LEGALITATEA ACTULUI ADMINISTRATIV

LEGALITATEA ACTULUI ADMINISTRATIV

&10. Legalitatea este analizata in doctrina de specialitate ca o dimensiune esentiala a statului de drept. Constitutia Romaniei, revizuita si republicata, proclama, prin articolul 1 alin. (3), Romania ca stat de drept, democratic si social. Despre semnificatia statului de drept s-au scris biblioteci intregi, s-au sustinut teze de doctorat, prelegeri ale celor mai mari specialisti in drept public, si tot a mai ramas teren pentru a se scrie ce trebuie sa reprezinte el. Sunt si autori care sustin ca, datorita complexitatii semnificatiilor si implicatiilor sale, acesta nu se lasa constrans intr-o definitie rigida si exhaustiva.

"Patriarhul dreptului public contemporan", profesorul Tudor Draganu, denumit atat de frumos si de adevarat de un alt specialist de marca, profesorul Antonie Iorgovan, defineste statul de drept ca fiind un stat care, organizat pe baza principiului separatiei puterilor statului, in aplicarea caruia justitia dobandeste o reala independenta, si urmarind prin legislatia sa promovarea drepturilor si libertatilor inerente naturii umane, asigura respectarea stricta a reglementarilor sale de catre ansamblul organelor lui, in intreaga lor activitate.

Cea mai succinta si mai clara definitie ramane cea formulata de Rudolf Wassermann, potrivit careia statul de drept este statul a carui activitate este determinata si limitata prin drept.

Majoritatea autorilor califica legalitatea drept elementul central al regimului juridic al actelor administrative.

Principiul legalitatii semnifica, intr-o dihotomie bine cunoscuta epocii contemporane:

pe de o parte, suprematia legii, toate subiectele de drept public sau privat trebuie sa se supuna legii, incepand, se intelege, cu legea fundamentala si respectand principiul ierarhiei actelor juridice;

pe de alta parte, baza legala, in sensul ca actiunea acestor subiecte de drept trebuie sa se incadreze in limitele dreptului.

El se afla in stransa corelatie cu alte doua principii, care deriva din principiul general al legalitatii, si anume:

egalitatea in continutul legii - care leaga legiuitorul si semnifica faptul ca normele juridice nu trebuie sa contina un tratament diferit pentru doua cazuri identice;

egalitatea in fata legii - care leaga, de aceasta data, autoritatea care executa legea, deci administratia, ceea ce inseamna ca, in aplicarea legii, administratia nu trebuie sa trateze de o maniera identica doua cazuri diferite si invers.

Subliniem faptul ca in conceptia politica si juridica occidentala caracterul obligatoriu al legii se refera in egala masura la individ dar si la autoritatile publice, la stat. In statele Europei Occidentale, care au vechi traditii democratice, respectarea legii nu este numai un principiu de drept, ci si o trasatura de conduita sociala si a activitatii sociale.

&11. Corelatia legalitate-oportunitate

Principiul legalitatii in doctrina romaneasca a fost analizat in mod diferit de cele doua mari Scoli de drept public, in corelatie cu oportunitatea.

Scoala de la Cluj a conceput legalitatea si oportunitatea ca doua conditii distincte de validitate a actelor administrative.

Scoala de la Bucuresti, in schimb, a conceput legalitatea ca o suma a tuturor conditiilor de validitate a unui act administrativ. Din aceasta perspectiva, oportunitatea ne apare ca un element al legalitatii, nu ca o conditie de validitate de sine statatoare.

Impartasind acest ultim punct de vedere, legalitatea actului administrativ poate fi definita ca reprezentand conformitatea actului respectiv cu legea fundamentala, cu legile elaborate de Parlament, cu Ordonantele de Guvern si cu toate celelalte acte normative care au o forta juridica superioara.

Oportunitatea actului administrativ, deriva din capacitatea pe care o are organul care emite actul de a alege, dintre mai multe solutii posibile si egale, in aceeasi masura, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie satisfacut. Ea releva astfel calitatea actului administrativ de a satisface atat rigorile stricte ale legii, cat si o nevoie sociala determinata, intr-un timp si loc date. Daca legalitatea evoca faptul ca actul corespunde literei legii, oportunitatea reprezinta conformitatea actului administrativ in mod prioritar cu spiritul legii, fara a se identifica cele doua notiuni. In literatura de specialitate s-a pus problema determinarii sferei conditiilor de valabilitate a actelor administrative, desi, asa cum apreciaza profesorul Tudor Draganu, "nu sunt, in realitate, decat aspecte ale unei singure conditii, care se exprima in obligatia ca aceste acte sa fie emise cu respectarea dispozitiilor legale in vigoare".

In consens cu ideile exprimate in doctrina, consideram si noi ca esentiale urmatoarele conditii generale de legalitate:

respectarea principiului suprematiei Constitutiei in emiterea actului administrativ;

respectarea principiului legalitatii in adoptarea actului administrativ.

Principiul legalitatii evoca acea calitate a actului administrativ de a corespunde legii in acceptiunea lato sensu, atat din punct de vedere al categoriilor de acte normative incluse in sintagma lege, cat si din punct de vedere al prescriptiilor legii in ceea ce priveste forma, fondul si limitele competentei organului care emite actul administrativ.

actul administrativ sa fie emis sau adoptat de organul competent, in limitele
competentei sale.

In cazul in care actul administrativ emana de la un alt organ decat cel competent, se pune problema interventiei celei mai drastice sanctiuni, si anume inexistenta actului, iar in cazul in care, desi a fost emis de organul competent, acesta si-a depasit limitele de competenta, apare problema excesului de putere, care cade sub cenzura instantelor judecatoresti.

forma actului administrativ si procedura de emitere sa fie cele prevazute de lege.

Cat priveste indeplinirea conditiilor de oportunitate, cum am precizat deja oportunitatea se afla in stransa dependenta cu puterea discretionara a administratiei publice, una din cele mai discutate si disputate probleme ale dreptului administrativ din toate timpurile.

Prin putere discretionara a administratorului si a judecatorului trebuie sa intelegem facultatea pe care le-o da legea, de a alege, dupa aprecierea lor, intre mai multe solutii posibile, aplicabile la cazul concret. Ea este analizata in doctrina si a altor state (Franta, Germania) dar si in cea romaneasca, elementul de constanta in explicarea fiind acela ca ea consta in marja de libertate lasata la libera apreciere a unei autoritati, astfel ca in vederea atingerii scopului indicat de legiuitor sa poata recurge la orice mijloc de actiune, in limitele competentei sale".

In opinia regretatului profesor Iovanas, reputat reprezentant al Scolii de la Cluj "prin oportunitate intelegem realizarea sarcinilor si atributiilor legale in termen optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale si spirituale, dar cu eficienta cat mai mare, precum si alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii".

Ne raliem acestui mod de a defini oportunitatea, care se afla in necesara dependenta cu dreptul de apreciere al organelor administrative, drept care nu poate rezulta, cum apreciaza si autorul citat, decat dintr-o norma juridica a carei structura logico-juridica sa aiba un caracter relativ determinat, din care sa rezulte competenta de apreciere a organului administrativ. Apreciem totodata, in acelasi spirit evocat de autorul citat anterior, ca oportunitatea unui act administrativ este stabilita in functie de anumite criterii de referinta.

Un prim criteriu este cel de timp, mai exact momentul in care este emis un act administrativ.

Prin acest criteriu se urmareste sa se respecte:

specificitatea conditiilor de munca si de viata din zona respectiva;

valorile cutumiare ale locului respectiv, traditiile si obiceiurile specifice;

nevoile reale ale unei unitati administrativ-teritoriale in care urmeaza sa se produca efectele juridice ale actului administrativ respectiv.

nu in ultimul rand, o cerinta de oportunitate este reprezentata si de mijloacele pe care le implica aplicarea in practica a unui act administrativ.

Consideram si noi, alaturi de alti autori ca judecatorul de contencios administrativ care a fost investit cu verificarea legalitatii unui act administrativ are competenta sa se pronunte atat asupra aspectelor de legalitate, cat si asupra celor de oportunitate.

Practica judiciara a fost putin comentata in doctrina de specialitate, sub aspectul posibilitatii de control judiciar asupra oportunitatii actelor administrative. Din putinele solutii pronuntate, instantele de contencios administrativ apreciaza ca nu sunt competente sa exercite un control de oportunitate al actelor administrative, in sensul restrangerii puterii discretionare a administratiei, aceasta competenta revenind exclusiv unor autoritati administrative.