Situatii din dreptul comparat - Grecia

Situatii din dreptul comparat - Grecia.

1. Concepte și principii.

Principiile generale de dreptul mediului și-au facut apariția intr-o maniera sistematica in dreptul urbanismului, in cursul ultimului deceniu.[1] Printre textele cele mai vechi, trebuie remarcata dispoziția art. 3 par. 2 al Legii nr. 1337/1983, care prevede, in privința Planului General de Urbanism, necesitatea de a promova participarea celor interesați la elaborarea Planului prin toate mijloacele adecvate. Legea nr. 2508/1997 stabilește ca obiectiv "dezvoltarea construirii durabile a satelor și orașelor țarii" și prevede, in art. 1 par. 2, ca "organizarea construcțiilor și a planificarii urbane trebuie sa ee conformeze condițiilor de protecție a mediului natural și cultural, principiilor științei urbanismului și obiectivelor generale ale dezvoltarii, printre care figureaza și protecția terenurilor agricole de inalta productivitate".

De altfel, in termenii art. 1 par. 5 al aceleiași legi, obiectivele sale sunt urmarite prin intermediul procedurilor de participare și deconcentrare, care comporta, in masura posibilitaților, participarea activa a cetațeanilor și a partenerilor sociali.

Este important de subliniat, in orice caz, ca principiile de baza (precauția, prevenirea, participarea publicului, integrarea considerațiilor de mediu in deciziile administrative, dezvoltarea durabila, dreptul la mediu, obligația de a repara prejudiciile aduse mediului) sunt consacrate in dispozițiile Constituției elene, așa cum au fost ele interpretate prin jurisprudența Consiliului de Stat.[2] Constituția elena, prin art. 24 par. 1, recunoaște in mod expres dreptul cetațenilor la protecția mediului. In aceasta dispoziție constituționala, sunt direct menționate - sau cel puțin implicate - majoritatea principiilor generale mai sus evocate. De altfel, par. 2 al art. 24 instituie regula ca planificarea urbana trebuie sa fie efectuata conform criteriilor rațional-științifice, in timp ce, conform unei jurisprudențe constante, noile dispoziții ale dreptului urbanismului nu ar putea degrada condițiile de viața ale locuitorilor regiunii.

2. Evaluarea de mediu.

Incidențele planurilor de amenajare a teritoriului sau de urbanism asupra mediului sunt evaluate prin intermediul unei proceduri, in cursul careia se redacteaza un Studiu Strategic al Incidențelor asupra Mediului.

Ordinul nr. 107017/2006 al ministrului Mediului, Amenajarii Teritoriului și Lucrarilor Publice[3] prevede o procedura de evaluare strategica de mediu a planurilor de amenajare a teritoriului sau de urbanism, care se deruleaza inaintea aprobarii planurilor.

Planurile supuse acestei evaluari sunt:

a) Cadrul Special de Planificare Spațiala și de Dezvoltare Durabila (acelea privind sursele regenerabile de energie, industria, turismul, energia, transporturile, rețelele de construcții). Este vorba de planurile de amenajare a teritoriului care reglementeaza distribuția unei anumite activitați in ansamblul teritoriului.

b) Cadrul Regional de Planificare Spațiala și de Dezvoltare Durabila. Este vorba de planurile generale de amenajare a teritoriului, care se refera la o anumita regiune geografica a țarii.

c) Planurile Regulatoare. Ele privesc marile orașe ale țarii și comporta elemente de planificare spațiala, de urbanism și de mediu.

d) Planurile Generale de Urbanism. Este vorba de planurile de urbanism care trateaza zonele urbane sau urbanizabile ale unor municipalitați și care au ca obiectiv asigurarea unitații și funcționalitații uniforme și armonioase a orașelor in ansamblul lor.

e) Planurile de Organizare Spațiala și Urbana a Orașelor Deschise. Conținutul lor corespunde Planurilor Generale de Urbanism, dar privesc regiunile neurbane (sate cu o populație de pana la 2000 locuitori fiecare).

f) Categoriile de Planuri Speciale pentru Activitați Industriale și Turistice, precum și Planurile de Reconstrucție Urbana (Regiuni de Dezvoltare Organizata a Activitaților Productive, Regiuni de Intervenție Spațiala Speciala, Planuri de Intervenție Urbana Integrata, Regiuni de Urbanism cu Reglementare Speciala, Regiuni de Dezvoltare Turistica Integrata).

Competența pentru evaluarea incidențelor unui plan asupra mediului aparține structurilor organizatorice de specialitate ale Ministerului Mediului, Amenajarii Teritoriului și Lucrarilor Publice, in ceea ce privește planurile care:

a) au vocație sau se refera nivel național, transregional sau regional,

b) se incadreaza, din punct de vedere geografic, in totalitate sau in parte, in regiuni cuprinse in Rețeaua Natura 2000, sau

c) sunt aprobate prin legi, hotarari ale Consiliului de Miniștri sau ordine ministeriale.

Procedura comporta avizele anumitor entitați și se incheie printr-o decizie semnata de ministrul Mediului, Amenajarii Teritoriului și Lucrarilor publice (și, dupa caz, de ministrul de resort și ministrul Economiei - pentru planurile care beneficiaza de finanțare din resurse comunitare). In restul cazurilor (planurile de nivel transdepartamental, departamental sau local care nu privesc regiuni cuprinse in Rețeaua Natura 2000), competența revine structurilor organizatorice de specialitate ale organismelor regionale de mediu corespunzatoare, iar actul final este semnat de Secretarul General al Regiunii.

Totuși, este important de subliniat faptul ca majoritatea planurilor de amenajare a teritoriului și de urbanism sus menționate sunt elaborate de Ministerul Mediului, Amenajarii Teritoriului și Lucrarilor Publice, astfel incat evaluarea de mediu este efectuata in cele din urma de catre diferite structuri organizatorice de specialitate ale aceluiași minister.

De asemenea, trebuie semnalat faptul ca ordinul ministerial nu impune, pentru planurile orașelor și studiile de urbanism - care constituie principalul mijloc de intervenție asupra proprietaților din regiunea urbanizata - redactarea unui Studiu Strategic al Incidențelor asupra Mediului. Pentru planurile de urbanism care privesc "utilizarea unei zone limitata la nivel local‟ (in termenii ordinului ministerial) este prevazuta o "procedura de control prealabil de mediu‟, in cursul careia se examineaza daca planul este susceptibil de a avea incidențe notabile asupra mediului și, in consecința, daca ar trebui sa fie insoțit de un Studiu Strategic de Mediu. In acest sens, va fi inaintata o cerere, insoțita de informațiile referitoare la mediu, in special cele menționate in anexa IV a Ordinului nr. 107017/2006 al ministrului Mediului, Amenajarii Teritoriului și Lucrarilor Publice. Procedura comporta avize ale diferitelor entitați și se incheie printr-o decizie negativa sau un aviz favorabil al directorului Direcției pentru Mediu din cadrul Ministerului Mediului, Amenajarii Teritoriului și Lucrarilor Publice (sau al Regiunii in cauza, conform caracteristicilor planului) cu privire la necesitatea supunerii planului la o Evaluare Strategica de Mediu.

Controlul extern al autorizațiilor se exercita, in principiu, in cadrul acțiunii pentru exces de putere adusa in fața Consiliului de Stat. Desigur, judecatorul de anulare nu procedeaza la controlul material al aprecierii admninistrației ci se concentreaza asupra respectarii procedurilor prevazute in legile și reglementarile crespunzatoare. Totuși, Consiliul de Stat elen, concretizand dispozițiille constituționale privind protecția mediului - care consacra principiile fundamentale ale dreptului mediului - a demonstrat un dinamism remarcabil și a procedat la un control jurisdicțional relativ larg și aprofundat - care se apropie de cel al judecatorului completului de contencios - al Studiilor de Incidența asupra Mediului.

In sfarșit, ordinul ministerial impune existența unui singur Studiu Strategic al Incidențelor asupra Mediului și prevede ca procedura aferenta trebuie incheiata inaintea aprobarii planului de amenajare a teritoriului sau de urbanism in cauza.

3. Dreptul publicului la informare și participare.

3.1. Dreptul publicului la informare.

Dreptul de acces al cetațenilor la informația in materie de mediu este recunoscut de ordinea juridica elena la mai multe niveluri. In general, cetațenii au dreptul de acces la documentele administrative, cu condiția de a justifica un interes legitim in aceasta privința, in aplicarea art. 5 din Codul de Procedura Administrativa.

In materia informațiilor de mediu, prin Ordinul ministerial comun[5] nr. 77921/1440/1985 - care a transpus in dreptul elen dispozițiile Directivei nr. 90/313 - au fost acordate drepturi consolidate de acces. Aceste drepturi au fost intarite și mai mult prin Ordinul ministerial comun nr. 11764/653/2006, care a transpus in dreptul elen dispozițiile Directivei nr. 2003/4/CE. Conform ordinului sus menționat, condițiile și restricțiile dreptului de acces la informația privind mediul au fost aliniate la dispozițiile Directivei nr. 2003/4/CE.

Regula generala este aceea ca orice persoana fizica sau juridica are dreptul, in urma unei cereri scrise adresata autoritaților publice, de a lua la cunoștința informații in materie de mediu fara ca aceasta sa fie obligata sa afirme sau sa produca dovada unui interes legitim (art. 3 par. 1 din ordinul ministerial comun sus menționat). Autoritațile publice sunt obligate sa raspunda in scris și sa furnizeze informațiile solicitate - care se afla la dispoziția lor sau care sunt deținute material, pentru ele, de catre alte organisme - intr-un termen de 20 zile sau de cel mult doua luni de la inregistrarea cererii, atunci cand, din motive de volum și/sau de complexitate a informațiilor solicitate, se afla in imposibilitate de a respecta termenul cel mai scurt. Respingerea cererilor de acces la informațiile privind mediul este admisa in situația in care acestea sunt in mod evident nerezonabile, incomprehensive, nefondate sau repetitive intr-o maniera abuziva, intre altele, atunci cand cererile privesc dosare in curs de elaborare, documente nefinalizate sau acte de comunicare interna intre serviciile publice. Mai mult, autoritațile pot respinge cererile de acces la informațiile de mediu in situațiile in care divulgarea acestor informații este susceptibila de a aduce atingere caracterului confidențial al deliberarilor Consiliului de Miniștri, relațiilor internaționale, securitații publice sau apararii naționale, bunului mers al justiției, dreptului oricarei persoane de a fi judecata echitabil, capacitații unei autoritați publice de a conduce o investigație ori o ancheta disciplinara ori penala, confidențialitații informațiilor datelor cu caracter personal, confidențialitații informațiilor industriale ori comerciale, drepturilor de proprietate intelectuala, intereselor de protecție ale oricarei persoane care a furnizat in mod voluntar informațiile solicitate, fara a fi constransa prin lege sau fara ca legea sa o poata constrange, sau chiar și protecției mediului in cazul cererilor prin care, in special, se solicita informații privind locațiile unde traiesc speciile amenințate ori rare și/sau locurile lor de reproducere.

Aceste motive multiple de respingere trebuie interpretate in maniera restrictiva, ținand cont, in fiecare caz in parte, de interesul general servit prin divulgarea acestor informații.

Dispozițiile sus-menționate privind accesul cetațenilor la informația de mediu nu comporta nici o prescripție speciala in ceea ce privește problemele de urbanism.

3.2. Dreptul de participare a publicului.

Participarea cetațenilor la elaborarea Planurilor de Urbanism urmeaza cai diferite, in funcție de categoriile planurilor.

In privința Planului General de Urbanism, regimul este urmatorul: dupa luarea hotararii de elaborare, municipalitatea in cauza este obligata, , sa promoveze participarea cetațenilor interesați in elaborarea Planului General de Urbanism ca prin orice mijloace corespunzatoare - ca de exemplu, prin reuniuni deschise publicului sau prin comunicate de presa.[7] Decizia aferenta a Consiliului municipal trebuie sa conțina o mențiune expresa a acestei participari. Aceeași procedura trebuie urmata in cazul elaborarii Planurilor de Organizare Spațiala și Urbanism a Orașelor Deschise. Totuși, trebuie sa semnalam ca legea nu prevede proceduri de consultare sau de referendum. Rezulta ca participarea publicului are caracter pur teoretic.

In sfarșit, Planul Orașului (altfel spus "planul de urbanism‟ sau "planul urban‟) și Studiul de Urbanism sunt afișate, inainte de a deveni definitive, la municipalitate pentru o perioada de 15 zile. Publicul este informat de catre primar, prin intermediul unei invitații afișata in locurile vizibile din oraș. Intr-un termenul de 15 zile, toate persoanele interesate pot prezenta obiecțiuni, asupra carora consiliile municipale in cauza emit avize. Autoritatea care se pronunța asupra obiecțiunilor este organul competent pentru aprobarea Studiului de Urbanism - de regula, Ministerul Mediului, Amenajarii Teritoriului și Lucrarilor Publice.[8]

Toate Planurile de Urbanism, precum și diagramele care le insoțesc, sunt publicate in Jurnalul Oficial (partea D). Pe parcursul aprobarii Studiului de Urbanism, care este deasemenea publicat, autoritatea competenta se pronunța asupra obiecțiunilor ridicate. Conform jurisprudenței, respingerea obiecțiunilor trebuie sa fie motivata, dar enunțarea motivelor poate rezulta din dosarul cazului - ca regula generala din avizul Consiliului municipal in cauza.

Ordinul nr. 107017/2006 al ministrului Mediului, Amenajarii Teritoriului și Lucrarilor Publice a prevazut modalitați speciale de participare a publicului la procedura de evaluare strategica a incidențelor planurilor de amenajare a teritoriului și de urbanism asupra mediului. Aceasta participare ia forma consultarii. In particular, ordinul ministerial dispune ca autoritatea de planificare sa aduca la cunoștința publicului dosarul Studiului Strategic al Incidențelor asupra Mediului și sa acorde celor interesați posibilitatea de a formula in scris și, acolo unde este cazul, prin mijloacelele electronice, opiniile lor intr-un termen de 30 zile. Comunicarea are loc in 5 zile de la inregistrarea dosarului de catre autoritatea competenta, și se efectueaza prin intermediul publicarii in cel puțin doua jurnale, de circulație naționala sau regionala (potrivit anvergurii planului). Autoritatea competenta pentru planificare poate deasemenea utiliza, in alta maniera selectiva, orice alte mijloace adecvate (cai electronice, audieri publice, interviuri, dezbateri, dialoguri pe internet) care, dupa parerea lor, fac eficienta participarea publicului. Concluziile consultarii sunt transmise autoritații competente intr-un termen de 45 zile, calculat de la inregistrarea dosarului.

In cazul planurilor supuse numai procedurii controlului prealabil de mediu, procedura consultarii publicului nu trebuie urmata. Dar rezultatul controlului prealabil de mediu (aviz favorabil sau, dupa caz, decizie negativa) va fi publicat de catre autoritatea competenta pentru planificare. In mod special, pentru planurile de nivel național se procedeaza la publicarea comunicatului aferent in cel puțin doua jurnale, de circulație naționala sau regionala și, acolo unde este cazul, pe cale electronica. Pentru planurile și proiectele de nivel transregional și regional, publicitatea este efectuata prin transmiterea copiei avizului favorabil sau a deciziei negative la Consiliul Regional in cauza, pentru luare la cunoștința, și prin publicarea in cel puțin doua jurnale de circulație naționala sau regionala. Pentru planurile și proiectele de nivel transdepartamental, departamental sau local, publicarea este realizata prin transmiterea copiei avizului favorabil sau a deciziei negative la Consiliul Departamental in cauza, pentru luare la cunoștința, și prin publicarea unui comunicat in presa locala sau, in zonele unde nu exista presa, intr-un jurnal de nivel superior sau național.

Aceleași modalitați sunt prevazute și pentru publicarea deciziilor de aprobare ale Studiilor Strategice ale Incidențelor asupra Mediului ale unui plan.

In general, asociațiilor cetațenești nu li s-a recunoscut un loc special in cadrul procedurilor sus menționate de participare, pe parcursul elaborarii Planurilor de Urbanism, cu toate ca ele dețin un interes legitim in exercitarea unor acțiuni pentru exces de putere, pe care le pot indrepta impotriva actelor de aprobare ale unor Planuri de Urbanism, cu condiția:

a) de a fi fost constituite inaintea emiterii actului atacat, și

b) de a avea ca obiect de activitate protecția mediului regiunii vizata prin planul de urbanism.

Judecatorul controleaza respectarea externa a procedurilor, fara insa a verifica daca Administrația in mod greșit a indepartat opiniile exprimate, atunci cand obligația motivarii a fost indeplinita.

4. Articularea dreptului urbanismului cu dreptul mediului.

Ca regula generala, legislația privind protecția mediului se distinge in mod evident de legislația de urbanism și are ca obiectiv, in principal, asigurarea transpunerii reglementarilor directivelor comunitare in dreptul elen.

In orice caz, cele doua ramuri de drept se reunesc in textul Constituției, care consacra principiile generale ale dreptului mediului intr-o maniera care sa le determine aplicabilitatea, conformand jurisprudența Consiliului de Stat in materia deciziilor de urbanism. Jurisprudența Consiliului de Stat elen a aplicat adesea principiile generale ale dreptului mediului in scopul de a se pronunța asupra validitații reglementarilor de urbanism. Cu titlu de exemplu, Inalta jurisdicție administrativa a apreciat - in considerația principiului dezvoltarii durabile - ca dezvoltarea construcțiilor in regiunile insulare și costiere trebuie moderata și nu poate conduce la degradarea și distrugerea acestor regiuni sensibile.

Nu s-ar putea susține ca exista vreo "metoda speciala" de aplicare a regulilor de protecție a mediului și de garantare a dezvoltarii durabile pentru proiectele de construcții, pentru intervențiile la scara importanta, etc. Trebuie totuși sa subliniem ca administrația se straduiește sa eludeze in mod sistematic regulile de dreptul mediului in cazurile  sus-menționate. Metoda cea mai frecventa in aceasta privința este aprobarea condițiilor de mediu de catre Parlament prin intermediul unei legi ordinare, astfel incat sa impiedice contestarea actelor de autorizare prin acțiuni pentru exces de putere. Intre altele, dispozițiile legislative sunt deseori instituite pentru acest gen de proiecte, pentru a face realizarea lor mai ușoara din punct de vedere juridic.

Autorizarea in condițiile dreptului mediului pentru Planurile de Urbanism este destul de recenta. Așa cum rezulta din Ordinul ministerial nr. 107017/2006, participarea publicului prin intermediul unei consultari poate fi integrata in procedura urbanistica de aprobare a unui plan, sub condiția ca autorul planificarii sa fie Ministerul Mediului, Amenajarii Teritoriului și Lucrarilor Publice, iar exigențele ordinului ministerial referitoare la procedura de consultare sa fie luate in considerare. De altfel, din chiar conținutul ordinului ministerial in discuție, rezulta in mod evident atat imperativitatea existenței unui act special de autorizare in regimul dreptului mediului (Evaluarea Strategica de Mediu), cat și faptul ca acest act este autonom și distinct de Aprobarea Planului de Urbanism. Evaluarea Strategica de Mediu precede aprobarea planului in regimul dreptului urbanismului. Cu alte cuvinte, eliberarea actului de evaluare constituie o condiție prealabila pentru aprobarea planului in regimul dreptului urbanismului.[9]