Situatii din dreptul comparat - Portugalia

Situatii din dreptul comparat - Portugalia.

1. Aspecte generale.

Constituția Republicii Portugheze (CRP), in versiunea sa actuala, conține un ansamblu armonios și coerent de norme juridice destinate a acorda mediului considerația pe care o justifica, fenomen care permite aducerea in discuție chiar a unei veritabile constituții a mediului. Ținand cont de superioritatea CRP in ierarhia normelor juridice, precum și de rolul sau precursor, in conformitate cu reglementarile ordinare ale dreptului mediului, apare acum necesitatea definirii, in termeni foarte generali, a masurii in care normele constituționale iau in calcul protecția mediului.[1]

CRP concepe mediul dintr-o dubla perspectiva: ca o datorie fundamentala sau scop al Statului (dimensiunea obiectiva), care tinde spre o datorie naturala - așa cum rezulta din art. 9 lit. e) și art. 66 alin. (2), respectiv ca un drept fundamental al tuturor cetațenilor (dimensiunea subiectiva) - așa cum rezulta din art. 66 alin. (1) ("dreptul tuturor la un spațiu vital uman, sanatos și echilibrat ecologic, precum și datoria de a-l proteja"), ceea ce constituie o relativa originalitate in dreptul constituțional comparat.

In primul rand, ca un drept fundamental, dreptul la mediu este, in optica CRP, un drept negativ, respectiv dreptul ca Statul și terții (in masura in care se vorbește despre un drept direct operațional in relațiile dintre particulari) sa se abțina de la comiterea de acțiuni daunatoare mediului. In aceasta dimensiune negativa, dreptul la mediu impune interdicții sau obligații de abstențiune, acest drept fiind el insuși supus regimului constituțional definit prin "drepturi, libertați și garanții", cu aplicare directa și opozabila erga omnes , conform art. 17 și art. 18 alin. (1) din CRP.

In al doilea rand, el este un drept pozitiv, de acțiune a Statului, in privința apararii mediului și a controlului activitaților de degradare a mediului. In acest sens, sunt consacrate obligații corespunzatoare politice, legislative și administrative. Conform art. 66 alin. (2) din CRP, ne aflam in fața unui autentic drept social.

In dimensiunea sa de drept pozitiv, adica aceea a dreptului ca mediul sa fie garantat și aparat, dreptul la mediu impune Statului prestații determinate, definite la lit. d) - e) ale art. 9 și in alin. (2) al art. 66 din CRP. Exista o stransa conexiune intre dimensiunile subiectiva și obiectiva ale mediului. Indatoririle Statului, impuse in realizarea dreptului la mediu, au tendința de a impiedica incalcarile care ii pot aduce atingere, prin interzicerea acțiunilor impotriva mediului sau prin favorizarea practicilor "prietenoase fața de mediu" și, in esența, constau in patru obligații:

- prevenirea și impiedicarea poluarii și a eroziunii,

- prezervarea spațiilor naturale de foarte mare valoare (creerea unor rețele de suprafețe protejate și clasarea lor in siturile Rețelei Natura 2000 și protejarea zonelor sensibile, cum sunt: fluviile, lacurile, coastele, insulele, zonele de munte, ariile forestiere și ariile umede),

- amenajarea teritoriului și regularizarea utilizarii resurselor naturale (de exemplu, amenajarea implantațiilor urbane și industriale precum și a exploatațiilor agricole și forestiere),

- intervenția in spațiile degradate ale mediului natural (de exemplu, regenerarea fluviilor poluate, reimpadurirea suprafețelor devastate, recuperarea zonelor urbane degradate, crearea coridoarelor urbane verzi).

CRP nu se limiteaza numai la recunoașterea dreptului la mediu. Prin art. 66 alin. (1) teza finala, ea impune, deasemenea tuturor, indatorirea de aparare a mediului. Din insași natura sa - de drept negativ, opozabil particularilor - a dreptului la mediu, rezulta obligația de a nu acționa impotriva mediului. Datoria de aparare a mediului mai poate fi ințeleasa prin obligația de abținere de la acțiuni a caror savarșire constituie adesea contravenții la ordinea sociala (ilicitos contra ordenacionais) sau infracțiuni la ordinea de mediu.

Astfel, datoria apararii mediului poate comporta trei aspecte:

- obligația de a nu aduce atingere mediului (obligația de a nu polua, de a nu degrada);

- obligații pozitive diverse (de la obligația de a trata deșeurile domestice și industriale la obligația de instalare a echipamentelor de protecție a mediului;

- datoria de a impiedica pe alții sa acționeze impotriva mediului, inclusiv prin recurgerea la acțiunile populare, prevazute de art. 52 alin. (3) lit. a) din CRP, in favoarea dreptului la mediu.

Dreptul mediului, un drept foarte tanar (un "drept nascut odata cu noi" conform expresiei lui Goethe), și dreptul urbanismului sunt doua discipline juridice autonome, chiar daca ele sunt strans legate (exista unele poziții extremiste care percep dreptul mediului ca fiind parte integranta a dreptului urbanismului sau ca un drept care ar sta la baza acestuia).

Dreptul mediului trebuie delimitat printr-o serie de cercuri concentrice, care sa reflecte caracterul, integral sau parțial, de mediu al normelor juridice. Astfel, exista un nucleu central de norme juridice, fundamental orientate spre problemele de mediu, care constituie dreptul mediului. In paralel, anumite "drepturi" sunt influențate de ideea de protecție a mediului. Acestea sunt, in special, cazurile dreptului urbanismului și al dreptului amenajarii teritoriului.

Legaturile privilegiate existente intre dreptul urbanismului și dreptul mediului se datoreaza, in principal, pe de o parte, faptulului ca ambele se aplica simultan atat spațiilor rurale cat și spațiilor urbane și, pe de alta parte, faptului ca in ultimii ani, dreptul urbanismului a devenit din ce in ce mai calitativ. Intr-adevar, multe dintre normele sale (in principal planurile), vizeaza apararea mediului inconjurator, protecția și punerea in valoare a monumentelor istorice, restaurarea spațiilor urbane degradate, reabilitarea centrelor istorice, protecția și punerea in valoare a peisajelor naturale și crearea de zone verzi. Reciproc, dreptul mediului se manifesta din ce in ce mai atent fața de oraș, prin conceptul de mediu urban sau ecologie urbana (in tripla sa dimensiune, bazata pe combaterea poluarii urbane, creșterea calitații construcțiilor și prezervarea centrelor istorice, precum și crearea și punerea in valoare a spațiilor naturale ale orașelor).

Distincția și, in același timp, stransa conexiune dintre dreptul urbanismului și dreptul mediului constituie astazi un important principiu al dreptului constituțional in materie de urbanism. Intr-adevar, CRP, dupa ce a stabilit o stransa legatura intre dreptul mediului și dreptul amenajarii teritoriului, dispune, la art. 66 alin. (2) lit. b), ca pentru a garanta dreptul la mediu, Statului ii incumba obligația "de a organiza și promova amenajarea teritoriului, avand in vedere o corecta localizare a activitaților, o dezvoltare socio-economica echilibrata și punerea in valoare a peisajului". Același articol constituțional consacra, la alin. (2) lit. e), așa cum a fost prescrisa, in scopul garantarii dreptului la mediu, obligația ce ii incumba Statului "de a promova, in colaborare cu puterile locale, calitatea mediului pentru populație și viața urbana, in special in planul arhitectural și al protecției zonelor istorice".

Este interesanta scoaterea in evidența a consacrarii stransei conexiuni dintre dreptul urbanismului și dreptul mediului, prin constituționalizarea conceptului de "drept al mediului urban", care cumuleaza combinația dintre utilizarea noțiunii de "drept al urbanismului ecologic" și cea a noțiunii de "drept al mediului urban", acestea avand ca finalitate principala promovarea calitații mediului pentru populație și viața urbana.

Deși conserva o remarcabila autonomie, dreptul mediului și dreptul urbanismului sunt doua discipline complementare - și nu concurente - ambele fiind interesate de protecția mediului. Aceasta relație de complementaritate a fost construita pe baza unei progresive comuniuni ale principiilor generale și ale obiectivelor, in adoptarea instrumentelor juridice identice și in articularea procedurilor.

Aceștia sunt cei patru stalpi de fundație ai apropierii dintre dreptul mediului și dreptul urbanismului.

2. Concepte și principii.

2.1. Ansamblul principiilor generale.

Legislația portugheza de mediu a fost impulsionata, intr-o mare masura, de catre legislația comunitara de mediu. Ca efect al acestui fapt, ea a acces pana la nivelul de principii generale ale dreptului mediului. Intr-adevar, pe baza principiilor fundamentale ale dreptului comunitar al mediului, așa cum au fost ele definite in art. 174 alin. (2) din Tratatul de la Roma,[2] Legea de Baza (Lei de Bases) pentru Mediu, inca și astazi in vigoare, a consacrat un ansamblu de "principii specifice" ale dreptului mediului. Acest art. 174 alin. (2) din Tratatul Uniunii Europene, din care legislația portugheza mai recenta in materie de mediu s-a inspirat pentru adoptarea unui ansamblu de principii generale, constituie bazele edificiului juridic in materia mediului. Din lista acestor principii generale se pot enumera urmatoarele: precauția, prevenirea, participarea cetațenilor, integrarea considerentelor de protecție a mediului in definirea și aplicarea politicilor publice și in luarea deciziilor administrative, dezvoltarea durabila, dreptul la un mediu sanatos, precum și obligația de a repara pagubele cauzate mediului.

Aceste principii generale - de asemenea, luate din convenții internaționale - nu acopera numai legislația infra-constituționala de mediu. Mai multe dintre ele iși au locul in CRP și fac parte din nucleul central al constituției mediului (constituçao do ambiente). De fapt, plecand de la mai multe dispoziții combinate ale CRP,[5] se intalnesc, dincolo de dreptul fundamental la mediu, sus amintit, și urmatoarele principii fundamentale de dreptul mediului:

- principiul dezvoltarii durabile, expres prevazut de art. 86 alin. (2), care dispune ca "pentru garantarea dreptului la mediu, in cadrul unei dezvoltari durabile", Statului ii incumba un ansamblu de acțiuni - care sunt reunite in același alin. (2) al art. 86, precum și la lit. a) a art. 81, care dispune ca Statului ii incumba, in domeniile economic și social, obligația "de a promova creșterea bunastarii sociale și economice și a calitații vieții persoanelor, in special a celor mai defavorizați, in cadrul unei dezvoltari durabile". Sensul principiului dezvoltarii durabile se refera la necesitatea promovarii unei dezvoltari care urmarește sa satisfaca necesitațile generației actuale, fara a compromite capacitatea generațiilor viitoare de a-și satisface propriile lor necesitați. (a se vedea și art. 66 alin. (2) lit. d) și art. 93 lit. d) din CRP),

- principiul prevenirii, conform caruia responsabilii de comportamente daunatoare mediului trebuie, inainte de toate, sa evite aducerea de perturbari mediului, inca de la inceputul organizarii și desfașurarii activitaților lor, și nu numai sa combata a posteriori aceste efecte. Este preferabila impiedicarea degradarii mediului decat recurgerea ulterioara la remedieri (a se vedea și art. 66 alin. (2) lit. a) și lit. c) - d),

- principiul participarii cetațenilor, respectiv dreptul persoanelor fizice și al diferitelor grupuri sociale de a interveni in formularea și la punerea in aplicare a politicilor de mediu (art. 66 alin. (2) dispune in mod expres "cu angajamentul și participarea cetațenilor"),

- principiul cooperarii, care vizeaza cautarea unor soluții concertate in materia mediului, impreuna cu alte țari și organizații internaționale (art. 81 lit. m),

- principiul integrarii, care se traduce prin adoptarea unor mijloace adecvate in vederea asigurarii integrarii obiectivelor de mediu in politicile de dezvoltare economica, sociala și culturala (art. 66 alin.^.(2) lit. f): "promovarea integrarii obiectivelor de mediu in ansamblul cadrului de politici sectoriale" și art. 90: "dezvoltarea armonioasa și integrata a departamentelor și regiunilor (), coordonarea politicilor economice cu () conservarea echilibrului ecologic ()"),

- principiul informarii, ca principiu garant al publicitații critice privind problemele de mediu și al exercitarii in cunoștința a dreptului de participare a cetațenilor in definirea și la punerea in aplicare a politicilor de mediu.

2.2. Principii comune dreptului mediului și dreptului urbanismului.

Principiile generale ale dreptului mediului sus amintite sunt, de asemenea, in marea lor majoritate, și principii generale ale dreptului urbanismului. Unele dintre ele au chiar valoare de principii constituționale in materia dreptului urbanismului, impreuna integrand constituția urbanismului. Acestea sun cazurile principiului dezvoltarii durabile (care, fiind un principiu transversal, include, de asemenea, dezvoltarea urbana, sub formula "dezvoltare urbana durabila"), al principiului participarii cetațenilor la procedura de elaborare a planurilor de urbanism (art. 65 alin. (5) din CRP) și la procedurile actelor administrative de gestiune urbana (art. 267 alin. (1) din CRP), precum și al principiului integrarii obiectivelor de mediu in politicile urbane (art. 66 alin. (2) lit. f) din CRP).

Aceste trei principii au fost expres integrate in legislația portugheza de urbanism.

Astfel, corespunzator principiului dezvoltarii durabile, art. 1 alin. (2) din Legea de Baza privind Politicile de Amenajare a Teritoriului și de Urbanism[6] - LBPOTU (Legea nr. 48 din 11.08.1998), dispune ca "politicile de amenajare a teritoriului și de urbanism definesc și integreaza acțiunile promovate de catre Administrația Publica (), acestea avand ca finalitate dezvoltarea economica, sociala și culturala integrata, armonioasa și durabila a țarii și ale diferitelor regiuni și aglomerari urbane", iar art. 8 alin. (2) din Regimul Juridic al Instrumentelor de Gestiune Teritoriala - RJIGT (aprobat prin Decretul - Lege nr. 380 din 22.09.1999), dispune ca instrumentele de amenajare a teritoriului "asigura () durabilitatea și solidaritatea intergenerații in ocuparea și folosirea teritoriului".

In aplicarea principiului participarii cetațenilor la procesul de elaborare a planurilor teritoriale, legislația portugheza de urbanism prevede:

- un cerc larg de titulari ai dreptului de participare,

- multiple forme de participare (obiective și subiective, individuale și obiective),

- diferite grade de intensitate sau de consistența ale participarii: "participare-audiere" ("participaçao-audiçao") sau "participare-ascultare" ("participaçao-aucultaçao") sau "participare-negociere" ("participaçao-negociaçao") sau "concertare",

- diverse etape pe parcursul procesului de elaborare a planurilor ("participarea preventiva", care are loc pe parcursul elaborarii propunerilor de plan și "participarea succesiva", care intervine pe parcursul fazei discuțiilor publice asupra propunerilor de plan),

- și mai multe mecanisme pentru garantarea eficienței participarii.

Aceste aspecte ale participarii releva un interes special in cazul planurilor opozabile erga omnes, cum sunt planurile speciale și municipale de amenajare a teritoriului (art. 48 și art. 77 din RJIGT).

In privința principiului integrarii obiectivelor de mediu in politicile urbane, el este consacrat prin mai multe dispoziții legale.[8]

Și alte principii generale ale dreptului mediului, așa cum este principiul prevenirii, se regasesc in mod implicit in legislația portugheza de urbanism, precum și in planurile teritoriale, cu deosebire in planurile speciale de amenajare a teritoriului care, conform art. 42 alin. (3) din RJIGT, sunt: planurile de amenajare a ariilor protejate, a lagunelor din apele publice, a țarmurilor marilor și estuarelor. Prin urmare, atunci cand legiuitorul definește un regim juridic specific pentru anumite tipuri sau categorii de terenuri (de la care nu se poate deroga prin planuri) - cum este cazul cu terenurile integrate in Rezervația Ecologica Naționala (Reserva Ecológica Nacional - REN), sau cu cele care fac parte din rețeaua naționala a ariilor protejate și din rețeaua Natura 2000, sau cu terenurile care fac parte din fașiile coastelor sau din ariile forestiere - el consacra un ansamblu de limitari, condiționari și interdicții ale posibilitaților de utilizare a acestor terenuri, pentru scopuri de urbanizare, prevenind astfel afectarea valorii lor ecologice și de mediu. De asemenea, atunci cand planurile interzic folosirea terenurilor pentru scopuri de urbanizare și de construire, bazandu-se pe prezervarea resurselor naturale, ele impiedica in mod preventiv deteriorarea acestora. Acest lucru este vizibil in mod deosebit in cazul planurilor speciale de amenajare a teritoriului, care prevad "utilizari preferențiale, supuse condiționarilor și interdicțiilor, determinate de criterii de conservare a naturii și a biodiversitații, in scopul de a le face compatibile cu utilizarea lor de catre populație" (art. 12 alin. (3) lit. c) din RJIGT).

Principiul prevenirii este la fel de prezent și in conținutul planurilor municipale de amenajare a teritoriului, atunci cand, pentru a controla poluarea sonora și pentru a asigura calitatea mediului sonor, acestea determina destinația terenurilor, ținand cont de sursele de zgomot existente și/sau previzibile.[9]

3. Comunitatea de obiective.

Normele de dreptul urbanismului au ca scop stabilirea regulilor juridice de ocupare, utilizare și transformare a solurilor, in timp ce normele juridice ale dreptului mediului sunt intrinsec supuse scopurilor de protecție a mediului inconjurator. Cu toate acestea, este ușoara detectarea finalitaților și obiectivelor comune ale dreptului urbanismului și dreptului mediului.

Un parcurs rapid al legislației de baza a urbanismului portughez ne permite sa justificam cu ușurința aceasta afirmație. Astfel, art. 3 lit. c) din LBPOTU dispune ca "garantarea utilizarii raționale a resurselor naturale, prezervarea echilibrului mediului, umanizarea orașelor și funcționalitatea spațiilor construite" reprezinta, impreuna cu altele, scopuri pentru politicile de amenajare a teritoriului și de urbanism, iar art. 6 alin. (1) lit. a) din aceeași lege dispune ca amenajarea teritoriului și urbanismul urmaresc obiective specifice, in funcție de natura realitații teritoriale care sta la baza, printre altele, și "a ameliorarii condițiilor de viața și de munca ale populației, cu respectarea valorilor culturale, de mediu și peisagistice".

Aceasta comunitate de obiective apare, in același mod, in obiectivele atribuite prin lege instrumentelor de planificare teritoriala, așa cum sunt planurile de orientare și de coordonare, obligatorii pentru autoritațile și instituțiile publice, dar care nu sunt opozabile particularilor (programul național al politicilor de amenajare a teritoriului, planurile regionale de amenajare a teritoriului, planurile sectoriale și planurile intercomunale de amenajare a teritoriului), sau cum sunt planurile opozabile erga omnes, care definesc modurile de ocupare a solurilor (planurile de afectare - "planos de afectaçao") și servesc ca parametri pentru punerea in aplicare a actelor administrative de gestiune urbanistica (planurile speciale și municipale de amenajare a teritoriului).

In acest sens, RJIGT dispune ca "instrumentele de gestiune teritoriala identifica resursele și valorile naturale, condițiile indispensabile dezvoltarii durabile a teritoriului și definesc masurile de baza și limitele de utilizare care garanteaza regenerarea și punerea in valoare a patrimoniului natural". Conform acelorași dispoziții, aceste planuri "identifica ariile, valorile și sistemele fundamentale pentru protecția și punerea in valoare a mediului din spațiile rurale și urbane, in special din ariile rezervațiilor ecologice".[10]

4. Identitatea instrumentelor juridice.

Impreuna cu o comuniune de principii generale și o comunitate de obiective, dreptul urbanismului și dreptul mediului utilizeaza instrumente juridice identice, care reflecta clar apropierea dintre aceste doua discipline juridice. Aceste instrumente sunt urmatoarele: evaluarea impactului asupra mediului, mecanismele de informare și participare a cetațenilor și instrumentele de planificare.

4.1. Evaluarea impactului asupra mediului.

Instrumentul juridic al evaluarii impactului asupra mediului include nu numai faza de punere in opera a unor proiecte și operații de natura urbanistica, ci și faza de aprobare a unor planuri și programe susceptibile de a produce efecte nefavorabile asupra mediului.

Evaluarea impactului asupra mediului prealabila aprobarii planurilor sau programelor de urbanism a fost instituita prin Directiva europeana nr. 2001/42/CE din 206.2001. Aceasta Directiva nu a fost inca transpusa in dreptul intern portughez, deși au trecut mai bine de cinci ani de la expirarea termenului de transpunere (la 21.02004).[11]

Conform acestei directive, realizarea unei evaluari de mediu a planurilor și programelor care, in mod cert, vor face obiectul viitorului cadru de aprobare a proiectelor ce sunt susceptibile de a avea efecte semnificative asupra mediului, este obligatorie. Intr-adevar, experiența a relevat ca evaluarea impactului asupra mediului al proiectelor poate avea loc uneori in momentele in care posibilitatea de alegere intre diferitele opțiuni și/sau alternative de dezvoltare este foarte restransa. Nu sunt puține situațiile in care deciziile privind caracteristicile unui anumit proiect sa fie deja anterior condiționate de planurile sau programele in care proiectul se insereaza, restrangand astfel utilitatea și intinderea evaluarii impactului asupra mediului al proiectului care urmeaza a fi realizat.

Realizarea evaluarii de mediu la nivel de planificare și/sau de programare garanteaza ca efectele asupra mediului sunt luate in considerație la momentul elaborarii unui plan sau program și inaintea aprobarii lor, contribuind astfel la adoptarea atat a unor soluții inovatoare, mai eficiente și mai durabile, cat și a unor masuri de control care sa evite sau sa reduca efectele negative semnificative asupra mediului, consecințe ale punerii in opera a planului sau a programului. Aceasta inseamna ca eventualele efecte nefaste ale unei opțiuni de dezvoltare determinata, sunt apreciate in decursul unei prime faze a procedurii de luare a deciziei publice - mai exact in faza care precede evaluarea impactului asupra mediului al proiectelor aflate deja in vigoare.

In mod concret, evaluarea de mediu a planurilor și/sau programelor presupune elaborarea, de catre persoana responsabila, a unui raport de mediu și organizarea de consultari ale publicului și persoanelor care, in virtutea responsabilitaților lor specifice in domeniul mediului, pot avea interesul de a cunoaște efectele asupra mediului care ar rezulta din aplicarea planului sau programului. Versiunea finala a planului sau programului va reflecta atat evaluarea de mediu, inainte de realizarea lui, precum și intervențiile publicului și ale persoanelor interesate.

Textul care definește regimul juridic al evaluarii impactului asupra mediului ("avaliaçao de impacte ambiental" - AIA) al proiectelor publice și private, inclusiv al acelor proiecte urbane care sunt susceptibile de a produce efecte semnificative asupra mediului - transpunand Directiva nr. 85/337/CEE din 206.1985, cu modificarile introduse prin Directiva nr. 97/11/CE din 03.03.1997 și Directiva nr. 2003/35/CE din 26.05.2003 - este Decretul - Lege nr. 69 din 03.05.2000, modificat prin Decretul - Lege nr. 197 din 08.11.2005.

AIA a proiectelor constituie una din expresiile semnificative ale principiului prevenirii ("princípio da prevençao"), atunci cand ea se bazeaza pe prevenirea și denunțarea riscurilor cu potențiale efecte nefaste asupra mediului - consecințe constand in starea de pericol determinata de punerea in opera a marilor lucrari - urmarind și incercand astfel, nu numai combaterea pagubelor provocate mediului ci și combaterea amenințarii acestor pagube.

Procedura AIA - care poate fi caracterizata ca fiind o procedura "grefata" pe procedurile de acordare a licențelor ("licenciamento") sau autorizațiilor, pentru proiectele in cauza - include proiectele enumerate in conținutul anexelor I - II ale Decretului - Lege nr. 69/2000. Printre proiectele de natura urbanistica se regasesc operațiunile de lotizare urbane, care includ: construirea de instituții sau de ansambluri comerciale și locurile de parcare aferente, neincluse in planurile municipale de amenajare a teritoriului, atunci cand acestea depașesc anumite dimensiuni; depozitele de deșeuri și/sau gunoaie, neprevazute in planurile municipale de amenajare a teritoriului, a caror marime depașește anumite limite determinate; stabilimentele hoteliere și facilitațile complementare de adapostire turistica, atunci cand ele sunt localizate in afara zonelor urbane sau urbanizabile delimitate prin planurile municipale sau speciale de amenajare a teritoriului, și cand depașesc anumite dimensiuni; terenurile de camping și terenurile de golf, atunci cand depașesc anumite dimensiuni.

Procedura AIA incepe cu prezentarea de catre petiționar - respectiv o autoritate/instituție publica sau o persoana fizica ori juridica publica/privata, care formuleaza o cerere de acordare a unei licențe sau a unei autorizații pentru un proiect, și o inainteaza persoanei competenta cu eliberarea licenței sau autorizației - a unui studiu de impact asupra mediului ("estudo de impacte ambiental"- EIA). EIA este insoțita de un studiu al anteproiectului sau, in lipsa, de proiectul supus licențierii sau autorizarii. EIA, impreuna cu intreaga documentație care prezinta importanța pentru AIA, sunt remise, prin persoana competenta in materie de licențiere sau autorizare, autoritaților cu atribuții de AIA. Acestea pot fi, dupa caz, Institutul de Mediu, in situația expres prevazuta de art. 7 alin. (1) lit. a) din Decretul - Lege nr. 69/2000, iar pentru celelalte situații, Comisiile de coordonare și dezvoltare regionala. Odata documentația primita și inregistrata, autoritatea de AIA numește o comisie de evaluare, care iși incepe activitatea cu verificarea legalitații EIA. Dupa ce aceasta a fost declarata, EIA este transmisa in atenția autoritaților și/sau instituțiilor publice competente pentru aprecierea proiectului. Procedura AIA face obiectul publicitații, al participarii publice și al efectuarii audierii publice pentru documentele integrate in procedura AIA, inclusiv EIA.

Intr-un termen de 25 zile, care incepe de la data primirii raportului consultarii publice, comisia de evaluare, in funcție de conținutul avizelor tehnice primite, de aprecierea tehnica a EIA, de raportul consultarii publice și de celelalte elemente importante ale procedurii, elaboreaza și inainteaza autoritații de AIA avizul final al procedurii de AIA. Autoritatea de AIA transmite ministrului responsabil in domeniul mediului propunerea de declarație de impact asupra mediului (declaraçao de impacte ambiental - DIA). Decizia procedurii de AIA se integreaza apoi in DIA, care poate fi favorabila, favorabila cu rezerve sau negativa, aceasta intrand in competența ministrului responsabil de resortul in cauza. Aceasta decizie este imediat și simultan notificata persoanei competente cu eliberarea autorizațiilor și petentului.

Forța juridica a DIA este semnificativa, dat fiind faptul ca o DIA negativa antreneaza, pe cale de consecința, refuzul acordarii licenței sau autorizației pentru proiect. Aceasta inseamna ca DIA are forța juridica a unui aviz conform: o decizie (pozitiva) de licențiere sau de autorizare a unui proiect poate fi adoptata numai pe baza unei DIA favorabila sau favorabila cu rezerve. In concordanța cu aceasta forța juridica, legea sancționeaza cu nulitatea actele administrative care nu respecta DIA. In acest cadru, consacrarea de catre legiuitor a regulii conform careia tacerea inseamna acceptarea (deferimento tácito) in ceea ce privește DIA, pentru cazurile in care, in termenul prevazut, nu s-a comunicat nimic persoanei competente in materie de licențiere sau de autorizare a proiectelor, a nascut critici puternice.

Este important de notat, faptul ca regimul juridic al AIA comporta previziunea postevaluarii (póst-avaliaçao), ulterior DIA, faza in cursul careia este evaluata conformitatea proiectului de execuție cu aceasta declarație, astfel incat sa fie eficientizate masurile destinate evitarii, minimizarii sau compensarii impactului negativ al proiectului asupra mediului. Acțiunile de postevaluare sunt puse in aplicare pe baza supervizarii proiectului, a raspunderilor petiționarului și auditorului, al caror cadru de realizare este determinat de AIA.

Tribunalul administrativ exercita controlul asupra proiectelor legal supuse AIA.[12]

4.2. Mecanismele de informare și participare a cetațenilor.

Dreptul la informație și dreptul de participare al cetațenilor ocupa un loc important in dreptul urbanismului și in dreptul mediului.

Astfel, in ceea ce privește dreptul la informația de mediu, Legea nr. 19 din 12.06.2006, reglementeaza accesul la informațiile de mediu care se afla la dispoziția autoritaților sau instituțiilor publice sau care sunt deținute material, pentru ele, de catre alte organisme, transpunand in ordinea juridica interna Directiva nr. 2003/4/CE din 28.01.2003. Dreptul de acces la informația de mediu include toate informațiile - sub forma scrisa, vizuala, audio, electronica sau sub oricare alta forma materiala ar putea fi - cu privire la starea elementelor mediului (aer, apa, sol, etc), la starea factorilor de mediu (ex.: substanțe, energie, zgomot, radiații, deșeuri), la masurile politice, legislative și administrative in materia mediului, la rapoartele asupra punerii in aplicare a legislației mediului, respectiv la starea de sanatate și starea de securitate a persoanelor, influențate de starea elementelor și de starea factorilor de mediu.

Legea sus menționata garanteaza dreptul de acces la informația de mediu, petentul nefiind obligat sa iși justifice vreun interes. Utilizarea tehnologiilor telematice sau electronice are un rol important in punerea la dispoziție, furnizarea și accesul la informația de mediu.

Limitele dreptului de acces al publicului la informația de mediu sunt enumerate in art. 11 alin. (6) din lege, care stabilește cazurile de respingere ale cererilor de acces la informațiile de mediu. Ele includ, inter alia, cazul in care divulgarea unei informații ar putea prejudicia relațiile internaționale, securitatea publica sau apararea naționala, secretul justiției, confidențialitatea informațiilor comerciale și industriale și drepturile de proprietate intelectuala.

Dreptul de acces la informația de mediu este strans legat de dreptul de participare al publicului (individual și/sau colectiv) in domeniul mediului, atunci cand este posibila asigurarea unei participari efective a societații civile la deciziile publice ce intereseaza mediul, daca cetațenii și asociațiile au fost informați, in mod corespunzator, prin mijloacele adecvate. In ceea ce privește dreptul de participare al publicului la luarea deciziilor in materia mediului, acesta este instituit prin Legea nr. 83 din 31.08.1995, care reglementeaza "dreptului de participare la proceduri și de acțiune populara" (direito de participaçao procedimental e de acçao popular). Conform acestei legi, toți cetațenii au dreptul de a participa la procedurile administrative cu semnificație asupra mediului, indiferent de faptul ca au sau nu interese directe sau personale.

Dreptul de participare populara aparține in mod egal, atat asociațiilor și fundațiilor care au ca scop apararea intereselor mediului inconjurator, cat și puterilor locale. De asemenea, legea sus menționata permite, tuturor cetațenilor sau asociațiilor cu scop de aparare a mediului, participarea la procesele decizionale susceptibile de a produce efecte asupra mediului. Acest drept de participare presupune un anunț public efectuat intre momentul demararii procedurilor de elaborare a planurilor sau momentul luarii deciziilor de a le pune in opera și momentul inceperii lucrarilor sau investițiilor respective și cuprinde posibilitatea de a consulta documentele și celelalte acte de procedura, de a prezenta observații scrise și dreptul la audiere. Autoritatea competenta studiaza observațiile formulate și raspunde in scris autorului lor.

Dreptul de acces la informație și dreptul de participare al publicului in domeniul mediului sunt in mod egal consacrate in "Convenția privind accesul la informație, participarea publicului la procesele decizionale și accesul la justiție in materie de mediu",[13] semnata in Danemarca la data de 25.06.1998 (ratificata prin Decretul Președintelui Republicii Portugheze nr. 9 din 25.02.2003).

Se poate semnala, in sfarșit, in cadrul dreptului de acces la informație și de participare al publicului in domeniul mediului, ca legiuitorul portughez recunoaște un rol important "organizațiilor nonguvernamentale de mediu" și asociațiilor de aparare a mediului. De fapt, Legea nr. 35 din 18.01998 le atribuie un ansamblu de prerogative importante, printre care: dreptul de consultare și de informare asupra documentelor sau deciziilor administrative ce pot avea impact asupra mediului; dreptul de participare la stabilirea politicilor de mediu in cadrul procesului administrativ și a mijloacelor administrative de aparare a mediului; precum și o larga legitimare procesuala - in principal pentru introducerea de acțiuni judiciare necesare in scopul prevenirii, corecției, suspendarii sau incetarii efectelor actelor administrative in care omiterea includerii informarii sau consultarii autoritaților sau instituțiilor publice cu atribuții in domeniu ori a persoanelor fizice sau juridice publice/private interesate, constituie ori poate constitui un factor de degradare al mediului, respectiv pentru a intari eficiența responsabilitații civile in ceea ce privește actele administrative și omisiunile care stau la originea pagubelor provocate mediului.

Dreptul de acces la informație și dreptul de participare al publicului sunt prevazute, de asemenea, și in cadrul proceselor de elaborare a planurilor de urbanism și a proceselor de adoptare a actelor administrative de gestiune urbana.

In privința dreptului de acces la informație și a dreptului de participare al particularilor la procesele de elaborare a planurilor de urbanism, ele sunt dirijate de LBPOTU și RJIGT, precum și de Legea nr. 83 din 31.08.1995, mai sus amintita (care reglementeaza, la modul general, participarea publicului la deciziile de mediu și de urbanism).

Astfel, in ceea ce privește titularii dreptului de participare, multiplele dispoziții legale se refera atat la "cetațeni" cat și la "cetațeni interesați" sau, pur și simplu, la "interesați". Acești termeni semnifica faptul ca este vorba despre un cerc de subiecți foarte larg. Pentru aceasta participare, care poate fi atat subiectiva,[14] cat și obiectiva, legislația nu face distincție, intrucat aceste doua forme de participare sunt admisibile. Deja, in ceea ce privește participarea individuala și colectiva, directa și indirecta, legislația prevede in mod expres aceste doua forme de participare. Se poate cita, ca exemplu, art. 10 din Legea nr. 83 din 31.08.1995 care, in privința procedurilor colective (procedimentos colectivos) - adica acelea in cursul carora autoritatea care face instrumentarea este obligata sa procedeze la mai mult de 20 audieri - prevede ca poate fi cerut ca audierea sa fie efectuata prin reprezentanții celor interesați.

Legiuitorul a consacrat, de asemenea, doua niveluri de intensitate ale participarii expusa mai sus. ("participare - audiere" și "participare - negociere" sau "concertare"). Intr-adevar, participarea implica, pe de o parte, formularea de observații, sugestii, reclamații și cereri de clarificare, pe parcursul perioadei de elaborare a planului, atat asupra obiectivelor acestuia, cat și asupra propunerii de plan - aceasta reprezentand "participarea - audiere". Pe de alta parte, conform art. 21 alin. (2) din LBPOTU, participarea implica adoptarea de "mecanisme consolidate de participare a cetațenilor, in special prin intermediul formelor de concertare a intereselor" - care se manifesta in mod deosebit in cazul planurilor teritoriale opozabile particularilor - prezentandu-se astfel ca fiind o "participare-negociere" sau o "concertare".

In privința momentelor in care poate avea loc participarea, legea e clara: ea poate interveni pe intreg parcursul procedurilor de elaborare a planurilor, fara a avea importanța in timpul carei faze, ceea ce intarește obligația ce incumba autoritaților și/sau instituțiilor publice, cu atribuții in domeniu, de a face publice deciziile de declanșare a procedurilor de elaborare, de modificare ori de revizuire a planurilor, cu identificarea obiectivelor urmarite, pentru ca, din acel moment, toți cei interesați sa aiba posibilitatea de a formula și prezenta sugestii și observații asupra opțiunilor prevazute in plan. Aceasta inseamna ca o participare preventiva a cetațenilor este posibila in cazul tuturor tipurilor de instrumente de gestiune teritoriala.

Dar, participarea preventiva a cetațenilor in cursul procedurilor de elaborare este extrem de riguros reglementata in cadrul planurilor speciale și municipale de amenajare a teritoriului.

Pentru a nu cita decat aceste dispoziții, art. 77 alin. (1) din RJIGT dispune ca la "elaborarea planurilor municipale de amenajare a teritoriului, consiliul municipal trebuie sa faciliteze celor interesați accesul la toate elementele importante, pentru ca aceștia sa aiba posibilitatea de a lua cunoștința despre starea lucrarilor și evoluția procedurii și de a formula sugestii autoritații și comisiei mixte de coordonare". Art. 77 alin. (2) din RJIGT dispune ca "consiliul municipal va aduce la cunoștința, prin intermediul publicitații avizului, deliberarea care pronunța elaborarea planului, in scopul de a permite - intr-un termen stabilit prin același articol, dar care nu poate fi mai mic de 30 zile - formularea de sugestii, precum și prezentarea informațiilor asupra tuturor aspectelor ce privesc procedura de elaborare".

La randul sau, participarea succesiva (participaçao sucessiva) intervine odata ce propunerea de plan a fost definita și are, ca moment privilegiat, perioada discuțiilor publice, in timpul carora toți cei interesați au posibilitatea de a formula reclamații, observații, sugestii și cereri de clarificare asupra documentului - proiectul sau propunerea finala a planului. In cadrul participarii succesive, cetațenii au posibilitatea de a prezenta critici sau sugestii in scopul modificarii dispozițiilor care, foarte probabil, vor constitui conținutul planului. Legiuitorul reglementeaza in detaliu, inclusiv: publicitatea perioadei discuțiiilor publice, durata ei, indicarea eventualelor reuniuni publice și locul unde sunt accesibile propunerile de plan și avizele care le insoțesc, precum și forma sub care cei interesați au posibilitatea de a-și prezenta reclamațiile, sugestiile și observațiile.

Legiuitorul urmarește, in cele din urma, asigurarea eficienței participarii cetațenilor. Pe langa garantarea dreptului de acces la informție pentru cei interesați, in privința tuturor aspectelor importante ale procedurilor de elaborare, de modificare sau de revizuire ale planurilor, astfel incat participarea cetațenilor sa fie una clarificatoare, legea impune autoritaților și/sau instituțiilor publice responsabile cu elaborarea planurilor obligația de a examina sugestiile, observațiile și cererile de clarificare și de a motiva opțiunile reținute.

Deosebit de minuțios este regimul acestor obligații de a cantari și de a raspunde motivat, in cazul planurilor speciale și municipale de amenajari a teritoriului. Aceasta se datoreaza faptului ca ele iși produc efectele juridice direct opozabile particularilor. Diferite dispoziții ale RGIJT prevad ca persoana responsabila cu elaborarea planului trebuie sa cantareasca reclamațiile, observațiile, sugestiile și cererile de clarificare prezentate de catre particulari, și are obligația de a aduce un raspuns motivat in fața celor care invoca, in special: neconformitatea cu celelalte instrumente de gestiune teritoriala in vigoare, incompatibilitatea cu planurile, programele și proiectele care trebuie sa fie analizate in timpul fazei de elaborare; neconformitatea cu dispozițiile legale și de reglementare, eventualele incalcari ale drepturilor subiective. Conform acelorași dispoziții, raspunsurile trebuie sa fie comunicate in scris celor interesați. Conform art. 10 alin. (4) din Legea nr. 83 din 31.08.1995, in cazurile in care observațiile scrise au fost prezentate intr-un numar ce depașește 20 de probleme, aceste raspunsuri pot fi publicate in doua jurnale cotidiene și un jurnal regional. Este stabilit ca autoritațile și/sau instituțiile publice responsabile cu elaborarea raspunsurilor, trebuie sa comunice aceste clarificari celor interesați, fie prin intermediul propriilor tehnicieni, fie recurgand la tehnicieni din administrația de Stat și/sau din administrația regiunilor autonome. De asemenea, inca este stabilit faptul ca, odata terminata perioada discuțiilor publice, autoritațile și/sau instituțiile publice responsabile aduc la cunoștința publica și cantaresc rezultatele respective, procedand și la elaborarea versiunii finala a propunerii pentru aprobare. In sfarșit, mai este stabilit și faptul ca, toate reuniunile consiliului municipal privitoare la elaborarea și aprobarea tuturor categoriilor de instrumente de planificare teritoriala sunt publice.

Tribunalele administrative procedeaza la un control minuțios al respectarii normelor juridice privind participarea cetațenilor pe parcursul proceselor de elaborare a planurilor de urbanism, in special cu privire la exigența realizarii "discuțiilor publice".[16]

In cadrul procedurii de licențiere și de autorizare a operațiunilor de urbanism (de ex. lotizarile/parcelarile și lucrarile de construcții), drepturile de acces la informație și de participare a cetațenilor sunt reglementate: prin Legea nr. 83 din 31.08.1995, sus amintita; prin art. 110 din Decretul - Lege nr. 555 din 16.12.1999, (modificat prin Decretul - Lege nr. 177 din 04.06.2001), care aproba Regimul Juridic de Urbanism și de Construire (Regime Jurídico da Urbanizaçao e Edificaçao - RJUE), care prevede dreptul "tuturor celor interesați" de a fi informați in privința "instrumentelor de planificare teritoriala in vigoare in zonele unde urmeaza a fi realizate operațiunile de urbanism" și asupra "progreselor inregistrate de procedurile care ii privesc direct (dreptul de acces la informația privind procedurile); și prin art. 100 al Codului de procedura administrativa (Código do Procedimento Administrativo), care consacra dreptul celor interesați de a fi ascultați in cursul procedurilor care preced decizia finala și informați, in acest sens, asupra direcției probabile a acesteia din urma.

4.3. Instrumentele de planificare.

Planurile constituie a treia categorie a instrumentelor juridice comune dreptului urbanismului și dreptului mediului. Nu avem in vedere aici toate planurile teritoriale - care includ printre obiectivele lor și protecția mediului - ci numai pe cele care, deși sunt integrate in tipologia planurilor teritoriale, definite prin RJIGT, joaca, datorita caracteristicilor lor specifice, o funcție primordiala in salvgardarea resurselor naturale și a protecției mediului.

Este vorba despre planurile speciale de amenajare a teritoriului (planos especiais de ordenamento do território) și planurile sectoriale de mediu (planos sectoriais do ambiente).

Primele, ale caror modalitați au fost descrise mai sus, definesc regimurile de salvgardare ale resurselor și ale valorilor naturale și au ca scop asigurarea condițiilor de dezvoltare durabila a teritoriului. Deși, in principal, sunt destinate definirii regulilor limitative sau prohibitive de ocupare, utilizare și transformare a solurilor, ele stabilesc, de asemenea, in maniera pozitiva, utilizarile și regimurile de gestiune compatibile cu o dezvoltare durabila a teritoriului (art. 42 alin. (2) și art. 44 din RJIGT).

Celelalte - planurile sectoriale - constituie instrumente de programare sau de concretizare a politicilor de protecție a mediului, relevante pentru organizarea teritoriului. Acestea nu au ca scop direct și imediat planificarea teritoriala ci, mai intai, pe acela de programare sau de concretizare a politicilor de protecție și de restaurare a mediului, de determinare a impactului lor teritorial. Reprezinta exemple de planuri sectoriale de mediu, planurile de gestiune a deșeurilor (care cuprind planurile naționale de gestiune a deșeurilor, planurile specifice de gestiune ale deșeurilor și planurile multicomunale, intercomunale și comunale de acțiune), reglementate de art. 11 - 19 din Decretul - Lege nr. 178 din 05.09.2006, și planurile municipale de reducere a zgomotelor (planos municipais de reduçao de ruído), reglementate de art. 8 - 9 din RGR.

5. Articularea dreptului urbanismului cu dreptul mediului.

Al patrulea stalp pe care se sprijina relația de proximitate dintre dreptul urbanismului și dreptul mediului este cel al articularii procedurilor de urbanism cu procedurile de mediu.

Aceasta articulare poate lua doua forme: una mai puțin intensa, de coordonare a ambelor proceduri distincte, care conduce la doua decizii independente, autonome, și cealalta, mai profunda, de concentrare a ambelor proceduri intr-o procedura comuna, unica, care conduce la o decizie administrativa unica.

Ordinea juridica portugheza ofera exemple de articulare intre procedurile de urbanism și cele de mediu. Astfel, deși Directiva nr. 2001/42/CE inca nu a fost transpusa in dreptul intern, este foarte probabil ca legiuitorul portughez sa procedeze la definirea unor forme adecvate de articulare și coordonare intre procedura de AIA a planurilor și procedura de elaborare a acestora din urma, facand sa coincida temporal mai multe acte și faze ale celor doua proceduri, in scopul simplificarii și accelerarii lor.

Sunt deasemenea articulate, conform termenilor Decretului - Lege nr. 69 din 03.05.2000,[17] procedura de AIA a proiectelor de urbanism, reglementata prin acest act normativ, și procedura de licențiere și de autorizare a acestor proiecte, odata ce prima reprezinta o subprocedura "grefata" pe cea de-a doua, fiind posibila numai adoptarea unei decizii (pozitive) de licențiere sau de autorizare a proiectelor urbanistice, pe baza unei DIA favorabila sau favorabila cu rezerve.

Alteori, legiuitorul regrupeaza intr-o procedura unica, in casu, pe parcursul procedurii de licențiere sau de autorizare a unei operațiuni de urbanism, controlul respectarii normelor juridice de urbanism și de mediu, atribuind licenței sau autorizației de urbanism o funcțiune federativa sau de sinteza a tuturor autorizațiilor și aprobarilor impuse prin lege pentru fiecare dintre operațiunile de urbanism. In acest context impune legea, in cadrul procedurii de licențiere sau de autorizare a operațiunilor de urbanism, consultarea autoritaților și/sau instituțiilor publice care au atribuții in materie de mediu și care, conform dispozițiilor imperative ale legii, trebuie sa emita un aviz, o autorizație sau o aprobare (art. 19 din RJUE). Legea amenința cu sancțiunea nulitații licențele sau autorizațiile de urbanism care nu au fost precedate de consultarea autoritaților și/sau instituțiilor al caror aviz, autorizație sau aprobare sunt legalmente imperativ cerute, precum și atunci cand licențele sau autorizațiile de urbanism nu sunt in conformitate cu aceste avize, autorizații sau aprobari (RJUE art. 68 lit c).

Abrevieri:

AIA - Avaliaçao de Impacte Ambiental - Evaluarea impactului asupra mediului.

CRP - Constituiçao da República Portuguesa - Constituția Republicii Portugheze.

DIA - Declaraçao de Impacte Ambiental - Declarația de impact asupra mediului.

EIA - Estudo de Impacte Ambiental -Studiul de impact asupra mediului.

LBPOTU - Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo - Legea de Baza a Politicilor de Amenajare a Teritorilui și de Urbanism.

RGR - Regulamento General do Ruído - Regulamentul General al Zgomotelor.

RJIGT - Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestao Territorial - Regimul Juridic al Instrumentelor de Gestiune Teritoriala.

RJUE - Regime Jurídico da Urbanizaçao e Edificaçao - Regimul Juridic al Urbanizarii și al Edificarilor.