ORGANIZAREA SI FUNCTIONAREA ADMINISTRATIEI CENTRALE

ORGANIZAREA SI FUNCTIONAREA ADMINISTRATIEI CENTRALE

Analiza problemei descentralizarii administratiei publice locale in cadrul structurii administratiei publice

Precizari prealabile

Trasaturile caracteristice ale unui stat unitar impun existenta unui singur rand de autoritati publice centrale - o singura autoritate legislativa, un singur guvern, un singur for judecatoresc suprem, dar si autoritati publice organizate in unitatile administrativ teritoriale care sa fie subordonate uniform fata de cele centrale.[1]

Statul unitar este un stat centralizat din punct de vedere politic. Insa, din punct de vedere administrativ, se poate vorbi de mai multe regimuri juridice in relatiile dintre centru si teritoriu si anume, de un regim de centralizare administrativa, de un regim de deconcentrare administrativa si

de un regim de descentralizare administrativa (de autonomie locala)[2] Acestea se pot constitui concomitent si in principii care stau la baza organizarii administratiei publice.

In acest context, regimul administrativ, care dupa cum se stie, oglindeste modul de reglementare a raporturilor dintre autoritatea centrala (executiva) si cea locala (administratia publica locala), oscileaza, in

general, intre principiile de autoritate si libertate. [3]

Prin aceste principii se incearca rezolvarea celor doua tendinte care se manifesta in guvernarea si administrarea unei tari : tendinta de unitate si de diversitate[4].

Conform opiniei exprimate de profesorul Antonie Iorgovan, organizarea administrativa nu exprima niciodata numai centralizare sau numai descentralizare, existand intotdeauna un dozaj intre una si alta, diferenta dintre o tara sau alta constand in partea recunoscuta descentralizarii, fapt ce determina originalitatea administratiei din fiecare tara[5].

Este un adevar cu valoare axiomatica faptul ca intr-un stat nu pot exista numai organe centrale ale administratiei publice[6]. Cu singurele exceptii ale micro-statelor, este de neconceput un stat care sa nu aiba, pe langa o administratie centrala, structuri administrative teritoriale .

Potrivit principiilor care guverneaza statul unitar, solutionarea problemelor administratiei, pe intreg teritoriul, este dependenta de existenta unei administratii centrale si a unei administratii locale, organizate in toate unitatile administrativ teritoriale. Gradul de dependenta a administratiei locale de administratia centrala reprezinta criteriul care separa sistemele centralizate de cele descentralizate .

Centralizarea concentreaza ansamblul sarcinilor administrative pe teritoriul national in persoana statului, a caror indeplinire o asuma printr-o administratie ierarhizata si unificata. Prin descentra1izare se fac concesii conceptului de unitate administrativa, acordandu-se administratiei colectivitatilor umane locale din circumscriptiile administrativ- teritoriale

sarcina de a satisface propriile lor interese specifice[9].

Initial, centralizarea si descentralizarea nu au fost notiuni juridice, ci ele cuprindeau tendintele politicii administrative, legate de istorie, de regimul constitutional, de cerintele practice ale statului respectiv. Prin dreptul administrativ, centralizarea si descentralizarea au luat forme juridice prin care se concretizeaza in realitatile sociale[10].

Centralizarea administrativa

Centralizarea este sistemul (regimul) administrativ care, in general, implica o stransa dependenta a autoritatilor locale fata de autoritatea centrala, prin numirea de catre aceasta a autoritatilor administratiei publice locale.

Prin centralizare se intelege 'regimul administrativ in care autoritatile publice locale si speciale sunt numite de autoritatea publica centrala, fiind subordonate acesteia '. In sistemul centralizarii, 'autoritatea publica centrala ia deciziile si conduce, iar autoritatile locale raporteaza si executa deciziile primite de la centru.' [11]

In regimul centralizarii nu se recunoaste colectivitatilor umane locale dreptul de a administra. Numai statul isi asuma, pentru ansamblul teritoriului national, satisfacerea cerintelor de interes general. Regimul centralizat nu exclude organizarea teritoriului statal in circumscriptii administrative (delimitari teritoriale) cu colectivitatile locale, care sunt comunitati umane preexistente si dotate cu o viata juridica proprie[12]. Intr- un regim centralizat pur se organizeaza circumscriptii teritoriale, dar nu se acorda autonomie administrativa colectivitatilor umane locale. Prin centralizare, o vointa unica, pornind de la centrul statal se transmite pana la cele mai indepartate circumscriptii administrativ-teritoriale ale tarii.

Existenta unui asemenea sistem se bazeaza pe faptul ca nu se cunosc si alte diversitati de interese ori aspiratii in cadrul unui stat, care, aparadu-si unitatea de actiune, uita ca aceasta se afla in contradictie cu diversitatea intereselor componentelor sale.

Un stat centralizat inseamna de fapt negarea intereselor regionale si locale[14]. Acelasi autor mentioneaza si alte dezavantaje ale centralizarii, printre care amintim:

Centralizarea ar lipsi statul de unul din atributele esentiale: asigurarea progresului natiunii;

Centralizarea atrage dezvoltarea militarismului, a puterii armate; raporturile intre marea majoritate a populatiei si stat sunt raporturi asemanatoare cu acelea dintre stapani si supusi;

Sub regimul centralizator impozitele particularilor capata caracterul de bir;

Regimul centralizator suprima spiritul de independenta, face ca poporul sa piarda deprinderea de a-si exercita vointa.

Conform opiniei unui autor francez, centralizarea poate avea cauze politice si tehnice[15].

In consecinta, centralizarea in administratia publica inseamna, in plan organizatoric, subordonarea ierarhica a autoritatilor locale fata de cele centrale si numirea functionarilor publici din conducerea autoritatilor locale de catre cele centrale, carora li se subordoneaza si le raporteaza modul cum exercita conducerea, iar in plan functional, emiterea actului de decizie de catre autoritatile centrale si executarea lui de catre cele locale.

Centralizarea imbraca, de regula, forma concentrarii si cea a deconcentrarii administrative.

Concentrarea consta in atribuirea puterii de decizie in totalitate autoritalilor superioare ale ierarhiei administrative, autoritati stabilite in

capitala[16]. Agentii statului din teritoriu nu au decat un rol de pregatire si executie a deciziilor adoptate in capitala.

Acest sistem 'nu este numai absurd, dar si impracticabil"[17] pentru ca, autoritatile concentrate sunt incapabile de a lua cu rapiditate deciziile necesare, iar acestea risca sa fie neadaptate, caci aceste autoritati nu cunosc cu precizie necesitatile populatiei locale .

Principiul subordonarii ierarhice

Reglementarea componentelor de baza ale administratiei publice din Romania isi gaseste drept fundament principal dispozitile Constitutiei Romaniei din anul 1991, revizuita in anul 2003, mai exact in Capitolul V intitulat generic 'Administratia publica'. Potrivit dispozitilor constitutionale, sistemul administratei publice presupune doua componente fundamentale: administrata publica centrala de specialitate (Sectunea 1, art. 116­-119) si administratia publica locala (Sectiunea 2, art 120-123).

Raporturile concrete dintre diferitele esaloane ale administratei publice se desfasoara si sunt guvernate de numeroase principii de baza, unul dintre cele mai importante fiind reprezentat de principiul subordonarii ierarhice. Fara indoiala, reliefarea coordonatelor juridice si a consecintelor normative ale principiului subordonarii ierarhice presupune in primul rand abordarea si prezentarea institutiei juridice a centralizarii si a regimului specific acestei institutii.

Regimul administrativ centralizat

Defintie:

Aplicata sistemului administratiei publice, centralizarea 'inseamna, in plan organizatoric, subordonarea ierarhica a autoritatilor locale fata de cele centrale si numirea functionarilor publici din conducerea autoritatilor locale de catre cele centrale, carora li se subordoneaza si le dau socoteala de modul cum conduc, iar in plan functional, emiterea actului de decizie de catre autoritatile centrale si executarea lui de catre cele loca1e[19] ".

Evolutia institutionala a centralizarii

Tendinta predominanta ce a marcat organizarea sistemului administrativ al majoritatii statelor intre anii 1930 si 1970 a fost constituita de centralizarea administrativa. Angajamentul politic declarat cu privire la asigurarea binelui public, corelat cu cresterea generalizata a gradului de implicare a statului in economie (interventionismul economic pe fondul crizei economice modiale dintre anii 1929-1933), a condus la aparitia unei tendinte centralizatoare, centripete, cu privire la organizarea si functionarea sistemului administratiei. In mod evident, aceasta tendinta s-a observat mai pregnant in interiorul statelor unitare fata de cele federale. Asemenea state cu organizare centralizata au fost statele socialiste, principiile societatii socialiste in constructie presupunand unicitatea conducerii politice si asa-zisul 'centralism democratic' ce implica o crestere a nivelului de subordonare a organelor administratiei de stat pe linie de partid mai degraba, decat pe linie de stat[21].

Accentuarea procesului de centralizare administrativa a avut drept fundament pe de o parte, ideologia politica, iar pe de alta parte, existenta unor factori socio-economici. Astfel de factori reali au fost considerati a fi urmatorii [22]:

- concentrare a economica de la nivelul marilor corporatii, pe fondul modernizarii tehnologiei, care influentat direct tendinta preexistenta de integrare socio-economica de la nivel national si a condus la accentuarea interventiei statului in sfera economica prin intermediul reglementarii;

- aparitia unor noi 'elite politice' a caror ideologie de tip centralizator cu privire la modalitatea de conducere a economiei a condus la transformarea politicii guvernamentale etatice in promovarea unor programe proprii ale acestora;

- programele guvenamentale initiate ce aveau drept scop dezvoltarea sociala si economica au reliefat o noua "politica de redistribuire a resurselor si de regularizare a justitiei sociale^";

- de asemenea, impactul crizelor economice de la nivel national si mai ales international, cat si al conflictelor armate, au constituit factori in procesul de centralizare.

Efectele directe ale accentuarii procesului de centralizare administrativa s-au constituit indeosebi in cresterea nivelului de resurse financiare cheltuite pentru implementarea si realizarea programelor guvemamentale sociale propuse, precum si in multiplicarea galopanta a reglementarilor etatice, mai ales in domeniul economic. Acest interventionism etatic manifestat pregnant la acea epoca avea drept fundament calificarea acestui fenomen de ingerinta drept exercitarea de catre stat a functiilor sale generale rezultand deci, ca statului trebuie sa-i fie recunoscuta competenta in economie in egala masura ca si in alte domenii.

Caracteristicile centralizarii

Sistemele centralizate prezinta drept caracteristica principala dependenta directa sau indirecta a exercitiului atributiilor specifice ale diferitelor autoritati administrative fata de puterea ierarhica superioara a autoritatilor executive centrale[23]. Acest control exercitat de catre centrul etatic se manifesta in aceste sisteme atat a priori, asupra activitatii autoritatilor administrative din plan local, cat si a posteriori, cand va privi fie anularea, fie suspendarea, fie reformarea actelor edictate de catre autoritatile din subordine, motivele putand fi de oportunitate sau de ilegalitate, sau chiar sanctionarea ori ori revocarea din functie a personelor sau organelor din plan local.

Practic, intr-un sistem administrativ centralizat 'nu exista viata administrativa in afara organelor centrale" . Aceste organe sunt singurele care au abilitatea de a adopta decizii cu caracter administrativ cu aplicabilitate generala pe intreg teritoriul statului[25]. Deciziile adoptate reprezinta astfel o exercitare a puterii suverane a statului, singura persoana juridica recunoscuta.

Statele unitare centralizate sunt deci state in care nu exista persoane publice teritoriale deoarece sunt absorbite in personalitatea juridica a statului, putand exista insa unitati administrativ-teritoriale, simple forme de manifestare concreta a puterii centrale[26].

Centralizarea nu exclude deci existenta unor functionari care sa exercite competente administrative in anumite parti din teritoriul statului, insa aceasta 'implantare locala^" ce are drept scop facilitarea contactelor administratori-administrati nu ii atenueaza cu nimic din rigoarea pe care o are. Acesti functionari-administratori sunt subordonati ierarhic organelor centrale care dirijeaza activitatea prin transmiterea de instructiuni, acestia neadispunand propriu-zis de o putere proprie. Acest efort de adaptare, de ponderare a principiului centralizarii, nu poate fi in realitate decat in van, deoarece acesti agenti ai statului plasati in teritoriu nu pot decat sa aplice mecanic deciziile impuse de centru

Pe langa avantaje, mai degraba teoretice ale centralizarii, sistemul prezinta numeroase si importante dezavantaje prin prisma faptului ca in esenta erodeaza structurile statului si il deturneaza de la realizarea functiilor sale fundamentale, afectand direct si raporturile de la nivelul societatii civile:

-interesele locale in sistemul centralizat nu pot fi exprimate, pe de o parte datorita distantei prea mari intre centrul decizional si perifirie care are drept rezultat o reala necunoastere a acestor interese, iar pe de alta parte, chiar si in situatia in care centrul ar recepta acest gen de interese, ele nu se pot regasi in actele adoptate la nivel central datorita caracterului general al acestora, ce este incompatibil cu multitudinea intereselor locale din diferitele zone ale statului ;

-conducerea centralizata implica un singur centru decizional care se vede asaltat cu o multitudine de probleme ce trebuie reglementate si asupra carora treptele inferioare nu se pot pronunta definitiv, fapt ce are drept rezultat o intarziere sau chiar o supreficialitate a rezolvarii acestora datorita unei reprezentari inaxacte si neclare a problemelor;

-sistemul centralizat se bazeaza pe numirea persoanelor ce vor exercita functiile publice de sus in jos de catre centrul etatic, astfel incat electoratul nu poate avea nici o initiativa si nu poate participa nici macar indirect la administrarea treburilor care il privesc.

Formele centralizarii

Sistemele administrative centralizate pot cunoaste doua forme in functie de gradul de centralizare a puterii la nivelul statului: concentrarea administrativa si deconcentrarea admnistrativa[28]. Trebuie subliniat inca de la inceput faptul ca in ambele variante statul ramane tot centralizat, chiar daca, dupa cum vom observa, cea de-a doua varianta presupune o decongestionare a centrului etatic de comanda.

a) Concentrarea administrativa

Aplicat statului, sistemul de centralizare si concentrare administrativa presupune o aglomerare a tuturor autoritatilor competente in materie administrativa la nivel central, si implicit adoptarea directa a tuturor deciziilor de catre aceste organe ale puterii centrale. In acesta forma colectivitatile teritoriale nu dispun de nici un mijloc de exprimare a vointei si intereselor locale, orice problema ce apare la nivel periferic trebuind in mod obligatoriu sa fie rezolvata doar de autoritatile de la nivel central. Consecintele unei astfel de centralizari absurde sunt evidente si au drept rezultat blocarea totala a sistemului administrativ, si astfel a intregii vieti din interiorul statului, pentru ca la un moment dat se ajunge rara indoiala la 'apoplexie la centru si paralizie la extremitati[29] ".

Intelegerea intr-o astfel de maniera a fundamentului juridic al sistemelor centralizate (principiul unitatii si indivizibilitatii statului) nu poate conduce decat la o disparitie a entitatii statale datorita fortelor distructive care macina insasi esenta sa, caci centrul devine asaltat de o multitudine de decizii pe care trebuie sa le adopte, fiind singurul abilitat in acest sens, iar colectivitatile locale nu au capacitatea de a se exprima, orice astfel de exprimare decizionala fiind promt si aspru sanctionata de catre centru.

b) Deconcentrarea administrativa

Forma a centralizarii, deconcentrarea administrativa apare ca o modalitate prin care se doreste o ameliorare a consecintelor presupuse de o aplicare stricta si rigida a principiului centralizarii, un 'paleativ"[30] al acesteia, o solutie provizorie, dar practic ineficienta a problemelor.

In esenta deconcentrarea administrativa presupune un fenomen de intruziune a centrului in viata colectivitatilor teritoriale. Sistemul presupune existenta pe de o parte, a unor autoritati administrative centrale, iar pe de alta parte a unor autoritati administrative locale, implantate in teritoriu chiar de catre centru si care au capacitatea de a adopta decizii in plan local.

In continuare nimic din viata colectivitatilor locale nu poate scapa statului, astfel incat orice decizie luata de catre aceste organe administrative de la nivel local reprezinta o decizie luata in numele statului si poate fi cenzurata direct de catre acesta. De asemenea, orice greseala a acestor autoritati administrative locale va putea fi sanctionata nu doar prin prisma controlului deciziilor acestora, ci si intr-o maniera mult mai brutala, prin demiterea directa din functie a celor responsabili sau chiar prin dizolvarea acestor organe.

Prin coordonatele sale, deconcentrarea tradeaza o incompatibilitate de principiu cu caracterul democratic al statului, democratia presupunand in esenta libertatea de alegere. Reprezentantii centrului in teritoriu sunt numiti de catre acesta si nu ocupa functiiile respective ca rezultat al unei alegeri din partea electoratului local, din acest unghi deconcentrarea aparand in fapt ca o tehnica autoritara.

Totusi, prin faptul ca practic deconcentrarea presupune un transfer al puterii administrative de la centru catre extremitati in beneficiul unor organe numite, acesta tehnica se constituie intr-un mijloc de apropiere a statului fata de colectivitatile locale printr-o recunoastere indirecta a diversitatii acestora si printr-o implicita adaptare a procesului decizional la specificul local.

Principii de organizare a administratiei publice centrale

Potrivit constantelor dreptului constitutional, intreaga activitate de instaurare, mentinere si exercitare a puterii statale si a raporturilor dintre guvernanti si guvernati se desfasoara potrivit principiilor fundamentale prevazute de Constitutie. Aceste norme cu caracter fundamental, au in vedere raporturi sociale esentiale privind exercitarea puterii, consacrand formele politico-juridice, caracterul structurilor de guvernare si relatiile dintre ele, cat si directiile generale de activitate ale statului.[31]

Pe de alta parte, nu trebuie neglijat faptul ca enuntarea si reglementarea principiilor generale ale dreptului, cat si in mod special principiile constitutionale, difera de la un stat la altul, de la o etapa a dezvoltarii la alta si nu in ultimul rand, este in stransa corelatie cu traditiile si practicile dintr-un sistem de drept sau altul.

Dinamica principiilor constitutionale pe de alta parte, determina cresterea sferei de cuprindere a acestora, ceea ce conduce la o depasire a structurilor statale propriu­-zise, aplicandu-se si in sfera de activitate a corpurilor intermediare.[32]

Principiile dreptului administrativ, specifice obiectului sau de reglementare, care creeaza cadrul de organizare si functionare a administratiei publice locale si centrale, trebuie sa fie in deplina concordanta cu normele si principiile constitutionale, ele constituind regulile general-obligatorii, prin care se stabilesc directiile fundamentale privind organizarea si functionarea administratiei publice, raporturile dintre autoritati si implicit, controlul statului asupra activitatii acestora.

Un alt aspect ce merita a fi retinut, privitor la principiile administratiei publice, este legat de identificarea acestora. In contextul normelor constitutionale, ele sunt atat implicite, cat si explicite, functie de evolutia constitutionala si traditiile fiecarui stat si sistem de drept.

Ca o constanta in conceptia sistemelor de drept actuale europene, vom retine recunoasterea la nivel constitutional, a principiului fundamental de organizare si functionare a administratiei publice, cat si dezvoltarea acestora sub forma legilor organice, in deplina concordanta cu principiile constitutionale.

Am analizat intr-o sectiune anterioara doua din principiile fundamentale de organizare si functionare a administratiei publice: centralizarea si descentralizarea, prin prisma regimului politic in care aceasta se desfasoara si cu conotatiile capatate de continutul acestora in evolutia istorica a societatii.

Un alt principiu ce sta la baza organizarii si functionarii administratiei publice in general (locale sau centrale) este principiul legalitatii.

Acest principiu reflecta in fapt, continutul administratiei publice, ca fiind o activitate de organizare a executarii si executare in concret a legii, ceea ce presupune implicit o supunere a administratiei publice fata de normele juridice fundamentale si specifice.

Principiul legalitatii reprezinta elementul fundamental sau esential al statului de drept, potrivit caruia 'toate subiectele de drept' persoane fizice sau juridice, autoritati publice, trebuie sa se supuna principiului legalitatii si sa se conformeze acestuia.[33]

De altfel, principiul legalitatii determina sau circumscrie si limita actiunii administratiei, el reprezentand o determinare prin lege a competentelor autoritatilor publice si a limitelor sale, sub directa conformitate cu aceasta si sub controlul statului. Tot o consecinta a principiului legalitatii o reprezinta si conformitatea activitatii executive cu norma de drept, ca o consecinta a punerii in executare a legii si ca o garantie a libertatii cetateanului fata de interventia directa a statului.

Aplicarea principiului legalitatii in administratie in unele state europene este o conditie primordiala, el fiind consacrat la rang de principiu constitutional. Caracteristic statelor europene dezvoltate este tocmai guvernarea statului de lege. Statul este acela care stabileste limitele competentelor sale sub forma legii.

Sintagma 'statul guvernat de lege ', s-a consacrat in doctrina europeana, pe fondul cresterii si castigarii libertatilor individuale, cand notiunea de ordine sta la baza relatiei stat supus (individ).

Examinarea principiului legalitatii in administratie este strans legat de competenta autoritatilor administrative, exercitarea atributiilor lor legale in limitele acestei competente si nu in ultimul rand, in conformitatea actelor acestora cu legea.

Conformitatea si oportunitatea, aspecte ale principiului legalitatii, permit administratiei publice libertatea de apreciere asupra modalitatilor si cailor legale pentru a pune in executare legea.

Aceasta libertate de apreciere a administratiei, a fost examinata in doctrina si ca o "putere discretionara' a acesteia si, nu neaparat, ca o modalitate de realizare a pompetentei legale.

Literatura franceza si germana, consacra ample studii acestor doua principii ale adminstratiei publice, legalitatea si excesul de putere, ca efect al exercitiului puterii discretionare al acestora.

De altfel, potrivit unui autor francez' exista putere discretionara ori de cate ori autoritatile actioneaza liber, fara ca sa-i fie dictata dinainte conduita si printr-o regula de drept ,,[34].

In studii mai recente, autorii francezi recunosc existenta puterii discretionare a administratiei, ori de cate ori aceasta dispune liber, opteaza pentru o solutie sau alta, in lipsa unei conduite determinate printr-o norma de drept.

In doctrina romaneasca actuala, prof. Antonie Iorgovan, in lumina principiilor constitutionale, examineaza dualitate a principiului legalitatii-putere descretionara a administratiei, prin raportare la regimul juridic aplicabil actelor administrative, concluzionand ca 'relatia legalitate-putere discretionara a administratiei-controlul ,instantelor de contencios administrativ, reprezinta o problema fundamentala a statului de drept ,,

In studii recente a unor autori francezi, recunosc existenta puterii discretionare a administratiei, ori de cate ori aceasta dispune liber, opteaza printr-o solutie sau alta in lipsa unei conduite determinate printr-o norma de drept.[36]

In fapt, legalitatea si puterea discretionara nu sunt in contradictie, ele insa necesita a fi corect aplicate in administratie, tocmai pentru a evita excesul de putere al acestora in realizarea scopului legii.

In literatura germana, se retine chiar ca, examinarea excesului de putere din partea administratiei este dificila tocmai ca urmare a 'nedefinirii notiunilor de interes public, serviciu public, bun public, utilitate publica, ordine publica' pe care-l realizeaza administratia publica [37].

In toate statele Uniunii Europene, executivul este supus legii.

In privinta organismelor Uniunii Europene, acestea sunt abilitate sa actioneze numai in domenii specifice, stabilite in mod expres.

'Prin urmare exista o unitate de vederi a statelor· membre pana acolo incat

conceptul de stat guvernat de lege in termeni cei mai generali, a fost realizat in sensul ca orice exercitare a puterii executive trebuie directionata si limitata de catre lege ,,

Conceptul de legalitate a activitatii administratiei se aplica deci, in dreptul comunitar numai intr-o forma special adaptata circumstantelor. Cea mai importanta sursa a legalitatii este legea scrisa a Uniunii Europene.

In sistemul de drept romanesc, recunoasterea principiului legalitatii ca principiu fundamental al organizarii administratiei publice centrale si locale este explicita de vreme ce in art.l (3) din Constitutie, se stipuleaza ca ' Romania este stat de drept democratic si social in care demnitatea omului, drepturile si libertatile cetatenilor, libera dezvoltare a personalitatii umane, dreptatea si pluralismul politic, reprezinta valori supreme in spiritul traditiilor democratice ale poporului roman si idealurilor Romaniei din decembrie 1989 si sunt garantate '.

Pentru ca in alin.5 sa se prevada expres ca 'respectarea Constitutiei , a suprematiei sale si a legilor este obligatorie".

In privinta administratiei centrale, norma constitutionala stipuleaza expres ca "Guvernul executa conducerea generala a administratiei publice' ( art.102(1 )), iar in art.108(2), 'hotararile se emit pentru organizarea executarii legilor', coroborat cu art.108(3) ' ordonantele se emit in temeiul unei legi speciale de abilitare in limitele si conditiile prevazute de aceasta', ceea ce conduce implicit la concluzia consacrarii la rang de principiu constitutional, a principiului legalitatii administratiei publice, cat si la limitele exercitiului actiunii administrative la continutul si conformitatea cu legea.

Consacrarea la rang de principiu fundamental a principiului legalitatii in organizarea si functionarea administratiei publice, rezulta si din reglementarea constitutionala, a domeniilor rezervate legii, printre care regasim la art.73(3) lit. o ,,organizarea administratiei publice locale, a teritoriului si regimul general privind autonomia locala' ca si prevederea privind infiintarea prin lege a ministerelor (administratia centrala de specialitate) si a autoritatilor administrative autonome (art.117).

'Obligativitatea legii, principiul legalitatii, asigura ordinea de drept Ca si principiul suprematiei Constitutiei legalitatea este de esenta cerintelor statului de drept, adica a preeminentei legii, in reglementarea relatiilor sociale' .

Un alt principiu general al administratiei publice centrale, reglementatdupa modelul european este principiul subsidiaritatii.

In doctrina, subsidiaritatea este definita ca un principiu de organizare institutionala care se aplica cu prioritate raporturilor individ-societate si institutie cu scopul repartizarii competentelor si care tinde sa favorizeze baza in raport cu varful.

Asadar, acest principiu are in vedere 'doua entitati' distincte si presupune totodata delimitarea competentelor acestora.

In cazul competentelor concurente, acest principiu presupune, pe de o parte "coborarea' competentei decizionale spre nivelul de baza cat mai aproape de cetatean, iar pe de alta parte, permite interventia nivelului superior, care dispune de mijloace mai eficiente decat un nivel inferior.

Privit ca un principiu politic, subsidiaritatea presupune ca puterea statului sa nu intervina decat acolo unde societatea sau individul nu-si poate satisface singura (singur) interesele.

Cu toate ca este recunoscut in doctrina tuturor statelor europene, acest principiu este nedefinit intr-un context legislativ explicit de drept intern.

De altfel, definirea sa clara apare in Carta europeana a autonomiei locale, art4 cu titlul 'Raza de actiune (intinderea) autonomiei locale'.

Chiar trimiterea implicita la acest principiu isi face tot mai simtita prezenta in legislatia tarilor europene care recunosc necesitatea ,,coborarii' competentelor catre , nivelul inferior al administratiei publice, nu trebuie neglijat faptul ca exista si raman numeroase sarcini, misiuni ale administratiei publice, care nu se pot transfera colectivitatilor locale, dupa cum si realitatea ca acestea nu dispun de mijloacele adecvate pentru realizarea acestora. [41]

Asadar, 'subsidiaritatea combate excesul statului, dar el nu inseamna lipsirea cat mai mult posibil a statului central de prerogativele sale, care nu pot sa dispara. Dimpotriva subsidiaritatea duce la intarirea puterii statului care asigura concentrarea lui numai pe aspectele esentiale '.[42]

De retinut ca in planul dreptului intern, principiul subsidiaritatii nu trebuie privit numai prin prisma raportului dintre colectivitatea nationala (stat) si cea locala, ci si in ,cadrul administratiei statale.

Astfel, in contextul principiului de concentrarii administrative subsidiaritatea presupune capacitatea decizionala sa fie tot mai mult transferata, delegata administratiei teritoriale, fie ca o privim ca o deconcentrare pe orizontala prin sporirea atributiilor ,autoritatilor teritoriale (ex. prefect), fie pe verticala catre fiecare serviciu teritorial in parte.

Pentru prima oara, acest principiu a fost consacrat in dreptul comunitar in Tratatul la Paris din 1951,in forma 'in domeniile in care nu releva competenta sa exclusiva comunitatea nu intervine, conform principiului subsidiaritatii, decat daca si in inasura care.obiectivele actiunii avute in vedere nu pot fi realizate de o maniera suficienta de statele membre si pot fi deci, datorita dimensiunilor sau efectelor actiunii dorite, mai bine realizate la nivel comunitar',

Din textul de mai sus, vom retine urmatoarele directii, ce guverneaza actiunea comunitara in aceasta materie:

-actiunea comunitatii este circumscrisa competentelor conferite de state prin tate,competenta nationala tiind regula, iar competenta comunitara exceptia; pincipiul subsidiaritatii nu se aplica in domenii aflate in competenta exclusiva a comunitatii (deci domenii concurente cand transferul de atributii nu a fost total);

-actiunea comunitatii este limitata la a nu depasi nivelul necesar realizarii obiectivelor din tratat (principiul proportionalitatii).

Subsidiaritatea se traduce si sub aspectul de 'eficienta' sau de 'proximitate ', a ce presupune ca fiecare entitate (partea raportului), sa-si asume numai acele sarcini, pe care le poate satisface in mod optim.

Astfel privit principiul subsidiaritatii, trebuie examinat si in corelatie cu celelalte principii de organizare si functionare a statului (unitatea, eficacitate, solidaritatea), dupa repartizarea competentelor si delimitarea acestora, presupune cu necesitate sa faca obiectul legii, pentru fiecare nivel in parte. Avand conotatii politice, acest principiu este perceput mai mult ca un instrument pentru descentralizarea puterii politice.

La nivel comunitar, vazut de sus in jos, acest principiu este perceput ca fiind legarea puterii de la nivel central al Uniunii Europene, la nivelul statelor membre.

Vazut de jos in sus, statele membre isi aduc contributia pentru buna functionare a sistemului comunitar. [43]

La nivel european, pe plan legislativ, acest principiu nu si-a gasit aplicarea in reglementari constitutionale interne (cu exceptia Germaniei), dar el trebuie sa devina un principiu al relatiilor interne comunitare generale.

3. Un alt principiu general il reprezinta colaborarea in rezolvarea problemelor de interes general.

Ori de cate ori examinam administratia publica, plecam de la continutul acestei activitati, aceea de a pune in executare legea.

In temeiul principiului legalitatii, autoritatile administrative sunt reglementate si fiintate pentru a realiza interesele generale si locale ale colectivitati lor pe carele rezinta. Una din notiunile de baza ale dreptului administrativ de natura a determina, sau numai competenta legala a autoritatilor administratiei publice, dar si limitele exercitiului acesteia, este interesul public (general).

Ridicarea la rang de principiu constitutional, a realizarii interesului general de , catre administratie, este o realitate pe care o regasim in toate sistemele de drept european, inclusiv in dreptul romanesc.

Mai mult chiar, la baza structurarii autoritatilor administratiei publice de nivel central sau local se ,afla tocmai natura intereselor generale sau locale, pe care acestea sunt chemate sa le realizeze.

Determinarea prin lege a continutului acestor notiuni, prezinta importanta sub aspectul respectarii competentelor autoritatilor administrative, a evitarii excesului de putere, in realizarea activitatii de punere in executare a legii, dar si sub aspectul realizarii unor raporturi de cooperare, colaborare intre autoritatile administratiei de nivele diferite pe linia realizarii intereselor cetatenilor.

Lipsa raporturilorde subordonare dintre administratia publica centrala si locala, regasita in sistemele de drept european actuale, dovedeste tocmai consecventa cu care constituantul a inteles sa asigure prin toate structurile administrative, punerea in executare a legii, in interesul colectivitatilor nationale si locale.

Ca atare, intre autoritatile administratiei publice, statale, autonome, locale, teritoriale, exista raporturi de cooperare, colaborare, coordonare in vederea realizarii unui interes general.

In dreptul romanesc, este consacrat la nivel constitutional, principiul colaborarii in administratie. Astfel, potrivit art. 102 (1) din Constitutia Romaniei revizuita, Guvernul' exercita conducerea generala a administratiei publice ', iar in alin.2 'in indeplinirea atributiilor sale Guvernul coopereaza cu organismele sociale interesate '.

'Formularea - exercita conducereq, generala a administratiei publice' din textul alin. (1) al art. 102, a fost necesara pentru a pune in concordanta acest text din Constitutie , cu principiile consacrate in art. 1. Este de la sine inteles, ca intr-un stat nu poate fi vorba decat despre un singur Guvern, care se afla astfel in varful or structurilor administratiei publice (ministere, agentii, departamente, etc.).

Verbul 'a conduce' nu a fost ales intamplator, ci tocmai pentru a sublinia ca nici o structura a administratiei publice, fie aceasta centrala sau locala, numita sau aleasa de cetateni, nu se poate sustrage 'veghei' guvernamentale.

Formele juridice prin care Guvernul realizeaza 'conducerea generala' a unor structuri administrative sau a altora, difera dupa cum este vorba despre structuri subordonate Guvernului, despre structuri centrale autonome, infiintate prin lege sau despre structuri alese care indeplinesc autonomia locala. [44]

Totodata buna-functionare a serviciilor publice de interes national nu este de conceput, in spiritul valorilor supreme si garantate prevazute de art. 1, alin. (3) din Constitutie, decat prin 'cooptarea' la actul de guvernare si de administrare a tarii, a organismelor societatii civile interesate, in primul rand a organizatiilor sindicale, patronale, a diferitelor organizatii profesionale a fundatiilor si asociatiilor organizate ca persoane de drept privat, fara scop patrimonial, a diferitelor grupuri de presiune, iclusiv a mijloacelor de informare in masa in general'.

Avand in vedere sistemul bicefal al executivului romanesc, nu putem neglija relatia Presedinte - Guvern si alte autoritati ale administratiei publice in general.

Astfel, art. 86 din Constitutie prevede posibilitatea consu1tarii Guvernului de catre Presedinte si respectiv art.87 privind participarea Presedintelui la sedintele Guvemului, consultarea are ca scop informarea reciproca si o mai temeinica pregatire a deciziei. Participarea din proprie initiativa a Presedintelui la sedintele Guvemului,are in vedere problematica dezbatuta in sedinta de guvern,  respectiv, probleme de interes national, privind politica externa, apararea tarii, asigurarea ordinii publice, sau la cererea primului ministru, in alte situatii.

In cadrul acestor relatii de cooperare, colaborare, vom intalni consacrarea expresa la nivel legislativ in vederea realizarii acestor colaborari, parteneriate cum ar fi in domenii precum: protectia sociala, asistenta sociala, somaj, asigurarea timpului de dihna, etc.

De altfel, acest principiu nu se materializeaza doar in forma institutionalizata a unor organisme neguvernamentale, de legatura cu autoritatile centrale, ci si prin relatia de prestari servicii sau chiar directe cu cetatenii. Aceste relatii pe de o parte intre autoritatile administratiei publice, intre acestea si cetateni sau cu celelalte autoritati ale puterii legislative si judecatoresti, sunt o reflectare a principiului constitutional al "echilibrului' celor trei puteri, in realizarea obiectivului general, al asigurarii drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetateanului si a satisfacerii nevoilor sale generale.

Pe de alta parte, participarea cetateanului, atragerea sa la realizarea misiunilor dministratiei publice, presupune existenta unei legaturi directe si permanente intre administratori si administrati.

Toate acestea sunt forme de manifestare a democratiei participative, prin care etatenii isi aduc contributia direct la rezolvare a problemelor din colectivitati le pe care le reprezinta.

Pe linia democratizarii si reformei in administratia publica, stabilirea unor corecte relatii intre autoritati, administratia publica si cetateni; reprezinta o cerinta esentiala asigurata si garantata prin acte normative si institutii juridice infiintate pentru a asigura accesul efectiv al cetateanului la infaptuirea administratiei.

4. Un alt principiu implicit al organizarii si functionarii administratiei publice, vazut de Constitutie si dezvoltat prin legea organica este acela al consultarii cetatenilor prin referendum.

Constitutia Romaniei, in art. 73 (3) lit.d, prevede in domeniile rezervate legii 'organizarea si desfasurarea referendumului', ca o dezvoltare a principiului general , art.2 (1) care stipuleaza ca ' suveranitatea nationala apartine poporului, care o exercita prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice si directe, precum si prin referendum'.

Acest principiu s-a materializat prin Legea organica nr.3/2000 privind rerendumul, unde sunt consacrate doua forme: referendumul national, referendumul

Institutionalizarea referendumului ca forma principala de consultare a cetatenilor probleme de interes deosebit nu exclude insa alte forme de participare la treburile publice, care reprezinta tot manifestari ale principiului consultarii cetatenilor.

Asadar, acest principiu constitutional il regasim inca din 1991 in dispozitiile legii organice ca forme de manifestare-national si local.

Sa amintim ca prima reglementare a fost Decretul-Lege nr.29/1990 privind instituirea referendumului national, inlocuita de Legea nr.3/2000 care prevede si forma referendumului local, ca o reflectare a prevederilor constitutionale si legale (vezi Legea .215/2001 care are ca obiect interesele colectivitati lor locale).

In numeroase constitutii europene, regasim reglementata institutia ferendumului, ca modalitate de consultare a cetatenilor in probleme de interes national-aderarea la tratate internationale, declararea unor stari de urgenta, etc., expresie democratiei constitutionale a participarii cetatenilor la luarea celor mai importante decizii pentru o natiune.

Dupa adoptarea Constitutiei din 1991,unde institutia 'referendum' este consacrata ca fiind de domeniul Legii organice (art.72), dezvoltarea principiilor constitutionale s-a realizat prin adoptarea Legii· nr.3/2000 privind organizarea si desfasurarea referendumului.

'Referendumul national constituie forma si mijlocul de consultare directa si de exprimare a vointei suverane a poporului roman cu privire la:

a) revizuirea Constitutiei;

b) demiterea Presedintelui Romaniei;

c) probleme de interes national. '

Pe langa reglementarea data de Legea nr.3/2000 privind organizarea si

desfasurarea referendumului, retinem ca normele constitutionale mai fac trimitere la organizarea referendumului national si in urmatoarele situatii:

- art. 90-referendumul consultativ la cererea Presedintelui Romaniei, dupa nsultarea Parlamentului, prin care se cere poporului sa-si se exprime vointa cu privire probleme de interes national. Dat fiind natura sa consultativa, rezultatele sale nu sunt obligatorii pentru legiuitor;

- art. 95-referendumul organizat de Guvern, in cel mult 30 de zile de la aprobarea propunerii de suspendare din functie a Presedintelui pentru demiterea acestuia.

Iata asadar, cum acelasi corp electoral care a luat parte la alegerea organelor supreme in stat (Presedintele), ia parte si la demiterea acestora.

Dtfinitia data de legiuitor referendumului, de a fi forma si mijlocul principal de consultare directa, este de natura a demonstra latura participativa a administratiei 'publice din Romania, atragerea cetateanului la realizarea activitatii executive.

5. Un alt principiu desprins din examinarea normelor constitutionale (recunoscut si in alte sisteme de drept european), il reprezinta-principiul proportionalitatii.

In directa dependenta cu principiul legalitatii, principiul proportionalitatii il regasim atat cu privire la organizarea si functionarea administratiei centrale, cat si al administratiei locale.

El reprezinta expresia oportunitatii actelor administrative ca principala forma de manifestare a administratiei publice.

Strans legat de principiul legalitatii, principiul proportionalitatii este examinat din punct de vedere al conditiei de legalitate a unui act administrativ al administratiei publice, ca o expresie a aprecierii corecte a situatiei de fapt, si pe cale de consecinta, a executarii, in concret a legii, conform competentei legale. Asadar, aprecierea principiului proportionalitatii are in vedere relatia trihotonica- situatie de fapt, decizie de adoptat si scopul sau finalitatea acesteia. Ori de cate ori echilibrul cestor trei elemente nu este asigurat in activitatea administratiei, se poate spune ca ne regasim in situatia excesului de putere exercitat in adoptarea unui act administrativ.

Din acest punct de vedere, autorul francez G. Braibant, concluziona ca

examinarea 'principiului proportionalitatii este intotdeauna asociata sau chiar asimilata pur si simplu cu puterea discretionara'[45].

Desi un numar mare de studii de specialitate din literatura franceza examineaza proportionalitatea, acesta nu a fost reglementat expres ca principiu si nici recunoscut ca atare de jurisprudenta. .

La nivelul statelor europene, intalnim urmatoarele modalitati de recunoastere a acestui principiu, prin norme interne sau de drept comunitar.[46]

Astfel sunt:

-tari in care principiul proportionalitatii este consacrat in mod explicit ca principiu al dreptului public: Germania, Portugalia, Austria, Olanda, Suedia, Danemarca;

- tari in care principiul proportionalitatii isi gaseste aplicarea in dreptul comunitar, in materia drepturilor omului: Italia, Spania, Islanda;

- tari in care, desi nu este reglementat nici de legislatie, si nici recunoscut de jurisprudenta, doctrina il retine ca aplicabil in spetele individuale: Luxemburg, Belgia, Grecia, Franta, Marea Britanie.

Indiferent de sistemul de drept in care este examinat, principiul proportionalitatii difera de la o tara la alta, dar isi pastreaza si nota comuna de a fi expresia 'statului de drept".

In sistemul de drept romanesc, putem aprecia ca norma constitutionala reglementeaza in domeniul drepturilor si libertatilor fundamentale, principiul geeral al proportionalitatii, inca din 1991. Potrivit Constitutiei revizuita in 2003, art. 53, alin. 2 cu pivire la restrangerea exercitiului unor drepturi sau al unor libertati, se stipuleaza ca :'masura trebuie sa fie proportionala cu situatia care a determinat-o, sa fie aplicata in mod nediscriminatoriu si fara a aduce atingere existentei dreptului sau libertatii'.

Ce poate reprezenta aceasta 'recunoastere' decat o consacrare a principiului proportionalitatii in masura a asigura coroborarea prevederilor interne cu cele ,Comunitare in perspectiva integrarii Romaniei in Uniunea Europeana?

In acelasi timp, aceasta consacrare constitutionala a principiului proportionalitatii este de natura a permite jurisprudentei romanesti de a aprecia, in functie de situatia de fapt, puterea discretionara a unor autoritati publice in exercitarea competentelor sale menite a satisface un interes public.

6. Un alt principiu al organizarii si functionarii organelor centrale ale inistratiei publice este criteriul competentei teritoriale.

Potrivit normelor constitutiona1e Cap.V ,,Administratia publica', Sectiunea 1 , administratia publica centrala de specialitate' art. 116 (1) 'ministerele se organizeaza numai in subordinea Guvernului'.

Specific acestor autoritati centrale, este competenta lor teritoriala, care se intinde asupra intregului teritoriu national.

Asadar, criteriul teritorial este· unul din criteriile fundamentale, cu rang de 'principiu constitutional cu privire la organizarea si functionarea ministerelor.

In prezent, temeiul legal al organizarii si functionarii ministerelor il reprezinta legea nr.90/2001 privind organizarea si functia Guvernului si a ministerelor[47].

De remarcat ca din categoria autoritatii centrale mai fac parte, pe langa ministere ce se pot infiinta numai in subordinea Guvernului, si alte organe de specialitate ,.fiintate in subordineaGuvernului;a ministerelor sau a autoritatilor administrative autonome, cu avizul Curtii de Conturi, in conditiile legii, potrivit prevederilor art.116(2) si respectiv art.117 din Constitutie. .

Precizarea constitutionala din art.117(2):'numai daca legea le recunoaste aceasta competenta' pentru Guvern si ministere, presupune ca aceste organe centrale de specialitate sa nu poata fi infiintate decat prin lege si conditionate de existenta avizului ionform al Curtii de Conturi.[48]

In aceasta categorie, vom regasi autoritati ale administratiei publice centrale de specialitate cu competenta teritoriala generala, dar care, de regula, poarta denumiri diferite, precum consilii, comisii, agentii, autoritati de reglementare, etc.

Actul de infiintare al acestora, legea, este cea care determina natura juridica a acestor autoritati centrale de specialitate si dreptul acestora de a dispune pe intreg teritoriul national,

7. Principul specialitatii competentei materiale a autoritatilor centrale, are in vedere reglementarea domeniului lor de activitate, pentru o anumita ramura sau domeniu.

Ministerele exercita atat atributii generale ce deriva din calitatea lor de bordonate ale Guvernului in realizarea programului de guvernare dar si atributii proprii, potrivit actului de organizare si functionare.

Ceea ce determina. specificitatea unui minister sau autoritati de specialitate centrale este tocmai sfera atributiilor, competentelor conferite prin lege cu ocazia anizarii acestora.

Ca organe de specialitate ale administratiei centrale, ele au ca functii principale, stabilirea strategiilor generale in domeniul lor de competenta, de reglementare, de rezentare, de autoritate de stat.

Importanta domeniului reglementat a condus la distinctia categoriei minister, de alte organe centrale de specialitate si respectiv de autoritatile autonome ale administratiei publice.

Competenta materiala a acestor autoritati centrale determina si o ierarhizare a acestora in teritoriu, ele fiind structurate in sistem pe criteriul subordonarii ierarhice.

Iata asadar ca acest criteriu determina, pe de o parte clasificarea acestora din punct de vedere al categoriei de autoritati centrale, ca fiind ministere, alte autoritati centrale de specialitate din subordinea guvernului sau a ministerelor si respectiv autoritati autonome, dar in acelasi timp; prin complexitatea domeniului de reglementare permite si o deconcentrare si descentralizare a activitatii in teritoriu, prin infiintarea or structuri specifice la nivelul unitatilor administrativ teritoriale (ex. regional care sa realizeze in mod concret atributiile sale specifice).

Lipsa unei reglementari constitutionale care sa limiteze numarul acestor autoritati, a facut ca numarul si competenta lor sa fie reglementata de lege (Legea nr.90/2001, art.36 ) care prevede ca ' ministerele si ministrii se aproba de Parlament, prin acordarea votului de incredere asupra Programului de guvernare si intregii liste a guvernului, la investitura', iar in art.40, prevede ca 'rolul, functiile, atributiile, structura organizatorica si numarul de posturi ale ministerelor se fac in raport cu portanta, rolul, complexitatea, specificul activitatii desfasurate, numai prin Hotarare de Guvern'.

Urmare acestor reglementari, noile modificari legislative privind organizarea guvernului si a ministerelor, vin tocmai in sprijinul flexibilitatii acestei reglementari, a nevoilor de adaptare a legislatiei romanesti la practica si realitate a europeana, in contextul viitoarei aderari a Romaniei la Uniunea Europeana. [49]

8.0rganizarea si functionarea unor autoritati autonome prin lege organica

Desi sunt reglementate in Cap.V din Constitutie, sectiunea ,,Administratie publica centrala de specialitate ', autoritatile administrative autonome au trasaturi specifice fata de celelalte categorii de autoritati centrale, cum ar fi ministerele si alte organe de specialitate, din subordinea Guvernului ori a ministerelor (art.116 alin. 2).

,,Autonomia acestor organe fata de alte autoritati administrative nu exclude existenta controlului judecatoresc asupra actelor administrative pe care le emit, iar pentru unele, si a unui control parlamentar specific nu mai putin, fata de rolul Guvernului de a exercita conducerea generala a administratiei publice, consacrat de art.102(1). Hotararile Guvernului sunt obligatorii si pentru autoritatile administrative , autonome' .

De retinut, ca din aceasta categorie fac parte, ca nominalizate de Constitutie­ Consiliul Suprem de Aparare a Tarii, Serviciile de Informatii, Serviciile Publice de Radio, Televiziune. Fata de revizuirea din 2003, in aceasta categorie nu se mai regasesc Curtea Constitutionala si Avocatul Poporului, in timp ce Consiliul Legislativ este un organ consultativ de specialitate al Parlamentului, iar Consiliul Economic si Social este tot un organ consultativ al Parlamentului si Guvernului.

Specificitate acestor autoritati autonome consta, pe de o parte, in faptul ca nu sunt in subordinea Guvernului sau a altor ministere. Acestea prezinta informari, dari de inseama, rapoarte Parlamentului, numirea conducatorului acestora se face tot de catre Parlament sau de catre Presedinte si Parlament (vezi Consiliul National al Audiovizualului) si se refera de regula la domenii ale vietii economico-sociale, de maxima importanta si tin de interesul general al tarii, de apararea drepturilor si libertatile fundamentale ale cetateanului, respectiv. de apararea tarii si sigurantei ,nationale, si a unificarii legislatiei romanesti. Numarul acestor autoritati autonomeinfiintate prin lege organica este mult mai mare, ele urmand a fi examinate cu ocazia analizei acestei categorii de organe centrale ale administratiei publice.

9.Un alt principiu este acela al infiintarii, prin lege, a autoritatilor centrale .

Norma constitutionala, art. 117, prevede ca ministerele se infiinteaza, organizeaza si functioneaza potrivit legii, iar autoritatile administrative autonome se pot infiinta prin lege organica.

In privinta celorlalte organe de specialitate din subordine a Guvernului sau a ministerelor, acestea se infiinteaza de catre autoritatile spraordonate, in conditiile competentei lor legale.

Natura juridica diferita si importanta acestor autoritati este conferita de legiuitorul constituant, prin rezervare a domeniului functionarea acestor autoritati .

10. Principiul numirii Guvernului si a membrilor sai

Potrivit normei constitutionale cuprinsa in art.85, dezvoltata de prevederile Legii art.90/2001 'Presedintele Romaniei numeste Guvernul pe baza votului de incredere acordat de Parlament'

Aceasta se face prin decret prezidential, depunerea juramantului de catre Guvern, in ansamblul sau, si de fiecare dintre membrii simbolizand momentul inceperii mandatului de ministru.

Aceasta procedura de investitura, urmata de numire, are in vedere doar ministrii membri al Guvernului facem o asemenea precizare, intrucat din Guvern pot face parte atat ministrii delegati (care nu se regasesc in norma constitutionala), cat si alti membrii stabiliti prin lege organica (art. 102 (3) din Constitutie).

Un alt principiu specific organizarii si functionarii administratiei centrale este si acela al structurii sale in sistem, sub conducerea generala a Guvernului pe criteriul subordonarii ierarhice.

Examinarea actelor normative de organizare si functionare a ministerelor sau altor autoritati centrale de specialitate, permite identificarea elementelor definitorii ale orgaruzarii acestora in 'subordinea Guvernului sau al ministerelor' .

Ca atare, subordonarea permite ierarhizarea acestor autoritati, in vederea realizarii politcii generale a Guvernului si a activitatii de organizare a executarii legii a hotararilor si ordonantelor de guvern.

Aminteam in acest sens, competenta generala a ministerelor de a initia sau elabora din dispozitia Primului Ministru, ori a aviza proiectele de acte normative asigurand fundamentarea acestora.

Punerea in aplicare a prevederilor legale, este asigurata de ministerul de resort si celelalte autoritati centrale de specialitate si prin intermediul serviciilor lor deconcentrate, organizate in teritoriu, care in temeiul competentei delegate aduc la indeplinire atributiile legale ale ministerului, in domeniul in care fiinteaza.

Asadar, ultima veriga a administratiei statale o regasim in nivelul administratiei teritoriale, reprezentata de serviciile publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ teritoriale (art.123 din Constitutie)

De altfel, Legea nr. 90/2001, lege organica, prevede ca infiintarea sau desfiintarea serviciilor publice descentralizate, in prezent deconcentrate, conform art.123 din Constitutie ale ministerelor si celorlalte organe centrale din unitatile administrativ teritoriale, obiectul de activitate al acestora, structura organizatorica, numarul si incadrarea personalului, criteriile de constituire ale· compartimentelor, functiile de conducere ale acestora, se aproba prin ordin al ministrului sau al conducatorului organului de specialitate, in subordinea caruia aceste servicii isi desfasoara activitatea.

Definirea corecta a naturii juridice a acestor servicii teritoriale, ce reprezinta ultima veriga a administratiei statale de a fi servicii publice deconcentrate, reprezinta in fapt o largire a sferei de competenta a serviciilor publice teritoriale, prin transferul unora din competentele decizionale de la nivel central, la nivel teritorial, cu mentinerea subordonarii si dreptului de control asupra modului de realizare a competentei generale la nivel teritorial.

Este un prim pas al reformei in administratia centrala, in spiritul realizarii competentei sale, cat mai aproape de factorul local.

Dreptul de control general, numirea si revocarea conducatorilor acestor servicii publice, anularea, suspendarea sau revocarea actelor nelegale emise de acestea sunt doar cateva din caracteristicile subordonarii ierarhice, principiului de baza al structurarii in sistem al acestor autoritati centrale si teritoriale de specialitate