BIROCRATIA ADMINISTRATIVA

BIROCRATIA ADMINISTRATIVA

a) Caracteristicile birocratiei administrative.

●Formalizarea regulilor. Organizatia birocratica presupune un ansamblu de reguli scrise, impersonale si clar definite care acopera toate aspectele: definirea rolurilor, raporturile de autoritate, planificarea carierei, modalitati de functionare. Toate componentele si relatiile unei structuri trebuie codificate in reglementari si legi, conform principiului suprematiei dreptului. Aceste reguli trebuie sa fie formale, stabilite dinainte, si nu informale sau improvizate dupa circumstantele si dorintele executantilor. Exista instructiuni specifice pentru fiecare eveniment care se produce. O birocratie eficienta se presupune ca poate sa prevada totul, ceea ce implica clasificarea problemelor si cauzelor individuale dupa criterii definite.

● Specializarea. Specializarea ingusta defineste fixarea stricta si minutioasa a sarcinilor ce revin unui functionar, a modului in care trebuie realizate, a tehnicilor si procedurilor ce trebuie respectate. Specializarea ofera doua avantaje. Primul este complementaritatea angajatilor: trebuie ca atributiile fiecaruia sa fie clare si sa acopere ansamblul domeniilor de actiune, astfel incat sa nu existe nici domenii neacoperite, nici repetari inutile. Al doilea avantaj este de a permite o utilizare eficienta a controlului: cu cat o organizatie pune accent mai mare pe specializarea sarcinilor, cu atat ea poate sa apeleze la calificarea inalta a expertilor care exercita controlul.

● Ierarhia. Organizarea birocratica presupune o stricta dependenta a fiecarui nivel inferior de un nivel superior, conform unei ierarhii clare si bine definite. Informarea si deciziile generale coboara pe nivelele ierarhice astfel incat fiecare angajat sa-si exercite competenta fara sa interfereze cu aceea a altor executanti. Cu cat o regula este mai generala, cu atat ea este elaborata de la un nivel mai ridicat, intrucit doar nivelul superior poate avea o vedere de ansamblu si poate sa tina cont de factorii care intervin in procesul de luare a decizilor. Intreaga ierarhie se supune legitimitatii. Atat superiorul cat si subordonatul nu pot incalca drepturile care sunt prevazute in regulament. Principiul ierarhiei aplicat intr-un mod strict are avantaje majore:

- permite controlul de ansamblu asupra activitatilor, astfel incat deciziile sa fie clare pentru instiutie si permite fiecarui functionar sa actioneaze in aria sa de competenta.

- evita subiectivismul din cadrul relatiilor de autoritate si creeaza climatul de incredere necesar muncii in echipa.

● Cariera. Birocratia este forma de organizare care permite recrutarea, promovarea, si sanctionarea functionarilor pe baza unor criterii meritocratice si impersonale. La angajare, criteriul "merit" presupune ca alegerea candidatului sa fie facut in functie de califiacarea si competenta cerute de post. Calificarea este determinata de aptitudini recunoscute public si verificate dupa o procedura impersonala (concurs, examene, diplome).

- Planul carierei. Cunoscut dinainte, salariul variaza in functie de nivelul ierarhic: cu cat se urca in ierarhie, cu atat creste responsabilitatea si nivelul salariului.

- Garantiile oferite de cariera care au ca efect maximizarea securitatii profesionale: securitatea muncii, promovare si salariu. Cariera genereaza avantaje pentru un functionar in patru directii :

- elimina aprecierile subiective din procedura de evaluare profesionala a functionarului;

- atrage cei mai buni(calificati) candidati pentru ca le asigura ascensiunea pe treptele ierarhic superioare;

- focalizeaza activitatea functionarului numai spre sarcinile de serviciu (eliminind stresul viitorului) ;

- prin stabilitatea postului il determina pe functionar sa fie devotat administratiei.

● Codificarea relatiilor cu mediul extern. Indiferent de activitatile pe care le desfasoara, administratia comunica si interactioneaza cu exteriorul conform acelorasi norme de impersonalitate. Functionarul nu poate sa-i trateze pe cetateni ca pe niste prieteni sau ca pe niste dusmani; el trebuie sa se comporte neutru, conform acelor reguli prestabilite prin regulamentul de ordine interioara. In principiu, aceasta codificare a raporturilor dintre administratie si mediul social prezinta patru avantaje pentru cetateni: Echitatea in relationarea cu persoanele; cererea fiecarui solicitant este analizata conform unor reguli bine cunoscute astfel ca nimeni nu poate primi favoruri, si nimeni nu poate fi supus unor discriminari ilegale; Onestitatea functionarul care respecta regulamentul in relatia sa cu cetatenii este protejat atat impotriva coruptiei, cat si a presiunilor din partea sefilor, sau colegilor, care ar putea sa-l abata de la corectitudine. Continuitatea; in administratie aplicarea regulilor are caracter impersonal, intrucat ele nu apartin unui anumit functionar, si nu se modifica odata cu schimbarea functionaruli respectiv. Eficienta codificarea in functie de criterii bine definite autorizeaza luarea in considerare a unui mare numar de situatii diferite si permite evitarea tratarii diferite a cazurilor asemanatoare.

Presiunile politice. Administratia publica are ca misiune realizarea functiei executive a statului, ca instrument al puterii politice. Cel mai important element al relatiei dintre administratie si puterea politica este stabilirea nivelului pana la care politicul poate interveni in activitatea administratiei. Puterea politica ia asupra sa responsabilitatea deciziilor cu caracter strategic, dar administratia este aceea care trebuie sa asigure executarea acestor decizii. Conform modelului birocratic, administratia este eficienta atunci cand ea executa intocmai obiectivele stabilite de puterea politica; in mod reciproc, politicul isi mentine puterea de decizie atata timp cat nu perturba activitatea administratiei.

Birocratia protejeaza principiile carierei si ierarhiei de orice ingerinta politica, chiar daca demnitarii (alesi politic) incearca politizarea administratiei, adica recrutarea personalului dupa criterii de alianta politica mai degraba decat dupa merit sau competenta. Birocratia impune demnitarilor sa acorde o atentie deosebita intereselor functionarilor fara a scurtcircuita ierarhia sau a interveni direct in activitatea institutiei sau a serviciilor. In schimb, functionarul se dovedeste un administrator loial si discret, oricare ar fi partidul sau puterea politica, atata timp cat el este protejat impotriva politizarii functiei sale si cat cariera depinde numai de competenta sa profesionala.

Conform lui M. Weber, birocratia este instrumentul oricarei puteri politice: nici un fel de putere nu si-ar putea impune vointa politica daca nu ar avea la dispozitie aparatul birocratic de executie a deciziilor sale. Deciziile definitive pe plan politic sunt incredintate unui corp de executanti competenti, eficienti si supusi, organizati dupa un sistem precis si ierarhizat. Puterea politica utilizeaza astfel o masina eficienta numita birocratie, care ii asigura o executie fidela si rapida a deciziilor eliminand intru-totul sarcinile care pot impiedica luarea decizilor.

b) Disfunctiile organizarii birocratice.

Modelul weberian a declansat o serie de studii cu privire la functionalitatea "mecanismului rational", la nivelul administratiei publice in urma carora s-a constatat ca birocratia are si alte trasaturi decat cele de rationalitate si eficienta, precum si faptul ca poate crea disfunctii in operatiunile de birou.

● Conflictele de competenta.

Potrivit conceptiei lui Robert K. Merton trebuie facuta distinctia intre mijloace si scopuri, care, in conditiile modelului weberian, dispare in operatiunile de birou. Daca initial era considerat un "mijloc", biroul a devenit de-a lungul timpului "scopul" activitatii birocratilor. Philip Selznick a ajuns si el la concluzii asemanatoare relevand faptul ca aparatul birocratic tinde sa se dezvolte chiar si in cele mai democratice organizatii.

- Conflictele dintre personalul administrativ (de executie) si personalul de specialitate (de decizie). Disfunctiile se produc datorita divergentelor care apar intre specialisti si personalul administrativ din compartimente caruia i se deleaga anumite competente; personalul de executie vrea intotdeauna competente cat mai mari.

Cercetarile lui Merton din a doua jumatate a secolului XX au declansat antipatia fata de birocratia formala. Si comentariile despre personalitatea birocratica au scos in evidenta faptul ca incapacitatea instruita poate insemna sfarsitul oricarei organizatii, deoarece scopurile reale sunt ignorate; spre exemplificare, contabilii pot fi extrem de rigurosi in calcule, fara sa-i intereseze consecintele. Potrivit conceptiei lui Selznick delegarea autoritatii catre functionari superspecializati are ca efect dorinta acestora de a-si realiza propriile interese, sectorial, in detrimentul sau cu neglijarea intereselor intregii organizatii.

● Conflictele de autoritate.

O tipologie a birocratiei in context managerial s-a realizat prin intermediul a doi factori: structura activitatilor si concentrarea autoritatii, teoria fiind dezvoltata ulterior de Derek Pugh si Grupul Aston. Pugh si echipa sa au identificat aceste variatii ale birocratiei, in functie de trei dimensiuni.

- prima stabileste nivelul controlului asupra activitatilor si poate fi exercitat intr-o modalitate personala sau impersonala prin proceduri administrative sau tehnologii de control.

- cea de-a doua dimensiune se refera la modul de structurare a activitatilor care poate fi la un nivel standardizat, la nivel formalizat, la nivel specializat, sau nestructurat.

- ultima dimensiune se refera la nivelul autoritatii care ia decizii, care poate exprima maxima concentrare si centralizare, saju dispersarea, sau si fragmentarea acesteia

Cea mai extinsa forma de manifestare a birocratiei in administratie este rigiditatea, inflexibilitatea, rutina functionarilor care se limiteaza la aplicarea unui set de reguli rigide, lipsa de imaginatie si teama de raspundere. Rigiditatea are doua forme, una profesionala care poate fi considerata normala in limitele functiei, si una care depaseste limitele profesionale, considerata anormala. Aceste forme reunite pot fi definite ca un fenomen de "conservatorism al administratiei".

● Conflicele structurale.

Orice compartiment din cadrul administratiei tinde sa-si mareasca structura pentru ca maximizarea este o forma practica a birocratiei. Tendinta de expansiune este un fenomen specific oricarei organizatii, numai ca, in cazul administratiei, functionarii exagereaza utilitatea activitatii lor, astfel incat ea devine o functie sine qua non a biroului in care functioneaza.

Sistemul ierarhizat de organizare si centralizare a puterii declanseaza in special la nivelul administratiei publice, fenomenul "birocratiei libere", caracterizat prin comunicare redusa intre nivelurile ierarhice si prin imposibilitatea unui control real. Functionarii devin interesati de propriile pozitii astfel incit este greu de facut o diferentiere intre scopurile personale si cele publice.Ratiunea de a fi a biroului trebuie sa fie satisfacerea cetateanului, prin intermediul serviciului public, care este o functie de politici, structurate prin sistemul de drept. In esenta, biroul este suportul implementarii politicilor, in concordanta cu vointa celor alesi, nu a demnitarilor, care "fac politica".

Modelul de organizare "birou" defineste procesul birocratiei, conform "American College Dictionary", prin patru elemente: guvernare prin birouri; structura oficialilor care administreaza birourile; excesiva multiplicare si concentrare a puterii in birouri administrative; excesiva guvernare, banda rosie a rutinei.

● Absenta concurentei si lipsa motivatiei

Serviciile furnizate de administratia publica sunt mai putin eficiente decat serviciile private deoarece functioneaza in lipsa competitiei si nu sunt amenintate cu spectrul falimentului. Competitia creeaza oportunitatea de a alege calea cea mai eficienta de actiune, situatie tipica pentru administratia privata.

Din punct de vedere al stimulentelor individuale, se poate observa faptul ca ele sunt mult mai restrictive in cazul administratiei publice, incepand cu sistemul de salarizare si sfarsind cu posibilitatile de concediere a angajatilor. Cauzele ineficientei administratiei se pot explica si prin diferentele dintre activitatile administrative si alte activitati de productie, care se refera la: dificultatile in masurarea performantelor, multiplicarea obiectivelor, tehnologia ambigua etc. De asemenea, reducerea costului nu este in interesul public.

c) Metode pentru debirocratizarea administratiei.

Administratia este sufocata de legi si de avalansa de instructiuni de aplicare a legilor care mai mult incurca decat clarifica dispozitiile acestora. In plus, o serie acte normative contin dispozitii contrare astfel ca functionarii trebuie sa solicite explicatii altor autoritati sau sa le aplice dupa bunul plac. Studiile arata ca trei sferturi dintre managerii institutiilor publice sunt excedati de birocratie, de timpul pierdut cu formalitatile pentru obtinerea avizelor, autorizatiilor acordurilor, certificatelor de la alte diverse institutii.

Cele mai eficiente metode pentru debirocratizarea administratiei sunt urmatoarele:

● utilizarea formelor de recrutare a functionarilor pe baza unor criterii tehno-stiintifice:

- incadrarea cu prioritate a absolventilor de cursuri universitare si postuniversitare;

- atragerea unor specialisti in business care pot contribui cu experienta lor, fie prin contracte de consultanta, fie prin elaborarea de proiecte,

- promovarea functionarilor din interiorul administratieie pe baza de competenta profesionala.

● aplicarea principiilor de piata ale modelului "firma", care sunt potrivite sistemului "birou". Acest lucru se refera la metodologia de elaborare a strategiilor, politicilor, metodologiilor de coordonare si organizare, forme de control descentralizat etc. O alta masura ar putea fi eliminarea sau diminuarea structurarii in "clase" a functionarilor administratiei publice si implementarea impartiala a politicilor publice.

● introducerea tehnologiei informatei (IT). Recurgerea la inovatiile oferite de tehnologia informatiei (IT) a fost una dintre fortele motrice ale programelor de simplificare a administratiei in cea mai mare parte a tarilor OCDE. Studiile de tara confirma ca exploatarea IT-ului in cadrul operatiilor in interiorul autoritatilor administrative si intre acestea, precum si intre administratie si cetateni, este principalul elementul favorabil al punerii in practica a procedurilor de simplificare administrativa si aceasta in trei domeni fundamentale:

- exploatarea unor sisteme complexe in cadrul autoritatilor si institutiilor administrative, in legatura cu protectia sociala, fiscalitatea sau eliberarea autorizatiilor;

- conexiunea intre structurile administrative;

ameliorarea comunicarii intre administratie si cetateni.