Clasificarea functionarilor publici

CLASIFICAREA FUNCTIONARILOR PUBLICI

O anumita importanta teoretica si practica o reprezinta problema ierarhizarii functiilor publice, intalnita in toate cele trei puteri ale statului, dar mai ales in puterea executiva, unde sistemul functiilor publice fiind mai amplu si mai diversificat, este si ierarhizat. Organizarea in sistem ierarhiat a functiilor publice asigura o mai buna functionare a serviciului public respectiv, in ansamblul sau.

In ceea ce priveste categoriile de functionari publici, gruparea acestora a facut mai mult obiectul doctrinei, decat al normelor juridice. Ea a fost, in principiu, asemanatoare cu cea referitoare la categoriile de functii publice.

In perioada interbelica, autorii acelei perioade imparteau functionarii publici dupa urmatoarele criterii principale :

a)     dupa regimul aplicabil, distingeau :

functionari permanenti ai statului

agenti angajati (functionari contractuali).

b)     dupa caracterul functiei, deosebeau:

functionari politici

functionari de cariera (de profesie).

c)     dupa obiectul activitatii :

functionari de decizie

functionari de pregatire a deciziilor

functionari de executare a acestora.

In perioada postbelica, perioada caracterizata prin fundamentarea functiei publice pe raporturi juridice de munca si in absenta unor reglementari unitare si coerente in aceasta problema, autorii de drept public, indeosebi cei de drept administrativ, au folosit criterii foarte variate in clasificare functionarilor publici.

Prof. Romulus Ionescu utiliza 4 criterii, si anume:

a)     dupa gradul de independenta in exercitarea functiei, deosebea:

functionari publici cu munci de raspundere

functionari publici fara munci de raspundere.

b)     dupa gradul de tehnicitate al activitatii desfasurate, deosebea :

functionari care prestau activitati cu grad sporit de tehnicitate

functionari care prestau activitati productive.

c)     dupa modul de recrutare deosebea:

functionari alesi

functionari numiti.3

Prof. Ilie Iovanas si Valentin Prisacaru deosebeau cate 3 categorii de functionari publici : primul vorbeste de functionari de decizie, functionari de control si functionari de executie, iar cel de-al doilea are in vedere urmatoarle criterii de clasificare:

a)     in functie de gradul de pregatire profesionala avem :

functionari cu studii superioare

functionari cu studii liceale

functionari cu studii generale.

b)     potrivit naturii functiei, functionarii publici sunt:

functionari de conducere

unctionari de executie.

c)     dupa modul de investire, avea in vedere :

functionari numiti

functionari alesi.

Ion Popescu Slaniceanu vorbeste de urmatoarele categorii de clasificare :

a)     in functie de natura si importanta functiilor avem :

functionari de conducere si control

functionari de executie

b)     in functie de statutul juridic aplicabil functionarilor publici, pot fi :

functionari carora li se aplica statutul general

functionari carora li se aplica statute speciale.

c)     dupa gradul de disciplina aplicabil, avem :

functionari civili

functionari militari

d)     in functie de natura autoritatilor din structura carora fac parte, functionarii se clasifica in :

functionari publici ai statului

functionari publici ai autoritatilor publice locale autonome.

e)     dupa nivelul studiilor cerute, pentru unii functionari se cer:

studii superioare

studii medii liceale

studii generale.4

In general, putem sublinia faptul ca toate criteriile sunt, in principal, corecte. Diveersitatea lor este determinata de punctele de interferenta ale unor categorii de functionari publici, aceeasi categorie, determinata dupa un anumit criteriu, putandu-se intalni, cel putin partial si in alte categorii, delimitate dupa alte criterii.

Totusi, daca ne referim la criteriile de clasificare si, potrivit lor, la categoriile de functionari publici avute in vedere de Ion Popescu Slaniceanu care, la prima vedere, pare a constitui un numitor comun, o sinteza a celor folosite de alti autori, pot fi facute unele observatii, si anume :

El vorbeste de functionari de conducere si control, desi controlul este un atribut inerent actului de conducere. Controlul excede actul de conducere, in sensul existentei sale independent de acesta numai in cazul controlului extern de specialitate cand functionarii de control au si atributii de conducere fata de cei controlati ;

Cat priveste statutul aplicabil, este de observat ca, in mod firesc, statutul general ar trebui sa se aplice tuturor functionarilor publici, constituie drept comun in materie, statutele speciale neputand cuprinde norme neconforme celor din statutul general ;

Autorul nu se refera in nici un fel la functionarii publici alesi ca fiind o categorie distincta, considerand ca acestia nu sunt functionari publici. In acest sens, precizeaza expres ca "de la notiune de functionar public, chiar si in sens larg, fac exceptie persoanele fizice care alcatuiesc organele reprezentative ale statului (cele doua Camere ale Parlamentului), ale judetului (consiliile judetene si locale), care nu au calitate de functionari publici pentru ca sunt reprezentantii publici alesi ai tarii, judetului, orasului sau comunei, esfasoara o activitate nepermanenta, limitata in timp.

Cu privire la Presedintele Romaniei, presedintii si vicepresedintii consiliilor judetene, primari si viceprimari, autorul mentionat considera ca acestia nu sunt functionari publici, intrucat ei sunt alesi si nici nu se subordoneaza fata de o alta autoritate publica.

Pe de alta parte, autorul Mircea Preda il contrazice pe Ion Popescu Slaniceanu spunand ca "atata vreme cat functiile pe care le ocupa aceste categorii de persoane sunt functii publice, intrunind toate caracterele functiei publice, nu vedem de ce, cei care le ocupa in conditiile legii, nu pot avea calitate de functionar public, fie chiar si numai pe perioada mandatului".5 Faptul ca aceste persoane nu se subordoneaza altor autoritati publice nu are relevanta, intrucat sunt si alti functionari publici (cazul judecatorilor) care nu se afla in raporturi de subordonare si carora nu li se poate nega calitatea de functionari publici. In plus, prin Constitutie, sunt statuate raporturile dintre Presedintele Romaniei si Parlament, precum si fata de Guvern, precum si cele dintre Parlament si Guvern, iar prin Legea administratiei publice locale, raporturile primarilor si viceprimarilor si a presedintilor si vicepresedintilor consiliilor judetene, cu celelalte autoritati publice ale statului, respectiv cu prefectul, ca reprezentant al Guvernului si cu Guvernul insusi.

Cu privire la categoriile de functionari publici, s-ar mai putea observa ca literatura de specialitate face foarte timid referire la functiile de demnitate publica si respectiv la demnitari, fara insa a le defini sau a prezenta trasaturile specifice acestora.

Nici unul dintre autorii mentionati mai sus nu retine, ca o categorie distincta, demnitarii si aceasta cu atat mai mult cu cat prevederile art.16 alin.(3) din Constitutie fac vorbire de demnitatile publice.

Printr-o Ordonanta a Guvernului (nr.32/1998) care are ca obiect constituirea in aparatul de lucru al administratiei publice centrale a cabinetului demnitarului, se defineste mai intai ce se intelege prin notiunea de demnitar din administratia publica centrala, facandu-se doar o enumerare a categoriilor acestora, si anume : primul-ministru, ministrul, secretarul de stat si asimilatii acestuia, precum si prefectul, reprezentant al Guvernului.

In urmatoarele randuri, vom face cateva observatii referitoare la aceste reglementari.

Mai intai, aceste prevederi privesc, in principiu, numai sfara administratiei publice, nu si sfera puterii legislative si a celei judecatoresti, unde sunt, de asemenea, prezente o serie de functii de demnitate publica, deci si demnitari.

In al doilea rand, aceste reglementati nu se refera la toate autoritatile administratiei publice, respectiv la Presedintele Romaniei si la autoritatile administratiei publice centrale autonome si nici chiar la subsecretarul de stat, care oricum nu poate fi asimilat cu secretarul de stat.

In al treilea rand, ordonanta in cauza, desi defineste notiunea de demnitar in administratia publica centrala, enumera printre acesti demnitari si pe prefect, desi acesta face parte din administratia locala a statului, ca reprezentant al Guvernului in unitatile administrativ-teritoriale.

O reglementare cu referire mai mult sau mai putin directa la functiile de demnitate publica este cuprinsa in Legea nr.154/1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de baza in sectorul bugetar si a indemnizatiilor pentru persoanele care ocupa functii de demnitate publica.

Este de observat ca definitia data de aceasta lege functiei de demnitate publica este una mai larga, intrucat cuprinde atat functiile alese, cat si pe cele numite, si ea nu ne ajuta sa descifram trasaturile specifice acestor functii, ci dimpotriva, creaza si mai multa confuzie, deoarece o functie publica nu se poate ocupa decat fie prin alegere, fie prin numire.

Aceasta definitie nu cuprinde nici un element de raportare la functiile publice care, desigur, sunt altceva decat functiile de demnitate publica. Oricum, o logica elementara ne face sa afirmam ca numai anumite functii publice sunt, in acelasi timp, si functii de demnitate publica, acestea din urma avand o sfera de cuprindere mult mai restransa.

Potrivit art.8 din Legea nr.188/1999 privin Statutul functionarilor publici, functionarii publici sunt debutanti si definitivi.

Sunt functionari publici debutanti cei care au promovat concursul pentru ocuparea unei functii publice si nu indeplinesc conditiile prevazute de lege pentru ocuparea unei functii publice definitive.

Alineatul (2) al aceluiasi articol prevede faptul ca perioada de functionar public debutant este de cel putin 6 luni, dar nu mai mare de 2 ani.

Pot fi numiti functionari publici definitivi:

a)          cei care au promovat concursul, au efectuat perioada de stagiu prevazuta de lege si au obtinut rezultatele corespunzatoare la evaluare ;

b)          persoanele care intra in cadrul functionarilor publici prin concurs si care au vechimea corespunzatoare functiei publice de minimum 12 luni, 8 luni si, respectiv, 6 luni, in functie de nivelul studiilor absolvite ;

c)          persoane care au promovat programme de formare si perfectionare in administratia publica.

Potrivit art.9 din Legea nr.188/1999, functionarii publici carora li se aplica prevederile prezentei legi se impart in 3 categorii, definite in raport cu nivelul studiilor necesare, dupa cum urmeaza :

1. categoria A - studii superioare de lunga durata, absolvite cu diploma de licenta sau echivalenta;

2. categoria B - studii superioare de scurta durata, absolvite cu diploma ;

3. categoria C - studii medii liceale sau postliceale, absolvite cu diploma.

In functie de atributiile cu care sunt investiti, functionarii publici sunt :

a)     functionari publici de conducere

b)     functionari publici de executie.