CRITERII DE EVALUARE PENTRU JUDECATORI

CRITERII DE EVALUARE PENTRU JUDECATORI

Propuneri cu caracter general pentru discutii

I. Introducere

In Raportul Indicatorii reformei in justitie (JRI) pentru Romania, elaborat si publicat de Asociatia Baroului American /Programul de Initiativa Juridica pentru Europa Centrala si Eurasia (ABA-CEELI), unul dintre factori abordeaza evaluarea judecatoreasca. Factorul nr. 15 - Criterii obiective de promovare a judecatorilor - enunta aceste criterii dupa cum urmeaza: "Judecatorii sunt promovati in cadrul sistemului judecatoresc pe baza de criterii obiective precum capacitate, integritate si experienta". In concluzia la Raport, se mentioneaza ca la acest factor calificativul acordat este "neutru"[1] si conchide: "Exista un sistem obiectiv pentru promovarea judecatorilor de la un nivel la altul, insa unii observatori sunt de parere ca acest sistem nu este intotdeauna aplicat in mod obiectiv. O problema mai serioasa poate fi aceea a numirii presedintilor instantelor, care este, in mare masura, un proces politic, depinzand de rezultatele alegerilor nationale la fiecare patru ani."

Autoritatile romane se afla in proces de modificare a legislatiei in conformitate cu normele Uniunii Europene, insistand in mod deosebit asupra legilor care afecteaza sistemul judiciar si a celor care asigura o reala independenta a puterii judecatoresti. In spiritul acestor reforme, criteriile obiective de evaluare si un proces de evaluare riguros si echitabil vor juca un rol important. Exista un proiect de lege - anexat la Legea privind statutul magistratilor, insa prevederile acestuia nu au fost adoptate inca. In cadrul seminariilor organizate de catre biroul ABA-CEELI Romania, cu sprijin financiar acordat de Guvernul Statelor Unite, judecatorii au pus intrebari referitoare la unele criterii, cum ar fi, de exemplu, accentul (exagerat) care se pune pe calificativele academice. Mai departe, chiar daca proiectul de lege privind Consiliul Superior al Magistraturii (CSM) prevede infiintarea de comisii care sa se ocupe de evaluarea performantelor profesionale ale magistratilor, acesta nu contine nici o prevedere cu privire la componenta acestor comisii, iar "pachetul de proiecte de lege" cu privire la sistemul judiciar nu precizeaza cine, in cele din urma, va elabora criteriile de evaluare.

Scopul acestui memoriu este acela de a pune la dispozitia membrilor CSM si a altor autoritati din Romania informatii cu caracter general si analize comparative, pentru a contribui la stimularea unor dezbateri viitoare.

II. Prezentarea si discutarea problemelor

Prezenta analiza examineaza mai multe documente referitoare la procedurile si criteriile utilizate in diferite tari occidentale. In unele dintre acestea, procesul de evaluare este relativ pro forma (formal), plecandu-se de la argumentul ca selectarea initiala este bazata pe criterii atat de riguroase, incat probabilitatea unor performante scazute este minima. In altele, procesul este extrem de elaborat, statul Alaska din Statele Unite ale Americii constituind unul dintre exemplele cele mai ilustrative (vezi nota de subsol 3, pagina 3). Indiferent de forma, evaluarile necesita timp precum si resurse financiare si umane. Atunci cand determina optiunea care urmeaza a fi adoptata, factorii de decizie trebuie sa tina seama de aspectele legate de resurse, precum si sa decida cat de frecvent trebuie sa aiba loc evaluarile. Daca legea sau normele legale nu prevad altfel, nu este o "regula de aur" ca evaluarile sa aiba loc anual. Acolo unde resursele sunt limitate, si in functie de scopul care se urmareste (vezi nota de subsol 1 de mai jos), evaluarile facute o data la doi-trei ani ar putea fi suficiente.

In momentul in care se incepe procesul de evaluare profesionala a judecatorilor, inainte de faza de implementare, trebuie gasite raspunsuri clare la urmatoarele intrebari:

1) De ce se adopta un astfel de program, 2) Care tip de evaluare se potriveste cel mai bine scopului programului 3) Cine va administra programul si cine vor fi cei intervievati, 4) Ce criterii de performanta ar trebui utilizate, 5) Cum vor fi datele prezentate, colectate, analizate, sintetizate si utilizate, si 6) Ce se va face cu datele si cu rezultatele evaluarilor?

Raspunsul la una dintre intrebari determina adesea raspunsul la alta intrebare. De pilda, daca scopul este acela de autoperfectionare a judecatorilor, nu este necesar ca rezultatele sa fie facute publice, insa e necesar sa se faca evaluari cu regularitate, pentru a se determina daca s-au produs unele imbunatatiri de la ultima evaluare. Daca scopul este acela de a determina perceptia publica asupra sistemului judiciar, atunci este de dorit ca cei mai multi, daca nu toti, care au cunostinta de performantele judecatorilor, inclusiv personalul instantei, martorii, justitiabilii etc., sa fie invitati sa participe.

1) De ce e necesar sa avem programe de evaluare a performantelor profesionale?

Trebuie sa existe un raspuns clar la aceasta intrebare de baza inainte de avansa procesul. Programele de evaluare a performantelor profesionale ale judecatorilor pot avea, evident, mai multe scopuri: autoperfectionarea fiecarui judecator in parte si a sistemului judiciar in ansamblu; numirea si utilizarea eficienta a judecatorilor; imbunatatirea structurii si a continutului programelor de educatie juridica; recomandarea pentru promovare sau mentinere in functie. Scopul trebuie definit foarte clar, deoarece acesta va contura forma intregului program.

In unele tari, cele doua scopuri primordiale sunt autoperfectionarea si deciziile privind promovarea, mentinerea in functie, demiterea sau transferul. In altele, intentia este aceea de a implica o comunitate mai numeroasa in furnizarea de opinii asupra calitatii performantelor fiecarui judecator in parte, precum si de a le oferi acestor judecatori indrumare si instrumente pentru autoperfectionare.

S-ar parea ca programele romanesti actuale de evaluare profesionala a judecatorilor, in forma de proiect, tind sa constituie un instrument sau un factor pentru promovarea judecatorilor la instante superioare. Acest scop ar putea fi unul prea limitat si nu ar aduce beneficii sistemului judiciar in ansamblu. Mai mult, ar putea duce la subiectivism si nepotism. Dupa cum vom discuta mai jos, autoperfectionarea trebuie sa fie o conditie obligatorie a programului.

2) Ce tip de evaluare?

In general, exista doua tipuri de evaluari: 1) evaluari calificative si 2) evaluari evolutive. Cea dintai este in general rezultatul anumitor entitati care si-au asumat sau li s-a delegat responsabilitatea de a evalua un judecator si de a pregati un raport public sau de a pregati un dosar intern care sa contribuie la documentarea promovarilor si a altor aspecte legate de cariera. Cea din urma este o evaluare a performantelor care se concentreaza asupra identificarii deficientelor unui judecator, si scopul sau principal este acela de a il ajuta pe judecator sa-si imbunatateasca performantele in acele domenii si sa obtina "note" mai bune in viitor. Astfel de evaluari au, in general, caracter confidential si nu sunt accesibile publicului.

Evaluarile calificative: Dupa cum am mentionat mai sus, statul Alaska are probabil cel mai complet program de evaluare a performantelor judecatorilor din Statele Unite ale Americii[2] si constituie o ilustrare a primului tip de evaluare. Un alt tip de evaluare (aproape ca o reactie extrema la perceptia publica negativa) a avut loc in Republica Dominicana, cand candidatii pentru instantele superioare au fost intervievati si evaluati de catre comitetul de selectie la televiziunea nationala.

Evaluarile profesionale evolutive: exista o arie vasta de procedee pentru aceasta a doua categorie. Uneori, judecatorii se ofera voluntar sa participe la procesul de evaluare: de exemplu, in statul Illinois din Statele Unite ale Americii, aceasta procedura nu este obligatorie, fiind finantata din fonduri private, si aproximativ 50% dintre judecatori se ofera sa participe. Prin contrast, in Croatia evaluarile profesionale sunt obligatorii si sunt efectuate de catre consilii de judecatori alesi de colegii lor (la nivel districtual si municipal).

Aspectele referitoare la autoperfectionare si la confidentialitatea celui de al doilea tip de evaluare sunt atractive. Totusi, se pot obtine avantaje din publicarea rezultatelor evaluarii, ca mijloc de a demonstra transparenta autoritatii judiciare si de a consolida sprijinul public in favoarea acesteia. In Romania, o combinatie dintre cele doua tipuri ar putea fi adecvata, o parte a evaluarii ramanand confidentiala (in ceea ce priveste necesitatile de pregatire si perfectionare etc.) si o parte fiind publica - in limitele unor reglementari foarte clare.

Mai mult, chiar daca criteriile obiective sunt "sigure", merita sa fie incluse si constatari subiective. Orice analiza a performantei trebuie sa-i dea judecatorului evaluat posibilitatea de a examina si aborda perceptiile celor care au efectuat evaluarea; cu toate acestea, evaluarea nu trebuie sa se bazeze doar pe perceptia unei singure persoane, cum ar fi presedintele instantei.

In plus, proiectului de formular de evaluare - anexat la proiectul de lege privind statutul magistratilor - ii lipsesc anumite informatii care sa indice la ce nivel se afla judecatorul in comparatie cu ceilalti judecatori din instanta respectiva sau din instante similare. Aceasta omisiune ar trebui remediata, pentru a se putea determina unde este mai multa nevoie de perfectionare.

3) Cine va administra programul si cine va fi raspunzator?

Si acest aspect trebuie clarificat inainte de a se trece la urmatorul set de aspecte de baza: legate de administrarea, elaborarea, supervizarea programului de evaluare si responsabilitatea pentru acesta. De exemplu, cine ar trebui sa fie raspunzator pentru program: instanta in ansamblu, o anumita persoana sau un comitet? Mai mult, cine ar trebui desemnat sa indeplineasca aceasta sarcina importanta dar delicata?

Indiferent cine va fi desemnat raspunzator, este recomandabil ca procesul sa fie implementat treptat. Chiar daca se apeleaza la un evaluator "din afara" pentru a centraliza datele si analiza rezultatele, cel care incheie raportul final trebuie sa fie un organism judecatoresc sau un comitet desemnat.  

Constrangerile bugetare si de personal constituie intotdeauna un factor determinant in a decide cine va fi implicat in evaluare. In conditii ideale, urmatoarele categorii ar trebui sa completeze chestionare: avocati care au participat in cauze solutionate de respectivul judecator, parti in procese, martori, personalul instantei, colegi, judecatori din curtile de apel care au revizuit hotarari pronuntate de judecatorul din instanta de fond, (sau, pentru judecatorii din curtile de apel, judecatori din instantele de fond ale caror cauze au ajuns in apel), ofiteri supraveghetori si ofiteri de politie. Chestionarele pentru fiecare dintre categoriile de mai sus trebuie sa fie diferite si sa includa criterii de evaluare care sa reflecte tipul de public si relatia dintre persoana care face evaluarea si judecatorul evaluat.

Sistemul romanesc actual pare a se baza numai pe opinia unei singure persoane (presedintele instantei). Proiectul de lege privind Consiliul Superior al Magistraturii (CSM) prevede infiintarea unor comisii insarcinate cu aceasta responsabilitate, dar nu face referire la componenta acestora si nici la procedurile ce trebuie urmate. Opiniei presedintelui instantei trebuie sa i se acorde ponderea cuvenita, insa aceasta nu trebuie sa fie unica opinie determinanta ce trebuie luata in considerare. In Romania, in momentul actual, s-ar putea sa nu fie indicat sa se solicite opinia personalului auxiliar al instantelor sau a publicului. Pe de alta parte, ar trebui sa se solicite, ca o conditie minima, opinia avocatilor care au participat in cauze repartizate judecatorului respectiv.

Implicarea baroului de avocati din Romania: acest lucru i-ar da posibilitatea baroului sa participe, mai activ decat in prezent, la dezbaterile publice referitoare la reforma judiciara; si aceasta le-ar oferi judecatorilor o noua perspectiva asupra modului in care sunt perceputi din afara sistemului judecatoresc. Dupa cum am mentionat anterior, daca se urmareste autoperfectionarea, perceptia este la fel de importanta ca si substanta. Totusi, e necesara o atentie sporita, pentru a nu se face o discriminare in randul destinatarilor chestionarului; tuturor avocatilor care au participat in cauze repartizate judecatorului respectiv trebuie sa li se dea posibilitatea sa completeze un formular de evaluare.

Din analiza efectuata asupra diferitor tipuri de chestionare care trebuie completate de avocati, s-a constatat ca anumite caracteristici ale performantelor judecatoresti se regasesc pe aproape toate chestionarele: de exemplu, integritatea judecatoreasca, nivelul de pregatire si capacitatea juridica, temperamentul, punctualitatea, impartialitatea, calitatea lucrarilor scrise si diligenta. Avocatului i se cere sa raspunda la intrebari din ceea ce cunoaste personal si sa indice de cate ori a participat in cauze solutionate de judecatorul respectiv intr-un interval de timp prestabilit si daca raspunsurile sale se bazeaza pe pronuntarea hotararii, pledoarii sau ambele. Raspunsul la intrebari se poate da prin urmatoarele calificative "aproape intotdeauna, de obicei, rar, niciodata, nu am cunostinta" sau "slab, sub medie, mediu, peste medie, excelent, nu detin suficiente informatii pentru a face comentarii."

Anexele includ doua mostre de chestionare, unul care urmeaza sa fie completat de avocati (Anexa A) si unul de catre consilierii juridici (Anexa B).

4) Care criterii de evaluare profesionala ar trebui utilizate?

Principalele criterii sau categorii de principii trebuie stabilite inca de la inceput. Acestea reflecta in general o serie de principii care sunt legate de performantele profesionale cerute de la judecatori, precum: integritatea, nivelul de pregatire juridica, aptitudinile de comunicare (atat verbala cat si in scris), pregatirea, atentia, controlul procedurilor, punctualitatea, serviciul profesional si cel public, aptitudinile manageriale si eficacitatea in activitatea cu ceilalti judecatori. Printre criteriile suplimentare care sunt importante pentru unele autoritati de evaluare se numara urmatoarele: experienta profesionala, diligenta, temperamentul judecatorului, respectul fata de lege, independenta fata de influentele politice si institutionale, conduita profesionala, caracterul si serviciul comunitar.

In continuare, dupa ce aceste criterii si principii au fost adoptate, este necesara dezvoltarea fiecaruia dintre ele. De exemplu:

Integritatea este in general interpretata ca fiind evitarea conduitei inadecvate si a aparentei unei astfel de conduite, absenta partinirii subiective si impartialitatea tuturor actiunilor.  

Pregatirea juridica include pronuntarea de decizii corecte din punct de vedere legal, cunoasterea legilor si a regulilor de procedura si a materiei probelor din procedura civila si penala, intelegerea aspectelor de facto si de jure si corecta aplicare a surselor adecvate.

Aptitudinile de comunicare se refera la claritatea hotararilor si a altor comunicari verbale, la calitatea hotararilor scrise, insistandu-se asupra claritatii, logicii si a explicarii clare a cadrului legal si faptic, atentia fata de impactul comportamentului si al altor comunicari non-verbale.  

Aptitudinile manageriale se reflecta in indeplinirea cu diligenta a sarcinilor administrative, indeplinirea sarcinilor in termenul stabilit si capacitatea de a controla si conduce personalul subordonat judecatorului.

Serviciul profesional si public rezulta in general din frecventarea sau participarea judecatorului la programele de pregatire juridica continua, din prestarea de servicii publice in beneficiul instantei si intr-o maniera care sa inspire incredere in sistemul judiciar si in independenta acestuia fata de celelalte ramuri ale puterii.

Printre sursele la care se poate apela, in functie de calitatea persoanei care completeaza chestionarul, se numara urmatoarele: audieri publice, observatii din sala de sedinta (facute de un alt judecator si/sau de un evaluator al aptitudinilor de comunicare), investigatii generale, declaratiile de avere depuse anual de catre judecatorul evaluat, examinari ale datelor privind administrarea cauzelor. Intervievarea individuala a judecatorilor evaluati poate de asemenea constitui o componenta a procesului de evaluare. In cele din urma se tine adesea seama de factori precum: participarea la programe de educatie juridica continua, precum si de eficacitatea judecatorului in activitatea sa cu alti judecatori din instanta in care lucreaza.

5) Cum vor fi prezentate, colectate, analizate, sintetizate si utilizate datele?

Aspectele legate de colectarea, sintetizarea, analizarea si utilizarea datelor trebuie sa fie clarificate inainte ca evaluarea sa aiba loc.

Ca parte a strategiei, factorii de decizie trebuie sa elaboreze tehnici sigure de colectare a informatiilor.

Informatiile colectate trebuie sa se bazeze pe cunostinte personale si actuale, iar analiza datelor trebuie sa se faca intr-o maniera unitara. In multe tari care utilizeaza, de exemplu, un consiliu sau un comitet, exista multe critici referitoare la lipsa de uniformitate a modului in care sunt aplicate criteriile, la ponderea care se acorda acestora si la neconcordantele existente in interpretarea datelor.

Chiar daca metoda analitica este adesea complexa, sintetizarea datelor trebuie sa fie exacta si redactata intr-o forma simpla.

Mai departe, trebuie abordate anumite probleme de care trebuie sa se tina seama in legatura cu modul in care sunt interpretate datele. De exemplu:

Eficienta este redusa atunci cand conditiile de lucru sunt sub standarde;  

Calitatea hotararilor judecatoresti este afectata atunci cand volumul de lucru atinge proportii inimaginabile si cand nu sunt disponibile surse legislative - cum ar fi legi si regulamente recent adoptate sau jurisprudenta;

Eficienta in solutionarea cauzelor este afectata de calitatea si nivelul suportului administrativ si de reducerea sarcinilor administrative a judecatorilor la un nivel minim; si,

Capacitatea judecatorului de a mentine ordinea si eticheta in sala de sedinta depinde, in parte, de instruirea de care a beneficiat, daca a beneficiat, asupra acestor aspecte practice.

6) Ce sa va face cu datele si rezultatele evaluarii?

Programul de evaluare poate fi flexibil si se poate schimba in timp, insa factorii de decizie trebuie sa determine, in prealabil, daca informatiile vor fi puse la dispozitia publicului sau daca vor fi absolut confidentiale. Daca se alege cea de a doua varianta, trebuie sa se defineasca foarte clar incidenta confidentialitatii si sanctiunile pentru incalcarea acesteia.

Regulile de baza trebuie de asemenea sa fie foarte clare: rezultatele procesului de evaluare nu trebuie, in nici o imprejurare, sa fie utilizate in mod incorect, iar tratarea acestora cu obiectivism trebuie sa fie obligatorie. Trebuie sa se ia si alte decizii, cum ar fi aceea daca evaluarea profesionala a judecatorilor va fi folosita pentru a comunica masuri disciplinare si daca asemenea informatii vor fi sau nu comunicate organismelor care sunt responsabile de disciplina.

Si, in ultimul rand, insasi eficienta programului de evaluare profesionala a judecatorilor trebuie evaluata periodic.

ANEXA A

EXEMPLU DE CHESTIONAR CARE URMEAZA

A FI COMPLETAT DE AVOCATI

Conduita profesionala a judecatorului este lipsita de incorectitudine sau de aparenta de incorectitudine.

Conduita judecatorului este lipsita de partinire pe baza de:

sex

varsta

stare materiala

rasa

origine etnica

stare civila

justitiabili si avocati locali

religie

altele

Judecatorul descurajeaza abordarile inadecvate ex parte ale avocatilor sau ale partilor din cauze.

Judecatorul nu permite ca propriile convingeri personale sau politice sa influenteze rezultatul.

Judecatorul da dovada de capacitatea de a aplica legea, in ciuda criticilor si protestelor publice.

Judecatorul da dovada ca este un bun cunoscator al legislatiei.

Judecatorul da dovada ca este un bun cunoscator al dreptului procedural si a materiei probelor.

Judecatorul explica cu claritate procedurile din instanta:

avocatilor

partilor

altor persoane

Judecatorul da dovada de capacitatea de a percepe problemele legale si pe cele faptice.

Judecatorul aplica in mod corect legea in functie de faptele cauzei.

Judecatorul da dovada de o buna cunoastere a legislatiei recent adoptate.

Hotararile pronuntate de judecator dovedesc o analiza legala metodica.

Hotararile judecatorului sunt clare si bine scrise.

Judecatorul este pregatit corespunzator pentru argumentatiile verbale.

Judecatorul da dovada de o pregatire corespunzatoare, fiind familiarizat cu pledoaria, consemnarea, memoriul si/sau cu instructiunile.

Judecatorul da explicatii clare referitor la temeiul care sta la baza hotararilor sale.

Judecatorul evita sa "aiba favoriti" printre membrii baroului.

Judecatorul interpreteaza legea fara a tine seama daca hotararea sa se bucura sau nu de popularitate.

Judecatorul este atent la impactul conduitei sale si a altor comunicari non-verbale.

Hotararile judecatorului sunt in general prea lungi.

Hotararile judecatorului sunt in general prea scurte.

Judecatorul acorda suficient timp pentru prezentarea cauzei.

Judecatorul este atent.

Judecatorul are o atitudine demna.

Judecatorul este politicos.

Judecatorul evita sa fie arogant.

Judecatorul da dovada de rabdare.

Judecatorul da dovada de hotarare.

Judecatorul da dovada de un simt al echitatii.

Judecatorul este sarguincios.

Judecatorul are capacitatea de a asculta "cu adevarat."

Judecatorul este eficient in ceea ce priveste delimitarea problemelor dintr-un litigiu.

Judecatorul conduce procesul intr-o maniera rapida corespunzatoare.

Judecatorul detine controlul procesului intr-un mod corespunzator.

Intrebarile si comentariile judecatorului in timpul pledoariilor verbale sunt adecvate.

Judecatorul pronunta sentintele si hotararile fara intarzieri nejustificate.

Judecatorul este inventiv si isi foloseste bunul simt pentru rezolvarea problemelor care apar in timpul sedintelor de judecata.

Initiativele judecatorului de a trimite cauzele pentru a fi solutionate pe cale amiabila sunt corecte.

Judecatorul analizeaza minutios punctele forte si pe cele slabe ale fiecarei parti dintr-o cauza atunci cand discuta o intelegere pe cale amiabila cu avocatii.

Estimarile judecatorului privind intelegerile pe cale amiabila sunt credibile.

Judecatorul are capacitatea de a determina partile sa faca un compromis.

Conduita judecatorului in timpul eforturilor de negociere este lipsita de coercitie, amenintari sau alte atitudini de acest fel.

Judecatorul evita abuzul de autoritate in pronuntarea hotararilor.

Sentintele pronuntate de judecator par in general unitare.

Judecatorul acorda atentia cuvenita hotararilor pe care le pronunta.

Judecatorul mentine ordinea in sala de sedinta.

Judecatorul este punctual in ceea ce priveste citarea in instanta.

Judecatorul face pauze care sunt adecvate atat in ceea ce priveste momentul ales cat si lungimea lor.

Judecatorul este eficient cand lucreaza cu alti judecatori sau cand face parte dintr-un complet format din mai multi judecatori.

Personalul din subordinea judecatorului este politicos si amabil.

ANEXA B

EXEMPLU DE CHESTIONAR CE URMEAZA A FI COMPLETAT DE CONSILIERI JURIDICI

(Fragment din Legea privind sistemul judiciar din 2000 - Croatia)

Articolul 52

Evaluarea profesionala a judecatorilor va lua in considerare urmatorii factori:

rezultatele exprimate prin calitatea muncii, numarul de hotarari pronuntate si respectarea termenelor sedintelor programate de instanta;

pregatirea profesionala;

diligenta in activitate, perseverenta si constiinciozitatea cu care se ocupa de cauze;

capacitatea de a se exprima verbal si in scris in limba croata si in folosirea dictoanelor din limba latina;

capacitatea de a stabili relatii adecvate cu clientii si reprezentantii acestora si capacitatea de a tine sedintele de judecata intr-o maniera eficienta;

relatiile cu ceilalti judecatori si cu personalul instantei si conduita in afara instantei, daca o astfel de conduita poate avea impact asupra exercitarii responsabilitatilor sale profesionale;

participarea si activitatea in Consiliul Superior al Magistraturii si in comisii judecatoresti;

publicarea de lucrari stiintifice si de specialitate, participarea si succesul in programele de perfectionare profesionala si in cadrul altor reuniuni stiintifice si profesionale, precum si participarea la instruirea practica pe teme juridice etc.