CONTRACTUL ADMINISTRATIV

CONTRACTUL ADMINISTRATIV

Contractul administrativ reprezinta o institutie care, cum se exprima atat de relevant un autor interbelic, indepartandu-se de la principiile calauzitoare ale dreptului privat, a contribuit la autonomia dreptului administrativ.

Contractul administrativ reprezinta o creatie a jurisprudentei Consiliului de Stat francez si el a fost dezvoltat in doctrina de unul din corifeii dreptului public din aceasta tara, si anume Gaston Jeze, care intelege prin "teoria contractelor administrative", "contractele incheiate de administratie pentru a asigura functionarea unui serviciu public si care este supus, din punct de vedere al regulilor particulare, altor reguli decat cele care guverneaza raporturile dintre particulari".

Atat in doctrina romaneasca, dar si in cea franceza, notiunea de contract administrativ este legata de notiunea de domeniu public si de serviciu public.

Originea contractelor administrative trebuie cautata, in esenta, in necesitatile imperioase de ordin financiar ale autoritatilor publice care aveau in administrare bunuri proprietate publica, de a le valorifica in interesul comunitatilor locale sau in interes national, in functie de forma de proprietate asupra acestor bunuri.

Regulile specifice contractelor administrative privesc urmatoarele aspecte:

forma contractului, care este prestabilita de legiuitor;

puterile exorbitante ale administratiei, cu ajutorul carora administratia poate obtine, prin impunere unilaterala, executarea fidela si regulata a prestatiei convenite prin contract;

anumite facilitati pe care administratia le da celor cu care a contractat, pentru ca acestia sa-si poata duce la bun sfarsit prestatiile stabilite prin contract;

competenta tribunalelor administrative, pentru solutionarea eventualelor litigii care ar putea aparea in executarea unui astfel de contract.

Teoria contractelor administrative a fost fundamentata pornindu-se de la ideea ca "administratia, avand un caracter indoit, perfecteaza doua feluri de contracte: contracte administrative si contracte de drept privat". Cele dintai contracte urmeaza un regim juridic de drept public, care este deosebit de acela aplicabil conventiunilor dintre particulari.

Repere actuale ale notiunii de contract administrativ

Perioada de dupa decembrie 1989 poate fi calificata ca o noua etapa in evolutia teoriei contractului administrativ, prima in istoria Romaniei in care ar fi trebuit sa se regaseasca fundamentata legal si doctrinar existenta acestui act juridic, pornind de la faptul ca insasi Constitutia din 1991 il recunoaste fara a-1 califica expres cu denumirea de "contract administrativ".

Este vorba de art.136 alin.(4) care declara, pe de o parte proprietatea publica inalienabila, iar pe de alta parte recunoaste posibilitatea existentei unor mijloace juridice de valorificare a bunurilor proprietate publica, este vorba despre: darea in administrare, care nu se poate face decat catre o regie autonoma sau institutie publica; concesiunea; inchirierea si darea in folosinta gratuita.

Un moment important in evolutia acestei notiuni este reprezentat de adoptarea Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care nu numai ca recunoaste aceasta notiune, dar o si explica in articolul 2 alin. (1) litera c) care, in prima faza defineste actul administrativ, iar in fraza a doua prevede ca sunt asimilate actelor administrative, in sensul prezentei legi, si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect: punerea in valoare a bunurilor proprietate publica; executarea lucrarilor de interes public; prestarea de servicii publice si achizitii publice. Daca acest text opereaza numai cu notiunea de contract, intelegandu-se ca este vorba despre contract administrativ, in articolul 18 alin.(4) se face referire expresa la aceasta sintagma, textul prevazand solutiile pe care le poate dispune instanta atunci cand actiunea in contencios administrativ are ca obiect un contract administrativ.

Definitia contractului administrativ

Natura juridica in egala masura complexa si controversata a contractului administrativ a facut ca ea sa fie revendicata atat de specialistii in dreptul public, cat si de cei in drept privat, facand parte, din acest punct de vedere, din categorie institutiilor juridice care se afla la interferenta intre cele doua mari ramuri ale dreptului, la "frontiera dintre actul unilateral si contract" dupa cum intituleaza un autor francez lucrarea consacrata acestei institutii.

Contractul administrativ reprezinta un acord de vointa, dintre o autoritate publica, aflata pe o pozitie de superioritate juridica, pe de o parte, si alte subiecte de drept, pe de alta parte (persoane fizice, persoane juridice sau alte organe ale statului subordonate celeilalte parti), prin care se urmareste satisfacerea unui interes general, prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrari publice sau punerea in valoare a unui bun public, supus unui regim de putere publica.

Din definitie si in consonanta cu tezele fundamentale ale doctrinei, desprindem urmatoarele trasaturi ale contractului administrativ:

este o conventie, deci un acord de vointa incheiat intre mai multe parti;

una din partile contractului este un subiect determinat, respectiv un organ care actioneaza in realizarea puterii publice, un organ administrativ sau alt subiect de drept autorizat de un organ administrativ;

spre deosebire de contractele civile, unde partile se afla pe pozitie de egalitate juridica, in cazul contractului administrativ partile nu se bucura de aceasta egalitate juridica, una dintre ele, si anume subiectul determinat, are o pozitie de superioritate fata de celalalt subiect al contractului.

De vreme ce scopul unui contract administrativ este satisfacerea unei nevoi de interes general, este firesc, cum se apreciaza in doctrina, sa nu existe "un echilibru perfect de interese, caracteristic contractelor civile si comerciale";

obiectul contractului este de asemenea determinat, el urmarind satisfacerea unui interes general si putand imbraca una din urmatoarele forme: prestarea unui serviciu public; punerea in valoare a unui bun public; efectuarea unei lucrari publice;

clauzele contractului sunt stabilite atat pe cale reglementara, prin lege, cat si pe cale conventionala. Daca analizam structura unui contract administrativ, de exemplu a contractului de concesiune, constatam ca, in realitate, avem de-a face cu doua manifestari de vointa din partea administratiei: una prin care administratia stabileste, de comun acord cu particularul, elemente de continut care pot face obiectul negocierii intre acestia-partea conventionala, si o alta vointa, exprimata prin caietul de sarcini, care este un veritabil act administrativ, care se grefeaza, se sudeaza pe acordul de vointa, fara a se putea contopi cu acesta-partea reglementara. Daca prima vointa este exprimata intr-un regim juridic mixt, preponderent de drept privat dar si de drept public in acelasi timp, cea de-a doua vointa este guvernata exclusiv de un regim juridic de drept public.

pozitia de superioritate a subiectului autoritate publica determina posibilitatea ca
acesta sa poata modifica sau rezilia unilateral contractul, atunci cand interesul public o cere, spre deosebire de contractele de drept comun care nu pot fi modificate decat prin acordul partilor sau, in absenta acestui acord, de instanta judecatoreasca;

guvernarea lor de un regim de putere publica, spre deosebire de contractele civile,
care sunt guvernate de dreptul comun;

forma scrisa a contractului administrativ, care, ca si actul administrativ, nu poate avea caracter consensual, el implicand o autoritate care actioneaza in numele puterii publice;

competenta instantelor de contencios administrativ pentru solutionarea eventualelor litigii care ar putea aparea din executarea unui astfel de contract.

In literatura de specialitate se apreciaza ca la incheierea oricarui contract administrativ trebuie sa se tina seama de mai multe conditii, si anume: un consimtamant al partilor care se obliga; capacitatea/competenta partilor contractante; un obiect determinat/determinabil, licit si posibil; o cauza licita si morala; respectarea formei ceruta pentru valabilitatea actului juridic; respectarea conditiei prealabile obligatorii (autorizatia administrativa). Nerespectarea acestor conditii atrage nulitatea contractului.

Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ, in prezent abrogata, nu consacra competenta instantelor de contencios administrativ in privinta solutionarii litigiilor care privesc contracte administrative. Actuala Lege nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, dupa cum am aratat, recunoaste in mod expres competenta instantelor de contencios de a se pronunta si asupra litigiilor izvorate din contracte administrative. Anterior aparitiei acestei legi, au existat reglementari care au conferit instantelor de contencios administrativ competenta de a se pronunta asupra legalitatii unor proceduri si acte contractuale intocmite/incheiate de autoritatile publice. Avem in vedere Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 60 din 25 aprilie 2001 privind achizitiile publice care prevedea in art. 82 alin.(2) ca actiunile in justitie prin care se solicita despagubiri, in temeiul unui contract de achizitie publica se introduc la sectia de contencios administrativ a tribunalului in a carui arie teritoriala de competenta se afla sediul autoritatii contractante. Impotriva hotararii tribunalului, se poate declara recurs la sectia de contencios administrativ a Curtii de Apel. Aceasta ordonanta a fost in prezent abrogata si ea prin OUG nr. 34/19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii, aprobata cu modificari prin Legea nr. 337/2006. Si aceasta noua reglementare pastreaza competenta instantelor de contencios administrativ in solutionarea litigiilor izvorate din punerea ei in aplicare. Astfel, articolul 282 din OUG nr. 34/2006 prevede ca autoritatea contractanta are dreptul sa sesizeze Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor in scopul pronuntarii asupra legalitatii actelor si operatiunilor derulate in cursul procedurii de atribuire. Iar, potrivit art. 283, instanta competenta sa solutioneze plangerea formulata impotriva deciziei pronuntate de Consiliu este Curtea de apel, sectia de contencios-administrativ si fiscal pe raza careia se afla sediul autoritatii contractante.

I.SEMNIFICATIA ACTIVITATII DE CONTROL IN ADMINISTRATIA PUBLICA

Controlul nu trebuie sa reprezinte astfel un instrument de presiune si tensiune, ci un barometru care indica modul in care actioneaza cel chemat sa aplice decizia, precum si gradul in care decizia corespunde scopului pentru care a fost emisa.

notiunea de control evoca o activitate de verificare a conformitatii unei anumite activitati (pentru dreptul administrativ se are in vedere activitatea administratiei publice) cu anumite valori, de regula cele consacrate in normele de drept.

FUNDAMENTE CONSTITUTIONALE ALE CONTROLULUI EXERCITAT ASUPRA ADMINISTRATIEI PUBLICE

Romania este proclamata prin art. 1 alin.(3) "stat de drept", iar prin art.16 alin.(l) si (2) se instituie principiul "egalitatii tuturor in fata legii si a autoritatilor publice, fara privilegii si discriminari", coroborat cu acela ca "nimeni nu este mai presus de lege".

Art. 1 alin.(5) face vorbire despre "respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor" ca reprezentand o indatorire fundamentala a oricarui cetatean, respectiv a fiecarui subiect, de drept public sau de drept privat.

Legea fundamentala, in afara acestor dispozitii care duc implicit la ideea de control, contine si numeroase prevederi care consacra in mod expres diferite forme de control exercitat asupra administratiei publice, pe care ne-am ingadui sa le grupam in mai multe categorii:

Forme de control necontencios exercitat asupra administratiei centrale

activitatea Presedintelui este asezata, prin mai multe dispozitii constitutionale, sub controlul Parlamentului, exemplu art.92 alin.(2) si (3) care reglementeaza masurile pe care le poate dispune Presedintele in cazul unei amenintari armate; art.95 si art.96 instituie cele doua forme de raspundere a Presedintelui, cea penala si cea politica, acestea implicand, de asemenea, organul reprezentativ suprem, alaturi de alte subiecte de drept public; art. 100 consacra un control indirect al Parlamentului asupra Presedintelui, care rezulta din contrasemnarea unora dintre decretele acestuia de catre Primul-Ministru, care, alaturi de Guvern, raspunde politic in fata Parlamentului pentru intreaga sa activitate, inclusiv pentru decretele Presedintelui pe care le-a contrasemnat.

aseaza intreaga administratie publica, impreuna cu Guvernul, care este calificat si el implicit ca un organ al administratiei publice, sub un control parlamentar traditional, concretizat in obligatia de a prezenta documentele si informatiile cerute de cele doua Camere, prin intermediul presedintilor lor.

Art. 109 are o semnificatie speciala in ceea ce priveste controlul parlamentar al Guvernului, deoarece el instituie principiul raspunderii politice a Guvernului numai in fata Parlamentului.

Art. 112, 113 si 114 consacra forme concrete si directe de exercitare a controlului parlamentar, respectiv sistemul interpelarilor si al intrebarilor, motiunea de cenzura si o institutie noua in peisajul constitutional din Romania, si anume angajarea raspunderii Guvernului.

Art.115 reglementeaza statutul ministerelor, ca organe de specialitate ale administratiei de stat care pot fi organizate numai in subordinea Guvernului.

Fiind subordonate Guvernului, rezulta in mod implicit ca ele vor fi controlate de acesta, una din dimensiunile raportului de subordonare ierarhica fiind dreptul de a controla activitatea, deci si actele organului subordonat.

b) Forme de control contencios exercitat asupra administratiei publice centrale
Art.52 si art.126 alin.(6) consacra dreptul de control al instantelor judecatoresti asupra actelor administrative emise de autoritatile publice, inclusiv de autoritatile administratiei publice, care sunt o specie de autoritati publice.

Controlul exercitat in baza art.52 si art.126 alin.(6) din Constitutie si a Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ are in vedere atat acte administrative emise de autoritati centrale, cat si acte emise de autoritati ale administratiei publice locale.

Art. 146 lit. "d" mentioneaza, printre atributiile Curtii Constitutionale, si pe aceea de a se pronunta asupra exceptiilor de neconstitutionalitate privind o categorie de acte ale Guvernului, si anume ordonantele.

c) Forme de control contencios exercitat asupra administratiei publice locale
Art.123 alin.(5) consacra dreptul prefectului, ca reprezentant al Guvernului, de a ataca in contenciosul administrativ actele emise de Consiliul Local, Consiliul Judetean si primar, actul atacat fiind suspendat de drept.

Art.126 alin.(6), coroborat cu art.21, 52 si 53, creeaza cadrul constitutional de exercitare a dreptului fundamental al celui vatamat prin actele administrative ale autoritatilor publice, el vizand atat actele emise de autoritatile centrale, cat si cele emise de autoritatile administratiei publice locale, in categoria acestora incluzand si pe cele judetene.

d) Forme de control necontencios exercitat asupra administratiei publice locale
Art.111 alin.(l) reprezinta, cum am mai aratat, un "drept comun" de exercitare a controlul parlamentar asupra intregii administratii publice, inclusiv a celei locale.

Capitolul IV al titlului II, articolele 58-60, consacra institutia "Avocatului Poporului", a carei menire constitutionala este sa apere drepturile si libertatile cetatenilor. Avocatul poporului reprezinta institutia sub care a fost preluata si functioneaza in Romania clasica institutie a ombudsmanului, de sorginte suedeza, care s-a raspandit in Europa sub denumiri diferite, cum ar fi comisar parlamentar, aparatorul poporului (Spania), aparator public, mediator public. Preferinta pentru aceasta denumire se explica tocmai prin rolul si semnificatiile juridice ale institutiei pe care o evoca, dat fiind faptul ca in constiinta si limbajul romanilor, avocatul este asociat cu cel care apara, mai ales cel care il apara pe cel napastuit. Constitutia si legea sa organica ii configureaza organizarea, competenta, atributiile si actele, caracterizand institutia ca o autoritate publica autonoma si independenta, asezata sub controlul Parlamentului, caruia trebuie sa-i prezinte periodic rapoarte.

Prin intermediul Avocatului Poporului se exercita si un control indirect din partea Parlamentului asupra administratiei publice centrale si locale, in egala masura, deoarece el prezinta organului legiuitor rapoarte, anual sau la cererea acestuia, cu privire la activitatea desfasurata, care pot contine si recomandari privind legislatia sau masuri de alta natura, menite sa contribuie la apararea drepturilor si libertatilor cetatenilor.

De altfel, unul din scopurile pentru care Avocatul Poporului a fost creat este tocmai imbunatatirea activitatii administratiei publice, iar principalul sau scop imediat este de a pune fata in fata administratia publica si cetatenii care se considera lezati in drepturile lor de autoritatile si institutiile publice.

De aceea, raporturile dintre Avocatul Poporului si puterea executiva reprezinta raporturi de control si colaborare, fara ca in acest fel sa existe posibilitatea unor imixtiuni reciproce in activitate.

I CLASIFICAREA FORMELOR DE CONTROL EXERCITAT ASUPRA ADMINISTRATIEI PUBLICE

&3. Criterii de clasificare

A. In functie de natura organului care exercita controlul, distingem:

1) Un control parlamentar, exercitat sub cele doua forme ale sale, si anume:

un control parlamentar traditional, exercitat de Parlament in mod direct, prin mijloacele puse la dispozitie de legea fundamentala;

un control parlamentar modern, exercitat prin intermediul unor autoritati publice care depind de Parlament (Avocatul Poporului, Curtea de Conturi).

In ceea ce-1 priveste pe Avocatul poporului, dispozitiile constitutionale si legale plaseaza institutia sub controlul Parlamentului, caruia trebuie sa-i prezinte periodic rapoarte asupra activitatii desfasurate, in acest fel exercitandu-se un control indirect de catre Parlament asupra autoritatilor publice care fac obiectul raportului.

Acest tip de control este, esentialmente, un control posterior, deoarece intervine asupra unei activitati care s-a desfasurat deja, organul legiuitor neavand competenta, cum se subliniaza in lucrarea citata sa "se substituie in exercitarea functiei si competentelor celui controlat si nici nu implica o dependenta ierarhica a acestuia".

2) Un control administrativ, care poate fi caracterizat ca fiind "controlul infaptuit de administratia publica in conformitate cu legea asupra propriei sale activitati".

Acest control, la randul lui, poate fi clasificat din mai multe puncte de vedere:

a) Din punctul de vedere al locului pe care il ocupa organul de control fata de organul controlat, identificam:

un control administrativ intern, exercitat de agenti din interiorul organului controlat.

Specific acestei forme de control este faptul ca atat cel care exercita controlul, cat si cel care este supus controlului, fac parte din interiorul aceleiasi autoritati administrative.

un control administrativ extern, caruia ii este specific faptul ca organul de control
face parte din structuri administrative plasate in afara organului controlat.

Acest control, la randul lui, poate fi impartit in mai multe categorii: un control contencios, exercitat de organe administrative cu atributii jurisdictionale si un control necontencios, exercitat de organul ierarhic, organe de specialitate ale administratiei de stat etc.

In functie de obiectiv, controlul poate fi un control general, care vizeaza intreaga activitate a organului controlat si un control specializat, care priveste un anumit segment al activitatii celui controlat, exemplu cel financiar, pe probleme de urbanism, de activitate de stare civila etc.

b) Din punctul de vedere al modului in care intervine, controlul administrativ extern, ca si cel intern de altfel, pot fi realizate:

la cererea organului controlat;

la sesizarea unui alt subiect de drept;

din oficiu.

3) Un control judiciar (judecatoresc) exercitat in baza articolelor 21, 52 si 126 alin. (6) din Constitutie, raportate la prevederile Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ, atat pe cale de actiune directa, cat si pe cale de exceptie.

4) Un control exercitat de alte autoritati publice decat cele care realizeaza prerogativele celor trei clasice puteri in stat.

In aceasta categorie includem controlul exercitat de Curtea Constitutionala asupra Ordonantelor de Guvern, care este un control de natura contencioasa, de Avocatul Poporului, care exercita un control necontencios.

5) Un control politic, a carui legitimitate se afla in misiunea administratiei, aceea de a pune in aplicare decizia politica.

Este firesc ca puterea care a edictat regulile de drept pe care le transpune in practica administrativa sa aiba aptitudinea sa vegheze la respectarea lor.

Legitimitatea acestui tip de control consista in faptul ca administratia este subordonata juridic puterii politice, ceea ce impune existenta unor mijloace prin care prima sa o controleze pe cea de-a doua.

Intr-un stat cu adevarat "de drept" si democratic, administratia este bratul puterii politice, singurul capabil sa defineasca interesul general a carui realizare in practica este asigurata de administratia publica.

B. In functie de obiectivul urmarit prin activitatea de control, distingem:

un control general, care priveste intreaga activitate a organului controlat, din punctul de vedere al legalitatii si oportunitatii, in egala masura;

un control de specialitate, care vizeaza anumite segmente ale activitatii organului controlat.

C. Din punctul de vedere al procedurii aplicabile, distingem:

un control jurisdictional, de natura contencioasa deci, in care includem controlul exercitat de Curtea Constitutionala, instantele judecatoresti, organele administrative cu atributii jurisdictionale. Ca autoritate constitutionala, Curtea nu face parte din cele trei puteri clasice - puterea legislativa, executiva si judecatoreasca - ci este expresia colaborarii lor in realizarea principiului suprematiei Constitutiei, esential in definirea statului de drept si a democratiei constitutionale.

Exercitarea controlului jurisdictional impune doua conditii. Mai intai, existenta prealabila a unor norme a caror respectare se impune administratiei si cu care judecatorul va putea confrunta actele administrative. In al doilea rand, se mai impune existenta unor mijloace juridice facile care sa permita particularilor sa-l sesizeze pe judecator.

Exista insa un risc al exercitarii acestui tip de control. El rezida in faptul ca judecatorul, fiind exterior administratiei, poate sa fie tentat sa faca sa triumfe in mod constant interesele particularilor asupra celor ale administratiei, a interesului public, diluarea interesului general in interesul particular, subiectiv. Iar administratia care se simte prea de aproape controlata, devine lipsita de curaj, "risca sa aleaga inertia pentru a evita orice problema. Administratia va fi atunci controlata, dar tara prost guvernata".

Este neindoielnic faptul ca orice activitate de control trebuie sa presupuna anumite limite, fara de care ea poate sa degenereze, inevitabil, in arbitrar. Aceste limite sunt fie instituite prin lege, fie pe cale jurisprudentiala, si ele urmaresc scopuri diferite, in functie de natura si obiectivele controlului si de organele care il exercita. In ceea ce priveste controlul jurisdictional, limitele lui urmaresc evitarea exercitarii controlului cu rea credinta, in scop sicanatoriu sau cu intentia vadita de a taragana solutionarea unei cauze. In cazul controlului exercitat de Curtea Constitutionala, limita acestuia este reprezentata de faptul ca aceasta autoritate publica se pronunta numai asupra problemelor de drept, fara sa poata modifica sau completa dispozitia legala controlata.

un control nejurisdictional, de natura necontencioasa, in care includem controlul parlamentar traditional, controlul administrativ intern si extern, controlul exercitat prin autoritatile ale administratiei publice de specialitate.

Actul administrativ jurisdictional

Actul adoptat in cadrul unei activitati de jurisdictie administrativa poarta denumirea de act administrativ jurisdictional. Actuala lege a contenciosului administrativ ofera pentru prima data o definitie acestui tip de act, care reprezinta, potrivit articolului 2 alin (1) litera d), actul emis de o autoritate administrativa investita, prin lege organica, cu atributii de jurisdictie administrativa speciala.

In ceea ce ne priveste, definim actul administrativ jurisdictional ca fiind acel act administrativ tipic emis de un organ al administratiei publice investit prin lege cu atributii jurisdictionale, prin care se solutioneaza cu putere de adevar legal un litigiu din sfera administratiei active, dupa principii specifice procedurii judiciare.

Din definitie desprindem urmatoarele trasaturi ale actului administrativ:

este un act administrativ tipic din punctul de vedere al organului de la care emana, care este un organ al administratiei publice investit prin lege cu rezolvarea unor litigii;

este adoptat ca urmare a rezolvarii unui conflict juridic nascut intre doua sau mai multe persoane fizice sau juridice, acestea din urma fiind de drept public sau de drept privat;

referindu-se la un litigiu determinat, actul are caracter individual;

litigiul se solutioneaza cu forta de adevar legal, aceasta trasatura apropiind actul administrativ jurisdictional de hotararile pronuntate de instantele judecatoresti;

stabilitatea mai mare de care se bucura si in baza careia este exceptat de la principiul revocabilitatii actelor administrative, dar care nu este identica stabilitatii de care se bucura actele puterii judecatoresti;

procedura dupa care se elibereaza este similara procedurii judiciare, in ea se regasesc principii comune acesteia si anume: contradictorialitatea, independenta, posibilitatea partilor de a fi reprezentate de un aparator;

obligatia motivarii actului, care il apropie pe acesta de sentintele instantelor judiciare.