ORGANIZAREA ADMINISTRATIEI PUBLICE IN TARA NOASTRA

ORGANIZAREA ADMINISTRATIEI PUBLICE IN TARA NOASTRA

1. Diferite moduri de organizare ale administratiei

In literatura de specialitate s-a aratat ca pe plan international, in probleme de organizare administrativa s-au impus trei tipuri de solutii:

centralizarea administrativa

deconcentrarea administrativa

descentralizarea administrativa

In sistemul centralizarii administrative, puterea centrala conduce toate problemele administrative, fie in forma directa (ordinele fiind date nemijlocit de guvern sau puterea centrala) fie in forma indirecta (agenti ai puterii centrale transmit ordinele guvernului). In acest sistem:

- in general unitatile administrativ-teritoriale nu au personalitate juridica, deci colectivitatilor locale nu li se recunoaste dreptul de a se administra;

- administratia este strict ierarhizata si are ca regula esentiala dreptul superiorului de a exercita controlul ierarhic asupra activitatii inferiorilor. Controlul poate fi exercitat din oficiu sau la cererea unui particular ("recurs ierarhic") si priveste intreaga activitate a subordonatului (acte juridice, fapte materiale juridice, operatiuni materiale tehnice) atat din punct de vedere al legalitatii cat si al oportunitatii. Superiorul poate anula, abroga, revoca, suspenda ori modifica o masura a organului inferior ilegala sau inoportuna. Acest sistem de organizare este specific statelor totalitare.

Deconcentrarea administrativa este o varianta a centralizarii administrative. Deosebirea consta in faptul ca reprezentantii locali ai unor autoritatii centrale au unele drepturi de decizie proprie, iar unele probleme sunt date in competenta autoritatilor locale. Cu toate acestea:

- autoritatea locala ramane parte integranta in ierarhia centrala;

- organele centrale exercita controlul ierarhic, cu toate prerogativele acestuia, asupra activitatii autoritatilor administrative locale.

Descentralizarea presupune o entitate inglobata intr-o alta entitate, mai vasta, dar care are independenta in administrare. Descentralizarea poate fi:

- teritoriala sau

- pe servicii.

Descentralizarea teritoriala presupune impartirea teritoriului statului in unitati administrativ-teritoriale, cu personalitate juridica (persoane juridice de drept public - patrimoniu distinct si buget propriu, atribute de putere publica ). Conducerea unitatilor apartine autoritatilor publice locale, alese de cetatenii acestor unitati.

Descentralizarea pe servicii implica scoaterea unui serviciu public din competenta autoritatilor centrale si organizarea lui autonoma sau in subordinea autoritatilor autonome locale.

Organele centrale ale administratiei exercita un control asupra autoritatilor descentralizate, control numit "tutela administrativa" (notiune preluata de doctrina noastra din doctrina franceza), avand urmatoarele caracteristici:

- se exercita numai in cazurile prevazute expres de lege, fiind deci un control special;

- in general, controlul priveste numai legalitatea actului, nu si oportunitatea lui, cu exceptia situatiilor prevazute expres de lege;

- organul de control poate aproba, anula sau suspenda actele autoritatii descentralizate, dar nu poate modifica actele emise de acestea.

Prin Constitutia din 1991 si Legea 215/2001 in statul nostru au fost consacrate principiul autonomiei locale si principiul descentralizarii serviciilor publice.

Autonomia locala se refera la impartirea teritoriului in unitati administrativ-teritoriale cu personalitate juridica (judete, localitati urbane, comune), conduse de autoritati locale autonome deliberative (consiliile judetene, consiliile locale) si executive (primarul, presedintele consiliului judetean ). Autoritatile locale autonome hotarasc in problemele de interes ale comunitatii locale, in domeniile in care nu este fixata prin lege o alta competenta. Ca o consecinta a faptului ca statul nostru este un stat unitar, autoritatile administratiei publice centrale au dreptul si obligatia de a exercita controlul asupra autoritatilor publice locale. Legislatia reglementeaza riguros acest control, fara a preciza expres trasaturile sale specifice.

Prin Legea de revizuire a Constitutiei Romaniei art. 119, dupa republicare in baza art. 152 din Legea de revizuire a Constitutiei devenind art. 120, s-a modificat in sensul ca sunt consacrate, ca principii ale administratiei publice din unitatile administrativ-teritoriale, principiul descentralizarii, principiul autonomiei locale si principiul deconcentrarii serviciilor publice.

Din pacate, ca in multe alte cazuri, legiuitorul a folosit un limbaj inconsistent si care nu acopera in totalitate realitatea.

Nu doar serviciile publice sunt deconcentrate, ci si administratia activa are astfel de structuri. Prefectul, este inalt functionar public, subordonat Guvernului si prin atributiile sale asigura realizarea politicii guvernamentale la nivelul judetului, atat prin controlul serviciilor publice deconcentrate la nivelul judetului, cat si prin controlul de tutela administrativa asupra autoritatilor locale autonome. El nu este o autoritate locala autonoma, descentralizata, ci una deconcentrata la nivel local.

Pe de alta parte, anumite servicii publice, isi pierd specificul de "interes national", beneficiind de organizare autonoma, fiind eventual subordonate unor autoritati locale autonome. Astfel, transportul local este organizat in general sub forma de regii autonome locale de transport in subordinea consiliilor locale; incalzirea centrala este asigurata de regii autonome de termoficare, organizate in general la nivel local in subordinea consiliilor locale.

Prin urmare, la nivel local nu exista o completa autonomie, cata vreme printre autoritatile locale se regaseste prefectul subordonat ierarhic Guvernului. Pe de alta parte, serviciile publice nu sunt toate deconcentrate, unele din ele fiind descentralizate.

Administratia publica centrala

1. Presedintele Romaniei

Presedintele Romaniei face parte din puterea executiva. El este unul din cei doi sefi ai executivului, intre care nu exista relatii de subordonare. Celalalt sef al executivului este Guvernul.

Atributiile Presedintelui Romaniei pot fi grupate in atributii in relatia cu Parlamentul, atributii ca sef al executivului, atributii in calitate de conducator al armatei si atributii de politica externa ca reprezentant al statului.

In raporturile sale cu Parlamentul, Presedintele Romaniei:

- adreseaza Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme ale natiunii (art. 88 Constitutie). Pentru a primi mesajul, camerele se reunesc in sedinta comuna. Mesajul este un act unilateral care nu produce efectele juridice ale unui decret. Parlamentul poate sa dezbata o problema continuta in mesajul Presedintelui si chiar sa adopte o masura in urma acestei dezbateri. Dezbaterile se vor desfasura fara participarea Presedintelui;

- poate dizolva Parlamentul (art. 89 Constitutie), daca in termen de 60 de zile de la prima solicitare si numai dupa respingerea a cel putin doua solicitari de investitura, Parlamentul nu a acordat votul de incredere pentru formarea Guvernului, dupa consultarea presedintilor celor doua Camere si a liderilor grupurilor parlamentare. In cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat o singura data. Parlamentul nu poate fi dizolvat in ultimele sase luni ale mandatului Presedintelui, in timpul starii de mobilizare, de razboi, de asediu sau de urgenta;

- promulga legile (art. 77 din Constitutie), printr-un decret de promulgare publicat in Monitorul Oficial al Romaniei. Inainte de promulgare, Presedintele poate cere Parlamentului reexaminarea legii si poate cere Curtii Constitutionale verificarea constitutionalitatii unor prevederi.

In calitate de sef al executivului, Presedintele Romaniei are unele atributii in raport cu Guvernul (art. 85-87 Constitutie):

- desemneaza un candidat pentru functia de prim-ministru si numeste Guvernul pe baza votului de incredere acordat de Parlament;

- in caz de remaniere guvernamentala sau de vacanta a postului, revoca si numeste, la propunerea primului-ministru pe unii membrii ai Guvernului;

- consulta Guvernul cu privire la problemele urgente si de importanta deosebita, eventual inainte de a lua anumite decizii;

- poate lua parte la sedintele Guvernului in care se dezbat probleme de interes national, privind politica externa, apararea tarii, asigurarea ordinii publice; la cererea primului ministru Presedintele poate participa la sedintele Guvernului si in alte situatii. In caz de participare, sedintele vor fi prezidate de Presedinte, care insa nu are drept de vot.

In calitatea Presedintelui Romaniei de comandant al fortelor armate si presedinte al Consiliului Suprem de Aparare a Tarii, acesta, in situatii exceptionale:

- poate declara mobilizarea partiala sau generala a fortelor armate, de regula cu aprobarea prealabila a Parlamentului dar, in situatii exceptionale, cu aprobarea ulterioara a Parlamentului;

- ia masuri de respingere a agresiunii armate indreptate impotriva tarii, pe care le comunica Parlamentului prin mesaj, iar daca Parlamentul nu se afla in sesiune el se convoaca de drept in 24 de ore de la declansarea agresiunii;

- instituie starea de asediu sau de urgenta in intreaga tara sau in anumite localitati, supunand Parlamentului spre incuviintare masurile adoptate; daca Parlamentul nu se afla in sesiune, el se convoaca de drept in 48 de ore de la instituirea starii de asediu sau urgenta si functioneaza pe toata durata acesteia.

In domeniul politicii externe, Presedintele Romaniei:

- incheie tratate internationale in numele Romaniei. Tratatele se negociaza de Guvern si se supun spre ratificare Parlamentului

- acrediteaza si recheama reprezentantii diplomatici ai Romaniei, si aproba infiintarea, desfiintarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice;

- indeplineste atributii in legatura cu reprezentantii diplomatici ai altor state care sunt acreditati pe langa Presedintele Romaniei.

Actele juridice emise de Presedintelui Romaniei se numesc decrete si sunt publicate in Monitorul Oficial al Romaniei. Nepublicarea echivaleaza cu inexistenta decretului.

Decretele prezidentiale sunt acte administrative, manifestari unilaterale de vointa cu caracter executoriu. Aceste acte au caracter individual sau, in opinia unor autori^[5], pot avea si un caracter normativ.

In cazuri expres prevazute de lege, decretele se contrasemneaza de catre primul-ministru. Conform dispozitiilor constitutionale, necesitatea contrasemnarii decretelor prezidentiale este prevazuta pentru cazul semnarii tratatelor internationale, al atributiilor legate de reprezentantii diplomatici si misiunile diplomatice, al mobilizarii fortelor armate si al masurilor luate in caz de agresiune armata impotriva Romaniei, al instituirii starilor de asediu sau de urgenta, al conferirii decoratiilor si titlurilor de onoare, al acordarii gradelor de maresal, amiral si general si al acordarii gratierii individuale.

Opinia doctrinara majoritara este aceea ca decretele prezidentiale, fiind acte administrative, pot fi supuse controlului instantelor de contencios administrativ. Sunt aplicabile insa dispozitiile constitutionale privind actele exceptate de la controlul instantelor de judecata. Astfel, conform art. 126 alin. 6, nu pot fi supuse controlului judecatoresc actele autoritatilor publice care privesc raporturile cu Parlamentul, precum si a actelor de comandament cu caracter militar. Este evident, prin urmare, ca decretele prezidentiale emise in calitatea Presedintelui de comandant suprem al armatei si presedinte al CSAT se incadreaza in sfera actelor exceptate de la controlul judecatoresc. In practica judecatoreasca, prin hotarari ale Inaltei Curti de Casatie si Justitie a fost pusa in discutie posibilitatea controlului judecatoresc, atat pe calea actiunii directe cat si pe calea exceptiei de nelegalitate, asupra decretelor prezidentiale pentru care Constitutia prevede necesitatea contrasemnarii acestor acte de catre primul-ministru. Concret, analiza a fost facuta de instanta suprema in legatura cu Decretul nr. 1174/2004 prin care s-a dispus revocarea Decretului de gratiere nr. 1164/2004^[6].

Dincolo de consideratiile potrivit carora actele privind gratierea individuala sunt exceptate de la controlul judecatoresc, instanta suprema a aratat ca Presedintele Romaniei, acordand gratierea individuala, reprezinta statul in raportul penal si decide in numele acestuia, la renuntarea la un drept al sau, dar in conditiile in care are in acelasi timp si misiunea de a veghea la aplicarea Constitutiei Romaniei. Mai mult, puterea discretionara a celui ce acorda gratierea individuala, chiar daca este o prerogativa constitutionala, in regimurile semi-prezidentiale, semi-prezidentiale atenuate sau parlamentare cuprinzand elemente de semi-prezidentialism, caracterizate printr-un bicefalism executiv - presedintele republicii, ca sef al statului si primul-ministru, ca sef Guvernului, aceasta este gardata de institutia contrasemnarii actului privind gratierea individuala.

In acord cu aceasta solutie, prin Constitutia Romaniei s-a statuat institutia contrasemnarii de catre Primul ministru, a actului de gratiere individuala. Asadar, decretele privind gratierea individuala sunt acte juridice unilaterale de drept public prin care se manifesta doua vointe, dar care produc acelasi efect si independent de faptul ca acestea sunt numite acte administrative complexe sau acte administrative atipice, cu certitudine aceste acte juridice, nu pot fi asimilate unei alte categorii de acte administrative, fiind rezultatul unor raporturi de natura constitutionala, pe de o parte, intre cei doi sefi ai executivului, pe de alta parte, cu Parlamentul.

Ratiunea obligatiei de a se contrasemna aceste decrete de catre Primul ministru, consta tocmai in exercitarea unui control parlamentar indirect, prin mijlocirea Primului-ministru, care raspunde in fata legislativului.

In consecinta, in ipoteza in care decretele de gratiere sunt considerate acte administrative (complexe sau atipice), acestea nu sunt supuse controlului judecatoresc pe calea contenciosului administrativ, fiind aplicabile dispozitiile art. 126 alin. (6) din Constitutia Romaniei si a art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, pentru motivele expuse de Inalta Curte de Casatie si justitie, decretele prezidentiale pentru care exista cerinta contrasemnarii de catre primul-ministru, sunt exceptate de la controlul judecatoresc.

In ce priveste raspunderea, Presedintele poate raspunde politic sau juridic.

Pentru modalitatea in care isi indeplineste mandatul poate fi angajata raspunderea politica a Presedintelui, materializata in sanctionarea de catre corpul electoral prin nealegere si posibilitatea suspendarii de catre Parlament cu avizul consultativ al Curtii Constitutionale, in cazul savarsirii unor fapte grave prin care se incalca prevederile Constitutiei, urmata de demitere prin organizarea unui referendum (Legea nr. 3/2000^[7]).

Conform Legii 3/2000, referendumul national este mijlocul de consultare directa si de exprimare directa a vointei suverane a poporului cu privire la revizuirea Constitutiei, demiterea Presedintelui Romaniei, probleme de interes national.

Pentru demiterea Presedintelui, cetatenii raspund cu DA sau NU la intrebarea "Sunteti de acord cu demiterea Presedintelui Romaniei?". Demiterea Presedintelui Romaniei este aprobata daca a intrunit majoritatea voturilor valabil exprimate, la nivelul tarii, ale cetatenilor care au participat le referendum^[8].

Obiectul si data referendumului pentru demiterea Presedintelui se stabilesc prin hotarare a Parlamentului.

Aducerea la cunostinta publicului a datei referendumului se face prin Monitorul Oficial al Romaniei - Partea I, presa, radio, televiziune.

Curtea Constitutionala prezinta Parlamentului un raport cu privire la respectarea procedurii pentru organizarea si desfasurarea referendumului national si confirma rezultatele acestuia.

Rezultatul referendumului se publica de catre Curtea Constitutionala in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I si in presa.

In cazul aprobarii, masura demiterii intra in vigoare la data publicarii in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I a hotararii Curtii Constitutionale de confirmare a Referendumului.

In ce priveste raspunderea juridica, Presedintele, ca si parlamentarii se bucura de imunitate, adica el nu poate fi tras la raspundere pentru opiniile politice exprimate in exercitarea mandatului si nici pentru actele sau faptele care fac parte din prerogativele pe care i le ofera functia.

Presedintele poate fi tras la raspundere penala numai pentru inalta tradare. Aceasta nu este o infractiune prevazuta de Codul penal, notiunea avand un caracter complex care include si aspecte politice.

Raspunderea pentru inalta tradare a fost prevazuta si in constitutia franceza adoptata in 1958, in art. 68. Datorita faptului ca legea penala nu definea aceasta infractiune, doctrina franceza a subliniat in repetate randuri ca textul art. 68 din constitutie contravine principiului legalitatii incriminarii, stabilit tot prin legea fundamentala. Urmare a numeroaselor dezbateri pe aceasta tema, textul constitutional a fost modificat la inceputul anului 2007, renuntandu-se la notiunea de inalta tradare. In prezent, art. 68 din constitutia franceza statueaza ca presedintele poate fi destituit in cazul in care isi neglijeaza indatoririle intr-un mod evident incompatibil cu exercitiul mandatului sau. Masura destituirii este luata de Parlament, constituit in Inalta Curte.

In dreptul nostru, Profesorul Tudor Draganu, a exprimat opinia conform careia, inalta tradare este o forma agravata a infractiunii de tradare prevazuta in Codul penal, agravanta constand in calitatea subiectului activ al infractiunii, aceea de Presedinte al Romaniei .

Hotararea de punere sub acuzare poate fi luata de Camera Deputatilor si Senat in sedinta comuna, cu o majoritate de 2/3 din numarul deputatilor si senatorilor (majoritate calificata). Propunerea de punere sub acuzare poate fi initiata de majoritatea senatorilor si senatorilor si se aduce neintarziat la cunostinta Presedintelui Romaniei pentru ca acesta sa poata da explicatii in legatura cu faptele care i se imputa.

Competenta de judecata apartine Inaltei Curti de Casatie si Justitie in conditiile legii.

La data ramanerii definitive a hotararii de condamnare, presedintele este demis de drept.

Pentru faptele care nu au legatura cu exercitarea functiei, presedintele raspunde in conditiile dreptului comun.

Guvernul

Conform Legii nr. 90/2001^[10], privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor, Guvernul este autoritatea publica a puterii executive care functioneaza in baza votului de incredere acordat de Parlament, asigura realizarea politicii interne si externe a tarii si exercita conducerea generala a administratiei publice.

1. Constituirea si componenta Guvernului

Presedintele Romaniei, in urma consultarii partidului sau formatiunii politice care are majoritatea absoluta in Parlament, ori, in lipsa acestei majoritati, a partidelor reprezentate in Parlament, desemneaza un candidat la functia de prim-ministru (Constitutia Romaniei, art. 103 alin.1). Persoana desemnata, in termen de 10 zile de la desemnare, cere votul de incredere al Parlamentului asupra programului si intregii liste a Guvernului. Parlamentul decide in sedinta comuna, cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor.

In urma parcurgerii acestei proceduri, Presedintele Romaniei numeste Guvernul, pe baza votului de incredere acordat de Parlament.

Data de la care Guvernul in ansamblul sau si fiecare ministru isi exercita mandatul, este data depunerii juramantului de credinta si devotament stabilit in art. 82 din Constitutie, in fata Presedintelui Romaniei, individual de primul-ministru si ceilalti membri ai Guvernului.

Conform Constitutiei, Guvernul este alcatuit din primul-ministru, ministri si alti membri stabiliti prin lege organica.

Legea nr. 90/2001 modificata precizeaza ca Guvernul este alcatuit din primul-ministru si ministri (art. 3 alin.1). Din Guvern pot face parte si ministri de stat precum si ministri‑delegati, cu insarcinari speciale pe langa primul ministru, prevazuti in lista Guvernului prezentata Parlamentului pentru acordarea votului de incredere.

Pentru a fi membru al Guvernului, o persoana trebuie sa indeplineasca urmatoarele conditii:

- sa aiba cetatenia romana

- sa aiba domiciliul in Romania

- sa se bucure de exercitiul drepturilor electorale

- sa nu fi suferit condamnari penale

- sa nu se gaseasca in cazurile de incompatibilitate prevazute de Legea nr. 161/2003^[11], Titlul IV, Capitolul 3, Sectiunea 3, art. 84 alin.1, adica sa nu aiba:

a) orice alta functie publica de autoritate, cu exceptia celei de deputat sau de senator ori a altor situatii prevazute de Constitutie;

b) o functie de reprezentare profesionala salarizata in cadrul organizatiilor cu scop comercial;

c) functia de presedinte, vicepresedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administratie sau cenzor la societatile comerciale, inclusiv bancile sau alte institutii de credit, societatile de asigurare si cele financiare, precum si la institutiile publice;

d) functia de presedinte sau de secretar al adunarilor generale ale actionarilor sau asociatilor la societatile comerciale prevazute la lit. c);

e) functia de reprezentant al statului in adunarile generale ale societatilor comerciale prevazute la lit. c);

f) functia de manager sau membru al consiliilor de administratie ale regiilor autonome, companiilor si societatilor nationale;

g) calitatea de comerciant persoana fizica;

h) calitatea de membru al unui grup de interes economic;

i) o functie publica incredintata de un stat strain, cu exceptia acelor functii prevazute in acordurile si conventiile la care Romania este parte.

Constatarea starii de incompatibilitate se face de catre Agentia Nationala de Integritate, conform art. 1 alin.1 si art. 13 lit. d) din Legea nr. 144/2007^[12]. Constatarile Agentiei Nationale de Integritate sunt supuse controlului judecatoresc, in conditiile Legii nr. 144/2007.

Incetarea functiei de membru al Guvernului, inainte de incetarea duratei normale a mandatului, poate surveni in urma:

- demisiei;

- revocarii din functie;

- pierderilor drepturilor electorale;

- existentei starii de incompatibilitate;

- decesului;

- demiterii ca urmare a unei condamnari penale printr‑o hotarare judecatoreasca definitiva ori a declararii , in tot sau in parte, a averii sale ca fiind dobandita in mod ilicit, printr‑o hotarare judecatoreasca irevocabila.

Demiterea se face de catre Presedinte, la propunerea primului-ministru.

In celelalte cazuri de incetare a calitatii de membru al Guvernului, Presedintele, la propunerea primului-ministru, ia act de aceasta si declara vacanta functia de membru al Guvernului.

In caz de vacanta a postului, ca si in caz de remaniere guvernamentala, numirea in functia de membru al Guvernului se face de Presedinte, la propunerea primului-ministru.

Organizarea si functionarea Guvernului

Guvernul este o autoritate colegiala care lucreaza in sedinte.

In sedintele plenului se dezbat probleme care intra in competenta Guvernului, se adopta hotarari juridice si politice si se realizeaza coordonarea si controlul autoritatilor subordonate.

Guvernul se intruneste in sedinte saptamanal sau ori de cate ori este nevoie, la convocarea si sub conducerea primului-ministru.

La sedinte pot participa in calitate de invitati conducatori ai unor organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ai unor autoritati administrative autonome, precum si orice alte persoane a caror prezenta se apreciaza a fi utila, la solicitarea primului-ministru.

Dezbaterile si modul de adoptare a hotararilor se inregistreaza pe banda magnetica si se consemneaza in stenograma sedintei, certificata de secretarul‑general al Guvernului.

Adoptarea hotararilor si ordonantelor, precum si ale altor acte ale Guvernului, se face in prezenta majoritatii membrilor Guvernului, prin consens. In cazul in care consensul nu poate fi atins, primul-ministru poate hotari adoptarea actului.

Guvernul exercita controlul ierarhic asupra ministerelor, altor organe de specialitate din subordinea sa, prefectilor, putand anula actele acestora pentru motive de nelegalitate sau de inoportunitate. Cu autoritatile administratiei centrale autonome, Guvernul se afla in relatii de colaborare. Prin intermediul prefectilor, Guvernul are posibilitatea de a exercita un control asupra autoritatilor administrative locale autonome prin care asigura respectarea legalitatii pe intreg teritoriul statului.

Incetarea mandatului Guvernului are loc, de regula, la data validarii alegerilor parlamentare generale. In cazul incetarii mandatului sau, in conditiile prevazute de Constitutie, pana la depunerea juramantului de catre membrii noului Guvern, Guvernul continua sa indeplineasca numai actele cu caracter individual sau normativ, necesare pentru administrarea treburilor publice, fara a promova politici noi. In aceasta perioada Guvernul nu poate emite ordonante si nu poate initia proiecte de lege, cu exceptia celor care sunt necesare pentru respectarea angajamentelor asumate de Romania fata de Uniunea Europeana si alte organisme internationale, a celor necesare in domeniul bugetar privind administrarea, repartizarea si utilizarea veniturilor si cheltuielilor bugetare, precum si a celor necesare in cazul producerii unor evenimente ale caror efecte nu pot fi inlaturate decat prin masuri stabilite de acte normative cu forta juridica de lege.

In cazuri exceptionale, mandatul Guvernului inceteaza prin demitere la data retragerii de catre Parlament a increderii acordate sau daca primul ministru se afla intr‑una din situatiile de incetare a functiei de membru al Guvernului ori este in imposibilitate de a‑si exercita atributiile mai mult de 45 de zile. In cazul in care primul ministru se afla in una din situatiile de incetare a functiei de membru al Guvernului, sau este in imposibilitate de a‑si exercita atributiile mai mult de 45 de zile, Presedintele va desemna un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, pana la formarea unui nou Guvern. Reluarea activitatii de catre primul-ministru in intervalul de 45 de zile duce la incetarea interimatului. Daca interimatul depaseste 45 de zile datorita imposibilitatii primului-ministru de a‑si relua atributiile, intregul Guvern este demis.

In activitatea sa, Guvernul este condus de primul-ministru, care are urmatoarele atributii:

conduce Guvernul si coordoneaza activitatea membrilor acestuia;

reprezinta Guvernul in relatiile cu Parlamentul, Presedintele, Inalta Curte de Casatie si Justitie, Curtea Constitutionala, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, celelalte autoritati si institutii publice, partidele si aliantele politice, alte organizatii neguvernamentale si in relatiile internationale;

‑ este vicepresedintele Consiliului Suprem de Aparare a Tarii;

prezinta Camerei Deputatilor si Senatului rapoarte si declaratii cu privire la politica Guvernului, raspunde la intrebarile sau interpelarile adresate de deputati si senatori, ori, poate desemna un membru al Guvernului pentru a raspunde;

convoaca si conduce sedintele Guvernului;

hotaraste in situatiile in care nu se realizeaza consensul pentru adoptarea hotararilor sau ordonantelor;

semneaza hotararile si ordonantele Guvernului si contrasemneaza decretele Presedintelui, daca legea cere acest lucru;

numeste si elibereaza din functie conducatorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului (cu exceptia persoanelor care au calitatea de membrii ai Guvernului), secretarul general si secretarii generali adjuncti ai Guvernului, personalul din cadrul Cancelariei Primului-ministru, secretarii de stat, alte persoane care indeplinesc functii publice, in cazurile prevazute de lege.

In scopul rezolvarii unor probleme operative poate constitui, prin decizie, consilii, comisii si comitete interministeriale.

In indeplinirea atributiilor ce ii revin emite decizii, in conditiile legii. Deciziile primului-ministru se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nepublicarea atragand inexistenta acestora.

Pentru buna functionare a Guvernului este organizat Aparatul de lucru al Guvernului, alcatuit din:

‑ Cancelaria Primului-ministru;

‑ Secretariatul General al Guvernului;

‑ departamente;

‑ alte structuri organizatorice cu atributii specifice stabilite prin hotarare a Guvernului.

Cancelaria Primului-ministru are personalitate juridica, este coordonata direct de primul-ministru si este condusa de seful cancelariei care are rang de ministru. Organizarea si functionarea Cancelariei Primului-ministru se aproba prin decizia Primului ministru.

Personalului din Cancelaria Primului-ministru nu i se aplica prevederile legii privind statutul functionarului public.

Secretariatul General al Guvernului constituie elementul de legatura si stabilitate a guvernarii, asigurand, prin aparatul propriu, derularea operatiunilor tehnice aferente actelor de guvernare.

Secretariatul General este condus de secretarul general al Guvernului, care poate avea rang de ministru. El este ajutat de unul sau mai multi secretari adjuncti, care pot avea rangul de secretar de stat.

Organizarea si atributiile secretariatului General se stabilesc prin hotarare a Guvernului. Principalele atributii ale Secretariatului General al Guvernului se materializeaza in operatiuni materiale-tehnice aferente actelor de guvernare, necesare pentru solutionarea problemelor organizatorice, juridice, economice sau tehnice ale activitatii Guvernului.

Ministrul pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului sau dupa caz secretarul General al Guvernului este ordonatorul principal de credite.

Departamentul este definit de lege ca o structura organizatorica, de regula fara personalitate juridica si fara unitati in subordine, avand rolul de coordonare si sinteza in domenii de interes general. Cu toate acestea, au fost infiintate structuri cu denumirea de "departamente", cu mentiunea expresa ca au personalitate juridica , probabil dintr-o neatentie la acordarea denumirii respectivei structuri.

Departamentul se subordoneaza primului-ministru si este condus de un demnitar care in exercitarea atributiilor ce‑i revin emite ordine cu caracter individual.

Infiintarea, organizarea, functionarea si atributiile departa­mentului se aproba prin hotarare a Guvernului.

3. Atributiile Guvernului

Potrivit Constitutiei (art.102 alin.1), Guvernul asigura reali­zarea politicii interne si externe a tarii si exercita conducerea generala a administratiei publice.

Pe langa Constitutie, atributiile Guvernului se desprind din: Legea de organizare si functionare a Guvernului, Regulamentele de functionare ale celor doua camere ale Parlamentului, alte acte normative.

O clasificarea foarte generala imparte atributiile continute in Legea de organizare si functionare a Guvernului (Legea 90/2001, art.11) in:

‑ atributii privind politica interna: a) exercita conducerea generala a administratiei publice, conduce si controleaza activitatea ministerelor si a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea sa, emite hotarari pentru organizarea executarii legilor, asigura executarea de catre autoritatile administratiei publice a legilor si a celorlalte dispozitii normative date in aplicarea acestora (atributii de conducere, coordonare si control a activitatii organelor administratiei centrale si locale); b) emite ordonante in temeiul unei legi speciale de abilitare si ordonante de urgenta potrivit Constitutiei, initiaza proiecte legislative si le supune spre aprobare Parlamentului, emite puncte de vedere asupra propunerilor legislative, initiate cu respectarea Constitutiei, si le transmite Parlamentului, in termen de 60 de zile de la data solicitarii, nerespectarea acestui termen echivaland cu sustinerea implicita a formei initiatorului (atributii de activitate legislativa); c) asigura administrarea proprietatii publice si private a statului, elaboreaza proiectele de lege ale bugetului de stat si a bugetului asigurarilor sociale de stat si le supune spre aprobare Parlamentului, aproba strategiile si programele de dezvoltare economica a tarii, pe ramuri si domenii de activitate, asigura realizarea politicii in domeniul social potrivit Programului de guvernare (atributii referitoare la activitatea economico‑sociala si financiara); d) asigura apararea ordinii de drept, a linistii publice si sigurantei cetateanului, precum si a drepturilor si libertatilor cetatenilor, in conditiile prevazute de lege; aduce la indeplinire masurile adoptate, potrivit legii, pentru apararea tarii, scop in care organizeaza si inzestreaza fortele armate (atributii privind ordinea publica, drepturile cetatenilor si apararea tarii);

‑ atributii privind politica externa: asigura realizarea politicii externe a tarii si, in acest cadru, integrarea Romaniei in structurile europene si internationale; negociaza tratatele, acordurile si conventiile internationale care angajeaza statul roman; negociaza si incheie, in conditiile legii, conventii si alte intelegeri internationale la nivel guvernamental;

‑ alte atributii: acorda si retrage cetatenia romana, in conditiile legii; aproba renuntarea la cetatenia romana, in aceleasi conditii; infiinteaza, cu acordul Curtii de Conturi, organe de specialitate in subordinea sa; coopereaza cu organismele sociale interesate in indeplinirea atributiilor sale; indeplineste orice alte atributii prevazute de lege sau care decurg din rolul si functiile Guvernului.

4. Actele Guvernului

Conform Constitutiei, Guvernul Romaniei poate adopta:

a)       hotarari, care pot fi normative sau individuale;

b)       ordonante, care pot avea doar caracter normativ^[14];

c)       diferite acte exclusiv politice (programe, motiuni, declaratii).

In art. 108 al Constitutiei sunt definite, in sinteza, hotararea si ordonanta, iar art. 115 consacra regimul delegarii legislative, adica regimul ordonantei. Despre actele exclusiv politice gasim referiri in mai multe articole, cum este de exemplu art. 114 alin.1, unde se face referire la program si la declaratia de politica generala .

Hotararile Guvernului se emit pentru organizarea executarii legilor. Ele se intemeiaza deci intotdeauna pe lege fara a fi insa necesar ca legea sa contina o norma de trimitere.

Hotararea se emite de regula atunci cand "executarea unor prevederi legale reclama stabilirea de activitati sau de reguli subsecvente care sa asigure corecta lor aplicare, inlaturarea unor greutati sau organizarea corespunzatoare a unor activitati" . In majoritatea cazurilor, prin hotararile de Guvern sunt aprobate norme metodologice de punere in aplicare a unor legi. Uneori aceste norme, sub pretextul ca ofera explicatii asupra unui text de lege, adauga anumite dispozitii care in mod evident, nu au existat in intentia legiuitorului. In aceste situatii, adaugirile sunt evident nelegale, instanta de judecata putand sa nu le ia in considerare in solutionarea cauzei sau sa anuleze partial hotararea, cu privire la textul nelegal, dupa caz.

Ordonantele sunt expresia unei competente legislative delegate. Ele se emit numai in domenii care nu fac obiectul legilor organice, in baza unor legi speciale de abilitare. Legea de abilitare stabileste limitele si conditiile emiterii ordonantei, domeniul si data pana la care se pot emite ordonantele. Daca legea de abilitare o cere, ordonantele se supun aprobarii Parlamentului pana la implinirea termenului de abilitare, nerespectarea acestui termen atragand incetarea efectelor ordonantei. Pana la aprobarea lor de catre Parlament, ordonantele pot fi modificate, revocate sau inlocuite de Guvern.

In cazuri exceptionale, Guvernul poate adopta ordonante de urgenta, fara o lege speciala de abilitare. Ele intra in vigoare in conditiile prevazute de art. 114 alin. 5 din Constitutie.

Atat ordonantele cat si hotararile se semneaza de primul-ministru si se contrasemneaza de ministrii care au obligatia punerii lor in executare. Lipsa semnaturilor cerute de lege atrage nulitatea actului, putand fi, in functie de imprejurari si acoperita . Ordonantele se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I. Nepublicarea atrage inexistenta hotararii sau ordonantei. Sunt exceptate de la cerinta publicarii numai hotararile care au caracter militar, acestea urmand a fi comunicate numai institutiilor interesate.

5. Raspunderea Guvernului

Potrivit Constitutiei, raspunderea Guvernului si a ministrilor poate fi politica, penala ori patrimoniala.

Guvernul raspunde politic numai in fata Parlamentului pentru intreaga sa activitate. Fiecare membru al Guvernului raspunde politic solidar cu ceilalti membri pentru activitatea si actele Guvernului (Constitutie 109).

Raspunderea presupune declansarea unei proceduri care se concretizeaza in final intr‑o sanctiune. Sanctiunea cea mai severa este demiterea prin retragerea increderii de catre Parlament. Procedura care trebuie urmata pentru aplicarea acestei sanctiuni formeaza institutia motiunii de cenzura.

Potrivit art. 114 din Constitutie, Guvernul isi poate angaja raspunderea in fata celor doua camere ale Parlamentului, in sedinta comuna, asupra unui program, a unei declaratii de politica generala sau a unui proiect de lege. In termen de 3 zile de la prezentarea unuia din aceste documente, se poate depune o motiune de cenzura. Votarea motiunii de cenzura are ca efect demiterea Guvernului. Daca insa motiunea de cenzura este respinsa, ori nu s‑a depus in termen o motiune de cenzura, proiectul de lege se considera adoptat, iar programul sau declaratia de politica generala devin obligatorii pentru Guvern.

In cazul in care Presedintele Romaniei cere reexaminarea legii adoptate conform art. 113 alin.3, dezbaterea ei se va face in sedinta comuna a celor doua Camere.

Raspunderea penala a membrilor Guvernului este prevazuta de Constitutie si Legea responsabilitatii ministeriale, nr. 115/1999^[18].

Constitutia prevede ca, pentru faptele savarsite in timpul functiei de membrii Guvernului, au dreptul sa ceara urmarirea penala numai Camera Deputatilor, Senatul si Presedintele Romaniei. Daca s‑a cerut urmarirea penala, Presedintele Romaniei poate dispune suspendarea din functie a respectivului membru al Guvernului. Trimiterea in judecata a unui membru al Guvernului atrage suspendarea lui din functie. Competenta de judecata apartine Inaltei Curti de Casatie si Justitie.

Potrivit art. 109 alin.3 din Constitutie, cazurile de raspundere si pedepsele aplicabile membrilor Guvernului sunt reglementate printr‑o lege privind responsabilitatea ministeriala.

Legea privind responsabilitatea ministeriala este legea nr. 115/1999.

In prima forma, aceasta lege nu prevedea, asa cum s‑ar fi impus conform Constitutiei, nici o infractiune specifica ce atrage raspunderea ministrilor daca este savarsita in exercitiul functiei lor. Ca urmare, aceasta lege a fost modificata prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 130/1999 , prin care s‑au introdus doua infractiuni specifice:

a)       impiedicarea, prin amenintare, violenta ori prin folosirea de mijloace frauduloase, a exercitarii, cu buna‑credinta, a drepturilor si libertatilor vreunui cetatean si

b)       prezentarea, cu rea‑credinta, a unor date inexacte Parlamentului sau Presedintelui Romaniei cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde savarsirea unor fapte de natura sa aduca atingere intereselor statului.

Pedeapsa pentru ambele infractiuni este de la 2 la 12 ani si pedeapsa complementara a interzicerii dreptului de a mai ocupa o functie publica de conducere pe o perioada de la 3 la 10 ani. Tentativa se pedepseste.

Legea 115/1999 a mai fost completata si prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 289/2000 aprobata prin Legea nr. 31/2001 , prin care s‑a stabilit obligatia de raport a membrilor Guvernului care isi incheie mandatul, precum si prin Legea nr. 253/2002 in urma careia Legea 115/1999 a fost republicata. Prin aceasta din urma lege s-au stabilit de asemenea ca fiind infractiuni, pedepsite cu inchisoare de la 6 luni la 3 ani:

c)       refuzul nejustificat de a prezenta Camerei Deputatilor, Senatului sau comisiilor permanente ale acestora, in termen de 30 de zile de la solicitare, informatiile si documentele cerute de acestea in cadrul activitatii de informare a Parlamentului de catre membrii Guvernului, potrivit art. 110 alin. 1 din Constitutie;

d)       emiterea de ordine normative sau instructiuni cu caracter discriminatoriu pe temei de rasa, nationalitate, etnie, limba, religie, categorie sociala, convingeri, varsta, sex sau orientare sexuala, apartenenta politica, avere sau origine sociala, de natura sa aduca atingere drepturilor omului.

Pentru faptele care intra sub incidenta legii penale, savarsite de membrii Guvernului in exercitiul functiei lor, precum si pentru infractiunile speciale prevazute de Legea 115/1999, pe langa pedeapsa principala se va aplica si pedeapsa complementara a interzicerii dreptului de a mai ocupa o functie de demnitate publica sau o functie publica de conducere pe o perioada de la 3 la 10 ani.

Pentru savarsirea altor infractiuni decat cele prevazute in Legea 115/1999, in afara exercitiului functiei lor, membrii Guvernului raspund potrivit dreptului comun.

Procedura de urmarire penala si de judecare este detaliata in Cap. III al Legii nr. 115/1999.

Dreptul de a cere urmarirea penala a membrilor Guvernului pentru faptele savarsite in exercitiul functiei lor apartine numai Camerei Deputatilor, Senatului si Presedintelui Romaniei.

Daca cererea de incepere a urmaririi penale este facuta de una din Camerele Parlamentului, in prealabil se intocmeste un raport, de catre o comisie, permanenta sau constituita special in acest scop, care a efectuat, potrivit competentei sale, o ancheta privitoare la activitatea Guvernului sau a unui minister. Raportul se inscrie cu prioritate pe ordinea de zi a Camerei respective.

La dezbaterile din Camere, prezenta celui in cauza este obligatorie. El are dreptul sa se apere. Lipsa nejustificata a celui in cauza nu impiedica desfasurarea lucrarilor.

Cererea de urmarire penala a membrilor Guvernului si, dupa caz de ridicare a imunitatii parlamentare se adopta cu votul secret al majoritatii membrilor prezenti.

Dupa inceperea urmaririi penale membrul Guvernului care este si deputat sau senator poate fi retinut, arestat, perchezitionat sau trimis in judecata numai cu incuviintarea Camerei din care face parte.

Presedintele Romaniei isi exercita dreptul de a cere urmarirea penala a unui membru al Guvernului fara interventia vreunei alte autoritati. Acest aspect a fost lamurit prin Decizia Curtii Constitutionale nr. 1133 din 27 noiembrie 2007 , prin care a fost declarat neconstitutional articolul 16 din Legea nr. 115/1999. Acest articol prevedea ca Presedintele poate cere urmarirea penala a unui membru al Guvernului la propunerea unei comisii organizate potrivit legii care la randul ei era sesizata de Ministerul Public, de alte organe ale statului sau de cetateni. Curtea Constitutionala a apreciat ca textul de lege analizat restrange, prin conditiile pe care le impune, dreptul presedintelui Romaniei de a cere urmarirea penala a membrilor Guvernului pentru faptele savarsite in exercitiul functiei lor.

Daca membrul Guvernului (prim-ministru, ministru de stat, ministru, ministru delegat, dupa caz) pentru care se cere urmarirea penala este si deputat sau senator la data sesizarii, Parchetul de pe langa Inalta curte de Casatie si Justitie trebuie sa se adreseze Camerei Deputatilor sau Senatului. Acest aspect a fost solutionat de Curtea Constitutionala prin Decizia nr. 270 din 10 martie 2008 pronuntata in solutionarea unui conflict juridic de natura constitutionala intre Presedintele Romaniei, Ministerul Justitiei si Parchetul de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie, pe de o parte, si Parlamentul Romaniei, pe de alta parte. In aceasta decizie Curtea Constitutionala a aratat ca "problema care a generat conflictul este rezultatul refuzului Ministerului Public de a trimite celor doua Camere ale Parlamentului documentele detinute referitoare la posibila incepere a urmaririi penale privind pe unii sau fosti membri ai Guvernului care, la aceasta data, au si calitatea de deputat sau de senator. Acest conflict a fost determinat si de modul diferit in care autoritatile mentionate au interpretat si au aplicat prevederile art.109 alin.(2) teza intai din Constitutie". Alin.(2) al art.109 din Constitutie "stabileste ca numai Camera Deputatilor, Senatul si Presedintele Romaniei au dreptul sa ceara angajarea raspunderii penale a membrilor Guvernului. Din analiza textului, rezulta ca expresia 'numai' semnifica: 'nimeni' altcineva decat cele trei autoritati publice nu poate cere urmarirea penala si ca aceasta nu poate fi declansata in lipsa sesizarii Camerei Deputatilor, Senatului ori a Presedintelui Romaniei, dupa caz. Daca organele de urmarire penala pot efectua diverse acte premergatoare inceperii urmaririi penale, in conditiile legii, ele nu isi pot continua activitatea fara a sesiza una dintre cele trei autoritati publice pentru a cere urmarirea penala. In asemenea situatii, Ministerul Public - Parchetul de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie are obligatia sesizarii Camerelor Parlamentului sau a Presedintelui Romaniei, dupa caz, in legatura cu informatiile si datele pe care le detin si din care rezulta posibilitatea inceperii urmaririi penale impotriva unui membru al Guvernului, singurele autoritati in masura sa decida asupra acestui act procedural. Cat priveste conjunctia 'si', in textul art.109 alin.(2) ea semnifica sfarsitul unei enumerari, care confera fiecareia dintre cele trei autoritati o competenta proprie. Textul constitutional exclude atat competenta cumulativa a cererilor celor trei autoritati publice, cat si competenta alternativa intre cele trei autoritati. Asa fiind, cumulul calitatii de deputat sau de senator cu cea de membru al Guvernului atrage, dupa sine, in mod firesc, potrivit art.109 alin.(2), competenta Camerei Deputatilor sau a Senatului de a cere urmarirea penala, dupa caz. De aceea, in raport de cele mentionate, in cazul in care Parchetul de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie urmeaza sa sesizeze una dintre cele trei autoritati - Camera Deputatilor, Senatul sau Presedintele Romaniei - pentru a cere urmarirea penala a unui membru al Guvernului, solutia este diferentiata, dupa cum acesta are sau nu si calitatea de deputat sau de senator la data solicitarii. In consecinta, Parchetul de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie trebuie sa se adreseze uneia dintre cele trei autoritati, dupa cum urmeaza: a) Camerei Deputatilor sau Senatului - pentru membrii Guvernului sau fostii membri ai Guvernului (prim-ministru, ministru de stat, ministru, ministru delegat, dupa caz) care, la data sesizarii, au si calitatea de deputat sau de senator; b) Presedintelui Romaniei - pentru membrii Guvernului sau fostii membri ai Guvernului (prim-ministru, ministru de stat, ministru, ministru delegat) care, la data sesizarii, nu au calitatea de deputat sau de senator. In acest fel, este stabilit, fara echivoc, un reper in functie de care Parchetul de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie urmeaza sa sesizeze una dintre cele trei autoritati publice competente pentru a cere urmarirea penala a membrilor Guvernului in functie sau a fostilor membri ai Guvernului". Curtea mai arata ca, "in caz contrar, s-ar ajunge la situatia ca dispozitiile art.109 alin.(2) teza intai din Constitutie sa devina inaplicabile in ceea ce priveste dreptul Camerei Deputatilor si Senatului de a cere urmarirea penala a membrilor si fostilor membri ai Guvernului care au si calitatea de parlamentari, lasandu-se la latitudinea Ministerului Public sa decida, cu de la sine putere, careia dintre cele trei autoritati sa ii adreseze sesizarea".

Initial, legea prevedea posibilitatea ca, pana la inceperea urmaririi penale Camerele Parlamentului sau Presedintele Romaniei puteau retrage cererea prin care se solicita inceperea urmaririi penale. Prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 3/2005 aceasta prevedere a fost abrogata, considerandu-se ca la baza intregii proceduri trebuie sa stea principiul oficialitatii, ceea ce insemna ca odata sesizarea facuta, aceasta nu mai poate fi retrasa, urmand a se parcurge procedura prevazuta de lege.

In caz de infractiuni flagrante, ministrii pot fi retinuti si perchezitionati. Ministrul Justitiei este obligat sa‑l informeze de indata pe presedintele Camerei din care face parte ministrul sau, dupa caz, pe Presedintele Romaniei.

In cazul in care s-a cerut urmarirea penala impotriva unui membru al Guvernului, Presedintele Romaniei poate dispune suspendarea acestuia din functie.

In cazul in care s-a dispus trimiterea in judecata a unui membru al Guvernului, ministrul justitiei sau, dupa caz, primul-ministru comunica Presedintelui Romaniei data la care a fost sesizata Curtea Suprema de Justitie, in vederea suspendarii din functie a acestuia.

Membrul Guvernului, condamnat printr‑o hotarare judecatoreasca definitiva va fi demis din functie de Presedintele Romaniei, la propunerea primului-ministru.

Tot prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 3/2005 s-a dispus ca prevederile de ordin procedural ale Legii 115/1999 nu se aplica fostilor membri ai Guvernului in nici o situatie, urmarirea penala si judecarea acestora pentru infractiunile savarsite in exercitiul functiei lor fiind efectuate potrivit normelor de procedura de drept comun. Aceste dispozitii, devenite continutul art. 23 alin. 2 si 3, au fost gasite ca neconstitutionale prin Decizia nr. 665/2007 a Curtii Constitutionale. In motivarea deciziei, Curtea a aratat ca daca este neindoielnic ca in functie de apartenenta la Guvern, un membru si un fost membru al Guvernului se gasesc in situatii juridice diferite, esential, din punctul de vedere care aici intereseaza, este ca in cele doua cazuri angajarea raspunderii penale intervine ca urmare a savarsirii unor infractiuni in exercitarea mandatului. Or, Legea privind responsabilitatea ministeriala - retine Curtea, in Decizia nr.93 din 16 iunie 1999, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.300 din 28 iunie 2005, cu referire la reglementarea anterioara celei criticate - 'instituie o masura de protectie a mandatului exercitat de membrii Guvernului, avand deci caracterul obiectiv al unei garantii constitutionale de ordin procedural, menite sa ocroteasca interesul public, si anume realizarea actului de guvernare prin exercitiul mandatului. Aceasta masura de ocrotire a interesului public subzista si dupa incetarea mandatului membrilor Guvernului, asa incat este evident ca, in privinta infractiunilor comise in exercitiul functiei, punerea sub urmarire penala a membrilor Guvernului trebuie sa se realizeze cu respectarea acelorasi norme procedurale'. Fata de cele statuate de Curte, exceptarea fostilor membri ai Guvernului, prin art.23 alin.(2) si (3) din Legea nr.115/1999, republicata, de la procedura speciala, derogatorie, prevazuta pentru membrii Guvernului, potrivit unui criteriu aleatoriu, stabilit in functie de momentul declansarii procedurii in timpul mandatului sau dupa incetarea acestuia, constituie o incalcare a principiului egalitatii de tratament consacrat de art.16 alin.(1) din Constitutie. Nu s-ar putea sustine ca, procedand ca atare, legiuitorul ordinar nu a facut decat sa se conformeze sensului real, evidentiat mai sus, al art.109 alin.(2) din Constitutie, intrucat chiar daca acesta din urma are in vedere numai pe membrii in functie ai Guvernului, nu instituie o interdictie expresa ca procedura derogatorie cu finalitate de protectie pe care o consacra, sa fie extinsa prin lege si asupra fostilor membri ai acestuia. Or, este ceea ce prevede in terminis textul dedus controlului, contravenind astfel principiului constitutional al egalitatii de tratament. Decizia a mai avut in vedere, de asemenea, contrarietatea dintre textul legal dedus controlului si prevederile art.21 alin.(3) din Constitutie privind dreptul la un proces echitabil. Procedand la examinarea acesteia, Curtea apreciaza ca este intemeiata, intrucat consacrarea incidentei normelor de procedura penala de drept comun, in cazul fostilor membri ai Guvernului, antreneaza, in ceea ce-i priveste, lipsirea de garantiile legale ale protectiei mandatului exercitat intr-o atare calitate, protectie care subzista si dupa incetarea respectivului mandat.

In ce priveste raspunderea patrimoniala a Guvernului si a ministrilor, in perioada 1967 - 1989 a existat o polemica referitoare la natura juridica a raspunderii administratiei pentru pagubele cauzate prin actele ilegale, conturandu‑se, pe de o parte teza raspunderii civile, iar pe de alta parte teza raspunderii de drept public.

Constitutia actuala, in dispozitiile privind Guvernul, nu contine prevederi speciale cu privire la raspunderea pentru pagube a Guvernului sau a ministrilor. Este reglementat insa contenciosul administrativ pentru daune, conform dispozitiilor legii nr. 554/2004 (art.8 - "Persoana vatamata poate sesiza instanta de contencios administrativ competenta, pentru a solicita anularea, in tot sau in parte, a actului, repararea pagubei cauzate si, eventual, reparatii pentru daune morale" coroborat cu art. 16 - "Cererile in justitie prevazute de prezenta lege vor putea fi formulate si personal impotriva persoanei care a elaborat, a emis sau a incheiat actul ori, dupa caz, care se face vinovata de refuzul de a rezolva cererea, daca se solicita plata unor despagubiri"). De aici, unii autori au conturat teoria raspunderii administrativ‑patrimoniale, ca institutie a dreptului administrativ. S‑a sustinut astfel ca, atat Guvernului in ansamblu, cat si ministrilor, ca autoritati ale administratiei publice, li se aplica regimul dreptului comun al contenciosului administrativ, cand paguba este cauzata printr‑un act administrativ ilegal sau printr‑un refuz nejustificat . S‑a apreciat de asemenea ca, in baza Legii contenciosului administrativ, cand este atacat un act al ministerului, poate fi chemat in judecata si ministrul respectiv, iar daca actul administrativ ilegal a produs o paguba, actiunea pentru repararea acesteia va fi introdusa impotriva ministerului, ca autoritate administrativa, dar poate fi chemat in judecata si ministrul alaturi de functionarul care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvarii cererii.

Urmeaza a se face deci distinctie in cadrul raspunderii patrimoniale a membrilor Guvernului, intre raspunderea pentru pagube care sunt rezultatul unor fapte penale, raspunderea in regimul contenciosului administrativ, cand paguba este cauzata printr‑un act administrativ ilegal sau prin nesolutionarea in termenul legal al unei cereri si o raspundere in conditiile dreptului comun pentru restul situatiilor cauzatoare de prejudicii.

Prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 24/2004 s-a introdus o sanctiune specifica responsabilitatii ministeriale constand in declansarea din oficiu a procedurii de control a averii in cazul nedepunerii declaratiei de avere in termenul prevazut de lege, a neactualizarii declaratiei de avere din motive imputabile pana la data de 31 decembrie a fiecarui an in situatia dobandirii unor bunuri si in cazul nedepunerii unei noi declaratii in termen de 15 zile de la incetarea activitatii sau de la expirarea celor 4 ani de la ultima declaratie.

3. Ministerele si celelalte autoritati ale administratiei publice centrale de specialitate

3.1 Administratia ministeriala

In doctrina administrativa, prin "administratie ministeriala" se desemneaza organele centrale de specialitate care sunt direct subordonate Guvernului, indiferent daca au denumirea de ministere sau o alta denumire.

Constitutia Romaniei prevede ca ministerele se organizeaza numai in subordinea Guvernului (art. 116). Se pot constitui si organe de specialitate, altele decat ministerele, fie in subordinea Guvernului, intrand in sfera "administratiei ministeriale", fie in subordinea ministerelor, fie ca autoritati administrative autonome.

Prin Legea nr. 90/2001 s‑au stabilit normele generale privind organizarea si functionarea ministerelor.

Ministerele si ministrii se aproba de catre Parlament, prin acordarea votului de incredere la investitura. Primul-ministru poate cere Parlamentului modificarea structurii Guvernului prin infiintarea, desfiintarea sau, dupa caz, divizarea ori comasarea unor ministere, situatii care se supun votului Parlamentului, in conditiile investiturii.

Guvernul aproba prin hotarare rolul, functiile, atributiile, structura organizatorica si numarul de posturi ale ministerelor, in functie de importanta, volumul, complexitatea si specificul acestora.

Conducerea ministerelor se exercita de ministri, ajutati de unul sau mai multi secretari de stat. Fiecare minister are si un secretar general, care este functionar public de cariera, numit prin concurs sau examen, pe criterii de profesionalism. El asigura continuitatea conducerii si realizarea legaturilor functionale intre structurile ministerului.

Pe langa ministru functioneaza colegiul ministerului, organ consultativ.

In exercitarea atributiilor ce‑i revin ministerul emite ordine si instructiuni, in conditiile legii.

Organizarea administratiei centrale autonome de specialitate

Constitutia Romaniei prevede in categoria organelor centrale de specialitate si autoritati administrative autonome. Prin Constitutie se stabilesc urmatoarele astfel de autoritati: Consiliul Suprem de Aparare a Tarii, Serviciul Roman de Informatii, Curtea de Conturi, Avocatul Poporului, Serviciile publice de radio si de televiziune, Consiliul Legislativ. Alte asemenea autoritati pot fi infiintate numai prin lege organica. Au fost astfel infiintate: Comisia Nationala a Valorilor Mobiliare, Consiliul National al Audiovizualului, Banca Nationala, Consiliul Economic si Social etc.

Literatura de specialitate evidentiaza ca unele din aceste organe desfasoara o activitate de ramura, prestand un important serviciu public la nivel national, intocmai ca si un minister. Titularul lor nu face parte insa din Guvern, nu este subordonat Guvernului. In schimb, acesta este supus unui control parlamentar special, prevazut de Constitutie.

Autoritatile administrative autonome trebuie sa aplice hotararile de Guvern date in baza legii, precum si ordonantele.

Actele autoritatilor centrale de specialitate

Actele ministrilor se emit in baza si in executarea legii. In virtutea principiului subordonarii administrative, aceste acte trebuie sa fie conforme cu actele Guvernului. Guvernul, ca organ ierarhic superior, are dreptul sa revoce un act ministerial, sau sa dea dispozitii unui ministru pentru a-si retracta actul. Aceste acte pot avea caracter normativ.

Conducatorii organelor centrale subordonate ministerelor au dreptul de a emite acte administrative cu caracter normativ, daca aceste organe realizeaza o parte din serviciul public pentru care este constituit ministerul. Aceste acte trebuie sa fie conforme cu cele ale ministrului, cu legile in vigoare si cu Constitutia.

Conducatorii autoritatilor autonome emit acte administrative pentru realizarea competentei acestora, in functie de sarcinile care le sunt stabilite prin Constitutie sau legile organice prin care se infiinteaza.

Actele ministrilor se numesc ordine sau instructiuni. Ele se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, sanctiunea neindeplinirii acestei cerinte fiind inexistenta actului. Aceeasi cerinta de publicitate exista si pentru actele organelor centrale de specialitate, indiferent ca sunt sau nu in subordinea Guvernului. Actele tuturor acestor autoritati pot fi atacate in fata instantei de contencios administrativ, cu exceptiile prevazute de lege.