ACTIVITATEA AUTORITATILOR ADMINISTRATIEI PUBLICE

1. Formele de activitate a autoritatilor
administratiei publice

In literatura noastra de specialitate s‑a exprimat opinia ca formele concrete de manifestare a activitatii executive pot fi denumite in sens larg "fapte administrative"[1].

In aceasta larga categorie se deosebesc acte juridice, fapte materiale juridice, operatiuni materiale tehnice si acte cu caracter exclusiv politic.

Denumirea de "fapt administrativ" include prin urmare toate manifestarile, juridice si nejuridice, prin care administratia publica in­fap­tuieste activitatea de conducere, de organizare a aplicarii si de apli­care in concret a legilor . De altfel, s‑a exprimat si opinia ca formele de manifestare a activitatii administratiei publice pot fi impartite in forme producatoare de efecte juridice (actele de drept administrativ, actele civile ale organelor administratiei de stat , faptele juridice materiale) si forme care nu produc efecte juridice proprii (operatiunile tehnico‑ma­teriale, actele exclusiv politice ale organelor administra­tive)

O alta opinie clasifica formele concrete de activitate a organelor administratiei publice in functie de regimul juridic aplicabil . Se disting astfel forme carora li se aplica regimul administrativ de putere (actul administrativ, contractul administrativ si operatiunea administrativa) si forme carora nu li se aplica regimul administrativ de putere (acte juridice efectuate in virtutea capacitatii civile, operatiuni tehnico‑admi­nistrative - stampilari, multiplicari, inregistrari de acte ‑ si operatiuni direct productive - operatiuni cu caracter sanitaro‑medical, operatiuni de invatamant, operatiuni in domeniul economic si industrial).

Regimul de putere publica reprezinta ansamblul prerogativelor cu care sunt investite prin lege autoritatile publice in vederea realizarii atributiilor ce le revin, si care le confera posibilitatea de a se impune cu forta juridica obligatorie in raporturile lor cu persoane fizice sau juridice si prin intermediul carora promoveaza interesul public.

Clasificarea in functie de regimul juridic aplicabil nu vine in contradictie, in esenta cu clasificarea din prima opinie mentionata. Aceasta prima opinie este conforma cu intreaga realitate sociala, in care exista situatii in care se produc efecte juridice fie cu intentia persoanelor aflate in situatia respectiva (exista o manifestare de vointa pentru producerea efectelor juridice, sub forma actului juridic), fie fara intentia acestora (fapte juridice produc efecte juridice in virtutea legii) si exista situatii in care nu se produc efecte juridice.

Actele cu caracter exclusiv politic emana, de regula, de la autoritatile administratiei publice centrale. Asemenea acte sunt, de exemplu, declaratiile Guvernului cu privire la anumite evenimente internationale sau mesaje adresate de Guvern organelor de acelasi rang din alte state. Prin asemenea acte se afirma principii directoare sau se precizeaza atitudinea pe care autoritatea emitenta o ia referitor la conducerea statului

Excluzand din sfera "faptelor administrative" actele administrative si actele cu caracter exclusiv politic, restul activitatilor prin care se realizeaza administratia publica au fost clasificate in

- operatiuni si fapte materiale ale organelor administratiei publice, formate la randul lor din: operatiuni tehnico‑administrative si operatiuni tehnico‑materiale (productive)

- operatiuni de realizare a serviciilor publice (furnizarea energiei electrice, ingrijirea bolnavilor sau administrarea unui tratament medical).

Operatiunile si faptele materiale ale organelor administratiei publice nu sunt manifestari exprese de vointa facute cu scopul de a produce efecte juridice. Ele intervin, de regula, in legatura cu emiterea si executarea actelor juridice ale organelor administratiei publice. Operatiunile si faptele materiale pot conditiona legalitatea actelor administrative sau pot asigura eficienta actelor administrative ori buna desfasurare a activitatii organelor administrative in ansamblul ei

Asa cum s‑a aratat insa in doctrina , exista si situatii in care emiterea unui act juridic civil este conditionata nu de o simpla operatiune administrativa, ci, de un act administrativ unilateral. Este cazul autorizatiilor administrative, in sensul larg al termenului.

Majoritatea covarsitoare a operatiunilor administrative din activitatea administratiei publice sunt considerate drept conditii de valabilitate a actelor administrative. Astfel, autorizatia de construire a unui imobil se face dupa ce s‑au facut masuratorile terenului pe care se va afla imobilul si s‑a intocmit schita amplasarii acestuia, emiterea unui certificat medical de scutire de la o anumita activitate se face dupa examinarea bolnavului in cauza, eliberarea permisului de conducere auto se face dupa ce persoana fizica a sustinut probele teoretice si practice in fata comisiei competente etc.

Unele din operatiunile si faptele materiale sunt producatoare de efecte juridice iar altele nu. Efectele juridice nu se datoreaza insa vointei ce sta la baza realizarii lor, ci vointei legii, care prevede necesitatea sau posibilitatea acestora.

2. Actele juridice ale administratiei publice

Majoritatea autorilor actuali clasifica actele juridice ale autoritatilor administratiei publice in acte administrative si acte contractuale[11]. Actele administrative sunt manifestari unilaterale de vointa, facute in scopul de a produce efecte juridice, a caror realizare este garantata de puterea publica cu care sunt inzestrate autoritatile administratiei publice.

Actele contractuale sunt contractele administrative si contractele civile.

Contractele administrative se incheie intre autoritatile administratiei publice si un particular in vederea satisfacerii unui interes general sau pentru buna functionare a serviciilor publice[12].

O clasificare facuta in functie de regimul juridic aplicabil[13], distinge intre:

acte care se realizeaza, in principal, intr‑un regim de putere, categorie care la randul ei se subdivide in acte unilaterale de drept administrativ si contracte administrative;

acte care se realizeaza, in principal, intr‑un regim de drept civil, categorie in care intra in principal contractele civile precum si acte juridice unilaterale care nu realizeaza puterea publica[14].

3. Actele administrative unilaterale

3.1. Notiunea de act administrativ unilateral

Actele administrative unilaterale sunt manifestari unilaterale si exprese de vointa ale autoritatilor administratiei publice emise sau adoptate in scopul de a produce efecte juridice, in temeiul puterii publice

Ele constituie principala forma juridica a activitatii autoritatilor administratiei publice si sunt cunoscute sub denumirea generica de "acte administrative" care subintelege faptul ca este vorba despre actele administrative unilaterale. In continuare vom folosi si noi aceasta denumire.

Autoritatile administratiei publice nu sunt insa singurele autoritati care emit acte administrative.

In cazurile prevazute de lege, unele organe ale justitiei indeplinesc activitati administrative si pot emite acte administrative. Conform Legii privind organizarea judiciara nr. 304/2004 instantele sunt conduse de catre un presedinte , care exercita si atributii administrative (art. 43 alin.2). Aceleasi dispozitii se regaseau anterior in Legea nr. 92/1992 privind organizarea judecatoreasca. Situatia nu este nou creata prin Legea nr. 92/1992, in literatura noastra juridica de dupa razboi sustinandu‑se, cu argumente temeinice, ca, in cazurile prevazute de lege, organele judecatoresti si ale procuraturii indeplinesc anumite activitati care au toate caracteristicile activitatii executive

Presedintele sau birourile celor doua Camere ale Parlamentului fac uneori acte administrative atunci cand numesc si revoca din functie functionari din aparatul ajutator al camerelor legislative.

Nici organele justitiei si nici presedintele sau birourile Camerelor Parlamentului nu realizeaza, prin actele la care ne‑am referit, administratia publica, in sensul de activitate aflata sub conducerea generala a Guvernului.

Art. 52 din Constitutie prevede ca persoana vatamata are dreptul de a intenta actiune in justitie impotriva actelor administrative ale "autoritatilor publice". In titlul III din Constitutie, intitulat "Autoritatile publice" sunt cuprinse sub aceasta denumire Parlamentul, Presedintele Romaniei, Guvernul, Administratia publica, Autoritatile judecatoresti. Rezulta de aici nu numai faptul ca, in afara de autoritatile administratiei publice, si celelalte autoritati publice emit si acte administrative, dar si faptul ca aceste acte pot fi atacate in justitie. In legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 se vorbeste despre posibilitatea atacarii in instanta a actelor autoritatilor publice, in consens cu prevederile Constitutiei revizuite.

Relatia dintre autoritatile publice si autoritatile administratiei publice este una de la intreg la parte, in sensul ca autoritatile administratiei publice fac parte din sfera autoritatilor publice, alaturi de alte structuri publice (institutii, servicii, regii autonome etc.) care actioneaza in regim de putere publica.

Acte administrative sunt emise si de structuri nestatale, autorizate de lege sa presteze un serviciu public, cum sunt societatile comerciale care indeplinesc servicii publice sau institutiile private de utilitate publica. Astfel de acte, numite acte administrative prin delegatie, nu au calitatea de acte administrative datorita subiectului care le emite ci datorita faptului ca emitentul actioneaza ca o adevarata autoritate administrativa pe baza unei delegatii exprese date de lege, in regim de putere publica.

3.2. Caracteristicile actelor administrative

Cu privire la caracteristicile actelor administrative, in literatura de specialitate s‑au exprimat numeroase opinii[17]. Aceste opinii contin elemente comune, chiar daca in formulari diferite, elemente asupra carora ne vom opri si noi.

Actul administrativ este principala forma juridica a activitatii organelor administratiei publice

Activitatea administratiei publice are o finalitate juridica, de nastere a unor raporturi juridice, de modificare ori de stingere a unor raporturi juridice existente. Din acest motiv, actul administrativ este principala forma de activitate a organelor administratiei publice. Aceste autoritati desfasoara si alte activitati, operatiuni administrative, care contribuie fie la adoptarea, fie la aplicarea actelor administrative.

Ponderea actului administrativ in sfera formelor de activitate ale organelor administratiei publice este insa diferita, in functie de nivelul ierarhic. In activitatea organelor de la baza sistemului organizarii activitatii administratiei publice predomina operatiunile si faptele materiale, in timp ce, in activitatea organelor din varful sistemului (Presedintele Romaniei, Guvernul) principala pondere o au actele administrative.

Actul administrativ este emis in realizarea puterii publice

Prin actul administrativ se exprima vointa autoritatii administrative ca subiect de drept investit cu putere publica. Aceasta vointa se concretizeaza in nasterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice carora li se aplica un regim de putere publica. In consecinta, actul administrativ este emis in temeiul si pentru realizarea puterii publice. Prin aceste acte se manifesta inegalitatea intre administratie si cei administrati, efectele juridice (nasterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice) producandu-se asupra celor administrati doar prin vointa administratiei, nu ca urmare a unui acord de vointe.

Dupa cum s‑a aratat in doctrina, termenul de autoritate publica desemneaza un sistem de organe carora li se atribuie capacitatea de a lua, pe calea unor manifestari de vointa unilaterale si in afara oricaror subordonari fata de vreo autoritate superioara sau concurenta, masuri obligatorii, susceptibile de a fi impuse respectului general cu ajutorul fortei de constrangere care a fost constituita in acest scop[18]. Caracterul actului administrativ de a fi unilateral, precum si caracterele de obligativitate si executare din oficiu ale acestor acte sunt, prin urmare, caractere distincte, consecinte ale realizarii puterii publice .

Actul administrativ este o manifestare unilaterala de vointa

Prin actul administrativ se manifesta in mod unilateral vointa subiectelor de drept investite cu putere publica.

Pentru a produce efecte juridice, manifestarea acestor subiecte de drept trebuie sa fie expresa si imbraca, de regula, forma scrisa[20].

Caracteristica de act unilateral deosebeste actul administrativ de actele contractuale ale organelor administratiei publice. In legatura cu aceasta caracteristica, in doctrina si in practica administrativa si judecatoreasca s‑au pus unele probleme, cu privire la actele emise fie cu participarea mai multor autoritati publice, fie cu participarea unui organ administrativ si a unui organ nestatal, actele administrative emise cu participarea mai multor persoane fizice si actele administrative emise la cerere.

a)     Actele emise fie cu participarea mai multor autoritati publice, fie cu participarea unui organ administrativ si a unui organ nestatal.

In astfel de situatii, actul administrativ isi pastreaza caracteristica de a fi unilateral si nu este un act contractual, deoarece acordul de vointe in baza caruia este emis actul intervine pentru a realiza o singura vointa juridica. In timp ce intr‑un contract fiecare parte urmareste propriul sau interes, distinct de interesul cocontractantului, in emiterea actelor administrative autoritatile sau organele emitente au in vedere "acelasi scop si aceeasi prestatie din partea altor subiecte decat cele care si‑au exprimat vointa"[21].

b)     Actele administrative emise cu participarea mai multor persoane fizice.

Organele administratiei publice au de cele mai multe ori un caracter colegial (Guvernul, Consiliul judetean, Consiliul local). Asemenea organe isi realizeaza competenta prin acte administrative pe care le adopta prin vot, exprimat in conditiile legii, cu majoritatea ceruta de lege.

Nici in aceasta situatie, acordul de vointe care intervine nu inlatura caracterul unilateral al actului administrativ, indiferent de numarul persoanelor care participa la adoptarea sa. Caracterul unilateral al actului decurge din faptul ca persoanele fizice care participa la adoptarea lui actioneaza in vederea realizarii competentei organului administrativ. Acordul lor de vointa, cvorumul cerut de lege, este o modalitate procedurala de realizare a unei singure vointe juridice, aceea a organului administratiei de stat[22].

c)     Actele administrative emise la cerere.

Cererea formulata de catre subiectul de drept care urmeaza sa fie beneficiarul actului administrativ are valoarea unei conditii cerute de lege pentru ca actul administrativ sa fie emis. O astfel de cerere, pentru emiterea actului administrativ, nu are valoarea juridica a unei manifestari de vointa, a unui consimtamant ca element al unui contract. Manifestarea de vointa are un caracter unilateral si in aceasta situatie, ea provenind de la organul administratiei publice.

Daca vointa solicitantului ar fi componenta actului administrativ, el ar putea fi revocat numai cu acordul acestuia, deoarece un acord de vointa nu inceteaza sa produca efecte juridice decat tot in urma unui acord de vointa a celor care au participat la incheierea actului respectiv[23].

In legatura cu acest aspect, in literatura de specialitate s‑a pus problema semnificatiei juridice a renuntarii beneficiarului la exercitiul dreptului, sau chiar la dreptul conferit prin actul administrativ.

Ne raliem la opinia potrivit careia renuntarea beneficiarului nu afecteaza valabilitatea actului, acesta urmand sa produca efecte juridice pana in momentul revocarii unilaterale de catre organul emitent[24]. Aceasta revocare este obligatorie pentru organul care a emis initial actul administrativ, ca o consecinta a faptului ca emiterea actului a avut ca si conditie cererea beneficiarului. De vreme ce aceasta conditie a fost inlaturata prin renuntarea de catre beneficiar la exercitiul dreptului sau chiar la dreptul dobandit prin actul administrativ, se creeaza premisa retractarii actului .

Actul administrativ este obligatoriu

Obligativitatea actului administrativ se manifesta fata de mai multe categorii de subiecte de drept[26].

a) Actul administrativ este obligatoriu pentru organul emitent, atata timp cat el nu a fost abrogat, revocat sau anulat.

b) Actul administrativ al organului inferior este obligatoriu pentru organul superior.

Pentru actul administrativ normativ obligativitatea dureaza atata timp cat organul superior nu emite un act normativ cu continut contrar actului organului administrativ inferior. Actul administrativ nou, al organului ierarhic superior, va lipsi de efecte juridice actul organului inferior.

In cazul actului administrativ individual obligativitatea pentru organul superior opereaza atata timp cat acesta nu il anuleaza (revoca) in conditiile prevazute de lege.

c) Actul administrativ este obligatoriu pentru subiectele de drept care intra sub incidenta dispozitiei pe care o exprima. Fiind emis in baza si in vederea executarii dispozitiilor legale in vigoare, actul administrativ se impune persoanelor fizice si persoanelor juridice de drept public sau de drept privat.

Actul administrativ este executoriu prin el insusi.

Acest caracter este o manifestare a principiului separarii puterilor in stat. In democratiile moderne, puterea publica se realizeaza printr‑un sistem de organe care exercita functiile statului (legislativa executiva si judecatoreasca). Fiecare din aceste organe, in sfera lui de activitate, este competent sa recurga la forta de constrangere organizata in vederea asigurarii desfasurarii normale a vietii in comun. Actul administrativ este executoriu prin el insusi, adica poate fi pus in executare fara interventia instantelor judecatoresti, fiind el insusi purtatorul unui titlu executoriu.

Nu inseamna insa ca actul administrativ nu este supus controlului judecatoresc. Persoana care considera ca un act administrativ, care o vizeaza, este ilegal, are dreptul de a se plange instantelor judecatoresti, potrivit Legii nr. 554/200 Atunci cand prin lege este prevazuta necesitatea indeplinirii unei proceduri administrative prealabile, persoana se poate adresa justitiei numai dupa realizarea acestei proceduri.

In contextul actual, este de actualitate problema, ridicata in doctrina, daca sunt executorii prin ele insele actele ce emana de la structuri nestatale in exercitarea atributiilor ce le‑au fost transferate de la organe ale administratiei de stat. Ne raliem opiniei conform careia raspunsul este afirmativ, actele in discutie fiind din categoria actelor administrative prin delegatie[27].

Actul administrativ este emis pentru organizarea executarii si executarea in concret a legilor, pe baza legii si in conformitate cu legea.

Activitatea administratiei publice are ca principal obiect organizarea aplicarii si aplicarea efectiva a legilor, ori actul administrativ este principala forma juridica a activitatii administratiei publice.

Pe de alta parte, actul administrativ trebuie sa se supuna ierarhiei in care sunt constituite normele juridice.

Actul administrativ are un regim juridic specific

Regimul juridic specific al actului administrativ este compus din reguli privind, procedura de emitere, forma, conditiile de valabilitate si controlul actelor administrative[28]. Acest regim se diferentiaza de cel aplicabil actelor de autoritate emise de alte categorii de organe ale statului.

Regimul juridic specific este si o consecinta a cumularii celorlalte caractere definitorii pentru actul administrativ.

3.3. Clasificarea actelor administrative

In literatura juridica au fost formulate mai multe criterii de clasificare a actelor administrative[29].

Dupa criteriul intinderii efectului juridic pe care il produc, actele administrative pot fi grupate in acte administrative normative si acte administrative individuale[30].

A.   Actele administrative normative cuprind reglementari de principiu, cu caracter general si impersonal care urmeaza sa se aplice unor persoane nedeterminate[31].

B.    Actele administrative individuale se adreseaza unor persoane determinate, fiind obligatorii pentru acestea. De regula actele administrative individuale sunt aplicarea concreta a unor acte administrative cu caracter normativ, motiv pentru care in ordinea ierarhica a actelor administrative actul administrativ individual se afla pe o pozitie inferioara actului administrativ normativ.

Actele administrative individuale pot fi la randul lor grupate in urmatoarele categorii[32]:

a)     Acte prin care se stabilesc drepturi si obligatii determinate. Sunt exemple in acest sens actul prin care se acorda o derogare de la regulamentul de urbanism in vederea construirii unei locuinte proprietate personala, actul prin care se stabileste impozitul datorat pentru anumite bunuri detinute.

Eliberarea actelor de felul celor discutate este in unele situatii obligatorie (spre exemplu inscrierea unei persoane in listele electorale), iar in alte situatii este lasata la aprecierea autoritatii emitente (spre exemplu eliberarea autorizatiei de amenajare a unui spatiu public)[33]. Aceasta distinctie prezinta importanta sub aspectul controlului actelor. Actele administrative individuale eliberate cu posibilitatea de apreciere a organului emitent sunt supuse controlului organului ierarhic superior si al altor organe prevazute de lege, atat sub aspectul legalitatii cat si al oportunitatii, pe cand actele din cealalta categorie sunt supuse controlului numai sub aspectul legalitatii .

b)      Acte de conferire sau atribuire a unui statut personal

Apartin acestei categorii, spre exemplu, diploma scolara sau universitara, decizia de pensionare, carnetul de conducere auto.

In literatura de specialitate s‑a evidentiat faptul ca actele din aceasta categorie nu sunt usor de delimitat de actele administrative prin care se stabilesc drepturi sau obligatii in sarcina unei persoane determinate[35].

c)      Acte de aplicare a constrangerii administrative. Apartin acestei categorii atat actele prin care se instituie constrangerea administrativa sub forma sanctiunii (de exemplu procesul verbal de constatare a unei contraventii) cat si alte acte care aplica o constrangere administrativa inteleasa in sens larg[36].

d)      Acte administrative cu caracter jurisdictional. Aceste acte sunt emise de organele administrative jurisdictionale (sau administrative de jurisdictie) care fac parte din sistemul administratiei publice si au ca obiect solutionarea unor litigii care iau nastere in administratia activa. Solutionarea litigiului se face ca urmare a sesizarii celui interesat, a persoanelor prevazute de lege sau a procurorului. Procedura solutionarii litigiului se bazeaza pe contradictorialitate iar actul jurisdictional, in care este cuprinsa solutia, nu poate fi revocat.

Apartin acestei categorii de acte administrative, spre exemplu, dispozitia primarului prin care se solutioneaza intampinarea impotriva inscrierilor gresite sau omisiunilor din listele electorale, decizia Ministerului de Interne de solutionare a contestatiei impotriva actului Inspectoratului General al Politiei prin care s‑a respins cererea de schimbare a numelui pe cale administrativa.

Actele administrative jurisdictionale pot fi atacate in instanta, in conditiile si la instanta prevazuta de lege.

Dupa criteriul organului de la care emana actele administrative pot fi clasificate in:

A.         Acte emise de autoritatile administratiei publice;

B.         Acte emise de alte organe ale statului;

C.         Acte emise de catre persoane private in baza unei imputerniciri a legii - acte administrative prin delegatie[37].

3. Conditiile de valabilitate a actelor administrative

In literatura au fost discutate diverse aspecte care trebuiesc avute in vedere la stabilirea valabilitatii actelor administrative. In general, se desprinde ideea ca, pentru a fi valabil, un act administrativ trebuie sa fie conform cu legile si cu interesul public urmarit de lege.

3.1. Conformitatea actului administrativ cu legea

Actul administrativ trebuie sa fie conform cu legea sub urmatoarele aspecte: competenta organului emitent, respectarea formei si procedurii prevazute de lege pentru emiterea actului, corespondenta cu Constitutia si celelalte acte normative.

Competenta de a emite acte administrative, forma actelor administrative si procedura de emitere a acestor acte sunt aspecte reglementate de lege; conformitatea cu legea implica, prin urmare, nu numai conformitatea dispozitiilor actului administrativ cu dispozitiile prin care Constitutia si celelalte acte normative reglementeaza relatiile sociale[39].

a)     Competenta organului emitent

Competenta fiecarui organ al administratiei publice este reglementata prin lege, avand un caracter obligatoriu. In principiu, atributiile date in competenta unui anumit organ al administratiei publice nu pot fi transmise unui alt organ al administratiei publice.

De regula, competenta are un caracter permanent[40].

Competenta autoritatilor administratiei publice ‑ determina totalitatea atributiilor autoritatilor administratiei publice, ale unor compartimente din structura acestora sau ale unor persoane, precum si limitele exercitarii lor. Ea trebuie sa fie concret determinata in conformitate cu legea. Principalele forme ale competentei administrative sunt:

a) Competenta materiala, care semnifica specificul atributiilor unei autoritati administrative. Dupa acest criteriu, deosebim:

‑ autoritati ale administratiei publice cu competenta generala (Guvernul, consiliile locale) - au atributii in toate, sau in majoritatea, ramurilor si domeniilor de activitate ale administratiei;

- autoritati ale administratiei publice cu competenta speciala (ministerele, serviciile descentralizate ale ministerelor) - au atributii in general intr‑o anumita ramura sau un anumit domeniu de activitate;

b)     Competenta teritoriala semnifica limitele spatiale ale exercitarii atributiilor prevazute de lege pentru autoritatile publice. Dupa acest criteriu deosebim:

‑ autoritati ale administratiei publice centrale (Guvern, ministere) - isi desfasoara activitatea pe intreg teritoriul tarii;

‑ autoritati ale administratiei publice locale (consiliile locale, consiliile judetene, primarul) - isi desfasoara activitatea in limitele unei unitati administrativ‑teritoriale.

c)     Competenta personala, avand doua semnificatii:

- sfera atributiilor unei persoane care ocupa o anumita functie;

- stabilirea competentei unei autoritati in functie de calitatea speciala a unei persoane (spre exemplu, calitatea de militar in termen a unei persoane, face ca, in conformitate cu prevederile Ordonantei Guvernului nr. 2/2001 , agentul constatator sa nu aplice sanctiunea administrativa. Agentul va intocmi procesul‑verbal de constatare si il va trimite comandantului unitatii contravenientului, pentru a i se aplica masuri disciplinare).

d)     Competenta temporala determina limitele de timp intre care o autoritate administrativa isi desfasoara activitatea.

De regula autoritatile administratiei publice isi desfasoara activitatea permanent, deci, au o competenta permanenta. In unele situatii legea poate prevedea ca activitatea anumitor organe administrative este limitata in timp. Spre exemplu, comisiile locale sau judetene infiintate pentru aplicarea Legii nr. 18/1991, a Legii 112/1995, a Legii 10/2001, in scopul stabilirii drepturilor solicitate in temeiul acestor legi, sunt organe cu autoritate temporara, care indeplinesc atributii cu caracter provizoriu, activitatea lor fiind limitata in timp de lege sau de momentul in care si‑au realizat activitatea pentru care au fost infiintate.

Autoritatea administrativa poate fi in situatia de a fi obligata sa emita actele date in competenta sa, cu asigurarea continuitatii activitatii administrative, sau poate fi in situatia in care are posibilitatea de a aprecia daca se impune emiterea actului administrativ sau nu.

Autoritatea administrativa nu are posibilitatea de a renunta permanent sau pe termen limitat la competentele sale sau la exercitarea acestora, nici in tot nici in parte.

In cazul in care nu exista norme juridice exprese privitoare la autoritatea competenta sa modifice sau sa desfiinteze un act administrativ se aplica regula simetriei (sau a paralelismului) conform careia autoritatea care a emis actul este competenta sa-l modifice sau sa-l desfiinteze. In cazul organelor administratiei organizate ierarhic, competenta de desfiintare poate apartine si organului ierarhic superior celui care a emis actul.

Competenta poate fi exclusiva sau partajata intre mai multe autoritati publice. In acest din urma caz, daca partajarea este facuta intre autoritati publice aflate intr-o structura ierarhizata, autoritatile aflate la nivel superior intervin numai daca si in masura in care autoritatile de la nivelul cel mai apropiat de cetatean nu au capacitatea administrativa de a-si indeplini activitatea in conditii de eficienta.

Actul administrativ emis de un organ care nu avea competenta in acest sens este ilegal, prin urmare, lovit de nulitate. Ilegalitatea datorata necompetentei organului emitent nu poate fi acoperita prin confirmare. Organul competent are insa posibilitatea de a emite un act cu continut similar, care va produce insa efecte de la data emiterii sale[42].

Totusi, un act emis de o autoritate administrativa necompetenta poate fi valabil, prin exceptie, atunci cand se poate aplica principiul securitatii juridice sau principiul aparentei in drept. Este cazul actelor produse in beneficiul unor persoane, cu aparenta legalitatii, cel in beneficiul caruia a fost emis actul neavand cunostinta de ilegalitate. Astfel, exista situatii in care consecintele nelegalitatii pe motiv de lipsa de competenta in emiterea actului administrativ ar fi dezastruoase. Spre exemplu, daca o autorizatie de constructie ar fi emisa cu respectarea tuturor normelor, mai putin competenta datorita unor neregularitati privind delegarea de atributii, anularea ei dupa edificarea constructiei ar fi lipsita de sens, intrucat ordinea de drept cu privire la regimul autorizarii constructiilor nu a fost incalcata.

In situatii exceptionale, pentru a nu se inregistra blocaje in activitatea administratiei publice, in lege sunt prevazute modalitati care sa asigure continuitatea activitatii de organizare a aplicarii si aplicare a legii prin delegarea de atributii si inlocuirea unor functionari.

Prin delegarea de atributii unii functionari publici de decizie pot incredinta anumite atributii altor functionari, de regula aflati pe o pozitie ierarhic inferioara. Spre exemplu, primarul poate delega exercitarea unor atributii viceprimarului, secretarului localitatii sau altor functionari[43]. Delegarea de atributii poate avea un caracter permanent . Delegarea de atributii se caracterizeaza prin urmatoarele:

pe perioada delegarii delegantul nu poate exercita atributiile ce au fost transmise delegatului;

forta juridica a actului administrativ emis de delegat este cea corespunzatoare pozitiei ierarhice a delegantului;

actul emis de delegat trebuie sa faca referire la situatia delegarii de atributii;

delegatul nu poate subdelega atributiile ce i-au fost delegate decat daca este autorizat expres prin actul de delegare;

daca actul este atacat in justitie, actiunea se indreapta impotriva delegatului;

delegarea poate fi doar expresa;

delegarea inceteaza de drept la termenul prevazut in actul de delegare, prin retragerea delegarii sau de drept prin incetarea competentei delegantului.

Prin delegarea de semnatura este delegata o singura atributie, aceea de a semna sau contrasemna un act administrativ. Delegarea de semnatura se caracterizeaza prin urmatoarele:

delegatul este determinat prin lege sau prin act al functionarului de decizie;

se dispune in cazul in care delegantul este in imposibilitate de a exercita aceasta atributie si inceteaza in momentul incetarii starii de imposibilitate;

actul administrativ are forta juridica corespunzatoare pozitiei ierarhice a delegantului (a celui inlocuit);

daca actul este atacat in justitie actiunea se va indrepta impotriva delegantului (celui inlocuit).

Inlocuirea unor functionari este o modalitate prevazuta pentru cazurile in care unii functionari sunt in imposibilitate de a-si exercita atributiile. In unele situatii legea determina pe inlocuitorul de drept[45], alteori, desemnarea inlocuitorului fiind la latitudinea functionarului de decizie. Inlocuirea unor functionari dureaza atata timp cat motivul pentru care a operat nu a disparut.

b)     Respectarea formei si procedurii prevazute de lege pentru emiterea actului administrativ

De regula, se apreciaza ca actul administrativ produce efecte juridice daca imbraca forma scrisa

Rezulta ca forma scrisa este o conditie de valabilitate a actului administrativ , mai ales cand legea prevede expres aceasta cerinta.

In elaborarea actelor administrative intervin diverse operatiuni sau forme procedurale. Acestea au fost grupate in:

- forme procedurale anterioare emiterii actului administrativ;

- forme procedurale concomitente emiterii actului administrativ;

- forme procedurale posterioare emiterii actului administrativ.

Formele procedurale anterioare emiterii actului administrativ sunt diverse.

Propunerile, rapoartele, expertizele, anchetele, procesele‑verbale, darile de seama, sesizarile, etc. sunt operatiuni tehnico‑administrative, inscrisuri care stau la baza emiterii unui act administrativ dar care nu produc prin ele insele efecte juridice.

S‑a remarcat in literatura de specialitate ca exista o tendinta de transforma unele operatiuni administrative in acte administrative , exemplificand cu Legea nr. 453/2001 pentru modificarea si completarea Legii nr. 50/1991, prin care, certificatul de urbanism este calificat ca fiind "act de informare" - deci act administrativ ‑ , in reglementarea anterioara el fiind doar o forma procedurala prealabila emiterii autorizatiei de constructie, actul administrativ propriu‑zis.

Un loc aparte, prin problemele care le ridica in doctrina si practica judiciara, ocupa avizul.

Avizul, a fost definit ca o opinie pe care un organ al administratiei publice il solicita altui organ al administratiei publice intr‑o problema, sau in mai multe probleme, pentru a se informa si a decide in cunostinta de cauza

Avizele se grupeaza in trei categorii: facultative, consultative, conforme.

In situatia avizelor facultative organul care emite actul administrativ este liber sa decida daca solicita sau nu avizul, iar in situatia in care l‑a cerut, poate alege sa se conformeze sau nu opiniilor exprimate in cuprinsul sau.

Avizele consultative sunt cele pe care organul care emite actul administrativ este obligat sa le ceara, dar nu este obligat sa conformeze lor.

Avizele conforme sunt solicitate obligatoriu de organul care emite actul administrativ, act care trebuie sa fie obligatoriu conform cu cele cuprinse in aviz. Organul care a solicitat avizul are posibilitatea ca, atunci cand nu este de acord cu continutul avizului, sa nu mai emita actul administrativ.

In functie de organul emitent, avizele pot fi interne, care provin de la o structura interna a organului care emite actul administrativ sau, avize externe, care provin de la un alt organ decat cel care emite actul administrativ.

In cazul unor situatii complexe, avizul insusi se bazeaza pe alte operatiuni tehnico‑administrative, forme procedurale anterioare actului administrativ: expertize, studii, rapoarte etc.

Instanta de judecata nu poate controla concluziile stiintifice ale avizului, ci numai respectarea procedurii de avizare, in cazul in care aceasta influenteaza asupra legalitatii emiterii actului administrativ. Astfel, s-ar putea contesta la instanta de contencios administrativ un act administrativ pentru motivul ca avizul ce a stat la baza acestuia a fost dat de o autoritate necompetenta.

In practica exista uneori inscrisuri emise de administratie care poarta denumirea de "aviz" dar care produc prin ele insele (prin continutul lor) efecte juridice, respectiv conduc la nasterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice. In aceste situatii nu este vorba de forme procedurale anterioare emiterii unor acte administrative ci de acte administrative in sine in baza carora pot fi emise apoi alte acte administrative. Distinctia este importanta sub aspectul posibilitatii de a contesta in justitie continutul unor asemenea inscrisuri.

Formele procedurale concomitente emiterii actului administrativ sunt in principal: cvorumul, majoritatea ceruta pentru adoptarea actului, semnarea si contrasemnarea actului, dupa caz, motivarea actului.

Cvorumul si majoritatea vizeaza organele colegiale.

Cvorumul reprezinta numarul de membri, raportat la numarul total al membrilor organului colegial, necesar pentru ca lucrarile acestuia sa fie legale.

Majoritatea se refera la numarul de voturi necesare pentru ca actul administrativ sa fie valabil adoptat. Majoritatea poate fi simpla, absoluta sau calificata. Daca legea prevede adoptarea unui act administrativ cu majoritate simpla, este necesar ca pentru adoptare sa voteze majoritatea celor prezenti la lucrarile organului administrativ. Daca actul poate fi adoptat valabil numai cu majoritate absoluta, pentru el trebuie sa voteze majoritatea din numarul total al membrilor organului administrativ. In cazul in care este necesara majoritatea calificata, legea precizeaza care este proportia din numarul total al membrilor organului colegial, mai mare de jumatate, care trebuie sa voteze pentru adoptarea actului. In general, legea cere pentru adoptarea anumitor acte administrative, o majoritate calificata de 2/3 sau 3/

Semnarea si contrasemnarea sunt conditii prevazute in Constitutie si in alte acte normative.

Persoana care este competenta sa semneze sau sa contrasemneze actul este determinata prin lege. Prin aplicarea semnaturii se atesta autenticitatea, legalitatea si oportunitatea actului si se angajeaza raspunderea semnatarului pentru aceste aspecte. Lipsa semnaturii sau contrasemnaturii este echivalenta cu lipsa unei conditii esentiale de valabilitate a actului administrativ.

Motivarea este in prezent o cerinta obligatorie pentru actele administrative individuale jurisdictionale. Pentru alte acte administrative, uneori este prevazuta cerinta motivarii.

In situatia in care legea prevede expres necesitatea motivarii actului administrativ, lipsa motivarii atrage nelegalitatea si prin urmare nulitatea actului. Existenta motivarii asigura legalitatea actului din punct de vedere formal. Sub aspectul fondului, legalitatea se va stabili in functie de concordanta continutului sau scopului actului administrativ cu legislatia in vigoare

In doctrina, majoritatea autorilor au subliniat necesitatea introducerii cerintei motivarii actelor administrative, ca o conditie de legalitate a acestor acte , fiind facute propuneri de lege ferenda.

Motivarea actelor administrative este binevenita in special in cazul actelor administrative individuale defavorabile destinatarului sau in cazul actelor derogatorii, chiar daca legea nu o pretinde expres, pentru ca ajuta sub aspectul controlului de legalitate al actelor administrative. In cazul actelor derogatorii ar fi asigurata si transparenta pentru controlul respectarii principiilor liberei concurente.

Formele procedurale posterioare emiterii actului cel mai des intalnite sunt aprobarea (sau ratificarea), confirmarea, publicarea, comunicarea

Aprobarea (sau ratificarea), ca si forma procedurala posterioara emiterii actului care conditioneaza producerea de efecte juridice, este o manifestare de vointa a unui organ superior prin care se declara de acord cu un act deja emis de un organ inferior. Lipsa acestei manifestari de vointa lipseste de efecte juridice actul emis de organul inferior. Aceasta forma procedurala mai este numita "aprobare propriu‑zisa" si constituie o conditie de forma pentru valabilitatea actului administrativ.

Aprobarea trebuie sa fie prevazuta expres de lege ca forma procedurala posterioara care conduce la producerea efectelor juridice ale actului emis sau adoptat.

"Aprobarea propriu-zisa" trebuie diferentiata de alte situatii in are nu este vorba de o forma procedurala.

Astfel, exista situatii in care un organ al administratiei emite acte intr‑un domeniu de raporturi sociale pentru reglementarea carora este competent un organ superior lui. Organul superior, care avea competenta de a emite respectivele acte, poate aproba actul emis de organul inferior. Efectele acestei aprobari, numita si "aprobare substitutiva", inlocuiesc efectele actului aprobat . "Aprobarea substitutiva" este un act administrativ in sine.

Actul emis de autoritatea inferioara nu poate fi executat in lipsa aprobarii organului ierarhic superior, cele doua acte constituind "un act juridic complex"

Odata emisa aprobarea, organul inferior, care a emis actul aprobat, este obligat sa puna acest act in executare.

Actiunea in justitie intemeiata pe prevederile legii contenciosului administrativ se va introduce impotriva organului superior care a aprobat actul

Aprobarea substitutiva nu acopera eventualele vicii esentiale ale actului aprobat.

In alte situatii, un organ al administratiei emite un act adminis­trativ prin care "aproba" o propunere a unui organ inferior . In acest caz, aprobarea nu este o forma procedurala posterioara, ci un act administrativ in sine. Propunerea aprobata de organul superior nu este un act administrativ, ci o conditie prealabila pentru emiterea actului organului superior. Din aceste motive, acest gen de "aprobari" au fost numite "aprobari improprii".

Totodata, exista situatii in care o aprobare propriu-zisa poarta, conform legii denumirea de "confirmare" . In lipsa unei terminologii unitare a legislatiei, trebuie avut in vedere ca distinctia se face potrivit consecintelor unui inscris emis de o autoritate publica si nu potrivit terminologiei utilizate in acesta sau in lege.

Confirmarea, ca forma procedurala ulterioara emiterii actului administrativ este operatiunea de validare a unui act administrativ, realizata in scopul de a-i intari forta juridica sau de a-i acoperi eventualele vicii de fond sau de forma. Confirmarea este obligatorie numai in cazurile expres prevazute de lege. Confirmarea nu adauga deci efecte juridice actului confirmat si nu produce ea insasi efecte juridice.

Atunci cand prin confirmare organul administratiei publice urmareste sa acopere un viciu al unui act al sau emis anterior, sau al unui act emis de un organ inferior confirmarea are efecte numai pentru viitor, cu exceptia situatiilor in care legea prevede altfel.

Daca actul confirmat era de fapt de competenta organului ierarhic superior, o eventuala actiune in justitie in legatura cu respectivul act se va introduce impotriva organului superior care a emis confirmarea

Notiunea de confirmare mai este utilizata in alte sensuri, in care insa, ea este un act administrativ in sine si nu o forma procedurala posterioara.

Astfel, intr‑un sens, confirmarea este un act prin care un organ al administratiei publice incunostiinteaza subiectul de drept interesat ca intelege sa mentina un act pe care l‑a emis anterior . In aceste cazuri, confirmarea nu formeaza un act complex impreuna cu actul confirmat pentru ca nu produce efecte juridice suplimentare fata de acest act.

Publicarea este o operatiune materiala prin care un act administrativ este adus la cunostinta cetatenilor prin imprimare, prin afisarea intr‑un loc public sau prin alte mijloace de difuzare scrisa . Pentru actele administrative normative publicarea este obligatorie, conform Constitutiei si altor acte normative.

In unele texte de lege, cerinta este exprimata prin sintagma "aducerea la cunostinta publica ". Acest lucru presupune ca, publicitatea actului administrativ poate fi facuta, in afara publicarii si prin alte mijloace, cum sunt radioul si televiziunea. Cerinta publicarii trebuie insa intotdeauna subinteleasa, pentru ca asigura cea mai larga posibilitate de informare, iar obligativitatea publicitatii actelor administrative, in general, este o consecinta a principiului nemo censetur ignorare legem.

Nerespectarea cerintei publicarii, este sanctionata cu inexistenta actului administrativ, sanctiune care este prevazuta expres in unele situatii

In anumite situatii, legea prevede exceptii de la obligativitatea publicarii actelor normative, in general pentru acte administrative care au un caracter militar sau sunt in legatura cu apararea nationala.

Exista si situatii in care exista cerinta publicarii actelor administrative individuale, cum sunt listele electorale sau rezultatele unui concurs . Justificarea cerintei rezida in dificultatea comunicarii acestor acte tuturor celor interesati, daca numarul lor este mare sau in asigurarea transparentei unor proceduri sau decizii administrative.

Comunicarea este o operatiune prin care organul emitent aduce la cunostinta celui interesat un act administrativ. Comunicarea se face in scris, prin predare directa, afisare la domiciliul celui interesat, sau alte mijloace.

Textele de lege prevad, in general, necesitatea comunicarii pentru actele administrative individuale si actele administrative jurisdictionale. Sunt supuse cerintei comunicarii si unele anexe ale actelor normative, anexe care cuprind informatii ce prezinta interes pentru anumite persoane.

Lipsa comunicarii, atunci cand este ceruta de lege, lipseste actul de efecte juridice.

c) Conformitatea actului administrativ cu Constitutia, legile si celelalte acte normative

Actul administrativ trebuie sa fie conform cu normele juridice ce emana din textul Constitutiei, legilor si celorlalte acte normative. Pentru a stabili aceasta conformitate trebuie avut in vedere faptul ca actele normative au forta juridica diferita, in functie de categoria din care fac parte.

Forta juridica a actelor administrative normative este inferioara Constitutiei si legilor, fiind, in principiu, determinata si de locul pe care autoritatea emitenta il ocupa in sistemul organelor administratiei publice, precum si de natura organului respectiv. In cadrul aceleiasi autoritati a administratiei publice, actele administrative au forta juridica diferita, dupa cum sunt emise de plenul autoritatii sau de conducatorul acesteia. Spre exemplu, hotararile Guvernului au forta juridica superioara deciziilor primului ministru, hotararile consiliului judetean au forta superioara actelor presedintelui acestui consiliu.

Conformitatea actelor administrative trebuie sa se manifeste in raport cu ipoteza, dispozitia si sanctiunea normelor juridice in baza carora au fost emise.

In functie de intrunirea conditiilor cerute de ipoteza normei juridice, organul administratiei publice poate avea obligatia de a emite un act administrativ. In cazul in care autoritatea refuza emiterea actului, conduita sa este ilegala. Daca insa legea ofera autoritatii publice capacitatea de a decide oportunitatea emiterii actului administrativ la intrunirea cerintelor ipotezei normei juridice, refuzul autoritatii de a emite actul nu poate fi cenzurat pe calea unei actiuni in justitie.

In cazul in care, desi nu sunt intrunite conditiile din ipoteza normei juridice, autoritatea publica emite actul administrativ, acesta va fi ilegal[64].

Actul administrativ trebuie sa fie conform cu dispozitia care rezulta din norma juridica in baza caruia a fost emis. In cazul in care actul administrativ interpreteaza gresit dispozitia normei juridice in baza caruia este emis, ori aplica o alta dispozitie decat cea care ar fi trebuit aplicata raportului juridic respectiv, acesta este ilegal. Pentru a se asigura respectarea principiului securitatii juridice si a principiului egalitatii persoanelor in fata legii este necesar ca dispozitiile normelor juridice sa fie clare si precise fara a da posibilitati largi de interpretare autoritatii publice sau judecatorului.

Daca prin actul administrativ se stabilesc sanctiuni, acestea trebuie sa fie conforme cu cele care rezulta din norma juridica aplicabila, in caz contrar, actul administrativ este ilegal.

3.2. Conformitatea actului administrativ cu interesul urmarit de lege

Actul administrativ trebuie sa fie emis in vederea realizarii interesului general, sau public, pe care il are in vedere legea. In legatura cu acest aspect, se face referire la oportunitatea actului administrativ.

Oportunitatea reprezinta o anumita libertate de care dispune administratia publica in activitatea de organizare si aplicare a executarii legii, urmarindu‑se asigurarea concordantei intre normele juridice si necesitatile in continua transformare ale societatii[65].

Autoritatile administratiei publice au posibilitatea de a alege intre mai multe solutii posibile pentru executarea si organizarea executarii legii. Limitele acestui drept de apreciere sunt determinate prin actele normative care trebuiesc aplicate.

In discutiile privind relatia dintre legalitate si oportunitate[66], in doctrina franceza se apreciaza ca scopul legii (interesul public) este un element care tine de legalitate iar mijloacele pentru atingerea acestui scop tin de oportunitate, care este un drept de apreciere al administratiei publice. Literatura de specialitate germana foloseste termenul de putere discretionara a administratiei publice.

Atat legalitatea cat si oportunitatea actului administrativ sunt supuse controlului autoritatii administratiei publice emitente si autoritatii ierarhic superioare.

Criterii de apreciere a oportunitatii pot fi: momentul adoptarii actului administrativ, conditiile concrete in care actul administrativ urmeaza sa fie aplicat, scopul in care actul a fost emis[67] etc.

Autoritatea emitenta poate revoca actul ilegal sau inoportun, in timp ce autoritatea ierarhic superioara il poate anula. In cazuri expres prevazute de lege, pot exercita controlul asupra legalitatii actelor administrative si alte autoritati ale administratiei publice.

Conform majoritatii opiniilor doctrinare si hotararilor judecatoresti instantele judecatoresti pot controla numai legalitatea actelor administrative, nu si oportunitatea lor[68].

In practica s-a dovedit insa ca uneori autoritatile publice abuzeaza de dreptul de a aprecia oportunitatea emiterii unui act administrativ. In acest caz, se impune ca instantele sa poata exercita un control al actului administrativ intemeiat pe verificarea abuzului de drept. Teoria abuzului de drept constituie principalul instrument de control a conformitatii exercitiului drepturilor cu functia lor. Ea s-a constituit prin abandonul absolutismului drepturilor si afirmarea relativitatii lor, sub influenta doctrinelor sociale pentru care dreptul si drepturile au inainte de toate o finalitate sociala.

In dreptul administrativ francez, abuzul de drept a imbracat forma "excesului de putere" ce consta in fapta autoritatii administrative de a uza de puterea sa pentru a atinge un scop care este contrar celui pentru care puterea i-a fost conferita^[69] (spre exemplu, prin actul administrativ ce aparent ar trebui sa asigure ordinea publica, in realitate se urmareste realizarea unui interes privat). De asemenea, abuzul de drept se regaseste si sub forma "excesului de procedura", constand in substituirea unei proceduri legale cu o alta, mai expeditiva dar inaplicabila unei anumite operatiuni .

Intr-o abordare si mai larga, tot in dreptul francez, s-a recunoscut subordonarea autoritatilor administrative fata de principiile generale ale dreptului si fata de cele enuntate de Consiliul de Stat, efectul fiind acela de imbogatire a notiunii de legalitate cu consecinta reducerii puterii discretionare a administratiei. Aceasta reducere a puterii discretionare a administratiei este practic rezultatul largirii posibilitatii de control judiciar al actelor administrative sub aspectul oportunitatii lor.

Puterea discretionara se exprima in esenta prin emiterea actelor administrative unilaterale, administratia avand libertatea de apreciere a oportunitatii emiterii actului sau a oportunitatii celor dispuse prin acel act. Atunci cand un act administrativ unilateral este atacat pe calea recursului pentru exces de putere, judecatorul administrativ exercita un control specific in dreptul francez, numit "control minim", care se rezuma la controlul legalitatii actului. Este vorba de un control suficient de restrans pentru a respecta aprecierea de oportunitate facuta de emitentul actului controlat, care constituie miezul puterii discretionare, dar suficient de extins pentru a repera arbitrariul sau orice violare a legii^[71]. Unii autori considera ca sunt verificate prin controlul minim sase elemente: 1) competenta autorului actului, 2) forma actului si procedura de emitere, 3) scopul sau, 4) justetea motivelor de fapt, 5) absenta erorii de drept (in special cu privire la interpretarea textelor normative), 6) absenta "erorii evidente" (l'herreur manifeste) in aprecierea oportunitatii actului. Primele trei elemente controlate constituie elemente de validitate ale actului, in legatura cu care autoritatea administrativa nu are nici o putere de apreciere, ele fiind strict reglementate prin norme juridice. Elementele patru, cinci si sase diminueaza puterea discretionara, excluzand libertatea administratiei de a-si fonda actele pe motive de fapt inexacte sau incorecte juridic. Alti autori au aratat ca intre controlul privind calificarea unor fapte si controlul de oportunitate (intre controlul excesului de putere si controlul oportunitatii) granita este foarte incerta si ca alunecarea de la controlul de legalitate spre controlul de oportunitate exista ori de cate ori calificarea faptelor care au stat la baza actului administrativ nu are in vedere doar criterii obiective ci si aprecieri subiective^[73].

Posibilitatea de a controla o eventuala eroare evidenta a fost consacrata relativ recent in jurisprudenta franceza. Timp indelungat, jurisdictiile administrative au respins orice idee de control asupra puterii discretionare, autoritatilor administrative recunoscandu-li-se un drept de a gresi, in sensul ca o simpla eroare de apreciere nu poate antrena ilegalitatea unui act. In hotararea din 15 februarie 1961^[74] Consiliul de Stat a aratat insa ca puterea de apreciere a administratiei nu poate fi pusa in discutie, insa judecatorul poate totusi controla daca o anumita apreciere nu este in mod evident eronata, exercitand astfel un control minim (le contrôle minimum). Incepand cu aceasta hotarare, s-a considerat ca si in cazul puterii discretionare, aprecierea data de administratie situatiei de fapt, care imbraca in final o forma juridica, nu poate fi in afara oricarui control. Prin introducerea notiunii de eroare evidenta, Consiliul de Stat a impus autoritatilor administrative respectarea unui minim de logica si de bun-simt, operand o apropiere de notiunea de exces de putere care urmareste sa supuna administratia unui minim de moralitate .

In practica, in campul de actiune al controlului bazat pe eroarea evidenta au intrat diverse situatii^[76], referitoare la functia publica (controlul aptitudinii functionarului public de a fi avansat sau al aptitudinii stagiarului de a exercita atributiile functiei, controlul notarii functionarilor in sensul ca nota acordata nu trebuie sa fie disproportionata in raport cu capacitatile reale ale agentului, controlul alegerii corecte a sanctiunii aplicate unui functionar in raport cu greseala care i se reproseaza) la regimul de urbanism (eroarea evidenta de apreciere a prefectului care a estimat ca un anumit proiect de constructie nu aduce atingere salubritatii sau securitatii publice) sau la regimul strainilor (controlul sub aspectul unei erori evidente a aprecierii potrivit careia prezenta unui anumit strain in Franta constituie o amenintare pentru ordinea publica, aprecierea ca o eroare evidenta a deciziei de a fi condus la frontiera cu destinatia Zair a unei persoane bolnave de SIDA, avand in vedere ca cetateanul zairez nu putea beneficia in tara de origine de tratamentul medical adecvat, fiind condamnat astfel la moarte sigura).

Odata acest pas deosebit de important facut, sfera contenciosului s-a largit, alunecand dinspre controlul minim spre un "control normal" (le contrôle normal), in cadrul caruia judecatorul poate verifica daca decizia administratiei este justificata in raport cu situatia de fapt. Au fost astfel pronuntate hotarari privind controlul deciziei prin care, unui candidat la concursul pentru ocuparea unei functii publice, i s-a refuzat autorizatia de a participa la probele de examen (Hotararea Consiliului de Stat din 18 martie 1983), controlul aprecierii administratiei asupra garantiei prezentate de unii candidati pentru exercitarea functiilor, controlul echivalentei numirilor in functie (Hotararea Consiliului de Stat din 29 aprilie 1994), controlul unor acte referitoare la regimul strainilor.

Apoi, Consiliul de Stat a introdus proportionalitatea in controlul anumitor tipuri de apreciere discretionara, realizand astfel un "control maxim" (le contrôle maximum). Acest control presupune verificarea echilibrului bilantului cost - avantaje, judecatorul avand posibilitatea de a pune in balanta avantajele si inconvenientele actului atacat. Daca apreciaza ca inconvenientele sunt excesive in raport cu avantajele, judecatorul poate cenzura decizia. Se poate spune ca in acest caz nelegalitatea actului administrativ este cauzata nu de o eroare evidenta, ci de o disproportie evidenta. In baza acestui tip de control judiciar, a fost anulata declaratia de utilitate publica ce avea ca scop construirea unei autostrazi, ce urma sa lege regiunea Provence de Italia, pe motiv de cost social excesiv. Chiar daca a manifestat o oarecare reticenta in a controla operatiunile de mare anvergura in materie de constructii civile (liniile pentru trenurile de mare viteza sau constructiile nucleare) sau militare, Consiliul de Stat a anulat totusi in 1997 o operatiune de anvergura nationala, fundamentandu-si hotararea pe un bilant negativ in ce priveste costul excesiv al construirii unei autostrazi intre Annemasse si Thonon-les-Bains raportat la traficul scazut ce s-ar fi inregistrat la finele lucrarii. Astfel de controale de bilant au mai fost efectuate in contencios administrativ in materia derogarilor de la regulile de urbanism sau in materia regimului strainilor. In ce priveste acest din urma domeniu, Consiliul de Stat a fundamentat controlul de proportionalitate (controlul maxim) pe diferite articole din Conventia Europeana a Drepturilor Omului. Astfel, a fost invocat articolul 8 din Conventie in legatura cu refuzul vizei de intrare in Franta, refuzul abrogarii unei hotarari de expulzare, decizia de conducere la frontiera pentru motive de importanta minora in balanta cu respectarea dreptului la viata familiala a unei peroane care urmeaza a deveni tata si a se casatori cu mama copilului, cetateana franceza. In temeiul art. 10 din Conventie, Consiliul de Stat a extins controlul maxim asupra masurilor de interzicere a unor publicatii destinate tineretului (Hotararea Consiliului de Stat din 28 iulie 1995) si asupra masurilor de interzicere a unor publicatii straine (Hotararea Consiliului de Stat din 17 iulie 2001), verificand in cel din urma caz daca puterea acordata primului-ministru nu a fost exercitata intr-o maniera disproportionata in raport cu necesitatea protejarii libertatii de exprimare.

In doctrina franceza s-a exprimat si opinia^[77] ca judecatorul exercita un control normal atunci cand recurge la bilantul cost-avantaje si un control maxim atunci cand verifica existenta oricarei disproportii intre obiectul actului administrativ si motivele de fapt care au stat la baza lui. Astfel, judecatorul face un control complet de proportionalitate cand apreciaza corectitudinea unei masuri de conducere la frontiera a unui strain raportat la dreptul acelei persoane de a duce o viata normala de familie, dar exercita un control minim, verificand existenta unei erori evidente de apreciere, atunci cand aceeasi masura este raportata la starea de sanatate a persoanei fata de care s-a dispus conducerea la frontiera.

Se observa prin urmare, in jurisprudenta franceza, evolutia controlului judiciar, de la excluderea controlului asupra puterii discretionare a administratiei, la un control restrans ce are in vedere detectarea unei erori evidente si mai recent la un control maxim care confera judecatorului posibilitatea de patrundere in miezul puterii discretionare, efectuand un real control al oportunitatii actului administrativ.

In doctrina romaneasca actuala, asa cum aratam anterior, se face distinctie intre legalitatea si oportunitatea actului administrativ. Asa cum s-a aratat intr-o lucrare de data recenta^[78], unii autori considera ca legalitatea este corolarul conditiilor de valabilitate, iar oportunitatea este o cerinta a legalitatii, in timp ce altii fac distinctie intre conditiile generale de legalitate pe de o parte si conditiile specifice de legalitate pe considerente de oportunitate, pe de alta parte. S-a apreciat insa ca, desi oportunitatea este distincta de legalitate, fata de modul in care Constitutia actuala reglementeaza raporturile intre stat si cetatean, punand accent pe drepturile cetateanului, fata de textele constitutionale care stabilesc prioritatea normelor de drept international mai favorabile in privinta drepturilor omului (art. 20), consacra accesul liber la justitie (art. 21) si dreptul la actiune in fata instantelor de contencios administrativ impotriva actelor administrative vatamatoare (art. 52), indiferent cum este privit raportul dintre legalitate si oportunitate, judecatorul de contencios administrativ are dreptul sa verifice daca administratia publica nu a actionat abuziv, contrar interesului public, asa cum rezulta acesta din legea pe care se intemeiaza actul administrativ atacat^[79].

Din pacate, practica judiciara a fost putin comentata in literatura de specialitate, sub aspectul posibilitatii de control judiciar asupra oportunitatii actelor administrative. Din putinele solutii accesibile, se observa insa ca aceasta ramane consecventa, instantele de contencios administrativ apreciind ca nu sunt competente a exercita un control de oportunitate al actelor administrative, in sensul restrangerii puterii discretionare a administratiei, aceasta competenta revenind exclusiv unor autoritati administrative. In acest sens s-a pronuntat recent Curtea de Apel Timisoara, sectia comerciala si de contencios administrativ, analizand o cerere avand ca obiect anularea masurii suspendarii dreptului de folosire a pasaportului pe o perioada de 4 ani, dispusa de Biroul Pasapoarte Arad, pentru motivul ca in raport cu gravitatea faptei comise si consecintele ei, nu se impunea ca masura suspendarii sa se ia pe o perioada atat de lunga. Curtea de Apel Timisoara, prin sentinta nr. 491/2003 a respins actiunea motivand ca este abilitata doar sa verifice conformitatea actului administrativ cu continutul legii, chestiunile de oportunitate referitoare la adoptarea de catre administratie a unui astfel de act fiind excluse controlului judecatoresc. Numai in situatia in care autoritatea publica ar depasi limitele dreptului de apreciere, actul adoptat sau emis devine nelegal si este supus cenzurii instantelor de contencios administrativ, ceea ce in speta nu este cazul, limitele suspendarii fiind cuprinse potrivit legii intre 1 si 5 ani iar reclamantului i s-au stabilit 4 ani, prin urmare nu s-a depasit perioada maxima admisa ca sanctiune. Solutia a fost mentinuta de Inalta Curte de Casatie si Justitie prin Decizia nr. 8851/2004, insa cu motivarea ca termenul de suspendare a fost redus intre timp de catre autoritatea administrativa la un an, la data judecarii recursului fiind deja implinit acest din urma termen.

Intr-o alta speta, s-a respins actiunea unor societati comerciale si a Asociatiei Editurilor cu Profil Pedagogic Bucuresti impotriva Ministerului Educatiei si Cercetarii pentru anularea Ordinului nr. 4144/2001 al paratului prin care, sustineau reclamantele, nu s-au aprobat toate manualele cuprinse in listele prin care s-a finalizat evaluarea facuta de catre Consiliul National pentru Aprobarea Manualelor, incalcandu-se astfel dispozitiile art. 134 din Constitutie referitoare la economia de piata. Printre altele, Curtea de Apel Bucuresti, sectia de contencios administrativ a retinut in motivarea sentintei civile nr. 57/2002, ca pentru legitimarea procesuala activa intr-o actiune in contencios administrativ conditia vatamarii este necesara dar nu suficienta anularii actului administrativ, acesta putand fi anulat numai daca se constata ca a fost adoptat sau emis cu incalcarea uneia sau mai multor conditii de validitate. In cauza, instanta de fond a apreciat insa ca la adoptarea ordinului atacat nu a fost incalcata nici o dispozitie legala, iar masura adoptata, respectiv acceptarea doar a unor manuale de pe lista prezentata (primele trei in ordinea punctajului obtinut prin evaluare) este o chestiune de oportunitate, nu de legalitate. Curtea Suprema de Justitie a mentinut aceasta solutie, prin decizia nr. 3360/2003, motivand ca in ce priveste pretinsul caracter discretionar si abuziv al actului atacat se impune a se distinge intre puterea discretionara a autoritatii publice inteleasa ca o marja de libertate pentru actiunea acesteia intr-un cadru legal si depasirea acesteia, respectiv excesul de putere, abuzul, in speta neexistand acest din urma caz, in raport cu legalitatea actului atacat.

In ce priveste a doua speta invocata, se poate aprecia ca Ministerul Educatiei si Cercetarii are posibilitatea de a aprecia numarul de manuale alternative necesare unei bune desfasurari a procesului de invatamant, doar prin prisma unor justificari de ordin economic, in baza unui bilant "costuri implicate in functie de numarul manualelor acceptate - beneficii in procesul de invatamant". Sub acest aspect, instanta ar putea controla eventual daca bilantul nu este negativ prin implicarea unor costuri nejustificate cu acceptarea unui numar prea mare de manuale, aceleasi rezultate educationale putand fi obtinute si cu un numar mai mic de alternative. In masura in care insa nu exista discutii cu caracter economic, atata timp cat competenta de evaluare apartine C.N.A.M. care intocmeste lista cu manualele care satisfac toate criteriile de evaluare, apare ca nejustificata trunchierea acestei liste prin Ordinul ministerului. Aceasta cu atat mai mult cu cat, ambele instante au apreciat ca acest act are natura uni aprobari. Prin urmare, ordinul ministrului fiind o forma procedurala ulterioara, reprezentand incuviintarea unui act emis/adoptat in mod legal de catre o alta autoritate, nu poate modifica acest act. Prin trunchierea facuta, ministerul a facut o noua evaluare, mai restrictiva, impunand un criteriu nou: numarul maxim de manuale admisibile.

Cat priveste prima speta mentionata, conform practicii judiciare a Consiliului de Stat francez, judecatorul ar fi fost in masura sa realizeze un control maxim al actului administrativ, bazat pe existenta unei disproportii evidente, punand in balanta gravitatea masurii raportat la sanctiunea aplicata.

Apreciem si noi ca exista numeroase situatii in care ar trebui sa existe posibilitatea unui control al actelor administrative, bazat pe existenta unei disproportii vadite. Astfel, spre exemplu, in Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale, in art. 3 alin.1 se arata ca prin autonomie locala se intelege dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor publice locale de a solutiona si de a gestiona, in numele si in interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta, treburile publice, in conditiile legii. In baza aceleiasi legi, consiliile locale au competenta de aviza sau aproba, dupa caz, studii, prognoze si programe de dezvoltare economico-sociala, de organizare si amenajare a teritoriului, documentatii de amenajare a teritoriului si urbanism, inclusiv participarea la programe de dezvoltare judeteana, regionala si de cooperare transfrontaliera, in conditiile legii (art. 36 lit. b, c, e). Este evident ca la aprobarea sau avizarea unor asemenea documentatii sau programe, consiliul local va trebui sa aiba in vedere interesul comunitatii, care poate fi exprimat si printr-o balanta costuri-avantaje iar instanta ar trebui sa fie abilitata, la cererea celor interesati, a verifica daca respectiva balanta este in favoarea celor administrati sau, dimpotriva, impotriva lor.

In perioada in care erau in vigoare dispozitiile Legii nr. 29/1990, s-a aratat in literatura de specialitate ca posibilitatea de control judiciar a oportunitatii actelor administrative se impune a fi reglementata prin modificarea legii contenciosului administrativ^[80]. Prin Legea nr. 554/2004 s-a creat posibilitatea atacarii actelor administrative, in unele situatii, pentru exces de putere. Excesul de putere a fost insa definit ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autoritatilor publice prin incalcarea limitelor competentei prevazute de lege sau prin incalcarea drepturilor si libertatilor cetatenilor (art. 2 alin.1 lit. n). Din nou, in literatura s-a apreciat ca din prevederile legii se desprinde ideea ca s-a redus simtitor posibilitatea administratiei de a lua decizii pe baza oportunitatii, aceasta fiind in fapt o dimensiune a legalitatii. Dreptul de apreciere poate fi exercitat doar in limitele legii, adica in limitele drepturilor fundamentale ale cetatenilor prevazute de Constitutie si de lege. Unde incepe dreptul cetateanului se incheie dreptul de apreciere al administratiei . In opinia noastra, ne gasim in situatia unui principiu general al dreptului si anume a unui abuz de drept, care insa a fost expres reglementat doar in apararea unor drepturi fundamentale.

Este adevarat ca, art. 1 permite apararea in contencios administrativ a unui interes legitim, dar, analizand definitiile date de art. 2 alin.1 lit. l) si lit. r) (pentru interesul legitim public) si lit. p) (pentru interesul legitim privat) se constata ca se ajunge din nou la necesitatea existentei unei vatamari asupra unor drepturi fundamentale, existente, in cazul interesului legitim public, sau viitoare, in cazul interesului legitim privat. Inainte de intrarea in vigoare a acestei legi, intelesul notiunii de interes era mai larg, acela de existenta a unui simplu beneficiu care nu incalca ordinea publica sau bunele moravuri fara a fi recunoscut insa ca un drept subiectiv. Definirea excesului de putere in maniera aleasa, exclude expres, prin urmare, apararea unui interes fata de puterea discretionara a administratiei.

S-a exprimat in literatura si opinia ca, din definitia data, rezulta ca legiuitorul consacra excesul de putere ca fiind, de fapt, o ilegalitate subiectiva a actului administrativ, criticandu-se totodata situatia ca prin aceasta notiune sunt protejate doar drepturi fundamentale^[82].

Pe de alta parte, raportat la exprimarea din art.1 alin. 3 ("Avocatul Poporului apreciaza ca ilegalitatea actului sau excesul de putere al autoritatii") sau a dispozitiilor art. 4 ("Legalitatea unui act administrativ unilateral individual poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces, pe cale de exceptie ") apreciem ca pentru apararea unui drept care nu este fundamental, sau a unui interes, se subintelege doar posibilitatea unui control de legalitate, nu si al unuia de oportunitate.

In opinia noastra, urmand exemplul practicii judiciare franceze, ar trebui recunoscut dreptul instantelor judecatoresti de a controla actul administrativ si sub aspectul motivelor care au condus la solutia adoptata de autoritatea emitenta, incepand cu detectarea unei eventuale erori evidente de apreciere a starii de fapt, a unei alte finalitati decat cea exprimata ca finalitate aparenta de administratie, a unei disproportii excesive intre obiectul actului si motivele care au stat la baza emiterii lui si pana la punerea in balanta a costurilor si avantajelor actului, un astfel de control asigurand un corect echilibru intre necesitatea de a conferi administratiei puterea libertatii de a decide in scopul atingerii obiectivelor de guvernare propuse si posibilitatea celor administrati de a se apara de abuzuri, erori sau exagerari producatoare de serioase consecinte asupra drepturilor sau intereselor lor, individuale sau colective. Daca in dreptul civil exista posibilitatea apararii oricarui drept sau interes privat fata de exercitarea de o alta persoana, fie ea si autoritate publica, a unui drept subiectiv civil in alt mod decat in concordanta cu scopul sau economic si social (art.1 si art. 2 din Decretul 31/1954), nici in dreptul public, respectiv in dreptul administrativ, o astfel de posibilitate nu ar trebui exclusa, fata de modul in care Constitutia actuala reglementeaza raporturile intre stat si cetatean, punand accent pe drepturile cetateanului, asa cum pe buna dreptate s-a sustinut^[83]. Teoria abuzului de drept este o buna baza de pornire, ca si in dreptul francez, dar este necesar a fi inlaturate prevederile legale care, in dreptul nostru, in prezent ingradesc sfera ei de aplicare in mod similar.

3.5. Efectele juridice ale actelor administrative

3.5.1. Momentul de la care actul administrativ produce efecte juridice

In general, actele administrative normative produc efecte juridice din momentul publicarii lor, in timp ce actele administrative individuale produc efecte juridice din momentul comunicarii lor.

In unele cazuri, actele administrative incep sa produca efecte juridice la o data ulterioara publicarii, respectiv comunicarii lor. Acest lucru poate fi determinat fie de dispozitii exprese ale legii[84], fie de vointa organului emitent care, va specifica in cuprinsul actului momentul de la care intra in vigoare.

Este de remarcat faptul ca, pentru organul emitent, actul creeaza obligatii din momentul adoptarii lui, in sensul ca trebuie sa‑l aduca la cunostinta celor interesati si nu poate fi revocat decat in conditiile legii[85].

Exista si situatii care deroga de la regula generala, conform careia actele administrative produc efecte pentru viitor. Intra in aceasta categorie actele care au efecte retroactive datorita caracterului lor: actele administrative declarative, actele administrative cu caracter jurisdictional, actele administrative date in aplicarea unei hotarari judecatoresti.

Prin actele administrative declarative se constata existenta si intinderea unor drepturi si obligatii ce au luat nastere anterior emiterii actului, ori inexistenta unor drepturi si obligatii. Intra in aceasta categorie, spre exemplu, adeverintele, extrasele, actele administrative de aprobare, confirmare sau anulare, respectiv revocare a altor acte administrative.

Efecte retroactive produc si actele administrative normative interpretative care emana de la acelasi organ care a emis actul interpretat, ori de la o autoritate ierarhic superioara. Efectele se produc de la data aplicarii actului interpretat.

Actele administrative jurisdictionale au efect retroactiv deoarece recunosc partilor situatii juridice preexistente.

3.5.2. Incetarea efectelor juridice ale actelor administrative

Efectele juridice ale actelor administrative pot inceta fie ca urmare a unui act juridic emis in acest scop, fie ca urmare a producerii unor fapte materiale de care legea leaga incetarea efectelor actelor administrative, fie ca urmare a unei hotarari judecatoresti.

3.5.2.1. Incetarea efectelor juridice ale actelor administrative ca urmare a unui act juridic emis in acest scop

Modalitatile concrete prin care inceteaza efectele actelor administrative ca urmare a intervenirii unui act juridic in acest scop sunt anularea, revocarea si abrogarea. O incetare temporara a efectelor actelor administrative are loc prin suspendare

3.5.2.1.1. Anularea actelor administrative. Problema inexistentei actelor administrative

Teorii privind nulitatile actelor administrative

In doctrina anularea unui act administrativ a fost definita ca o manifestare de vointa a organului competent, avand ca scop incetarea efectelor juridice produse de actul administrativ neconform cu legea datorita unor vicii anterioare sau concomitente emiterii lui.

In literatura de specialitate s‑au purtat discutii si s‑au formulat teorii cu privire nulitatea actelor administrative.

Astfel, s‑a admis in mod unanim ca viciile de ilegalitate care afecteaza actele administrative nu au toate aceeasi gravitate. Pe de alta parte, viciul de ilegalitate poate aduce atingere interesului public, ori unui interes personal.

Pornind de la aceste constatari, au fost sustinute in principal doua teorii.

In una din aceste teorii se sustine ca actele administrative pot fi nule (sau lovite de nulitate absoluta) si anulabile (sau lovite de nulitate relativa), impartirea in aceste doua categorii atragandu‑i numele de teoria bipartita. Nulitatea si anulabilitatea actelor administrative nu se caracterizeaza prin regimul juridic specific dreptului civil. Actul administrativ anulabil se caracterizeaza prin faptul ca viciul de ilegalitate nu afecteaza prezumtia de legalitate de care se bucura in general actele administrative, actul producand efecte pana cand este anulat de organul competent. Actul administrativ este nul atunci cand este lovit de un viciu atat de grav incat nu poate opera prezumtia de legalitate si drept urmare actul nu produce nici un moment efecte juridice[86].

Teoria tripartita distinge intre acte administrative lovite de nulitate absoluta, acte administrative lovite de nulitate relativa si acte administrative inexistente[87].

Actele administrative lovite de nulitate relativa si cele lovite de nulitate absoluta se bucura de prezumtia de legalitate si sunt obligatorii pentru subiectele vizate prin ele pana in momentul in care aceste nulitati sunt declarate, respectiv constatate de organul competent[88]. Actele administrative lovite de nulitate absoluta se caracterizeaza prin faptul ca viciul de ilegalitate, desi in principiu nu poate fi acoperit prin confirmare, nu este de natura sa inlature prezumtia de legalitate de care ele se bucura .

Actul administrativ inexistent este lipsit de elementele esentiale privitoare la natura si obiectul sau, elemente fara de care el nu poate fi conceput. Se incadreaza in aceasta categorie, spre exemplu actul administrativ emis de un organ vadit necompetent ori de o persoana care nu are calitatea de functionar public.

Inexistenta actelor administrative nu are nevoie sa fie constatata pentru a lipsi actul respectiv de efecte juridice. Prezumtia de legalitate nu opereaza in cazul acestor acte, incalcarea legii este atat de evidenta incat oricine o poate sesiza. Acest lucru inseamna ca nimeni nu poate fi obligat sa se supuna dispozitiilor cuprinse intr‑un astfel de act.

Teoria tripartita este sustinuta in prezent si prin texte de lege care fac referire expresa la sanctiunea inexistentei actului administrativ, art. 100 alin.1[90] si art. 108 alin. 4 din Constitutie.

Intr-un proiect al Codului de procedura administrativa, inexistenta a fost definita ca fiind cea mai grava forma de nulitate. Prin urmare, ar trebui sa intelegem ca ne intoarcem la teoria bipartita, actele administrative fiind anulabile sau nule, inexistenta fiind cea mai grava forma de nulitate.

Utilitatea practica a categoriei actelor administrative inexistente este apreciata si in raport cu prevederile Legii nr. 554/200 Chiar daca o serie de acte administrative sunt exceptate de la controlul legalitatii exercitat de instantele judecatoresti, nimic nu opreste instanta sa constate inexistenta unor asemenea acte cu prilejul solutionarii unei exceptii de ilegalitate[92].

Limitele pana la care opereaza prezumtia de legalitate, chiar daca actul administrativ este nul, si de la care aceasta prezumtie nu mai fiinteaza, actul fiind inexistent, nu pot fi stabilite in mod abstract, ci concret, de la caz la caz, in functie de situatia de fapt[93].

Cu privire la viciile care atrag fie nulitatea absoluta fie nulitatea relativa a actelor administrative, s‑au exprimat mai multe opinii. Astfel, intr‑o opinie se considera ca in cazul in care viciul de ilegalitate este consecinta nerespectarii unei forme procedurale de elaborare a actului administrativ stabilita in scopul asigurarii legalitatii si oportunitatii actului, sau rezulta din nerespectarea unei conditii de fond, sanctiunea este nulitatea actului[94]. O opinie similara arata ca, de regula, nerespectarea conditiilor de fond privind continutul actului va atrage nulitatea absoluta a actului administrativ, in timp ce nerespectarea unor conditii de forma, va determina nulitatea relativa .

Intr‑o alta opinie, nulitatea absoluta intervine atunci cand este incalcata o conditie de legalitate de mare importanta, ce se stabileste in concret in functie de dispozitiile normelor juridice care contureaza regimul juridic al actului administrativ in discutie, iar nulitatea relativa intervine pentru nerespectarea unei conditii de legalitate de mai mica importanta[96].

Aceasta opinie pleaca de la constatarea ca, in anumite acte normative se fac referiri exprese cu privire la sanctiunea aplicabila in cazul existentei unor vicii de ilegalitate. Astfel, in Legea nr. 32/1968[97], privind stabilirea si sanctionarea contraventiilor, se prevedea, in art. 17, care sunt mentiunile care trebuie efectuate de agentul constatator cu ocazia incheierii procesului‑verbal de constatare a contraventiei, aratandu-se ca numai in cazul lipsei unora dintre acestea (numele si prenumele contravenientului, fapta savarsita, data comiterii faptei, semnatura agentului constatator) sanctiunea este nulitatea procesului verbal, nulitate ce poate fi constatata si din oficiu. Nerespectarea de catre agentul‑constatator a celorlalte conditii procedurale solicitate de lege nu atrage nulitatea absoluta, existand posibilitatea acoperirii (confirmarii) acestor vicii de organul competent a solutiona plangerea facuta impotriva respectivului proces‑verbal. Astfel de prevederi se regasesc si in O.G. nr. 2/2001, unde in art. 16 se arata mentiunile pe care procesul‑verbal le va cuprinde in mod "obligatoriu" iar in art. 17 se precizeaza lipsa caror mentiuni atrage nulitatea procesulu‑verbal, putand fi constatata si din oficiu. Este de presupus ca lipsa celorlalte mentiuni atrage nulitatea relativa.

In doctrina s‑a subliniat ca in lipsa unor dispozitii cu caracter de principiu, o distinctie intre nulitate si anulabilitate nu se poate face decat in situatia existentei unor dispozitii exprese ale legii.

S‑a mai subliniat ca, spre deosebire de dreptul civil, cand nulitatea este hotarata de autoritatile administratiei publice, indiferent ca actul administrativ ocroteste un interes general sau unul personal, aceste organe pot sa anuleze actul ca ilegal din oficiu si pentru motive de nulitate relativa[98]. In cazul in care insa instanta judecatoreasca verifica legalitatea actului, numai partea vatamata poate invoca nulitatea relativa.

Tot prin comparatie cu dreptul civil, este de retinut ca in dreptul administrativ, uneori, pot fi confirmate si nulitati absolute, nu numai nulitati relative[99]. In dreptul administrativ nu exista deosebire intre nulitatea absoluta si nulitatea relativa din punct de vedere al termenului in care poate fi introdusa actiunea in justitie . Totodata, in dreptul administrativ nulitatea nu intervine intotdeauna pentru motive concomitente cu emiterea/incheierea actului administrativ, ci si pentru motive anterioare sau posterioare momentului emiterii/incheierii actului.

Putem concluziona ca in dreptul administrativ:

nulitatea absoluta este numita expres de lege direct (se mentioneaza ca incalcarea unei dispozitii se sanctioneaza cu nulitatea absoluta a actului administrativ) sau indirect (se mentioneaza ca sanctiunea este nulitatea care poate fi constatata si din oficiu de instanta de judecata);

nulitatea absoluta poate fi constatata si din oficiu de instanta de judecata in timp ce nulitatea relativa va fi analizata de instanta numai la cererea celui vatamat;

termenul in care poate fi desfiintat actul este acelasi in cazul motivului de nulitate absoluta si in cazul motivului de nulitate relativa[101].

Intr-unul din proiectele Codului de procedura administrativa, este definita anularea, ca modalitate de desfiintare a unui act administrativ, ca reprezentand desfiintarea efectelor juridice ale actului administrativ ilegal, atat pentru viitor, cat si pentru trecut. Aceasta definitie, in primul rand, exclude posibilitatea anularii actului administrativ pentru motive de oportunitate, chiar daca un asemenea control ar fi facut de o autoritate administrativa, restrangand nepermis in acest mod posibilitatile autoritatii superioare ierarhic sau ale autoritatii determinate prin lege de a exercita un control de oportunitate asupra actelor administrative, deschizand o larga cale abuzurilor administratiei.

Acelasi proiect, consacra regula potrivit careia anularea unui act administrativ individual creator de drepturi, pentru motive care nu tin de culpa destinatarului/destinatarilor lui, da dreptul acestora la obtinerea de despagubiri pe calea contenciosului administrativ, daca s-au produs daune. Prin exceptie, despagubirile nu pot fi acordate daca: partea a obtinut actul prin frauda; partea cunostea ilegalitatea actului sau nu o cunostea datorita unei neglijente grave.

Totodata, proiectul prevede ca un act administrativ care confera drepturi/avantaje materiale cu caracter de continuitate poate fi anulat numai daca: dreptul/avantajul material obtinut prin act este folosit in alte scopuri decat cele prevazute in act; actul administrativ este sub conditie iar beneficiarul nu realizeaza conditia sau nu o realizeaza in termenul prevazut din culpa sa. Sa intelegem ca in situatia unui drept realizat dintr-o data este posibila anularea cu dreptul de despagubire al beneficiarului actului, in timp ce in cazul drepturilor cu caracter de continuitate anularea este posibila pentru motivele aratate in text. Ni se pare ca lucrurile ar trebui sa stea exact invers, trebuind sa fie mai mare stabilitatea faptelor deja petrecute, a beneficiilor deja obtinute, atata timp cat nu exista nici o culpa a beneficiarului actului, asta pentru a se mentine actiunea principiului securitatii juridice. In cazul actelor care confera beneficii cu caracter de continuitate, anularea va opera doar pentru viitor, fara a aduce atingere beneficiilor deja obtinute.

Nu suntem de acord nici cu prevederea din proiectul Codului de procedura administrativa potrivit careia anularea unui act administrativ de catre autoritatea publica ierarhic superioara este posibila oricand in termenul de introducere a actiunii in contencios administrativ. Atata timp cat autoritatea ierarhic superioara poate anula un act administrativ fara a se recurge la instanta de judecata intrucat actul nu a produs efecte in circuitul civil, nu exista niciun motiv de a limita aceasta posibilitate in timp si niciun motiv de a face vreo corelare cu termenele din procedura judiciara de anulare a actului administrativ. Propunerea legislativa va avea ca efect mentinerea unor efecte juridice obtinute in mod nelegal, uneori cu consecinte deosebit de grave, datorita depasirii termenului fixat.

Cat priveste cauzele pentru care actul administrativ poate fi anulat, proiectul Codului de procedura administrativa prevede ca acestea pot fi anterioare, concomitente sau posterioare emiterii/adop­tarii actului. Se mai prevede expres faptul ca desfiintarea pe orice cale a unui act de anulare nu repune in vigoare actul anulat initial, cu exceptia cazurilor cand prin hotararea judecatoreasca sau prin lege se dispune altfel, dandu-se expresie aceluiasi principiu care functioneaza si in cazul abrogarii legilor.

Competenta anularii actelor administrative

Literatura juridica anterioara anului 1989, bazandu‑se pe realitatea juridica existenta, considera ca anularea[102] putea fi pronuntata de organele puterii de stat, de organele administratiei de stat, de organele judecatoresti si, in anumite situatii, de organele procuraturii. Inexistenta actelor administrative era pronuntata de aceleasi organe si putea fi constatata de orice subiect vizat prin actul administrativ respectiv.

In contextul legislativ creat de noul sistem constitutional, de raporturile actuale dintre puterile statului, competenta de a nula un act administrativ apartine:

- organelor administrative ierarhic superioare, in baza raportului de subordonare administrativa;

- instantelor judecatoresti, in baza art. 21 si 52 din Constitutie;

- autoritatilor administrative competente potrivit legii.

Pentru fiecare autoritate competenta, procedura anularii actului administrativ este prevazuta distinct[103].

Organul ierarhic superior va respecta regulile procedurale de fond si de forma specifice propriei sale competente.

Instantele judecatoresti de contencios administrativ vor urma fie procedura stabilita prin Legea Contenciosului administrativ, nr. 554/2004, fie cea stabilita prin legi speciale pentru aceste instante (de exemplu Legea nr. 215/2001 in cazul anularii anumitor acte ale autoritatilor administratiei publice locale). Instantele de drept comun vor urma procedura stabilita prin Codul de procedura civila si eventual, prevederile unor acte normative speciale.

Efectele anularii actelor administrative

Anularea unui act administrativ din motive de ilegalitate, produce, de regula, efecte retroactive, din momentul emiterii actului respectiv. Asa cum s‑a aratat insa in literatura de specialitate, numai efectele juridice ale actului sunt paralizate prin anulare, in timp ce consecintele lui de fapt sunt o realitate care s‑a produs in trecut si care nu poate fi ignorata[104]. Asa se explica faptul ca, in dreptul muncii, ca si in practica judecatoreasca, exista dreptul la retributie, la vechime in munca, etc. al persoanei care a ocupat un post in baza unei diplome ilegale[105].

Daca actul administrativ este anulat pentru ca este inoportun, efectele juridice ale anularii se vor produce numai pentru viitor[106].

3.5.2.1.2. Revocarea actelor administrative Notiunea de revocare a actului administrativ. Modificarea actului administrativ

Revocarea este o modalitate specifica de incetare a efectelor unui act administrativ prin desfiintarea lui de catre organul administrativ care a emis sau a adoptat actul. Operatiunea a fost numita si retractare (termen care s‑a impus in legislatie) sau retragere.

Majoritatea opiniilor sunt de acord ca, in dreptul administrativ, revocarea este un caz particular al nulitatii.

Desi nu este consacrata expres de vreun text de lege, revocarea s‑a impus ca un principiu al regimului juridic al actelor administrative, determinat de specificul activitatii de organizare si aplicare in concret a prevederilor legii prin intermediul actelor administrative, care au un caracter unilateral.

Pe de alta parte, daca puterea judecatoreasca poate "corija" actele administrative, cu atat mai mult acest drept trebuie sa apartina administratiei. De vreme ce, in general, cel vatamat de actul administrativ, inainte de a se adresa instantei de judecata, trebuie sa urmeze procedura prealabila, adresandu‑se in primul rand organului emitent sau autoritatii ierarhic superioare, rezulta ca aceste autoritati au posibilitatea, in principiu, de a reveni asupra actului care a produs vatamarea.

Motivele care duc la revocarea actului administrativ sunt, ca si in cazul nulitatii, ilegalitatea sau inoportunitatea.

Din moment ce administratia trebuie sa respecte legea si sa organizeze aplicarea ei, ea nu poate lasa ca un act administrativ emis cu incalcarea legii sa produca efecte juridice. Din acest motiv, atat organul administrativ emitent, cat si autoritatea administrativa superioara au dreptul de a desfiinta actul administrativ ilegal.

Actul de revocare trebuie sa aiba forta juridica cel putin egala cu actul revocat si elaborat cu respectarea conditiilor si procedurii prevazute in acest sens de lege, care pot fi altele decat cele prevazute pentru emiterea actului administrativ revocat. Daca legea nu cere conditii speciale pentru revocarea actului, aceasta poate fi facuta prin elaborarea unui act cu un continut contrar.

Aceleasi observatii pot fi facute in legatura cu reglementarea revocarii actelor administrative prin proiectul Codului de procedura administrativa, in sensul ca nu ar trebui restransa posibilitatea de revocare doar la actele administrative ilegale ci si la cele inoportune. Aceasta cu atat mai mult cu cat in proiect se arata ca revocarea poate interveni pentru motive anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii/incheierii actului administrativ. Daca admitem ca actul administrativ poate fi revocat doar pentru ca este ilegal, a admite un motiv de revocare ulterior emiterii/incheierii actului insemana a incalca principiul tempus regit actum si principiul neretroactivitatii legii. De asemenea, nu ar trebui impus un termen de prescriptie in care autoritatea emitenta poate revoca actul.

In principiu, actele administrative pot fi revocate in totalitate, sau pot fi modificate.

Organul administrativ care este competent sa revoce propriul act este competent sa il si modifice.

Actele administrative individuale care sunt de competenta exclusiva a unui organ administrativ, nu pot fi modificate de o autoritate administrativa ierarhic superioara. Ele pot fi anulate de autoritatea supraordonata, urmand ca, eventual, un nou act, cu un continut modificat fata de cel revocat, sa fie emis de organul administrativ competent.

Aceleasi observatii sunt valabile nu numai in cazul revocarii actelor pentru motive de legalitate, dar si de oportunitate. Exista insa posibilitatea ca, organul superior sa oblige organul inferior sa examineze o anumita situatie, in scopul de a lua masuri, lasand la latitudinea organului inferior aprecierea de a modifica eventual, pentru motive de inoportunitate, actul administrativ emis de acesta din urma, in baza unei competente exclusive. Daca organul superior ar modifica el insusi, ori ar obliga organul inferior sa modifice actul administrativ pentru motive de inoportunitate, s‑ar produce o incalcare a legii, prin nerespectarea competentei si ar fi nesocotit principiul independentei operative.

In situatia in care, reexaminand actul in baza obligatiei fixate de organul ierarhic superior, organul inferior il modifica, luand o alta masura decat cea care i‑a fost indicata, actul modificat va fi deplin valabil, in masura in care este conform cu normele juridice in vigoare.

Efectele revocarii actului administrativ

Fiind o modalitate a anularii, revocarea produce acelasi efect: incetarea raporturilor juridice care luasera nastere prin actul revocat.

S‑a apreciat ca momentul de la care inceteaza efectele juridice ale actului revocat este diferit, in functie de motivul revocarii. Daca actul administrativ a fost revocat pentru motivul ilegalitatii, revocarea produce efecte retroactive. In cazul revocarii pentru motivul inoportunitatii, efectele se produc numai pentru viitor[107].

Intr‑o alta opinie s‑a precizat ca momentul incetarii efectelor actului revocat difera dupa cum motivul revocarii este anterior, concomitent sau posterior emiterii actului administrativ[108]. In primele doua ipoteze, revocarea va produce efecte retroactive, in timp ce in ultimul caz, efectele revocarii se vor produce numai pentru viitor.

Exceptii de la principiul revocabilitatii actelor administrative

Actele administrative normative sunt intotdeauna revocabile, in acest domeniu neexistand nici o exceptie.

In ce priveste actele administrative individuale, exceptiile de la principiul revocabilitatii actelor administrative sunt fie prevazute expres de lege, fie urmare a naturii drepturilor si obligatiilor care decurg din actul administrativ.

Majoritatea autorilor sunt de acord ca, pe langa actele administrative declarate irevocabile de o dispozitie expresa a legii, sunt exceptate de la principiul revocabilitatii urmatoarele categorii de acte administrative:

a)   actele administrative jurisdictionale;

b)     actele administrative in baza carora au luat nastere raporturi juridice civile;

c)   actele administrative care au dat nastere la drepturi subiective a caror stabilitate este stabilita prin lege;

d)     actele administrative care au fost executate material.

a)      Actele administrative jurisdictionale nu pot fi revocate, pe de o parte pentru motivul ca, odata solutionat litigiul, autoritatea jurisdictionala se dezinvesteste si prin urmare nu mai poate reveni asupra acestor acte, iar pe de alta parte, pentru ca stabilitatea juridica trebuie asigurata.

b)      Actele administrative in baza carora au luat nastere raporturi juridice civile.

In dreptul civil, in general, contractul poate inceta daca exista un acord de vointa al partilor, nu si printr‑o manifestare unilaterala de vointa a uneia dintre parti. Pentru acest motiv, s‑a sustinut[109] ca actul administrativ in baza caruia se incheie ulterior un contract civil , poate fi revocat numai atata timp cat contractul nu s‑a incheiat efectiv. Dupa incheierea contractului civil, revocarea actului administrativ nu mai este posibila.

Argumentele aduse in sprijinul irevocabilitatii respectivelor acte administrative au avut in vedere faptul ca autoritatea administrativa a avut posibilitatea sa aprecieze situatia anterior emiterii actului administrativ, iar pe de alta parte, nu este just ca partile, dupa ce au incheiat contractul, increzandu‑se in temeinicia controlului administrativ, sa fie puse in situatia de a suferi pierderi economice ca o consecinta a revocarii actului administrativ de baza[111].

Aceeasi este situatia daca in baza actului administrativ a fost emis un act civil unilateral.

Imposibilitatea revocarii actului administrativ in aceasta situatie nu impiedica insa posibilitatea anularii lui in instanta, la cererea beneficiarului actului, la cererea unui tert vatamat sau la cererea autoritatii emitente, cea din urma posibilitate fiind prevazuta expres de art. 1 alin. 6 al legii nr. 554/200

c)      Actele administrative care au dat nastere la drepturi subiective a caror stabilitate este stabilita prin lege

Fac parte din aceasta categorie, spre exemplu, certificatele de stare civila, buletinul sau cartea de identitate, actele atributive de personal (diploma de bacalaureat, diploma de absolvire a unei institutii de invatamant superior etc.). Aceste acte administrative au fost eliberate in mod obligatoriu, in urma indeplinirii unor conditii si savarsirii unor activitati. In ipoteza in care, insa, un act administrativ din categoria mentionata a fost emis cu fraudarea legii[112], el va putea sa fie revocat.

d)      Actele administrative care au fost executate material.

Intra in aceasta categorie autorizatiile pentru actiuni care se realizeaza dintr‑o data (autorizatie pentru un spectacol, autorizatie pentru demolare, autorizatie pentru constructie).

Rezulta ca, nu intra in aceasta categorie actele administrative care se realizeaza prin actiuni cu caracter de continuitate, acestea fiind revocabile.

Pe de alta parte, trebuie facuta distinctie intre autorizatiile impuse de lege si autorizatiile libere[113]. Autorizatiile impuse de lege se caracterizeaza prin faptul ca organul administrativ este obligat sa le elibereze, la solicitarea celui interesat, daca sunt indeplinite conditiile cerute de lege. Stabilitatea acestor autorizatii este mai mare. Chiar in cazul unei eventuale revocari, in masura in care solicitantul face din nou cerere si dovedeste ca sunt indeplinite conditiile cerute de lege, organul administratiei va fi obligat sa elibereze o noua autorizatie, deci, revocarea nu va produce practic efecte.

Autorizatiile libere sunt cele eliberate de autoritatea administratiei cu dreptul acesteia de apreciere asupra oportunitatii emiterii autorizatiei. Dreptul de apreciere asupra oportunitatii autorizatiei face ca aceste autorizatii sa poata fi revocate. In literatura noastra de specialitate s-a aratat ca revocarea nu aduce atingere drepturilor subiective ale beneficiarului autorizatiei si nici nu poate fi criticata ca nu tine seama de eventualele cheltuieli devenite inutile in urma revocarii, dat fiind ca precaritatea autorizatiei a fost de la inceput cunoscuta de cel interesat[114]. Raspunderea patrimoniala a organului administratiei va fi antrenata numai in situatia in care revocarea a fost abuziva, fiind data cu incalcarea limitelor rezonabilitatii . Dupa unii autori, in baza Legii 1/1967, in prezent abrogata, se putea stabili raspunderea patrimoniala a organelor administrative de stat si pentru acte administrative legale .

Apreciem ca in prezent punctul de vedere privind posibilitatea revocarii "autorizatiilor libere" este depasit, drepturile cetatenilor fiind mai bine protejate impotriva abuzurilor sau neglijentei administratiei. In aceste conditii, ar trebui adoptat punctul de vedere al doctrinei franceze, potrivit caruia nu pot fi revocate actele administrative individuale prin care au fost conferite anumite drepturi. De altfel, un act de revocare intemeiat pe motive de inoportunitate nu va putea fi controlat de instanta de judecata (care ar trebui sa aprecieze daca se impunea cu adevarat revocarea actului raportat la situatia pentru care actul a fost apreciat ca inoportun), neputandu-se in final stabili daca revocarea a fost abuziva sau nu

Imposibilitatea revocarii unui act administrativ pentru motivul ca a fost executat material nu impiedica insa pe un eventual tert vatamat sa solicite anularea actului administrativ si revenirea la situatia anterioara.

In ce priveste autoritatea administrativa, aceasta nu ar mai putea cere anularea actului administrativ, intrucat prin executare au incetat efectele actului fata de cel caruia actul i se adreseaza.

Revocarea actelor administrative dolosive sau frauduloase

Sunt considerate revocabile actele administrative care in mod obisnuit sunt irevocabile, daca au fost obtinute de persoane prin ma­nevre dolosive sau frauduloase, chiar daca ar fi incidenta vreo exceptie de la principiul revocabilitatii actelor administrative. Daca s‑ar recunoaste stabilitate unor astfel de acte, ar insemna legalizarea unei situatii contrare legii, ceea ce nu este admisibil.

In situatia in care culpa apartine exclusiv organului adminis­tratiei publice, s‑a sustinut ca revocarea nu mai poate avea loc, sau daca totusi ar avea loc, ea nu poate fi imputata titularului si beneficiarului actului juridic, acesta neputand fi obligat sa suporte consecintele prejudiciabile ale revocarii[117].

3.5.2.1.2. Abrogarea actelor administrative

Efectele actelor administrative normative pot inceta prin abrogare, pentru viitor, prin emiterea unui alt act administrativ cu un continut diferit sau prin efectul legii. Ca si in cazul legilor, abrogarea poate fi explicita sau tacita (implicita). Actul administrativ normativ poate fi abrogat in tot sau in parte, in cel din urma caz fiind practic vorba de o modificare a actului.

3.5.2.1.3. Suspendarea actelor administrative

Notiunea de suspendare a actelor administrative

Suspendarea actelor administrative este o modalitate de incetare temporara a efectelor actului administrativ. Apare logic faptul ca, pentru a exista o incetare temporara a efectelor, trebuie ca actul administrativ sa fi inceput sa produca efecte juridice

Motivele si felurile suspendarii actelor administrative

Actele administrative pot fi suspendate:

cand exista dubii asupra legalitatii sau oportunitatii lor

cu titlu de sanctiune prevazuta de lege, aplicabila persoanelor care au savarsit anumite fapte materiale , sau care nu respecta obligatiile ce le revin printr‑un act administrativ emis la cerere.

Suspendarea poate interveni:

de drept, in baza unei dispozitii exprese a legii

in baza unui act al organului ierarhic superior sau al autoritatii competente potrivit legii;

in baza unui act al organului emitent;

in baza unei hotarari a instantei judecatoresti

Pe perioada suspendarii, organul care a dispus aceasta masura verifica daca sunt indeplinite conditiile de legalitate (sau oportunitate) ale actului suspendat. In urma acestei verificari, se va dispune repunerea in vigoare a actului suspendat daca se constata ca el este legal. Daca se constata ca actul administrativ suspendat este ilegal, el va fi anulat sau revocat.

Organele indreptatite sa suspende actele administrative

Sunt competente sa suspende actele administrative organul emitent si organul ierarhic superior. Din moment ce aceste organe sunt competente sa revoce respectiv sa anuleze pentru motive de legalitate sau oportunitate actul administrativ, trebuie sa li se recunoasca si competenta suspendarii actului, dupa principiul conform caruia cine poate mult poate si mai putin

Instantele judecatoresti pot suspenda executarea actelor administrative numai in situatiile in care legea prevede expres acest lucru. Legea nr. 554/2004, prevede in art. 14 si art. 15 posibilitatea ca instanta sa dispuna suspendarea actului administrativ atacat in cazuri bine justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente, o data cu sesizarea, in conditiile art. 7, a autoritatii publice care a emis actul, respectiv odata cu introducerea actiunii la instanta de judecata.

Incetarea suspendarii actelor administrative

Incetarea suspendarii actului administrativ poate fi dispusa in urmatoarele situatii:

- actul administrativ este desfiintat de organul competent, ca urmare a constatarii ilegalitatii sau inoportunitatii; suspendarea inceteaza in urma emiterii actului de desfiintare (revocare, anulare);

- actul administrativ este repus in vigoare ca urmare a constatarii ca el este legal si oportun; suspendarea inceteaza ca efect al unui act administrativ emis in acest scop;

- s-a admis actiunea in contencios administrativ promovata pentru anularea actului administrativ a carui suspendare a fost dispusa de instanta in temeiul art. 14 alin. 1 sau art. 15 alin. 1 din Legea nr. 554/2004; suspendarea inceteaza prin anularea actului administrativ de catre instanta de judecata prin hotarare irevocabila;

- a fost respinsa actiunea in contencios administrativ promovata pentru anularea actului administrativ a carui suspendare a fost dispusa de instanta in temeiul art. 14 sau art. 15 din Legea nr. 554/2004; suspendarea inceteaza prin solutionarea definitiva sau irevocabila a litigiului, dupa caz.

Incetarea suspendarii efectelor actului administrativ se produce de plin drept in urmatoarele cazuri: a) suspendarea a intervenit ca urmare a existentei unor dubii privind oportunitatea actului administrativ si motivele care au ridicat semne de intrebare asupra oportunitatii au disparut; b) a ramas definitiva hotararea instantei intr‑un litigiu pe parcursul caruia a operat suspendarea de drept a actului administrativ dedus judecatii; c) dupa ce instanta a dispus suspendarea efectelor actului administrativ in temeiul art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, petentul nu a introdus in instanta actiunea pentru anularea actului administrativ in termen de 60 de zile.

3.5.2.2. Incetarea efectelor juridice ale actelor administrative prin fapte materiale, conform legii

In general, prin interventia anumitor fapte materiale, pot fi stinse numai efectele actelor administrative individuale, nu si ale celor normative. Actele administrative normative sunt aplicabile unui numar nedeterminat de persoane si interventia unui anumit fapt material nu va putea produce efecte asupra tuturor aplicatiilor actului respectiv. Fac exceptie actele administrative normative temporare. Acestea inceteaza prin efectul unui fapt material: implinirea termenului pentru care au fost emise.

Actele administrative individuale se aplica anumitor persoane, bine determinate. Interventia unor fapte materiale poate determina stingerea efectelor acestor acte, in masura in care legea leaga de faptul material intervenit aceasta urmare. Sunt astfel de fapte:

- moartea persoanei fizice ori dizolvarea persoanei juridice careia i se aplica actul administrativ, daca legea nu prevede continuarea efectelor asupra succesorilor sau altor persoane;

- implinirea unui termen de prescriptie

- faptele de executare a actului administrativ

In cazul in care actul administrativ individual si-a incetat efectele ca urmare a executarii drepturilor conferite prin acesta, el nu mai poate fi revocat. In situatia in care insa, actul aduce atingere drepturilor sau intereselor legitime ale unui tert, acesta poate solicita instantei de judecata anularea actului si revenirea la situatia anterioara emiterii actului. Spre exemplu, in situatia in care o autorizatie de constructie ar fi emisa cu incalcarea drepturilor unui tert (poate fi vorba de dreptul de proprietate, un drept de servitute, dreptul la un mediu sanatos etc.), tertul poate solicita, in termenul legal, anularea autorizatiei si revenirea la situatia anterioara, chiar daca ar fi deja executata constructia autorizata. Daca nu s-ar recunoaste dreptul tertului de a solicita in instanta anularea actului vatamator pe motiv ca acesta a incetat sa mai existe, producandu-si in totalitate efectele ca urmare a executiei constructiei autorizate, ar insemna sa se intareasca o ilegalitate in acest mod. Pentru aceleasi motive, chiar autoritatea emitenta poate solicita anularea actului, in termenul legal.

In situatiile in care actul nu mai poate fi revocat si nici nu poate fi promovata o actiune pentru anularea actului administrativ, se va putea ridica exceptia de nelegalitate a actului intr-un proces civil prin care se urmareste restabilirea legalitatii.