Functia publicǎ in doctrina juridicǎ romaneascǎ actualǎ

Functia publicǎ in doctrina juridicǎ romaneascǎ actualǎ

Se poate spune cǎ la ora actualǎ opiniile cu privire la natura juridicǎ a functiei publice, fǎrǎ a fi ajuns la un numitor comun, au ajuns, insǎ, la o limpezire, putandu-se vorbi despre functia publicǎ ca statut legal sau despre functia publicǎ ca un raport de drept privat, fǎrǎ ca una sǎ fie opusǎ cu necesitate celeilalte.

Potrivit sistemului nostru actual functia publicǎ se impune, ca regulǎ, drept un regim special de drept public, cu toate consecintele ce decurg de aici, in ceea ce priveste dreptul la asociere, dreptul la grevǎ, solutionarea litigiilor care intrǎ in competenta instantelor de contencios administrativ.

Desprinderea conceptualǎ a functiei publice de raportul juridic de muncǎ este acum realizatǎ.Astfel, dacǎ salariatul isi desfasoarǎ activitatea in baza unui raport de muncǎ, nǎscut dintr-un contract negociat de cele douǎ pǎrti, activitatea functionarului public se desfasoarǎ in temeiul unui raport de functie publicǎ sau de serviciu. Acest raport este stabilit pe cale unilateralǎ prin vointa autoritǎtii care investeste si care exclude o negociere a viitorului functionar cu autoritatea respectivǎ.

Acum, Statutul functionarilor publici prevede cǎ litigiile legate de functie se solutioneazǎ de cǎtre "instantele de contencios administrativ" si nu de cǎtre "instantele civile". Functia publicǎ a redevenit, astefel, o institutie a dreptului administrativ .

In doctrina romaneascǎ existǎ multe definitii ale functiei publice dintre care arǎtǎm cateva: Antonie Iorgovan defineste functia publicǎ ca fiind "situatia juridicǎ a persoanei fizice investitǎ legal cu atributii in realizarea competentei unei autoritǎti ce formeazǎ continutul juridic complex dintre persoana fizicǎ respectivǎ si organul care a investit-o".

In conceptia profesorului Negoita, sintagma "functie publicǎ" are douǎ acceptiuni: una mai largǎ si alta mai restransǎ in functie de natura atributiilor care formeazǎ continutul functiei exercitatǎ de angajatii diferitelor organe ale administratiei publice, mai exact dupǎ cum aceste atributii presupun sau nu folosirea autoritǎtii statului.

Recunoscand aceastǎ diversitate a functiilor din administratia publicǎ, autorul defineste functia publicǎ drept "ansamblul de atributii stabilite prin lege sau prin actele juridice emite pe baza si in executarea legii, atributii pe care le indeplineste o persoanǎ fizicǎ angajatǎ intr-un organal administratiei publice si care are abilitatea legalǎ de a indeplini aceste atributii ale administratiei publice" .

Profesoara Rodica Petrescu se opreste la definitia potrivit cǎreia "functia publicǎ reprezintǎ complexul drepturilor si obligatiilor de interes general stabilite potrivit legii in scopul realizǎrii competentei unei autoritǎti publice, institutii publice sau regii autonome de cǎtre persoane legal investite" .

Autoarea se opreste la patru caractere ale functiei publice si anume: ea este titularǎ a unor anumite atributii; are caracterul de continuitate, fǎrǎ limite in timp si fǎrǎ intermitente; este creatǎ in scopul realizǎrii competentei autoritǎtilor publice si serviciilor publice, in general si administratiei publice in special; titularul ei este o persoanǎ fizicǎ legal investitǎ in functie, care realizeazǎ atributiile functiei in limitele stabilite de legiuitor.

Verginia Vedinas, considerǎ cǎ sintagma de "functie publicǎ" se impune a fi analizatǎ din mai multe perspective:

a) intr-o primǎ acceptiune, functia publicǎ se identificǎ prin raportare la conceptul de autoritate publicǎ, incluzandu-i pe toti aceia care sunt investiti cu prerogative de putere publicǎ, in cadrul autoritǎtilor din sfera celor trei clasice puteri in stat (parlamentari, magistrati, ministri etc.) dar si din cadrul unor autoritǎti publice care exced celor trei puteri(judecǎtorii de la Curtea de Conturi, Curtea Constitutionalǎ, Avocatul poporului etc.).

b) intr-o a doua-a acceptiune functia publicǎ se defineste prin raportare la institutiile publice din sfera puterii executive, ea evocand statutul oricǎrei persoane care exercitǎ prerogativele unei functii sau demnitǎti in stat, indiferent de tipul investiturii, de tipul organului sau de nivelul la care se exercitǎ. Din aceastǎ perspectivǎ o functie publicǎ poate fi ocupatǎ:

- de demnitari publici, la nivel central, care, la randul lor pot fi alesi sau numiti (Presedinte, ministri etc.);

- de demnitari locali, primarii si consilierii alesi;

- de functionarii publici de carierǎ care, la randul lor, sunt functionari publici din administratie sau functionari din alte servicii publice si care, la randul lor pot fi alesi sau numiti.

Astfel Verginia Vedinas defineste raportul de functie publicǎ ca "fiind acel complex de relatii sociale, legal determinate, stabilite intre persoana fizicǎ, titularǎ a functiei publice, autoritatea publicǎ din structura cǎreia face parte functia publicǎ respectivǎ si subiectele de drept in legǎturǎ cu care se realizeazǎ competenta respectivei autoritǎti publice" .

Verginia Vedinas defineste functia publicǎ ca fiind "situatia juridicǎ legal determinatǎ de o persoanǎ foarte investitǎ cu prerogative in realizarea competentei unei autoritǎti publice, in regim de putere publicǎ, avand ca scop realizarea in mod continuu a unui interes public" .

Profesorul Ioan Santai defineste "functia publicǎ", in sensul cel mai larg al conceptului, ca reprezentand o situatie juridicǎ predeterminatǎ normativ constituitǎ dintr-un complex unitar de drepturi si obligatii prin a cǎror realizare se infǎptuieste in mod specific competenta unui organ de stat exercitandu-se puterea publicǎ in conformitate cu atributiile ce revin autoritǎtii respective .

Din aceastǎ definitie reies si trǎsǎturile functiei publice: functia publicǎ este predeterminatǎ; este o situatie juridicǎ, adicǎ un complex unitar si interdependent de drepturi si obligatii ce revin titularului ei, cǎruia ii conferǎ un adevǎrat statut propriu, iar nu un simplu raport juridic in care pǎrtile se disting doar prin opozabilitatea, uneori reciprocǎ, a drepturilor si obligatiilor ce le revin participantilor in respectiva situatie juridicǎ; are un caracter propriu; are un caracter continuu sau de permanentǎ in timp; are caracter obligatoriu; prin indeplinirea efectivǎ a tuturor functiilor din cadrul unei autoritǎti se realizeazǎ exercitarea practicǎ a competentei in cauzǎ conform atributiilor legal stabilite; prin exercitarea functiei se contribuie la realizarea puterii publice.

Gasto Jeze, defineste functia publicǎ astfel " functia publicǎ reprezintǎ o situatie juridicǎ generalǎ, impersonalǎ, obiectivǎ, creatǎ si organizatǎ prin legi si regulamente modificabilǎ, in orice moment(.) numai prin legi si regulamente" .

Intre notiunea de "functie publicǎ" si cea de "functionar public" existǎ o stransǎ interdependentǎ, formand "situatia juridicǎ". Ca atare, aceste douǎ notiuni existǎ una prin cealaltǎ, una neputandu-se realiza decat prin cealaltǎ" .

Functia publicǎ este creatǎ pentru realizarea unui interes general, iar acest interes se realizeazǎ numai prin exercitarea functiei, care se face numai de cǎtre functionarul public, dupǎ cum si functionarul public dobandeste o asemenea calitate numai dupǎ ce a fost numit sau ales in functia publicǎ.

Functionarul public este "persoana fizicǎ investitǎ, prin numire sau alegere, intr-o functie publicǎ din cadrul unei autoritǎti publice organizatǎ la nivel central sau local, ori intr-un serviciu public organizat ca sau institutie publicǎ, ori in structuri asimilate acestora" .

Titularul unei functii se numeste functionar, iar cel al unei functii publice se numeste functionar public.

Functionarul public este "persoana fizicǎ investitǎ in mod legal cu exercitarea unei functii publice" .

Verginia Vedinas defineste functionarul public ca reprezentand "persoana legal investitǎ prin numire intr-o functie publicǎ din structura unui serviciu public administrativ, in scopul indeplinirii competentei acestuia" .

Functionarul public poate fi definit ca fiind "orice persoanǎ numitǎ, in conditiile legii, intr-o functie publicǎ, cu carcter permanent, in cadrul unei autoritǎti sau institutii publice (in aparatul lor de lucru), in scopul asigurǎrii functionǎrii continue a acestora, in schimbul unui salariu primit periodic" .

Statutul functionarilor publici a adoptat, din ratiuni specifice, o definitie si anumite criterii particulare in configurarea conceptului de functionar public (art.2 si 6) .

In primul rand, functionarul public este numai persoana numitǎ intr-o functie publicǎ (art.2/2), ceea ce exclude de la bun inceput toate persoanele alese (primari, viceprimari si consilieri in cazul autoritǎtilor locale) sau desemnate (cazul premierului si a intregului guvern votat de parlament).

In al doilea rand, nu intrǎ in categoria functionarului public, in sensul Statutului, sau mai precis nu se aplicǎ prevederile acestuia persoanelor numite sau alese in functii de demnitate publicǎ (atr.6 lit.e), cu mar fi de exemplu, membrii guvernului etc.

In al treilea rand, functionarii publici nemaiincheind contract individual de muncǎ, conform legii, numai personalul salariat din aparatul propriu al autoritǎtilor si institutiilor publice, care efectueazǎ activitǎti de secretariat-administrativ, protocol, gospodǎrire, intretinere, reparatii si de deservire, precum si alte categorii de personal care nu exercitǎ prerogative de putere publicǎ, este angajat cu contract individual de muncǎ neavand calitatea de functionar public si aplicandu-i-se legislatia muncii (art.6 lit.a).

De la prevederile Statutului mai sunt excluse (art.6) si:

personalul salariat incadrat, pe baza increderii personale, la cabinetul demnitarului;

corpul magistratilor;

cadrele didactice.

Foarte important de precizat este faptul cǎ aceste persoane au calitatea de functionar dar nu pe aceea de functionar public.

Trebuie precizat cǎ si functionarilor publici li se aplicǎ prevederile din Legea privind Statutul functionarilor publici.

Legea care se referǎ la Statutul functionarilor publici poartǎ denumirea de Statut.

Aceastǎ denumire reflectǎ intr-un prim sens specificul reglementǎrii si anume acela de a grupa principalele probleme pe care le presupune situatia juridicǎ a functionarilor publici, precum si ansamblul normelor esentiale aplicabile tuturor acestora sau majoritǎtii lor, constituind dreptul comun.

Denumirea de Statut reflectǎ insǎsi natura situatiei functionarului sau conditia juridicǎ a acestuia.

Totalitatea functionarilor publici din autoritǎtile si institutiile publice din administratia publicǎ centralǎ si localǎ constituie Corpul functionarilor publici.