Etica politieneasca din perspectiva Consiliului Europei

Etica politieneasca din perspectiva Consiliului Europei

1.1. Introducere

Am concluzionat, in cuprinsul capitolului destinat consideratiilor introductive asupra problematicii legate de etica politieneasca, ca evolutiile inregistrate in ultimele decenii au condus spre unificarea conceptiilor si a modalitatilor de abordare si implementare a principiilor care guverneaza conduita in serviciu a functionarilor de politie. Motivatia este simpla: caracterul transnational al criminalitatii, retelele internationalizate de infractori, retelele transcontinentale ale fenomenelor infractionale, modurile de operare identice sau asemanatoare, necesitatea cooperarii politienesti internationale, instrumente, metode, tehnici si procedee judiciare asemanatoare, recunoasterea internationala a actelor procedurale interne, institutia extradarii si a mandatului de arestare international, functionarea organizatiilor de cooperare politieneasca internationala (INTERPOL) sau europeana (EUROPOL sau EUROJUST).

Daca activitatea de cooperare internationala prin intermediul OECP (INTERPOL) nu mai necesita multe comentarii, se cuvine subliniate si preocuparile Consiliului Europei consacrate dezbaterii si adoptarii unor recomandari (vezi activitatea Adunarii Parlamentare a Consiliului Europei) in scopul apropierii si armonizarii practicii statelor membre din spatiul administrativ european in ceea ce priveste etica politieneasca.

In adoptarea principiilor de baza ale normelor de conduita pentru serviciile politienesti si personalul acestora, Consiliul si expertii, cooptati pentru prefigurarea conceptiei generale in acest domeniu, au plecat de la constatarea ca functionarii de politie sunt, in general, intr-o proportie precumpanitoare, persoane autoritare si ca exista tendinta de a fi recrutati din randul celor cu personalitate conservatoare. Caracteristica dominanta a politiei este aceea ca ea reprezinta bratul coercitiv al guvernului, principalul instrument de aplicare a dreptului de politie al statului. Ea este investita, pentru a-si indeplini atributiile, si cu competentele judiciare necesare pentru a descoperi si instrumenta infractiuni, sens in care dispune si de mijloace de constrangere fizica.

1.2. Politia si drepturile omului

In toate statele democratice, competentele si atributiile politiei sunt supuse unor limitari stricte si aplicarea lor este monitorizata si controlata [1]. Acest control asupra activitatii politiei, nu numai in privinta misiunilor procedural juridice, este exercitat si de catre instantele judecatoresti, pe langa mijloacele administrative aplicate de catre functionarii superiori de politie (in cadrul controlului ierarhic intern) si de catre structurile administrative specializate (inspectii, directii si servicii de control, structuri de audit intern s.a.) insarcinate sa primeasca si sa solutioneze plangerile impotriva politiei.

In conceptia democratiilor avansate, raporturile dintre politie si problematica drepturilor omului sunt de doua tipuri: pe de o parte, functionarii de politie si familiile acestora beneficiaza, in domeniul drepturilor omului, de aceeasi protectie ca si restul populatiei; in al doilea rand, acesti functionari sunt special insarcinati de a contribui la asigurarea protectiei drepturilor omului pentru propriii cetateni si pentru oricare persoana care intra sub jurisdictia lor, ori de cate ori drepturile puse in discutie privesc libertatea, justitia sau pacea sociala .

Este cunoscut faptul ca, in diverse tari, care inca nu au atins stadiul unei democratii autentice, membrii fortelor de politie nu se bucura de aceasta protectie a drepturilor omului, in timp ce in altele, ei insisi sunt cei care refuza o asemenea protectie, fie ca urmare a regimului juridic instituit de autoritatile politice, legislative si/sau administrative, fie datorita carentelor sau neglijentelor manifestate de acestea din urma. S-a ajuns, astfel, la situatii in care functionari ai politiei sunt arestati, torturati si executati pentru ratiuni politice .

Toti acesti agenti ai politiei, care nu provin din randul strainilor, ci sunt resortisanti ai statelor in cauza, au nevoie de interventiile si premisele internationale prin asa numitele arme morale ale organizatiilor internationale nonguvernamentale, cum ar fi Crucea Rosie Internationala sau Armesty International. In plus, in democratiile putin stabile, functionarii politiei sunt adeseori primii asasini dar si prima tinta a altor asasini. In aceste tari, politistii sunt determinati sa comita acte ilegale, crude si barbare, fie in beneficiul unei autoritati politice ori a altei autoritati, fie in propriul beneficiu, acest tip de acte fiind caracteristice regimurilor militare si totalitare, plasate uneori sub cupola integrismului religios. Expertii apreciaza ca acest gen de politie, respectiv acest tip de functionari de politie, se constituie in principala amenintare la adresa drepturilor omului si ca este nevoie de cautarea si instituirea tuturor garantiilor posibile pentru a lupta impotriva acestora, in special pe calea actiunilor organizatiilor internationale, guvernamentale sau nonguvernamentale.

Istoria mai veche si cea mai recenta ne invata ca, in aceste tari, individul si grupurile vulnerabile nu au nici un fel de sansa in fata puterii guvernamentale si a functionarilor acesteia si ca principala speranta pentru medierea situatiei este ca intreaga comunitate internationala sa se intereseze serios de situatia in care se gasesc ele.

Iata, deci, cateva considerente pentru care, de-a lungul unor asemenea tragice experiente, femei si barbati de stat, militanti preocupati de elementele de morala, au cautat sa asigure o protectie internationala impotriva actelor de violare a drepturilor omului si a libertatilor fundamentale. Pe parcurs, si in masura agravarii problemelor sau daca ele sunt aduse la cunostinta opiniei publice, lista instantelor internationale care au intervenit in acest domeniu - printre care enumeram diferitele institutii ale Natiunilor Unite, organizatiile regionale, in particular Consiliul Europei - nu a incetat sa se lungeasca. Este un semnal clar al trezirii constiintei internationale si al fortificarii miscarii care pledeaza pentru respectarea drepturilor omului si a libertatilor sale fundamentale.

1.3. Dimensiunile internationale ale protectiei drepturilor omului

In ceea ce priveste aspectele teoretice ale internationalizarii in domeniul protectiei drepturilor omului, trebuie consemnate tendintele inregistrate in a doua jumatate a secolului trecut, cand a devenit prevalenta conceptia renuntarii complete la aplicarea principiului Statului national si a suveranitatii totale a acestuia in ceea ce priveste treburile sale interne. S-a afirmat ca acest principiu ar face apel la instinctele tribale ancestrale, fiind un mijloc comod si sigur la indemana politicienilor, care nu au nimic altceva de propus, de a face cariera politica, exploatand sentimentele nationaliste ale populatiei.

Dezbaterile care au avut loc la mijlocul anilor '40, in cadrul si in afara noii Organizatii a Natiunilor Unite au condus la acceptarea unei solutii de mijloc, considerata drept o victorie importanta obtinuta de cei care incercau sa promoveze ideea protectiei demnitatii umane si sa inlature atotputernicia statala asupra propriilor supusi. Parintii Cartei Natiunilor Unite au reusit sa introduca in textul acesteia principiul prevalentei normelor internationale fata de normele interne in ceea ce priveste consacrarea, promovarea si protectia drepturilor omului si a libertatilor lor fundamentale. Aceasta reprezinta faptul ca scopul actiunii organizatiei mondiale erau persoanele si nu statele sau natiunile, asa dupa cum afirma unul dintre cei mai mari filozofi ai lumii - Sir Karl Popper .

Principiul opozitiei dintre, pe de o parte, organizatiile internationale si persoana umana si, pe de alta parte, statul - natiune a fost ilustrat perfect de afacerea "Pfunders", solutionata de Comisia Europeana a Drepturilor Omului. Comisia a apreciat ca normele Conventiei Europene a Drepturilor Omului nu sunt asezate, asa cum erau construite normele altor tratate internationale, pe principiul reciprocitatii si ca ele nu implica, deci, un schimb mutual de drepturi si obligatii intre partile contractante. Scopul Conventiei Europene a Drepturilor Omului a fost si ramane acela de a institui o noua ordine juridica, independenta, destinata sa protejeze primordial individul, persoana umana, drepturile si libertatile sale fundamentale.

Practica judiciara a Curtii Europene a Drepturilor Omului s-a inscris, pana in zilele noastre, pe coordonatele acestui nou principiu si a sanctionat toate statele membre ale Consiliului Europei ori de cate ori instantele nationale nu s-au conformat principiilor internationale instituite .

Consideratiile facute mai sus ne permit sa extindem rationamentul prevalentei normelor internationale privind drepturile omului si libertatile sale fundamentale si in ceea ce priveste activitatea politiei si actiunile functionarilor sai. Din momentul in care un stat a ratificat Conventia Europeana a Drepturilor Omului, instrument international ale carui reguli transced legile statului respectiv, functionarii serviciilor de politie trebuie sa-si indeplineasca misiunile respectand nu numai legile statului ci si prevederile legilor internationale care reglementeaza drepturile omului comunitatii internationale care reprezinta Europa. Fiecare stat membru este tinut responsabil, in termenii Conventiei Europene a Drepturilor Omului, pentru conduita functionarilor de politie in activitatea desfasurata, acesta constituind si multe dintre obiectivele majore ale Conventiei. In acest sens, statele membre au obligatia de a asigura formarea initiala si pregatirea functionarilor sai de politie, in sensul respectarii drepturilor omului, si sa adopte norme etice conforme cu principiile internationale in acest domeniu.

1.4. Importanta inaltilor functionari de politie

Am fost functionar al politiei Romane si al Ministerului de Interne de-a lungul a patruzeci de ani, in care am lucrat in toate esaloanele acestora: simplu ofiter, sef de serviciu, sef de politie judeteana, prim-adjunct al inspectorului general al Politiei Romane, director si director general al Inspectiei si al Corpului de Control al ministrului de interne. In ultimii 15 ani de activitate, intr-o forma sau alta, am fost cooptat sau asociat principalelor studii cu privire la politie. Intre anii 1998-2005 am condus diversele proiecte ale reformei Politiei Romane, incluzand proiectele de acte normative, intre care si proiectul Statutului Politistului si proiectul Codului de Conduita al Politiei Romane, dupa ce, la mijlocul anilor '90 am realizat primul Cod de conduita pentru functionarii Ministerului de Interne. Contributia personala in conceperea si dezvoltarea reformei Politiei Romane si a altor structuri de afaceri interne au fost prezentate mai pe larg intr-o lucrare editata in anul 2002 .

Intre anii 1982-2005 m-am numarat printre inaltii functionari ai politiei Romane. De foarte mult timp am gandit ca daca se doreste constituirea unui corp de politisti bine formati, pregatiti si informati in materia drepturilor omului este nevoie de o calitate superioara a inaltilor ofiteri, a celor care formeaza corpul de conducatori ai tuturor esaloanelor structurii politienesti. Este contraindicata atitudinea adoptata de diversele categorii de sefi din politie de a pretinde simplilor functionari din subordinea lor sa cunoasca si sa aplice prevederile internationale in materie, lasand la latitudinea si intelegerea lor modalitatea de actiune intr-o situatie sau alta. Se stie ca prevederile CEDO trebuie aplicate in continutul si spiritul lor, in toate situatiile, fara a pune in pericol vietile umane, celelalte valori aparate de Conventie si fara a produce prejudicii sau consecinte grave pentru ordinea publica. Pe parcurs, mi-am format convingerea ca tocmai functionarilor superiori de politie le revine responsabilitatea pentru intelegerea si buna aplicare a obligatiilor internationale, determinand subordonatii sa actioneze exclusiv intr-o maniera adecvata regulilor instituite in acest sens .

In practica indelungata in calitatea de sef al Corpului de Control al ministrului de interne , am constatat ca, in varii situatii , numerosi agenti si ofiteri inferiori de politie au manifestat ignoranta fata de normele adoptate de organizatiile internationale in materie de etica profesionala si ca principalii vinovati pentru necunoasterea lor sunt sefii acestora.

1.5. Sursele internationale ale eticii politienesti

In cercetarea noastra cu privire la etica politieneasca din perspectiva internationala este absolut necesar sa tinem seama de preambulul Declaratiei Universale a Drepturilor Omului din 1948, document politic international adoptat sub imperiul masacrelor si a genocidului din timpul celui de-al doilea razboi mondial, concretizat prin dezumanizare, brutalitati excesive, rasism exacerbat s.a. de care au suferit si europenii neangajati in ostilitati sau lipsiti de aparare.

Toti functionarii de politie trebuie sa ia nota de cuvintele prin care se deschide aceasta declaratie, prin care se recunoaste ca "demnitatea inerenta tuturor membrilor familiei umane si drepturile egale si inalienabile constituie fundamentul libertatii, justitiei si a pacii in lume". De aceea, consideram ca acest citat trebuie gravat pe frontispiciul tuturor scolilor de politie si utilizat ca leitmotiv al tuturor cursurilor de formare si de pregatire ale studentilor si elevilor din academiile si scolile de politie.

De asemenea, in calitatea de cetateni ai unui stat membru al Natiunilor Unite si ai Consiliului Europei, avem obligatia de a aseza la capataiul formarii viitorilor functionari de politie principalele documente referitoare la politie adoptate de acestea.

1.5.1. Natiunile Unite: Codul de conduita pentru responsabilii cu

aplicarea legii

Acest document [9], veritabil cod de conduita si deontologie pentru politie, nu prevede decat normele minimale carora trebuie sa se conformeze functionarii de politie din intreaga lume. El atrage, in mod special, atentia agentilor de politie asupra necesitatii de a respecta si de a proteja demnitatea umana si de a apara si supraveghea drepturile fiecarui om. Expresia "fiecarui om" vorbeste de la sine si trebuie subliniata . Ea recomanda de a se recurge cat mai putin posibil la utilizarea fortei si interzice categoric tortura sau orice alt tratament sau pedepse crude, inumane sau degradante. Codul ofera, printre altele si o definitie a torturii.

Si alte reglementari din continutul acestui cod sunt importante. Spre exemplu, cea care solicita functionarilor de politie, nu numai sa respecte legea si Codul in sine, ci, deopotriva, sa faca tot ceea ce este posibil pentru a preveni si a se opune cu rigurozitate oricarei incalcari ale acestora .

Codul prevede si conduita pe care trebuie sa o adopte politistii in situatiile in care colegii lor incalca prevederile sale. Astfel, un functionar de politie, care doreste sa denunte o incalcare a Codului, trebuie sa se adreseze pa cale ierarhica si nu are voie sa comunice in exterior, presei, aceasta informatie, nici chiar in statele democratice, decat in caz de necesitate . In aceasta situatie, functionarul in cauza nu poate fi sanctionat pentru faptul de a fi denuntat o incalcare a prevederilor Codului.

Oricine este initiat in privinta muncii de politie, stie ca exista o linie de legatura culturala puternica intre politisti, care nu sunt dispusi, din rationamente de solidaritate, sa denunte decat rareori greselile colegilor lor, in masura in care aceste greseli nu sunt extrem de grave.

Codul stabileste si faptul ca un corp de politie care se conformeaza recomandarilor sale, merita respectul, intreaga sustinere si cooperarea colectivitatii si a administratiei in interiorul carora lucreaza, precum si a profesiei in ansamblul sau.

1.5.2. Consiliului Europei: Declaratia cu privire la politie

Continutul Declaratiei [13] a fost apreciat ca fiind propriul Cod deontologic al Europei in domeniul statutului si comportamentului politiei.

Declaratia proclama faptul ca sistemul european de protectie a drepturilor omului va fi mai puternic daca politia va adapta si respecta regulile deontologice tinand cont de drepturile omului si de libertatile fundamentale. De aici, necesitatea de a integra continutul sau in toate programele de formare initiala a politistilor.

Declaratia contine 16 dispozitii deontologice, dintre care prima pretinde oricarui functionar de politie sa se achite de indatoririle pe care i le confera legea protejand cetatenii, iar ultima dispozitie afirma ca oricare functionar de politie, care se conformeaza dispozitiilor sale, are dreptul la sustinere activa, morala si materiala din partea colectivitatii in care el isi exercita functiile.

Potrivit majoritatii analistilor, sefilor din politie si a functionarilor de politie, aceasta ultima dispozitie corespunde unui fel de contract deontologic intre politie si restul populatiei, avand in vedere ca ea recunoaste fiecaruia obligatiile reciproce pe care ale au.

1.5.3. Recomandarea Comitetului de Ministri al Consiliului Europei

privind statutul functionarilor publici din Europa

In scopul realizarii unei mai mari unitati intre membrii sai, consolidarii institutiilor democratice din statele membre, modernizarii functiei publice si cresterii calitatii serviciilor oferite populatiei, conturarii drepturilor si libertatilor acestora pe intregul spatiu administrativ european, Comitetul de Ministri al Consiliului Europei a adoptat recomandarea cu privire la statutul agentilor publici din Europa [14].

Autorii Recomandarii au avut in vedere faptul ca, la acea data, agentii publici din Europa erau supusi celor doua mari sisteme ale functiei publice: sistemul angajarii - contractual si sistemul carierei - legal, dar ca era necesara alinierea principiilor esentiale ale exercitarii functiei publice si ale bunelor practici din toate statele , care priveau: cadrul juridic propriu si principiile generale ale statutului juridic al agentilor publici; autoritatile responsabile pentru agentii publici categoriile si nivelele de agenti publici; conditiile si criteriile de recrutare ale agentilor publici; cariera agentilor publici ; raspunderea juridica a agentilor publici; protectia sociala a agentilor publici; non-discriminarea in randul agentilor publici s.a.m.d.

Comitetul de Ministri al Consiliului Europei a recomandat guvernelor statelor membre sa se inspire, in cadrul sistemului lor normativ si in practica proprie, din principiile de buna practica anexate la recomandare.

1.5.4. Recomandarea Comitetului de ministri al Consiliului Europei

cu privire la Codurile de conduita pentru agentii publici

Din paleta mai larga de documente adoptate de Comitetul de Ministri al Consiliului Europei, si in continuarea altor documente importante adoptate anterior si de catre Adunarea Parlamentara a Consiliului Europei, ne vom opri si asupra Recomandarii privitoare la Codurile de conduita pentru agentii publici [17], intrucat ea da expresie unei serii importante de standarde si criterii impuse comportamentului agentilor publici si vizeaza uniformizarea practicilor din spatiul transnational european generat de functionarea institutiilor democratice, inclusiv ale organizatiilor politienesti .

Considerand ca agentii publici - inclusiv functionarii de politie - reprezinta elementele cheie ale unui sistem eficient, ca in toate statele coruptia reprezinta o amenintare puternica si nefasta la adresa Statului de drept si a dezvoltarii democratiei si ca promovarea unor valori constituie mijloace importante pentru inlaturarea acestor amenintari , Consiliul de Ministri a recomandat guvernelor sa promoveze, in cadrul legislatiei nationale si in practica organizatiilor de politie, adoptarea unor coduri nationale de conduita pentru agentii publici, anexand un Cod de conduita model la Recomandare.

Recomandarea ofera definitiile si explicatiile necesare termenilor, conceptelor si principiilor utilizate, enumera principiile generale ale conduitei agentilor publici si normele privind intocmirea rapoartelor, reglementeaza conflictul de interese, declaratia de interese, incompatibilitatile, activitatea politica si publica, protectia vietii private a agentilor publici, resursele publice si oficiale, atitudinea fata de ofertele si avantajele nedatorate, abuzarea de pozitia oficiala, vulnerabilitatea la influenta altuia, regimul informatiilor detinute de agentii publici, problematica respectarii codului si a raspunderii pentru incalcarea normelor si principiilor continute.

1.6. Concluzii

Dincolo de faptul ca Declaratia si cele doua recomandari ale Comitetului de Ministri ai Consiliului Europei au totusi un caracter facultativ si reprezinta schitele pentru ceea ce eventualele reglementari nationale urmeaza sa preia pentru a fi conforme cu propriile legislatii nationale, nu putem ignora maxima seriozitate si exactitate in formularea principiilor, termenilor si coordonatelor normelor de conduita pentru toti agentii publici, incluzandu-i pe toti functionarii de politie.

Toate aceste documente plaseaza problematica eticii politienesti si a drepturilor omului intr-o perspectiva internationala. Ele degaja, pentru functionarii de politie, cel putin doua indatoriri: in primul rand, in timp ce aplica legea tarii lor, trebuie, in acelasi timp, sa respecte obiectul juridic si moral stabilit de catre organizatiile internationale?; in al doilea rand, in ceea ce priveste drepturile omului, ei trebuie sa cunoasca si sa aplice exclusiv continutul reglementarilor internationale?

In fine, este si o chestiune de filozofie si de imperativ moral, precum si de onoare de a aplica dispozitiile Declaratiei Universale a Drepturilor Omului si a celorlalte instrumente internationale care protejeaza libertatea, justitia si pacea in lume, precum si ale Conventiei Europene a Drepturilor Omului si a Libertatilor lor Fundamentale.