes lagitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat unui alt subiect de drept, din momentul in care a luat la cunostinta, pe orice cale, de existenta acesuia, in limitele unui termen de 6 luni.

Termenul in care se executa acest recurs administrativ este de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ. Plangerea prealabila in cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce pentru motive temeinice, si peste termenul de 30 de zile, dar nu mai tarziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescriptie.

Noutatile actualei legi a contenciosului administrative in privinta procedurii prealabile se refera la faptul ca aceasta nu este obligatorie in cazul actiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agentia Nationala a Functionarilor Publici sau al celor care privesc cererile ceelor vatamati prin ordonate sau dispozitii din ordonante ale Guvernului, ori in cazul exceptiei de nelegalitate. Logica acestei reglementari reliefeaza rolul contenciosului obiectiv, prin care se apara interesul public, desfasurat de autoritatile prevazute mai sus, care au la indemana posibilitatea parcurgerii rapide a procedurii de contencios administrtaiv.

3.2. Obiectul actiunii in contencios administrative

In ceea ce priveste obiectul actiunii de contencios administrative subiectiv, reclamantul are mai multe posibilitati:

sa solicite doar anularea in tot sau in parte a actului;

sa solicite anularea actului si repararea pagubei (materiale sau morale):

sa ceara obligarea autoritatii publice la emiterea unui act, sau rezolvarea in orice fel a cererii sala referitoare la un drept prevazut de lege, cu sau fara despagubiri_

in cazul contractelor administrative sa ceara solutionarea litigiilor care apar in fazele premergatoare incheierii unui contract administrative ( ca de exemplu, caiete de sarcini, licitatii negocieri directe procese-verbale etc.), precum si orice litigii legate de aplicarea si executarea contractului administrative, inclusiv nulitatea, rezilierea si rezolutiunea acestuia.

4. Controlul pe calea actiunii directe

Prin actiunea directa in contencios administrativ, se are ca rezultat desfiintarea totala sau partiala a actului administrativ contestat, obligarea administratiei parate de a satisface pretentia juridica a reclamantului si acoperirea pagubelor materiale si morale produse in dauna reclamantului(adica actiunea in contencios administrativ)

Cad sub incidenta controlului instantelor judecatoresti toate actele
administrative cu exceptia celor prevazute in mod expres de lege. Controlul judecatoresc al actelor administrative ale autoritatilor administratiei publice, pe calea contenciosului administrativ, este prevazut si de Constitutia Romaniei, cu exceptia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum si a actelor de comandament cu caracter militar.

Instantele de contencios administrativ sunt competente sa solutioneze cererile persoanelor vatamate prin ordonante sau, dupa caz, prin dispozitii din ordonante neconstitutionale.

Desi instantele judecatoresti au competenta generala de control, activitatea de control a acestora asupra actelor administrative are un caracter subsidiar, in sensul ca instantele nu pot interveni in solutionarea litigiului decat in cazul in care problema litigioasa nu a fost rezolvata de insesi organele administratiei publice. Astfel, persoana care se considera ca a fost viciata printr-un act administrativ, nu se poate adresa instantei de judecata inainte de a face contestatie la organele administratiei publice, in cadrul procedurii administrative prealabile.

Reclamatia la autoritatea administrativa trebuie introdusa in termen de 30 de zile da la data cand actul socotit ilegal a fost comunicat reclamantului. Reclamatia trebuie rezolvata de organul competent in termen de cel mult 30 zile de la data cand actul socotit ilegal a fost comunicat reclamantului. Daca in acest interval de timp, reclamatia nu a fost rezolvata de catre organul administrativ sesizat, sau a fost rezolvata, dar nu in sensul cerut de reclamant, acesta se poate adresa instantei de judecata, in termen de 30 de zile de la data comunicarii solutiei, dar nu mai tarziu de un an de la data comunicarii actului administrativ atacat la instanta de judecata. De asemenea, reclamantul se poate adresa instantei de judecata si in situatia in care organul administratiei publice nu a dat nici un raspuns la reclamatia care i-a fost adresata, in termenul stabilit de lege, situatie socotita ca refuz de a solutiona favorabil cererea.

Procedura administrativa prealabila a fost reglementata spre a oferi persoanelor interesate posibilitatea rezolvarii intr-un termen mai scurt si mai operativ a reclamatiei lor, organul administrativ sesizat putind sa revina asupra actului emis anterior si sa emita altul acceptat de reclamant.

Pe de alta parte, in cadrul procedurii prealabile actul administrativ contestat este verificat atat din punctul de vedere al legalitatii, cat si al oportunitatii, deci in cadrul procedurii administrative prealabile sfera controlului este mai larga decat in cazul controlului exercitat de catre instantele judecatoresti, care nu pot controla actele administrative decat in ceea ce priveste legalitatea acestora.

Pe calea actiunii directe, se poate cere anularea actului si plata de despagubiri, in cazul producerii de prejudicii de catre actul atacat, ori numai anularea actului in cauza, daca la data introducerii actiunii la instanta, reclamantul nu cunostea  existenta sau intinderea prejudiciului.

Cererea de anulare a actului administrativ este, prin urmare,
independenta de cererea de reparare a prejudiciului cauzat, intrucat se poate cere numai anularea actului, fara a se cere si despagubiri.

5. Controlul pe calea exceptiei de ilegalitate

In acest caz, reclamantul nu porneste o actiune directa impotriva actului administrativ. Exceptia de ilegalitate se ridica de catre persoana interesata, in cadrul unei alte actiuni care se afla in curs de judecata de catre instanta. Ea poate fi ridicata in orice 'proces penal, civil, dreptul muncii, de catre orice parte din proces, precum si din oficiu de catre instanta de judecata, in orice moment al desfasurarii procesului, fara a se prescrie prin implinirea unui anumit termen, asa cum se intampla in cazul unei actiuni directe impotriva actelor administrative.

Exceptia de ilegalitate nu este o cale de atac, ci de aparare si nu poate fi ridicata impotriva actelor administrative exceptate de la controlul exercitat de catre instantele judecatoresti pe calea actiunii directe.

In ceea ce priveste obiectul acestei exceptii trebuie sa specificam faptul ca, inainte de aparitia noii legi a contenciosului administrativ puteau fi atacate atat actele administrative cat si operatiunile administrative(care dupa cum se stie, nu produc efecte juridice decat prin intermediul unui act), spre deosebire de actiunea directa in contencios administrativ, care opereaza direct numai impotriva actelor administrative si indirect impotriva operatiunilor care au stat la baza emiterii actului supus judecatii.

Spre deosebire insa de actiunea directa, cand instanta poate dispune anularea actului administrativ, care a fost atacat pe aceasta cale, in cazul exceptiei de ilegalitate, instanta nu poate anula actul in cauza, intrucat constatarea ilegalitatii nu se face in dispozitivul hotararii, ci in considerentele acesteia.

Conform reglementarilor actuale (art.4 din Legea nr554/2004) procedura se realizeaza in doua etape: ridicarea exceptiei in fata instantei de judecata (intr-un proces aflat pe rol) si judecarea exceptiei in fata instantei de judecata de contencios administrativ. Legea prevede ca dupa ridicarea exceptiei de nelegalitate, instanta, constatand faptul ca de actul administrativ depinde solutionarea litigiului pe fond, va sesiza prin incheiere motivata instanta de contencios administrativ competenta, suspendand cauza.

Dupa sesizare, instanta de contencios administrativ se pronunta, in procedura de urgenta, in sedinta publica si cu citarea partilor. Solutia instantei de contencios administrativ este supusa recursului, care se declara in 48 de ore de la pronuntare sau comunicare si se judeca in 3 zile de la inregistrare, cu citarea partilor prin publicitate.

Instanta de contencios administrativ poate da doua solutii:

sa respinga exceptia de nelegalitate ca fiind nefondata, caz in care instanta in fata careia s-a ridicat exceptia va solutiona cauza pe baza actului administrativ, sau

sa conteste nelegalitatea actului, caz in care instanta in fata careia s-a ridicat exceptia va solutiona cauza, fara a tine seama de actul a carei nelegalitate a fost constatata.

Consecintele aprecierii ilegalitatii unui act administrativ produce efecte juridice numai fata de partile din proces. Prin urmare, constatarea facuta de instanta de judecata ca actul administrativ este ilegal nu este opozabila altor persoane, ci numai partilor din acel proces. Fata de alte persoane, actul administrativ in cauza este socotit legal, el produce efecte juridice, atata timp cat nu este anulat de organul competent. Alaturi de actiunea directa, exceptia de ilegalitate, constituie un instrument juridic important in actiunea de asigurare a legalitatii actelor administrative, a legalitatii in activitatea organelor administratiei de stat.

Actele administrative pot fi atacate nu numai in fata instantelor judecatoresti, ci si pe calea jurisdictiei administrative.

In raport cu continutul acestei activitati, cu obiectivele urmarite si natura efectelor juridice, jurisdictia este de doua feluri:

- jurisdictia contencioasa, prin care se solutioneaza litigii aparute din incalcarea legii si avand drept consecinta atingerea adusa unor drepturi subiective.

- jurisdictia necontencioasa sau gratioasa, prin care se urmareste recunoasterea drepturilor pe care le au subiectele unor raporturi juridice, in scopul asigurarii lor impotriva unor eventuale atingeri.

In functie de organul care infaptuieste activitatea jurisdictionala, jurisdictia se clasifica in:

- jurisdictia judiciara sau justitia, activitate desfasurata numai de catre instantele de judecata;

- jurisdictia administrativa, activitate desfasurata de organele administratiei publice;

- jurisdictia neguvernamentala, activitate infaptuita de organele nestatale, care expres, prin lege, au capatat atributia de a solutiona litigii prin hotarari investite cu autoritate statala.

In cele ce urmeaza, vom analiza probleme privind jurisdictia administrativa contencioasa. Astfel, oricat de bine ar fi organizata o societate, nu este exclusa aparitia unor dezacorduri, a unor litigii intre membrii acesteia, sau intre persoanele fizice si persoanele juridice nestatale si organe ale statului sau chiar intre organe ale statului.

Drept urmare, rezolvarea unor anumite litigii a fost data in competenta unor organe ale administratiei publice, carora li s-au conferit atributii jurisdictionale. Pe langa trasaturile generale ale oricarei activitati jurisdictionale, jurisdictia administrativa prezinta si o serie de trasaturi proprii, specifice.

- jurisdictia administrativa este o jurisdictie speciala, de exceptie - in cadrul acestei jurisdictii nu pot fi solutionate decat acele litigii expres prevazute de lege, ca act al Parlamentului.

- jurisdictia administrativa este infaptuita de organele administratiei publice - exemplu de organe cu activitate specifica pot fi date diferitele comisii pentru solutionarea contestatiilor.

- jurisdictia administrativa se desfasoara numai pe baza unei proceduri speciale, in care se impletesc reguli, atat ale procedurii administrative cat si cele ale procedurii judiciare.

Aceasta procedura este mai putin complicata decat cea a instantelor judecatoresti, avand astfel, avantajul celeritatii si al costului redus. Pentru a declansa aceasta procedura este necesar ca organul administratiei publice cu atributii jurisdictionale sa fie sesizat pe calea unei plangeri sau a unei contestatii. Intrucat obiectul litigiului il constituie actiunea sau inactiunea unui organ al administratiei publice, in litigiile solutionate de organele administratiei publice cu atributii jurisdictionale, partea parata este intotdeauna o autoritate administrativa. Reclamant poate fi o persoana fizica sau juridica, atat statala cat si nestatala. Solutionarea litigiului se desfasoara pe baza principiului contradictorialitatii si se incheie cu pronuntarea unei hotararii care trebuie motivata in fapt si in drept. Totodata hotararea trebuie sa fie legala si temeinica.

Ca si hotararea judecatoreasca actul administrativ jurisdictional, dupa ce a devenit definitiv, este irevocabil, organul care l-a emis nemaiavand dreptul de a reveni asupra lui. Prin aceasta, actul administrativ jurisdictional se deosebeste de actul administrativ de executare, care este revocabil, poate fi modificat sau chiar retras.

Dupa ce a ramas definitiv, actul administrativ jurisdictional, nu mai poate fi atacat in fata instantelor judecatoresti, decat in cazurile in care legea prevede aceasta posibilitate.

Alaturi de jurisdictia judiciara, jurisdictia administrativa constituie un instrument juridic de cea mai mare insemnatate pentru asigurarea legalitatii in activitatea organelor administratiei publice.