Controlul legalitatii activitatii politiei

Controlul legalitatii activitatii politiei

1. Necesitatea controlului

Vom pleca, in abordarea justificarii instituirii controlului asupra activitatii politiei prin adoptarea si aplicarea unor norme, reguli si principii si a unor instrumente si proceduri de monitorizare, de la misiunile sociale ale politiei, de la participarea sa directa la progresul economico-social, de la tehnicizarea si tehnologizarea mijloacelor de munca, de la necesitatea existentiala a personalului sau, de la importanta prevenirii infractiunilor, de la efectele benefice ale identificarii si anihilarii infractorilor activi, ori de la nevoia de securitate individuala si colectiva pe care populatia o resimte in prezenta politistilor. Rezulta, de aici, ca psihologic, vorbind, politistul se simte din ce in ce mai motivat in exercitarea indatoririlor sale, cu cat simte satisfactia, recunostinta societatii si aprecierea autoritatilor fata de rezultatele muncii sale si cu cat i se recunoaste calificarea inalta pe care o dobandeste in epoca tehnologiilor avansate.

Exista, concomitent, pericole inerente care se asociaza acestui sentiment de satisfactie, dintre care vom cita: convingerea ca dispune de o putere discretionara; accentuarea unui sentiment de independenta; instalarea si etalarea sentimentului de superioritate; proclamarea si accentuarea caracterului secret al actiunilor politienesti; dezvoltarea sindicalismului autonom legat de secretul procedurilor utilizate de politie s.a.

In conditiile exprimarii celor doua mari tendinte, necesitatea instituirii si exercitarii unui control asupra mediului politienesc apare nu numai ca un suport pentru incredere, ci si ca un raspuns adecvat, chiar daca nu total, ca o cerere tot mai presanta necesitatii existentei unei veritabile etici politienesti.

Despre ce fel de control vorbim ?

Statul de drept a intarit si multiplicat garantiile in fata tendintelor instaurarii unei puteri politienesti absolute, prin diversificarea autoritatilor insarcinate sa exercite una sau mai multe forme de control asupra activitatii politiei si aceasta prin respectarea normelor impuse de societatea democratica.

In general, este de presupus ca aceasta multiplicare a modalitatilor de exercitare a controlului nu poate prezenta decat avantaje. Exista insa parerea, accentuata in statele democratice din vestul Europei, ca aceste instante de control nu par nici sa aiba suficiente cunostinte sau informatii cu privire la activitatea politiei si nici nu dispun de mijloace adecvate pentru a exercita un control adevarat. Disputandu-si autoritatea, ele se neutralizeaza mutual. Ele se ocupa de politie, exclusiv prin exceptie, adica de scandalurile aparute, de marile evenimente politice etc. In plus, autoritatile judiciare sunt prea mult vizate si implicate in afaceri judiciare instrumentate de politie si se vad obligate sa acopere abuzurile politiei .

Pentru a fi severa, aceasta apreciere, putin flatanta pentru autoritatile insarcinate cu exercitarea controlului asupra activitatii politiei, nu a fost lipita de orice fundament, ci este, si dupa propria noastra convingere, o afirmatie reala, care subliniaza ca orice control, indiferent de unde vine ori daca este punctual sau nu, este lipsit de coerenta si ramane legat de un eveniment sau de o "bravura" a politiei. Lipseste o ideologie a politicii de control, axata pe mentinerea legalitatii in actiunile politiei, incepand cu forma de participare la o actiune sau alta, de natura a conduce, a coordona, a orienta, plecand de la principii clare si coerente.

Statul de drept are oricum posibilitatea de a atribui organismelor sale, inclusiv acestor autoritati de control, fara a-si pierde calificativul de "stat de drept", fie un rol foarte rigid sau interventionist, fie un rol liberal.

3. Cine sunt aceste autoritati si mijloace de control ?

Am vorbit anterior despre instrumente internationale, si de aceea nu vom insista in acest paragraf asupra lor.

Exista, apoi, controalele interne sau nationale care s-au multiplicat foarte mult. Sintetizate, acestea sunt:

a) controlul puterii legislative

In cele mai multe dintre statele democratice, pe calea comisiilor parlamentare, se exercita controlul politic asupra actiunilor si modalitatilor de actiune ale responsabililor din structurile politienesti, a proiectelor de acte normative referitoare la competentele, atributiile si mijloacele de actiune ale politiei s.a. In Belgia, a fost constituita o comisie parlamentara speciala pentru supravegherea activitatii politiei [2]. Ea dispune de puteri si atributii asemanatoare unei instante judiciare in materie penala, reprezentand o structura suis-generis aparte.

b) controlul puterii executive

Indiferent de statutul sau - militar sau civil ori mixt - politia este parte a unui minister si are un ministru care coordoneaza si controleaza actiunile acesteia. Vorbim despre puterea executiva centrala, care este relativa in statele federale, precum si in tarile in care politia - sau orice corp de politie - este regionala sau locala.

Controlul executivului este uneori difuz. Acolo unde nu s-a dorit ca politia sa fie plasata in mainile unui singur ministru, s-a constatat ca mai multi ministri au autoritate asupra politiei (de exemplu ministrul ordinii publice si ministrul justitiei si/sau presedintele autoritatii regionale, departamentale, judetene, locale).

c) controlul puterii judiciare

Acest tip de control este limitat la misiunile cu continut judiciar executate independent si/sau sub supravegherea reprezentantilor ministerului justitiei si/sau ai ministerului public. Este, cu siguranta, un domeniu extrem de important , intrucat, pe de o parte, ne aflam in fata unui numar ridicat de astfel de misiuni si, pe de alta parte, este domeniul in care drepturile omului si libertatile sale fundamentale sunt direct amenintate daca politia si functionarii sai nu se conformeaza cu strictete normelor de procedura penala si normelor continute de instrumentele juridice internationale.

d) controlul intern sau ierarhic

Normele de etica si de disciplina nu sunt facute pentru a nu fi cunoscute sau pentru a nu fi aplicate si respectate. Ele constituie factori importanti ai ordinii care trebuie sa domneasca in unitatile de politie. Trebuie, de aceea, sa admitem ca impactul lor social este deocamdata redus intrucat masurile interne de cercetare si de aplicare a sanctiunilor disciplinare, nu fac subiectul unei publicitati extinse, fiind necunoscute sau ignorate de populatia care, de cele mai multe ori, are sentimentul ca orice afacere ramane fara urmari pentru politistii in culpa. Acolo unde a fost infiintata si exista institutia ombudsman sau institutia functionarului insarcinat sa primeasca si sa solutioneze plangerile cetatenilor impotriva politiei [4], acestea pot juca un rol exclusiv util, prin informarea populatiei direct interesata de actiunile intreprinse si masurile luate impotriva politistilor vinovati.

4. Controlul societatii civile si al comunitatilor

Acest tip de control nu a fost niciodata institutionalizat. Este un control social, la care am facut trimitere, care are importanta sa. Un "divort", mai mult sau mai putin motivat, intre comunitate si unitatile de politie care o deservesc, poate crea o prapastie sociala periculoasa si atrage dupa sine o crestere a delincventei, a dezordinii si a insecuritatii [5].

Controlul social sau comunitar este exercitat in mod exemplar prin mass-media (presa scrisa, vorbita sau televizata), dar nu este limitat doar la actiunile acesteia. Fiinteaza o serie de comitete, de asociatii, de fundatii si de grupuri de monitorizare si de presiune care au mijloace si resurse vaste precum si audienta in randul populatiei si autoritatilor, insarcinate cu supravegherea si controlul asupra activitatilor politiei . Cei mai autorizati dintre autorii noului concept pleaca, in fundamentarea acestuia, de la sublinierea rolului politiei intr-o societate democratica. Ei afirma ca politia, prin ea insasi, este o necesitate democratica si ca primul obiectiv al functionarii sale este de a se plia acestei exigente.

Dezvoltand aceasta constatare esentiala, autorii noului concept sustin ca rolul politiei intr-o societate democratica este vital daca se doreste afirmarea continua a primatului dreptului; protejarea drepturilor individuale si colective si garantarea exercitarii lor . In acest context, nu este contradictoriu sa afirmi ca politia special insarcinata sa protejeze viata cetatenilor, libertatea lor, viata lor privata, confortul si linistea lor, propria lor securitate individuala si colectiva constituie un element esential al protejarii si al garantarii exercitiului drepturilor lor, dar si ca, prin natura insasi a acestei sarcini poate, in egala masura, sa dea seama pentru violarea acestor drepturi si, in special, pentru cazurile de recurgere excesiva la forta si de practici discriminatorii sau de neinterventii legal datorate. Indiferent din ce unghi privim activitatea politiei, ea are multiple incidente asupra drepturilor fundamentale ale omului si libertatilor sale fundamentale.

Continua escaladare a fenomenelor de terorism, banditism, huliganism si a altor forme de turbulente sociale, care pun in pericol ideea de societate democratica si de stat de drept, reactia menita sa garanteze in cel mai mare grad securitatea persoanei si drepturile sale fundamentale, reclama, fara indoiala, permanenta intarire a organismelor care lupta impotriva acestor forme de extremism social. Concomitent cu intarirea numerica a structurilor interne, a formelor de actiune, a mijloacelor si procedeelor legal utilizate, s-a pus si se pune problema functionarii corecte a serviciilor de politie, pentru a mentine ridicat gradul de incredere al populatiei in functionarea acestora. Revine guvernantilor sarcina de a institui un sistem de control, suficient si eficient, pentru a garanta respectarea drepturilor si libertatilor fundamentale, de a examina in profunzime functionarea, eficienta si eficacitatea serviciilor si de a asigura coordonarea metodica a serviciilor politiei .

Autorii considera ca, in realizarea si aplicarea noului concept, trebuie plecat, in primul rand, de la elaborarea unei legi globale privitoare la organizarea si functionarea sistemului politienesc, prin care sa fie definit si realizat un cadru legal de concertare a actiunilor structurilor implicate, respectiv intre autoritatile administrative, ministerul public, ministerul de interne si serviciile de politie si sa fie fixate in forme clare si uniforme obligatiile si competentele functionarilor politiei . In al doilea rand, ei cred ca ideile de democratie si de stat de drept, impun intarirea controlului exterior, democratic al activitatii sistemului politienesc, prin infiintarea unor autoritati puternice, special destinate exercitarii controlului, in numele societatii si al comunitatii asupra activitatii politiei. Se avanseaza ideea, justificata de altfel, ca aceste organe de control trebuie sa fie independente, distincte si permanente, comparabile cu institutia Curtii de Conturi, dependente de Parlament, capabile sa furnizeze acestuia informatiile necesare exercitarii activitatii legislative in domeniile securitatii publice si de control asupra puterii executive .

Infiintarea si functionarea unor mecanisme, plasate in subordinea directa a Parlamentului, ca instrumente fundamentale ale Statului de drept si cu rolul exclusiv si integral de a controla puterile politiei, indeosebi derapajele sale in cadrul limitarii prin constrangere a drepturilor si libertatilor individuale, reclama, dupa parerea noastra, indeplinirea a doua conditii:

- in primul rand, este importanta definirea unui cadru de referinta clar. Este deci necesar ca, in setul de legi privind functionarea serviciilor de politie sa fie precizata ideea ca serviciile de politie isi indeplinesc atributiile sub autoritatea si responsabilitatea autoritatilor stabilite in acest scop de catre lege, si ca, in exercitarea misiunilor sale judiciare si administrative, serviciile de politie vegheaza la respectarea si contribuie la protectia drepturilor si libertatilor fundamentale ale individului, precum si la dezvoltarea democratica a societatii.

Liniile forta ale unei legi a politiei trebuie sa mentioneze ca functionarii politiei contribuie, in orice timp, in orice imprejurare si in orice loc, la protejarea cetatenilor si a drepturilor lor si la ajutorarea acestora, ori de cate ori imprejurarile o impun, cu respectarea stricta a prevederilor legii; cu alte cuvinte, legea trebuie sa includa ideea ca functionarii sunt obligati sa respecte si ca se obliga sa faca respectate drepturile omului si libertatile sale fundamentale [11].

- in al doilea rand, este absolut necesar de a cerceta si constata si regulile comportamentale deviante. Acest tip de control este realizat, in parte, de catre puterea judecatoreasca si de catre puterea executiva, prin diversele mecanisme avute la dispozitie, cum ar fi supravegherea activitatii de urmarire penala, controlul ierarhic, controlul intern, regimul disciplinar, raspunderea materiala si contraventionala sau inspectia generala a ministrului de interne.

Vorbim, aici, despre diferitele forme de control intern si de control semi-extern indirect, via auditului.

Insa, cheia intregului sistem se situeaza la nivelul legislativului, a Parlamentului, intrucat acesta are nevoie de propriul sistem de control, capabil sa realizeze dubla sa finalitate: sa faca legi bune, complete si clare si sa controleze executarea lor. Acest sistem de control trebuie autorizat sa efectueze controale in teren si sa raspunda in fata comisiei parlamentare specializate de activitatea desfasurata . El trebuie sa apara ca un control superior plasat in afara sistemului, avand alte dimensiuni, o alta problematica si alte domenii in examinare. Apoi, si acesta este extrem de important, el nu trebuie sa transfere finalizarea constatarilor spre sefii corpurilor de politie supuse controlului, ci sa aiba competentele de a le solutiona direct, implicit in materie penala .

Existenta unuia sau a mai multor organe de control extern nu constituie o subapreciere a eficientei controlului intern. Ele trebuie intelese exclusiv prin necesitatea prelungirii logice a conceptului de separare a puterilor care, pentru a fi efectiva si eficienta, are nevoie de fiintarea unui organism ad-hoc. Nu este vorba numai despre chestiunea de a controla fapte sau gesturi ale politiei, in calitatea sa de institutie ci, mai ales, de controlul asupra monopolului fortei pe care il detine institutia politiei si, implicit, puterea executiva .

Evolutia conceptelor in materia muncii de politie si a comportamentelor fundamentale ale acestora a fost insotita si de multitudinea numarului actorilor din afara sistemului politienesc care sunt implicati in controlul extern asupra activitatii acesteia.

5. Un control democratic la nivelul Europolului ?

In anul 2001, la initiativa vice-presedintelui senatului olandez, a avut loc prima reuniune a expertilor, intitulata "De la Europol la Parpol" , considerata prima conferinta care reunea reprezentantii parlamentelor nationale din toate, pe atunci 15, statele membre ale Uniunii Europene si ai Parlamentului European, reuniune menita sa dezvolte problematica controlului serviciilor de politie, si in special, asupra Europolului.

Reuniunile urmatoare, tinute la Madrid si la Copenhaga, au cautat sa formuleze cateva concluzii care au fost inserate, in final, in Comunicatul Comisiei Europene privitor la acest subiect, publicat la 23 februarie 2002, urmat de lansarea proiectului "Parlapat" si a acordurilor "Octopus".

In esenta, noile propuneri urmaresc plasarea oricarei anchete asupra serviciilor de politie sub supravegherea instantelor judiciare, respectiv a parchetelor, pentru domeniul informatiilor si a judecatorului de instructie, pentru domeniul procedural penal. In al doilea rand, se propune rezolvarea problemelor concurentiale dintre serviciile de politie, manifestate indeosebi pe timpul actiunilor din teren, prin integrarea lor intr-un serviciu de politie unic, structurat pe doua nivele: national si local.

In consecinta, la nivel national, controlul extern al serviciului politienesc integrat va trebui asigurat de catre Parlament, tinand cont de existenta sistemelor de control extern si de necesitatea evitarii conflictelor dintre inspectorii celor doua sisteme.

Expertii au apreciat ca, la nivelul anului 2001, in cadrul Uniunii Europene, Europolul devenise operational, iar gratie evenimentelor de la 11 septembrie 2001, competentele sale au fost extinse, prin elaborarea planului de actiune contra terorismului si a instituirii mandatului de arestare european. A trebuit sa treaca o lunga perioada de timp pentru ca Parlamentele nationale sa modifice reglementarile interne, incepand cu cele constitutionale, conforme cu jaloanele fixate la nivelul institutiilor comunitare.

Si totusi, un control parlamentar extern la nivel european nu a fost instituit iar competentele Parlamentului European in materia controlului sunt mai mult decat limitate . De asemenea, controlul judiciar functioneaza defectuos . Pe fondul acestor constatari, s-a nascut proiectul "Parlpol", vizand crearea unei retele constituite din reprezentanti ai adunarilor nationale din statele membre ale Uniunii Europene, singura propunere realizabila in practica. Ramane ca viitorul sa aprobe institutia si realizarea sistemului de control proiectat.