Situatii din dreptul comparat - Italia

Situatii din dreptul comparat - Italia.

1. Concepte și principii.

Actualmente, principiile generale de dreptul mediului sunt prevazute numai in "Codul mediului" - Decretul legislativ (D.lgs.) nr. 152/200 Atat principiul dezvoltarii durabile, cat și cel al participarii publicului, sunt prevazute numai in legislația regionala in materie de urbanism, de exemplu cea a regiunii Lombardia - Legea nr. 12/2005. In proiectul de lege naționala privind amenajarea teritoriului se prevad de asemenea aceste doua principii.[1]

Trebuie precizat ca principiul participarii publicului in sistemul juridic italian a fost reglementat la inceput numai in materia dreptului urbanismului[2] și apoi in materia dreptului mediului. Intr-adevar, legislația in materie de urbanism s-a dezvoltat inaintea celei de mediu. Mediul a obținut protecție juridica in Italia nu in mod autonom, ci numai datorita necesitații integrarii dreptului comunitar și aplicarii dreptului convențional.

Aceste principii nu sunt prevazute in mod explicit in textele de drept intern de valoare superioara regulilor de urbanism (principii constituționale, principii jurisprudenționale), ci mai degraba in mod implicit, in Constituția italiana care, in art. 117 prevede ca regiunile pot legifera numai cu respectarea deplina a principiilor Comunitații Europene.[4] Principiile prevenirii, al precauției etc., sunt fara indoiala principii comunitare, care trebuie respectate, dar in toate domeniile, deci nu numai in materia urbanismului.

Constituția Italiei la art. 9 alin. 2, prevede ca "Republica protejeaza peisajul și bunurile istorice și artistice ale națiunii". Noțiunea de peisaj este diferita de cea de "mediu". Ultima include deasemenea locurile care nu au nici o valoare estetica dar care, dimpotriva, au o valoare biologica, botanica etc. In noțiunea de peisaj se incadreaza numai locurile dotate cu o valoare estetica.

Art. 32 al Constituției italiene protejaza dreptul la sanatate și prevede ca oricine are dreptul de a fi tratat. Dreptul la sanatate a fost intotdeauna considerat ca incluzand deasemenea și dreptul la un mediu salubru deci, in absența articolelor explicite in materia protecției mediului, acesta poate fi protejat prin aplicarea art. 32 din Constituție. Mai mult, jurisprudența constituționala și administrativa a luat intotdeauna in considerare, aplicarea art. 41 - 42 din Constituție - unde sunt prevazute posibilele limite de exercitare a inițiativei activitaților economice private și a proprietații - pentru asigurarea "funcțiunii sociale a proprietații" și a protecției mediului, considerata ca inclusa in conceptul de "funcțiune sociala".

In special jurisprudența Curții constituționale italiene[5] i-a recunoscut principiului protecției mediului valoarea de principiu constituțional. De asemenea, nu trebuie utitat faptul ca incepand cu reforma din 2001 a Titlului 5 al Constituției, protecția mediului, a ecosistemelor și a bunurilor culturale este reglementata exclusiv prin legislația de Stat, in timp ce amenajarea teritoriului este reglementata prin legislația de Stat numai in privința principiilor generale.

Principiile generale de dreptul mediului figureaza in mod explicit numai in textele internaționale și deci, judecatorul le poate opune numai daca textele internaționale au fost in prealabil recunoscute formal de catre legislația naționala.

Aceste principii rezulta, doar in mod implicit, din anumite principii ale Constituției Italiei și numai datorita acestui fapt judecatorul poate invoca și opune regulile de urbanism.

Mai exista și legi regionale care menționeaza unele din aceste principii, cum ar fi cel al dezvoltarii durabile și cel al precauției.

2. Evaluarea de mediu.

Codul mediului din 03.04.2006 prevede o procedura administrativa, denumita VAS (valutatione ambientale starategica - evaluare strategica de mediu), adica un studiu ce trebuie efectuat inaintea realizarii proiectelor mai importante, pentru a verifica efectele realizarii planurilor și programelor de urbanism asupra mediului. Acest studiu trebuie sa fie efectuat anterior aprobarii planurilor și programelor de urbanism, de catre autoritațile competente la nivel național, regional sau provincial, corespunzator importanței și localizarii lucrarilor ce urmeaza a fi realizate.

Judecatorul, in special cel administrativ, controleaza legalitatea aprobarii planurilor, verificand efectuarea prealabila a VAS. Daca evaluarea strategica de mediu nu a fost efectuata in prealabil, planul sau programul de urbanism nu poate fi aprobat de catre autoritatea competenta.

Codul mediului, prin art. 23 - 47 instituie o procedura admninstrativa denumita VIA (valutatione di impatto ambientale - evaluarea impactului asupra mediului) care prevede elaborarea unui studiu prealabil pentru masurarea efectelor asupra mediului rezultate din realizarea unei operațiuni de urbanism, pentru care este necesara o autorizație de urbanism.

In privința competenței, exista o procedura naționala, pentru lucrari de importanța naționala, realizate prin Ministerul Mediului și al Amenajarii Teritoriului cu colaborarea Ministerului pentru Patrimoniul și Activitațile Culturale.

In privința competențelor pentru lucrari de importanța regionala, Autoritatea competenta este regiunea interesata, care trebuie sa efectueze procedura administrativa conexa.

Daca lucrarea este localizata in teritoriul provinciei, autoritatea competenta pentru a elabora VIA este provincia interesata.

Pe langa Ministerul Mediului și al Amenajarii Teritoriului exista o Comisie tehnica - consultativa inființata special pentru controlul evaluarilor de mediu.

Judecatorul adminstrativ controleaza efectuarea prealabila a VIA. Daca evaluarea impactului asupra mediului nu a fost efectuata in prealabil, autorizația de urbanism nu poate fi eliberata de catre autoritatea competenta.

Daca o operațiune de urbanism necesita o planificare prealabila, trebuie efectuat doar un singur studiu de impact asupra mediului, inainte de realizarea operațiuni de urbanism.

3. Dreptul publicului la informare si participare.

La nivel național, dreptul de acces la informația de mediu apare in mod sigur ca fiind cuprins, intr-o maniera implicita, in cadrul principiilor constituționale. La nivelul legislației naționale, art. 7 - 11 din Legea privind procedura administrativa (Legea nr. 241 din 07.08.1990, modificata prin Legile nr. 15 și nr. 80 din 2005) disting, in mod general, participarea tuturor subiecților interesați de procedura administrativa, pentru obținerea de informații sau pentru a obține o copie a documentației pe care o utilizeaza administrația in activitatea sa. Dar, pentru a-și putea exercita dreptul de participare, aceștia trebuie sa aiba un interes clar, precis, neexistand o legitimitate populara.

Specific numai materiei mediului, art. 14 din Legea nr. 349 din 1986, care a creat Ministerul Mediului și al Amenajarii Teritoriului, a recunoscut pentru fiecare cetațean ("quisque de populo‟) dreptul de acces la informația de mediu, fara a produce dovada unui anumit interes pentru aceasta, in timp ce daca se solicita informații in diferite alte domenii, va trebui demonstrata existența unor interese corespunzatoare.

Cel puțin la nivel semantic, sintagma "informația in materie de mediu‟ atinge toate informațiile in materie de mediu deci, nu numai documentele administrative, ci și toate datele științifice legate de protecția mediului.

Nu trebuie uitat faptul ca Directiva CEE nr. 313 din 1990, care a fost introdusa prin l.n. nr. 37 din 1997, a statuat in materia protecției mediului principiul conform caruia fiecare cetațean poate accede la informații in materia protecției mediului, fara a trebui sa demonstreze legitimitatea vreunui interes propriu.

Cu toate acestea, fie Directiva nr. CE 313 din 1990, fie art. 24 al Legii nr. 241 din 1990 stabilesc situații in care accesul poate fi negat: atunci cand apararea publica poate fi amenințata, daca trebuie protejata siguranța datelor cu caracter personal, in cazul apararii drepturilor de proprietate intelectuale sau al apararii drepturilor de proprietate comerciala. Pentru exercitarea dreptului de acces la informația de mediu, trebuie inaintata o cerere catre administrația care deține aceste documente. Cererea este gratuita. Daca administrația nu raspunde in termenul de zile, tacerea este interpretata ca fiind respingere, iar daca administrația refuza accesul, in termen de 30 zile (jumatate din termenul ordinar de 60 zile) poate fi sesizat mediatorul sau judecatorul administrativ.

Directiva nr. CE 313 din 1990 a fost abrogata prin Directiva nr. 4 din 28.01.2003, (cu incepere de la 14.02.2005), care a consolidat și amplificat dreptul de acces la informația de mediu. Directiva nr. 4/2003 menține principiul conform caruia oricare cetațean poate avea acces la informații de mediu și extinde numarul de documente posibil de a fi accesate in domeniul mediului. Din pacate, Italia nu a dat curs directivei, dar a introdus directiva insași ca articulare a legii comunitare din 2003, prin Legea nr. 306 din 31.10.2003.

Mai recent, Codul mediului, in art. 122 se ocupa de informația privind mediul și de consultarea publica. In același timp, art. 162 din Codul mediului a fost dedicat garantarii dreptului cetațenilor la informareși participare.

Garanțiile in materie de participare la procedurile administrative nu se aplica in cazul elaborarii planurilor de urbanism.[6] Rațiunea este faptul ca, in aceasta materie, exista deja o legislație specifica, ce garanteaza participarea. Hotararile judecatorilor administrativi au semnalat totuși faptul ca, oricum, garanțiile prevazute in legislația speciala trebuie sa fie, cel puțin, la același nivel cu garanțiile prevazute la nivel general prin Legea nr. 241 din 1990 privind procedura administrativa. Amenajarea teritoriului, vazuta prin prisma art. 117 din Constituția italiana, este reglementata prin legi regionale. La nivel de lege naționala se așteapta inca adoptarea unei legi care sa stabileasca principile generale in materia amenajarii teritoriului, care va trebui sa fie respectata de catre regiuni.

In orice caz, trebuie reținut faptul ca, inca de la apariția Legii urbanismului nr. 1150/1942 exista prevederea potrivit careia toți cei care sunt interesați ar putea prezenta observații asupra redactarii planurilor de urbanism. Administrația nu are obligația de a reține aceste observații. Intr-adevar, planurile de amenajare a teritoriului trebuie sa fie depuse și facute publice de catre administrație, pentru ca, intr-un termen de 60 zile de la depozitare, toți cei care sunt interesați sa-și poata prezenta observațiile. In acest moment, Legea urbanismului nr. 1500 din 1942 este in vigoare pana la promulgarea legii naționale care va institui principiile generale in materia amenajarii teritoriului.

In aproape toate legile regionale in materia amenajarii teritoriului este prevazuta obligativitatea depunerii planului provizoriu și a prezentarii de observații, inaintea redactarii definitive a planului.

In materie de urbanism, activitatea administrativa trebuie sa urmeze principiile generale de programare și de planificare. Este vorba,in special, de adoptarea documentațiilor de amenajare a teritoriului specifice oricarui oraș. Fiecare comuna aproba un plan general de amenajare a teritoriului și planuri specifice care trebuie sa respecte planul general. La randul sau, fiecare provincie aproba un plan de coordonare a teritoriului. In sfarșit, regiunea aproba un plan general de amenajare, fața de care planurile specifice trebuie sa se conformeze. Situația in care intervine un raport ierarhic intre diferitele planuri de amenajare, inseamna ca planul de amenajare al unei comune nu poate intra in contradicție cu planul regional de amenajare. In Lombardia, raportul ierarhic dintre planuri a fost eliminat in favoarea principiului integrarii.[7]

In cazul planurilor de urbanism, participarea publicului imbraca forma consultarii, care se manifesta prin prezentarea observațiilor cu privire la planul provizoriu. Pentru moment, ancheta publica nu este prevazuta in legislația naționala in vigoare in materie de amenajare a teritoriului. In privința VIA este prevazuta supunerea in discuție publica a proiectului de lucrari ce urmeaza a fi realizat, precum și a studiului de impact asupra mediului.

In materia amenajarii teritoriului, proiectul poate fi luat la cunoștința de catre public in momentul cand planul de amenajare este intocmit in versiunea provizorie, insoțit de o relatare explicativa a alegerilor care au fost facute, și depus la fiecare comuna, provincie sau regiune.

Planul de amenajare este adus la cunoștința publicului prin depunerea lui la serviciile publice competente ale comunei, provinciei sau regiunii. Depunerea este precedata de un aviz publicat intr-un jurnal local.

Potrivit art. 9 din Legea nr. 241 din 1990, asociațiile de protecție a mediului pot participa, in principiu, la toate procedurile adminstrative In cadrul procedurii de aprobare a planurilor de amenajare, aceste asociații nu beneficiaza de o poziție privilegiata.

Aceste asociații au posibilitatea sesizarii judecatorului administrativ, indreptata impotriva previziunilor din plan care sunt calificate ca fiind iraționale. Fara indoiala, participarea asociațiilor de protecție a mediului este in mod evident mai eficienta decat cea efectuata de catre particulari.

Incalcarea obligației depunerii actului de amenajare a teritoriului implica nelegalitatea actului final de aprobare a planului de amenajare. Aceasta eludare este soluționata de catre judecatorul administrativ.

Asociațiile de protecție a mediului care sunt denumite specific in Legea nr. 349 din 1986,[8] și numai acestea, au posibilitatea de a sesiza judecatorul civil și/sau judecatorul de conturi (Curtea de Conturi), in ipoteza producerii unui prejudiciu in dauna mediului (art. 18 din lege), și de a cere judecatorului administrativ anularea actelor care au provocat daune mediului.

4. Articularea dreptului urbanismului cu dreptul mediului.

In Italia, dreptul mediului și dreptul urbanismului sunt reglementate prin legislații in mod clar distincte, dar care au potențialul de a se integra reciproc, in mod natural (in ipoteza lucrarilor localizate in zone protejate, de exemplu cladirile din parcuri).

Deocamdata, dispozițiile specifice dreptului italian al mediului sunt separate, dar sunt destinate a se incadra, din ce in ce mai mult, in dispozițiile specifice dreptului urbanismului.

Din aceasta cauza - a separarii existente intre dispozițiile din materia protecției mediului și cele ale legislației de urbanism - legislația de mediu nu este direct opozabila deciziilor de urbanism. VAS (valutazione ambientale strategica) reglementat prin Codul mediului[9] reprezinta o disciplina nascuta pentru rezolvarea contrastelor. Totuși, in Italia, protecția mediului este integrata in materia amenajarii teritoriului.

Totodata, semnalam aici și faptul ca, in aceasta țara, singura metoda particulara de aplicare a regulilor de protecție a mediului și de garantare a dezvoltarii durabile la proiectele de construcții, de dezvoltare urbana, turistica etc., este VAS.

In ceea ce privește operațiunile care necesita concomitent atat o autorizație in condițiile dreptului urbanismului, cat și o autorizație in condițiile dreptului mediului, articularea se realizeaza prin eliberarea unui permis de construire (P.e. - permesso edilizio), care este supusa eliberarii prealabile a actului de protecție a mediului. Cele doua proceduri sunt strans legate, prima nu se poate inchide decat daca cea de-a doua a fost anterior finalizata.