ADMINISTRATIA CENTRALA

ADMINISTRATIA CENTRALA DE SPECIALITATE

Generalitati

Analizand autoritatile care realizeaza administratie publica in actualul sistem constitutional si legal, am stabilit ca este vorba despre doua categorii de autoritati administrative, respectiv despre autoritati ale administratiei de stat si autoritati ale administratiei publice autonome locale.

Administratia de stat, la randul sau, este formata din doua categorii de organe din punctul de vedere al competentei teritoriale (rationae loci):

- administratia de stat centrala (cei doi sefi ai executivului, ministerele, autoritati centrale autonome);

- administratia de stat teritoriala (prefectul, serviciile desconcentrate ale ministerelor etc.).

Din punct de vedere al competentei materiale (rationae materiae), administratia centrala de stat cuprinde doua categorii de organe:

- organe avand competenta materiala generala - Presedintele si Guvernul;

- organe avand competenta materiala de specialitate - ministerele, alte organe centrale de specialitate, organele centrale autonome.

Primele ministere in Romania s-au infiintat incepand cu anul 1831, in baza Regulamentelor Organice, in Muntenia, si in 1832 in Moldova, unele ranguri boieresti fiind transformate in functii de ministri. Ministerele reprezinta o categorie distincta de organe in cadrul sistemului autoritatilor administratiei publice, avand rolul de a organiza exercitarea si a executa in concret legile in anumite domenii de activitate.[1]

Fundamente constitutionale actuale privind ministerele si

administratia ministeriala

Avem in vedere, in primul rand, Sectiunea 1 a Capitolului V din Titlul III al legii fundamentale, sectiune intitulata ,,Administratia publica centrala de specialitate '.

In afara acestor prevederi exprese, dispozitii in materie mai regasim 'Si in alte parti ale Constitutiei, de exemplu Sectiunea a II-a din acelasi capitol, care, in art. 123 alin. (2) prevede rolul prefectului, de conducator al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale din unitatile administrativ-teritoriale sau dispozitiile privitoare la membrii Guvernului, respectiv ministri, deci conducatorii diferitelor autoritati centrale de specialitate cu statut de ministere.

1. Categorii de organe centrale de specialitate

Art. 116, intitulat ,,structura', stabileste urmatoarele categorii de organe care

constituie, in actualul sistem constitutional, acest tip de administratie[2]:

a) ministerele, care se organizeaza numai in subordine a Guvernului;

b)alte organe de specialitate care se pot organiza:

- in subordinea Guvernului;

- in subordinea ministerelor;

- ca autoritati centrale autonome.

Rezulta ca, din punctul de vedere al statutului lor, al raporturilor cu alte autoritati administrative, administratia centrala de specialitate cuprinde doua categorii de organe[3]:

1) organe subordonate, fiind vorba despre o subordonare fata de Guvern sau fata de ministere;

2) organe autonome centrale, care nu se afla in subordinea nici unei alte autoritati administrative.

Art. 117 consacra urmatoarele moduri de infiintare a organelor centrale de specialitate: a) infiintarea, potrivit legii, a ministerelor;

Art. 117 alin. 1 prevede ca ministerele se infiinteaza, se organizeaza si functioneaza potrivit legii.

Statutul ministerelor este cel consacrat de art. 34 din Legea nr. 90/2001, si anume acela de organe de specialitate ale administratiei publice centrale, care realizeaza politica guvernamentala in domeniile de activitate ale acestora.

Legea nr. 90/2001, in art. 36, arata ca ministerele si ministrii se aprob4 de catre Parlament, prin acordarea votului de incredere asupra Programului de guvernare si asupra Intregii liste a Guvernului, la Investitura.

Art. 37 din aceeasi lege recunoaste primului-ministru dreptul de a solicita Parlamentului modificarea structurii Guvernului prin infiintarea, desfiintarea sau, dupa caz, divizarea ori comasarea unor ministere.

b) infiintarea prin lege organica a autoritatilor centrale autonome;

Art. 117 alin. (3) dispune ca 'autoritatile centrale autonome se pot infiinta prin lege organica '.

c) prin acte ale Guvernului si ministerelor, carora le este recunoscuta competenta de a infiinta organe de specialitate in subordinea lor, in urmatoarele conditii:

- o asemenea competenta sa le fie recunoscuta expres de lege;

- sa se obtina avizul Curtii de Conturi.

Constatam ca prin Constitutie nu se precizeaza numarul de ministere, ceea ce se explica prin faptul ca 'cerintele dezvoltarii economice, sociale, pot determina, la un moment dat, fie contopirea unor ministere, fie separarea lor in cadrul unor ministere distincte sau a unor secretariate de stat, avand atributii proprii"[4].

2. Actele organelor administratiei centrale de specialitate

Constitutia nu face nici un fel de precizari cu privire la actele administtatiei centtale de specialitate. Exista insa unele dispozitii, din a caror interpretare deducem ca prin Constitutie se recunoaste implicit competenta ministrilor de a emite acte juridice.[5]

Astfel, art. 107, care reglementeaza 'Statutul Primului-ministru', prevede ca acesta coordoneaza activitatea membrilor Guvernului, respectand insa atributiile ce revin fiecaruia.

Cum membrii Guvernului exercita unele attibutii, rezulta implicit ca ei indeplinesc si acte si fapte juridice prin intermediul carora duc la indeplinire atributiile respective.

Nici in Legea nr. 90/2001 nu regasim reglementari specialein ceea ce priveste actele emise sau adoptate de organele centrale de specialitate, denumirile lor sau regimul juridic.

In schimb, majoritatea actelor normative care reglementeaza activitatea ministerelor prevad ca, in indeplinirea sarcinilor care le revin, ministerele emit ordine si instructiuni.

Diferenta dintre ordine si instructiuni consta in caracterul, normativ sau individual, pe care il au acestea.

Astfel, ordinele pot avea atat caracter normativ, cat si caracter individual [6], pe cand instructiunile pot avea numai caracter normativ.

In afara celor doua denumiri consacrate, in practica se mai regasesc si multe altele, cum ar fi: Ministerul Finantelor emite precizari, norme tehnice, conventii; Banca Nationala care este autoritate centrala autonoma emite ordine, circulare, principii, norme, norme metodologice, norme obligatorii etc. Ministtii, la randul lor, emit si ei acte care poarta diferite denumiri, cum ar fi: circulare, decizii, precizari, rezolutii, ordine, norme metodologice etc.

3. Clasificarea organelor centrale de specialitate ale administratiei de stat

Cum rezulta si din titlul acestei categorii de organe, si anume 'organe centrale de specialitate ale administratiei de stat' rezulta ca 'administratia publica centrala se realizeaza numai ca administratie statala,,[7].

a) Am stabilit ca prim criteriu de clasificare statutul organului central respectiv, ceea ce a atras identificarea a doua astfel de categorii de organe centrale de specialitate, respectiv organe subordonate (Guvernului sau ministerelor) si organe centrale autonome.

b) Din punctul de vedere al modului de infiintare, am identificat trei categorii de organe centrale de specialitate:

- prin lege organica - pentru autoritatile centrale autonome;

- prin lege sau prin procedura de acordare a votului de incredere - pentru ministere;

- prin acte ale Guvernului si ministerelor - pentru alte organe de specialitate infiintate in subordinea ministerelor si a Guvernului.

c) Din punctul de vedere al denumirii lor, identificam o varietate de denumiri, si anume:

- ministerele, notiune prin care se evoca autoritatile centrale de specialitate subordonate exclusiv Guvernului;

- alte organe centrale de specialitate, care poarta denumiri diferite si anume comisii, consilii, agentii, secretariate de stat, oficii etc. Acestea, la randul lor, pot fi in subordinea Guvernului, a ministerelor sau autonome.

Statutul constitutional al administratiei centrale

Sub aspectul reglementarii administratiei ministeriale, amintim ca prin Regulamentele Organice au fost instituite pentru prima oara ministerele, in sensul " modern" al termenului, chiar daca prima lege cadru a fost adoptata in 1929, prin acestea, intelegandu-se organele centrale de specialitate aflate in subordinea Guvernului.

Dupa 1990, se mentine practica consacrarii administratiei ministeriale in oria administratiei publice centrale subordonate Guvernului.

Cea mai mare parte a Constitutiilor europene cuprind in privinta administratiei centrale de specialitate, doar norme generale, ca principii de baza, structura sau competenta infiintarii acestora.

Fara a se indeparta de la practica europeana; Constitutia Romaniei, atat in-forma 1991, cat si in forma revizuita, prevede in Titlul III 'A utoritatile Publice'.SectiuneaI'Administratia publica centrala de specialitate' ca 'ministerele se organizeaza numai in subordinea Guvernului. Alte organe de specialitate se pot organiza in subordinea Guvernului si a ministerelor sau ca autoritati administrative autonome.

Din acest text rezulta ca administratia centrala de specialitate este o administratie statala, care se organizeaza si functioneaza sub forma ministerelor, in subordinea Guvemului.

Cu privire la fiecare din aceste categorii, in temeiul prevederilor constitutionale, putem retine urmatoarele trasaturi sunt:

- organe de specialitate in subordinea Guvernului si a ministerelor;

- autoritati administrative autonome.

In categoria administratiei centrale de specialitate, identificam din prevederile constitutionale, trei categorii de autoritati: ministerele, organele de specialitate aflate in subordinea Guvernului si a ministerelor si autoritatilor centrale autonome.

1.Din definitia 'ministerele se organizeaza numai in subordinea Guvernului', rezulta ca ministerul este un organ de specialitate al administratiei centrale care urmareste realizarea, intr-un domeniu sau altul, a politicii interne si externe a Guvernului. Ministerul este condus de un ministru si se infiinteaza, organizeaza si functioneaza potrivit legii.

Cu privire la modul de infiintare, in practica aceasta prevedere a fost in mod etat incalcata, intrucat pana acum regula pentru organizarea si functionarea ministerelor era aceea a infiintarii acestora prin hotarare de guvern.

Dupa cum aminteam intr-o sectiune anterioara, un numar de ministri, care conduc ministere, sunt si membri ai Guvernului, la acestea adaugandu-se ministrii de stat sau delegati pentru coordonarea activitatii unor ministere.

2. In conformitate cu prevederile art.117 alin.2, Guvernul si Ministerele, cu avizul Curtii de Conturi, pot sa infiinteze in subordinea lor organe de specialitate.

3. A treia categorie de autoritati ale administratiei publice centrale de specialitate, reprezinta autoritatile administrative autonome.

In conformitate cu prevederile art.116 din Constitutie, aceste autoritati autonome u sunt altceva decat autoritati de stat, unele fiind nominalizate in Constitutie, precum: Consiliul Suprem de Aparare a Tarii(art.119), Serviciile de Informatii (art.65 lit. h) si Serviciile Publice de Radio (art.35 alin.5), iar altele infiintate prin legi organice (Consiliul National al Audiovizualului, Consiliul Concurentei, Comisia Nationala a Valorilor Imobiliare, Consiliul National pentru Studierea Arhivelor Securitatii, Comisia de Supraveghere a Asigurarilor, Consiliul National de Evaluare Academica si Acreditare, Societatea Romana de Radiodifuziune, Societatea Romana de Televiziune, Agentia Nationala de Presa Rompres, S.R.L, Serviciul Roman de Informatii Externe, Serviciul de Paza si Protectie, Institutul Roman pentru Drepturile Omului si Banca Nationala).

Cu privire la Consiliul Legislativ (art.79), Consiliul Economic si Social (art.141), Curtea de Conturi (art. 140), din analiza textelor constitutionale, acestea sunt organe consultative de specialitate ale Parlamentului sau ale Parlamentului si Guvernului.

In ceea ce priveste Curtea Constitutionala (art.142-147) si Avocatul Poporului r(art.58-60), din analiza textelor constitutionale nu rezulta natura juridica a acestora de autoritati autonome, ci mai degraba, asa cum retine prof. Antonie Iorgovan 'au rolul de o mentine echilibrul intre puterea executiva, legislativa si judecatoreasca ,,[10].

Referitor la actul de infiintare al autoritatilor centrale de specialitate, mai putem retine urmatoarele aspecte: intrucat legiuitorul constituant nu distinge cu privire la natura legii prin care se pot infiinta ministerele, putem deduce ca aceasta poate fi atat o lege generala-cadru, dar si o lege speciala.

De asemenea, infiintarea autoritatilor centrale de specialitate din subordine a Guvernului sau a ministerelor, aceasta este tot de domeniul legii, intrucat capacitatea executivului de a infiinta este conditionata de 'recunoasterea prin lege a acestei competente' (art.117 alin.2 ) si de avizul Curtii de Conturi.

Privitor la autoritatile centrale autonome, textul prevede expres prin lege organica. Sensul sintagmei 'prin lege organica' are 'o semnificatie mai larga, putand conduce la ideea unei legi organice pentru fiecare autoritate autonoma in parte, cat si la ideea unei legi organice care sa vizeze infiintarea mai multor autoritati autonome, (,'um poate fi adusa si ideea unei legi organice care sa contina reglementari de principiu, un/el de drept comun al autoritatilor centrale autonome ale administratiei de stat.[11]"

Pe de alta parte, intrucat norma constitutionala nu nominalizeaza administratia ministeriala, numarul acestora este la latitudinea legiuitorului originar-Parlamentul, functie de necesitatile vietii economico-sociale, de propunerea Primului Ministru pentru lista ministrilor si respectiv programului sau de guvernare.

De altfel, lipsa nominalizarii ministrilor din Constitutie, permite o flexibilitate a legiuitorului, care poate aproba reorganizarea ministerelor, infiintarea unora noi, desfiintarea acestora sau comasarea si divizarea lor.

De cele mai multe ori, si aceste operatiuni de mobilitate legislativa sunt de natura a evita sau a stinge o criza guvernamentala. Sub aspectul denumirii autoritatilor administratiei publice centrale de specialitate, am retinut deja mai multe terminologii, precum ministere, comisii, comitete, agentii, consilii, departamente, etc.

Denumirea diferita a acestora nu schimba natura juridica a activitatii acestora, de a fi organe centrale de specialitate ale administratiei publice.

Se impune a retine in aceasta sectiune si prevederile constitutionale referitoare la 'incetarea functiei de membru al Guvernului' (art.l06) prin demisie, revocare, pierderea drepturilor electorale, aparitia unei stari de incompatibilitate, deces si in alte conditii stabilite prin lege, cauze pe care le-am mai examinat cu ocazia analizei statului constitutional al Guvernului in ansamblul sau.

In finalul acestei analize a statutului constitutional al acestor autoritati centrale de specialitate, sa retinem si competenta recunoscuta ministrilor si raspunderea acestora implicita pentru activitatea desfasurata in mod exclusiv si autonom, inclusiv fata de Primul Ministru (art.l 07 alin. 4) 'Primul Ministru conduce Guvernul si coordoneaza activitatea membrilor acestuia, respectand atributiile ce le revin.' Asadar, Primul Ministru nu se poate substitui nici unui ministru in realizarea competentelor sale, coordonarea, ca si conducerea, fiind in spiritul Constitutiei, o consecinta a caracterului colegial al Guvernului si al rolului Primului Ministru de a forma o 'echipa guvernamentala. '