Definirea obiectivelor campului de aplicare a Recomandarii Rec.2001/10, a obiectivelor si fundamentelor juridice ale politiei intr-un stat de drept

Definirea obiectivelor campului de aplicare a Recomandarii Rec.2001/10, a obiectivelor si fundamentelor juridice ale politiei intr-un stat de drept

1. Definirea campului de aplicare a Recomandarii -

Codul de etica al politiei

In definirea campului de aplicare a Recomandarii Rec. (2001)10 Codul european de etica al politiei s-a cautat o formulare sintetica, dar cuprinzatoare in continutul sau, pentru includerea tuturor organizatiilor de securitate interna ale statelor membre, implicate in mentinerea ordinii publice, astfel: "Prezentul cod se aplica fortelor sau serviciilor de politie publice traditionale sau altor organe autorizate si/sau controlate de puterile publice, al caror prim obiectiv consta in a asigura mentinerea ordinii intr-o societate civila si care sunt autorizate prin Stat sa aplice forta si/sau puteri speciale pentru a atinge acest obiectiv".

Definirea campului de aplicare al Codului, inca din primele randuri ale Recomandarii, a urmarit eficacitatea aplicabilitatii sale. Definitia propusa este foarte cuprinzatoare, pentru ca principiile Codului sa poata fi utilizate de un numar mare de sisteme de politie, sa tina cont de marea diversitate a sistemelor de politie existente in Europa si, in special, de diferentele constatate la nivelul dezvoltarii si a structurarii organizatorice. Definitia retinuta in acest paragraf permite aplicarea Codului fortelor sau serviciilor de politie "traditionale" din toate Statele membre [1].

Din motivele expuse, consideram ca definitia campului de aplicare al Codului nu contine decat caracteristicile principale ale misiunii incredintate tuturor organelor de politie existente in Europa, mai precis puterea de a utiliza forta pentru a mentine ordinea intr-o societate civila, misiune care cuprinde, in general, mentinerea ordinii publice, prevenirea si depistarea criminalitatii. Aceasta definitie, in calitatea de cel mai mic denominator comun pentru aplicabilitatea Codului, dispenseaza necesitatea de a descrie in detaliu diferitele tipuri de servicii ale politiei. Astfel, Codul se aplica tuturor organelor insarcinate cu exercitiul public, de politie, in societatea civila. Codul este aplicabil oricarui tip de organizare a politiei, centralizata sau ancorata la nivel local, bazata pe structuri civile sau militare, purtand numele de servicii sau de forte responsabile in fata puterii centrale, puterilor regionale sau locale sau in fata unui public larg.

Chiar daca intentia a fost aceea de a conferi Codului o deschidere cat mai ampla, credem ca anumite tipuri de servicii ale politiei sunt excluse din campul de aplicare. Referirea la politia "traditionala" trebuie sa fie considerata in termeni limitativi, in sensul excluderii politiilor "de tip special", care urmaresc alte scopuri decat mentinerea ordinii in societatea civila. Printre politiile care se regasesc in afara campului de aplicare a Codului, putem cita politia militara, in exercitarea functiunilor militare si secrete ori "politia penitenciara" care, in tarile in care exista, nu isi exercita functiunile decat in penitenciare.

Este important de mentionat ca Recomandarea nu se aplica nici agentiilor private de securitate.

2. Obiectivele politiei

Recomandarea Rec. (2001) 10 fixeaza principalele scopuri ale politiei in cuprinsul articolului 1, astfel:

"Principalele scopuri ale politiei constau, intr-o societate democratica condusa de principiul preeminentei dreptului, in urmatoarele sarcini:

de a asigura mentinerea linistii publice, respectul legii si a ordinii in cadrul societatii;

de a proteja si respecta libertatile si drepturile fundamentale ale individului, care sunt consacrate, indeosebi, de catre Conventia Europeana a Drepturilor Omului;

de a preveni si de a combate criminalitatea;

de a descoperi criminalitatea;

de a oferi asistenta si servicii populatiei

Nu putem sa nu observam ca, in acest articol, sunt enuntate cele mai importante obiective ale politiei intr-o societate democratica, guvernata de principiul preeminentei dreptului.

Este indeobste recunoscut si acceptat ca, mentinerea linistii in societate si vegherea la respectarea legii sunt, in mod traditional, obiectivele generale ale politiei, prima sa responsabilitate, deseori calificata drept misiune "de ordine publica". Aceasta notiune, prin amploarea acceptiunii sale, acopera o serie de activitati ale politiei, printre care vom mentiona siguranta si securitatea persoanelor (fizice, cat si juridice) si bunurilor (private, cat si publice) si aplicarea legii intre Stat si particulari, si in raporturile intre indivizi.

Ca obiectiv al politiei, respectarea libertatilor si drepturilor fundamentale ale persoanei, asa cum sunt stipulate in Conventia Europeana a Drepturilor Omului, este, probabil, caracteristica cea mai semnificativa a unei politii care se afla in serviciul unei societati patronate de drept. Acest obiectiv implica nu numai o obligatie distincta de a apara aceste drepturi, dar si existenta unor limite ale actiunii politiei in urmarirea altor obiective.

Constatam, si credem ca, formula "in special de catre Conventia Europeana a Drepturilor Omului" a fost retinuta tocmai pentru a indica o referire precisa la un instrument special, fara a nega importanta altor instrumente juridice si texte pertinente in materia drepturilor omului.

Actiunea de "prevenire a criminalitati" este privita diferit, potrivit Statelor membre, dar de obicei, ea este considerata ca apartinand responsabilitatii generale a Statului. Prevenirea criminalitatii este deseori divizata in prevenirea sociala si prevenirea situationala, doua forme de prevenire care se refera si la activitatea politiei.

Precum reiese din Recomandarea R(83)7 a Consiliului Europei privind participarea populatiei la politica privind criminalitatea, cat si din Recomandarea R(87)19 privind organizarea prevenirii criminalitatii pentru a fi eficace, prevenirea criminalitatii, presupune participarea intregii comunitati, a intregii societati. De cativa ani, se vorbeste despre "parteneriat" in domeniul prevenirii criminalitatii, ceea ce demonstreaza ca nu este vorba despre o sarcina rezervata exclusiv politiei. In acest domeniu, se impune coordonarea eforturilor politiei si altor organe, dar si ale populatiei. Chiar daca responsabilitatea politicii de prevenire a criminalitatii nu apartine in final, in cea mai mare parte a Statelor membre, politiei, ea constituie unul dintre principalele obiective ale acesteia, ceea ce, intr-o societate democratica, condusa de principiul preeminentei dreptului, ofera anumite garantii impotriva tuturor abuzurilor fata de indivizi.

Descoperirea criminalitatii, in toate Statele, reprezinta un alt obiectiv clasic si principal al politiei. Chiar daca descoperirea criminalitatii nu reprezinta deseori decat o parte relativ redusa a ansamblului misiunilor politiei, aceasta constituie unul din elementele esentiale ale activitatilor sale. Populatia asteapta multe din partea politiei in acest domeniu. Printre altele, eficacitatea descoperirii cat mai timpuriu a crimelor are, ea insasi, un efect preventiv si este, deci, indispensabila pentru promovarea increderii populatiei in justitia penala.

Activitatea de descoperire a criminalitatii este organizata in modalitati diferite, specifice Statelor Membre. In cateva dintre acestea, este atributia politiei generale, in timp ce in altele, este incredintata serviciilor speciale si politiei judiciare. Independenta politiei vis-a-vis de autoritatile care exercita urmarirea penala(Ministerul Public) este foarte variata, de la o tara la alta. Problemele cu care se confrunta politia in munca sa de depistare a criminalitatii sunt insa aceleasi in intreaga Europa. Codul nu pune sub semnul intrebarii locul central al politiei in lupta impotriva criminalitatii, ci subliniaza necesitatea de conciliere, atat cat se poate face, a eficacitatii muncii politiei cu respectarea drepturilor fundamentale ale persoanei, ceea ce este un lucru destul de delicat, atunci cand este vorba despre combaterea criminalitatii. Principiul prezumtiei de nevinovatie si garantiile pe care le prezuma au, bineinteles, o importanta deosebita pentru persoanele suspectate de comiterea unor infractiuni. In plus, notiunea si obligatiile privind respectarea drepturilor individuale, in activitatile de descoperire a criminalitatii, se extind si la drepturile altor persoane, cum ar fi victimele si martorii, fata de care politia are, de asemenea, mari responsabilitati.

"Asistenta (sprijinul)" populatiei este un alt aspect al activitatii majoritatii unitatilor de politie, dar aceasta sarcina este mai mult sau mai putin dezvoltata. Includerea unei functii de "serviciu" printre obiectivele politiei este mai delicata, in sensul ca ea modifica rolul politiei, care incetand sa mai fie o "forta represiva" utilizata de societate, si devine, acum, si un organ in "serviciul" acesteia din urma. De cativa ani, in Europa a aparut o tendinta neta de a integra politia in societatea civila si de a o apropia de populatie. Acest scop este atins si prin dezvoltarea "politiei comunitare" in mai multe State membre. Unul dintre principalele mijloace utilizate consta in conferirea unui statut de serviciu public si nu de simplu organ insarcinat cu aplicarea legii. Daca se doreste ca aceasta transformare sa nu fie de ordin pur lingvistic, este necesara introducerea unor noi categorii de "servicii" ce trebuie asigurate de politie printre obiectivele unei politii democratice moderne.

Asistenta asigurata de politie priveste, in general, situatii concrete in care ea ar fi trebuit sa intervina, cum ar fi, de exemplu: a veni in ajutorul tuturor persoanelor care se afla in pericol sau a ajuta persoane pentru a intra in contact cu alte autoritati sau servicii sociale. Aspectul de "serviciu" este totusi vag si, deci, mai dificil de definit. El nu trebuie confundat cu anumite sarcini administrative incredintate politiei . In maniera generala, functia politiei, ca organism cu statut de serviciu public, este legata de rolul sau de salvare a populatiei, iar accesibilitatea politiei este unul dintre aspectele fundamentale si importante, in acest sens. Functia de serviciu public a politiei este mult mai legata de starea de spirit a acesteia in raporturile cu populatia, decat de faptul ca i se incredinteaza sarcini de serviciu, in plus fata de sarcinile obisnuite. Este clar ca politia nu poate sa-si asume responsabilitati prea dificile, in materie de servicii prestate catre populatie. Statele membre ar trebui sa elaboreze linii directoare aplicabile atributiilor politiei in acest domeniu si sa stabileasca maniera in care ele sunt indeplinite.

Bazele juridice ale politiei

Fundamentele juridice ale existentei, organizarii si functionarii politiei intr-o societate democratica sunt enuntate in articolele 2-5 din Sectiunea a III-a a Recomandarii, astfel:

" Politia este un organ public, care trebuie instituit prin lege. Operatiunile politiei trebuie sa fie intotdeauna indeplinite conform dreptului intern si normelor internationale acceptate de tari. Legislatia de organizare a politiei trebuie sa fie accesibila cetatenilor si suficient de clara si precisa; in cazul contrar, aceasta trebuie completata prin regulamente, de asemenea accesibile cetatenilor si clare. Personalul politiei este supus aceleiasi legislatii ca si cetatenii obisnuiti, singurele exceptii de la acest principiu nu pot fi justificate, decat in vederea asigurarii unei bune desfasurari a sarcinilor politiei, intr-o societate democrata".

Aceasta sectiune stabileste, pentru politie, in calitatea sa de institutie, cat si pentru actiunile sale, un cadru juridic in conformitate cu principiul preeminentei dreptului. Ea contine, de asemeni, cateva reglementari juridice fundamentale, dintre care, cateva sunt deduse din Conventia Europeana a Drepturilor Omului si din jurisprudenta aferenta acesteia. Articolele 2-5 recapituleaza anumite principii ce se afla la baza notiunii de preeminenta a dreptului pentru politie.

Articolul 2 subliniaza ca, in calitate de institutie, politia este un organ public. Cu alte cuvinte, puterile publice, in ultima instanta Statul, nu pot sa se sustraga responsabilitatilor in materie de politie si elementul care are drept sarcina respectarea regulamentelor de politie nu poate fi transformat intr-un organ privat. Functiile/puterile politiei pot insa sa fie delegate organelor private. Articolul 2 mentioneaza, in plus, ca organele de politie trebuie instituite prin lege. Aceasta inseamna ca politia este fondata prin Constitutie si/sau prin legislatia obisnuita. Totusi, aceasta nu exclude reglementarile cuprinse in textele de ordine interioara, cum ar fi decrete ale puterii executive sau instructiunile de serviciu, daca aceste decrete sau instructiuni sunt adoptate in virtutea unei delegari de putere derivand din Constitutie si legi.

Articolul 3 enunta principiile care trebuie sa conduca, in toate circumstantele, operatiunile de politie. Ele trebuie sa fie conforme atat cu dreptul intern, cat si cu normele internationale aplicabile. Referitor la acestea din urma, Declaratia Universala a Drepturilor Omului si Conventia Europeana a Drepturilor Omului si instrumentele conexe au o importanta deosebita.

Articolul 4 defineste doua principii generale suplimentare in legatura cu "notiunea de preeminenta a dreptului", la care s-a referit Curtea Europeana a Drepturilor Omului, in mai multe cazuri. Pentru a putea apara drepturile sale in fata puterilor politiei, cetateanul trebuie sa cunoasca reglementarile juridice aplicabile. Aceasta presupune, in primul rand, ca aceste reglementari sa fie accesibile publicului, si in al doilea rand, ca regulamentul, fie el o norma legislativa sau o simpla reglementare, sa fie formulat intr-un mod suficient de precis. Aceste doua imperative sunt necesare, pentru ca cetateanul sa poata intui consecintele pe care le poate implica o reglementare data. Sigur, consecintele nu pot fi niciodata prevazute cu o certitudine absoluta, dar legile si reglementarile legale trebuie sa fie adaptate evolutiei situatiilor. Acesta este motivul pentru care Recomandarea nu merge mai departe decat Curtea Europeana a Drepturilor Omului si vorbeste despre "o legislatie suficient de clara". Se subintelege ca trebuie stabilit un echilibru intre gradul de precizie al unui regulament privind politia si supletea sa, cand este vorba de reglementarea organizarii politiei sau a modului de executare a activitatilor sale. Credem ca nu ar trebui subestimata importanta acestor principii, nici in cazul exercitiului puterii publice de catre persoane private. De aceea, acestea sunt mentionate in Recomandare.

Un principiu esential al Statului de drept, precizat in articolul 5, urmareste ca legea sa se aplice, la fel, tuturor cetatenilor, chiar si celor care, cum ar fi personalul de politie, sunt insarcinati sa-l aplice. Exceptiile de la acest principiu nu sunt acceptate, decat in conditiile in care sunt indispensabile pentru buna executare a sarcinilor politiei.

Acest articol mentioneaza ca, in afara anumitor cazuri particulare, personalul politiei este supus dreptului comun, respectiv procedurilor si sanctiunilor juridice obisnuite. Sanctiunile interne cu caracter disciplinar se plaseaza in afara campului de aplicare a acestui articol. Curtea Europeana a Drepturilor Omului a stabilit o jurisprudenta privind diferenta intre problemele disciplinare si problemele penale . Nu este permis ca un Stat sa califice drept disciplinara o problema care, in dreptul international, trebuie sa fie considerata ca fiind de natura penala si, de aceea, sa nu respecte garantiile de procedura prevazute in articolul 6 al Conventiei Drepturilor Omului.