CONDITIILE ACTIUNII IN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV IN BAZA LEGII NR. 554/2004

CONDITIILE ACTIUNII IN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV IN BAZA LEGII NR. 554/2004

Sfera conditiilor de admisibilitate

Legea nr. 554/2004 consacra urmatoarele conditii de admisibilitate ale unei actiuni in contenciosul administrativ:

Conditia ca actul atacat sa fie act administrativ, informa tipica sau asimilata;

Conditia ca actul atacat sa emane de la o autoritate publica;

Conditia ca actul atacat sa vatame un drept recunoscut de lege sau un interes legitim;

Conditia indeplinirii procedurii administrative prealabile sub forma recursului gratios si (sau) a recursului administrativ ierarhic;

Conditia termenului, legea instituind termene de exercitare atat a plangerii prealabile, cat si a actiunii.

Analiza conditiilor de admisibilitate

1. Conditia ca actul atacat sa fie act administrativ, in forma tipica sau asimilata.

Intr-o excelenta monografie a venerabilului profesor Tudor Draganu, aceasta conditie este evocata prin formularea conditia ca actul atacat sa fie un act administrativ emis de o autoritate publica sau un fapt material asimilat de lege unui asemenea act. Constatam ca se face referire nu la acte administrative asimilate, ci la fapte asimilate de lege unui act administrativ, solutie legitima, de altfel, daca avem in vedere ca, riguros juridic, este vorba despre un fapt asimilat de legiuitor, prin efectele sale, unui act, si nu invers.

Prin articolul 2 alin. (1) litera c) din Legea contenciosului administrativ, astfel cum a fost ea modificata prin Legea nr. 262/2007, se da o definitie extensiva notiunii de act administrativ, in sensul ca aceasta evoca actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica, in regim de putere publica, in vederea executarii ori a organizarii executarii legii, care da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, in sensul prezentei legi, si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect: punerea in valoare a bunurilor proprietate publica; executarea lucrarilor de interes public; prestarea serviciilor publice, achizitiile publice; prin legi speciale pot fi prevazute si alte categorii de contracte administrative supuse competentei instantelor de contencios administrativ (subl. ns.-V.V.).

Fata de varianta initiala a legii, prin Legea nr. 262/2007 au intervenit doua modificari, una care face precizarea ca actul emis de autoritatea publica trebuie sa fie emis in regim de putere publica pentru a fi atacabil in fata instantei de contencios administrativ si cea de-a doua, reprezinta o completare a legii, cu posibilitatea ca legi speciala sa prevada si alte categorii de contracte administrative care sa fie supuse controlului de legalitate exercitat de instantele judecatoresti de contencios administrativ.

Acelasi articol, prin alin. (2), asimileaza actelor administrative unilaterale si refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dupa caz, faptul de a nu raspunde solicitantului in termen legal - tacerea administrativa si tardivitatea.

Spre deosebire de Legea nr. 1/1967, care nu ingaduia controlul judecatoresc asupra actelor administrative cu caracter normativ, actuala reglementare recunoaste expres o asemenea posibilitate.

Oportunitatea atacarii actelor administrative normative in contenciosul administrativ a fost invocata atat in doctrina, cat si in jurisprudenta instantelor de contencios administrativ sau a Curtii Constitutionale. Astfel, in Decizia nr. 37/1993, Curtea Constitutionala a retinut ca atat actele administrative normative, cat si cele individuale ale Guvernului, ministerelor si celorlalte autoritati ale administratiei publice centrale sau locale sunt controlate de instantele judecatoresti de contencios administrativ.

Exista si autori care contesta posibilitatea ca actele administrative normative sa fie contestate pe cale contenciosului administrativ, solutie care ar fi neconstitutionala, contrara articolului 52 din Constitutie corelat cu articolul 21 alin. (1), care fac referire la persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes tot al sau.

Pornind de la faptul ca vechea lege nu continea reglementari exprese privind actele administrative normative, daca ele pot sau nu sa fie atacate si daca da, cu ce consecinte, in doctrina s-a pus problema efectelor unei sentinte judecatoresti prin care se anuleaza un act administrativ cu caracter normativ, daca aceasta sentinta judecatoreasca produce efecte juridice inter partes litigantes, ca oricare alta sentinta judecatoreasca ori produce efecte juridice erga omnes.

In ceea ce ne priveste, am considerat intotdeauna ca raspunsul trebuie sa aiba in vedere a doua varianta, si anume faptul ca o sentinta judecatoreasca prin care se anuleaza un act administrativ cu caracter normativ produce efecte juridice fata de toate subiectele de drept.

Totodata, am considerat ca se impune, crearea cadrului legal prin care aceste sentinte judecatoresti sa fie aduse la cunostinta, putandu-se lua in consideratie solutia publicarii lor in Monitorul Oficial, pentru sentintele judecatoresti care vizeaza acte administrative emise de autoritati ale administratiei centrale sau in Monitoarele Oficiale existente la nivel judetean, pentru cele care vizeaza acte cu caracter normativ emise de organe ale administratiei publice de la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale.

O asemenea solutie s-a impus prin art. 23 din Legea nr. 554/2004 intitulat chiar
"obligatia publicarii".

Delimitarea actului administrativ de ordinele si instructiunile de serviciu

Necesitatea ca actul atacat sa fie act administrativ pune in discutie problema distinctiei intre actele administrative, pe de o parte, si alte acte juridice sau operatiuni tehnico-administrative, pe de alta parte, respectiv delimitarea actului administrativ de alte inscrisuri sau de simplele adrese sau circulare.

Necesitatea de a se deosebi intre actul administrativ si alte forme de exercitare a activitatii administrative este sustinuta si in doctrina franceza, iar problemele cele mai delicate le pun circularele si instructiunile de serviciu.

Acestea reprezinta comunicari prin care un superior ierarhic, de regula un ministru, face cunoscute subordonatilor sai intentiile sau un punct de vedere privitor la executarea unui serviciu, interpretarea unei legi sau a altui act normativ.

Intelegem, din aceasta definitie, ca prin intermediul circularelor nu se modifica o situatie juridica deja existenta sau nu se naste o situatie juridica inexistenta pana atunci.

Pentru ca, daca se intampla acest lucru, circularele inceteaza sa mai reprezinte un instrument de comunicare, ele devin o veritabila decizie administrativa, impotriva careia este admisibil un recurs jurisdictional.

Un alt autor francez defineste circularele ca reprezentand "acte emise de autoritatea titulara a puterii ierarhice pentru a ghida conduita subordonatilor sai".

Constatam ca in ambele definitii regasim, ca element definitoriu al circularei, faptul ca ea emana de la o putere ierarhica, ceea ce inseamna ca intre autorul circularei si destinatarii ei exista raporturi de subordonare ierarhica.

Circularele sunt astfel instrumente obligatorii pentru agentii din administratie, fara a produce insa, de principiu, consecinte juridice pentru cei administrati.

Daca ele produc consecinte juridice, isi pierd calitatea de "circulare", ele devin veritabile acte administrative, susceptibile de a fi atacate pe calea contenciosului administrativ.

Legea nr. 554/2004 prin art. 18 alin.(2), astfel cum a fost el modificat prin Legea nr. 262/2007, admite ca "Instanta este competenta sa se pronunte, in afara situatiilor prevazute la art. 1 alin. (8) si asupra legalitatii operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii". Deosebirea fata de varianta initiala a legii consta in faptul ca aceasta facea referire la actele si operatiunile administrative, pe cand varianta modificata a textului, in mod corect face referire doar la operatiunile administrative, pe considerentul ca actele administrative pot fi atacate de sine statator, in conditiile legii.

Deci, legiuitorul recunoaste competenta instantei de contencios administrativ de a se pronunta asupra unei categorii de operatiuni anterioare emiterii sau adoptarii actului administrativ, pe care doctrina interbelica le denumea traditional "acte pregatitoare".

In perioada interbelica regasim o teorie a actelor pregatitoare, fundamentata pe ideea ca administratia nu lucreaza intotdeauna si direct doar prin intermediul actelor administrative propriu-zise, ea are uneori nevoie, chiar pentru a emite un act administrativ, de anumite acte ajutatoare sau pregatitoare. Precizam ca si in perioada interbelica s-a admis ca actele pregatitoare puteau fi atacate o data cu actul sau decizia definitiva data in baza lor.

Cat priveste natura juridica a acestor acte, nu le-a fost recunoscut caracterul actelor administrative, ceea ce inseamna ca ele nu pot fi supuse contenciosului administrativ.

Ordinele sau instructiunile de serviciu nu reprezinta nici ele, in principiu, acte administrative propriu-zise, ele putand avea un caracter intern sau extern.

Cum se atrage, in mod corect, atentia, in literatura de specialitate, lucrurile nu trebuie insa privite in mod rigid, astfel incat orice ordin de serviciu, indiferent de efectele sale, sa fie calificat ca operatiune administrativa, sustrasa controlului de legalitat.

Subscriem propunerii formulata deja, potrivit careia ii revine instantei judecatoresti obligatia si misiunea de a evalua adevarata vointa a autoritatii emitente, consecintele pe care ea le-a produs, forma concreta pe care o imbraca actul cu care a fost sesizata, pentru a stabili daca acesta este act administrativ sau nu.

In concluzie, credem ca principala preocupare a instantei, atunci cand isi stabileste competenta rationae materiae de a se pronunta asupra unui act administrativ, va fi sa tina seama de urmatoarele principii:

in conformitate cu art. 18 alin.(2) din Legea nr.554/2004, operatiunile administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii (acte administrative pregatitoare) vor putea fi atacate in contenciosul administrativ odata cu actul administrativ pe care il fundamenteaza;

nu orice ordin, instructiune, circulara, trebuie exceptate de la contenciosul administrativ si calificate ca operatiuni administrative, neproducatoare de efecte juridice. Unele din acestea, indiferent ca emana din interiorul sau exteriorul organului public parat, sunt producatoare, prin ele insele, de efecte juridice si atunci ele pot fi atacate de sine statator in justitie.

Dupa cum accentueaza in mod constant autorii francezi, trebuie facuta distinctia intre circularele interpretative, care sunt masuri de ordin intern si circularele reglementare care sunt decizii exterioare. Primele sunt sustrase unui control jurisdictional direct, celelalte nu.

exista, in sfarsit, anumite adrese, informari, inregistrari, ale administratiei, care
reprezinta pure operatiuni administrative si care sunt sustrase controlului de legalitate al actelor administrative.

In doctrina occidentala le mai regasim denumite si sub titulatura "masuri de ordin interior"; ele privesc ordinea interna a administratiei si includ, alaturi de circulare si masurile de politie interna ale serviciului.

Circularele sunt instrumente ale puterii, emise cu scopul de a interpreta textele generale, ceea ce face ca ele sa se impuna agentilor administrativi si nu particularilor; masurile de politie interna ale serviciului sunt acelea prin care autoritatea ierarhica regleaza disciplina interna a serviciului plasat sub autoritatea sa.

2. Conditia ca actul atacat sa emane de la o autoritate publica

Cea de-a doua conditie de admisibilitate a unei actiuni in contenciosul administrativ este conditia ca actul atacat sa emane de la o autoritate publica.

Vechea Lege nr. 29/1990 vorbea despre acte administrative emise de autoritati administrative. Constitutia inca in versiunea din 1991 a facut insa o bresa fundamentala in aceasta conceptie, parasind solutia traditionala conform careia pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ doar actele administrative emise de autoritatile administrative.

Prin chiar modul de denumire a art.52 "dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica", ca si din continutul acestui articol, rezulta ca legiuitorul constituant s-a indepartat de la spiritul traditional al institutiei, ingaduind ca orice act administrativ, indiferent de autoritatea publica de la care emana, sa poata fi atacat in contenciosul administrativ.

Intre notiunile de autoritate publica si autoritate administrativa exista o relatie de la intreg la parte, sau, in termenii logicii formale, de la genul proxim la diferenta specifica.

Actuala Lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004, nu numai ca face referire la acte administrative emanand de la autoritati publice, dar si defineste, prin articolul 2 alin. (1) litera b), in forma rezultata in urma modificarilor care i s-au adus, ce este aceea o autoritate publica, respectiv orice organ de stat sau al unitatilor administrativ teritoriale care actioneaza, in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autoritatilor publice, in sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public (subl. ns.-V. V.). Fata de forma initiala a textului, modificarile intervenite prin Legea nr. 262/2007 au avut in vedere precizarea caracterului legitim al interesului public, precum si eliminarea partii finale a definitiei, care se referea la prestarea unui serviciu public in regim de putere publica, care nu se mai impunea in conditiile in care de esenta unui serviciu public este satisfacerea unei nevoi sociale de interes public in regim de putere publica.

In ceea ce priveste notiunea de "autoritate administrativa "include urmatoarele categorii de autoritati publice:

autoritati ale administratiei de stat, centrale si teritoriale (cei doi sefi ai executivului, autoritati ale administratiei centrale de specialitate subordonate sau nesubordonate, autonome, prefect, servicii descentralizate sau cele deconcentrate ale ministerelor din teritoriu, alte structuri subordonate acestora);

autoritati autonome locale (consiliile locale, consiliile judetene, primarul si structurile subordonate lor);

institutiile publice si regiile autonome de interes public.

In doctrina s-a considerat de catre unii autori ca exista o distinctie intre autoritatile publice, institutiile publice si, respectiv, organ.

Astfel, autoritatile publice sunt persoane morale de drept public investite cu atributii de exercitare a puterii publice (consiliile locale si judetene, primarii, prefectii), pe cand institutiile publice sunt cele care dispun sau nu de personalitate juridica (primarii, prefecturi etc.).

O atare distinctie este nejustificata, in opinia altor autori, care apreciaza ca ,,asemenea eforturi sunt pure speculatii cu caracter de sofisme, lucrurile sunt mult mai simple, redactorii Constitutiei au urmarit sa realizeze o conciliere a notiunilor cu care se opereaza in Occident ".

Sensul principal al sintagmei "autoritate publica" este acela de organ public, adica un colectiv organizat de oameni, care exercita prerogative de putere publica la nivel statal sau local sau, intr-o alta formulare, o structura organizatorica ce actioneaza in regim de putere publica pentru realizarea unui serviciu public. In schimb, prin "institutie publica" se au in vedere structurile subordonate unor autoritati ale administratiei care functioneaza din venituri bugetare sau extrabugetare.

Actuala Lege a administratiei publice locale nr. 215/2001 sustine aceasta diferentiere. Regasim uzitat conceptul de "autoritate administrativa" prin raportare la consiliile locale, judetene si primari in tot textul legii.

In schimb, in art.91 regasim consacrata notiunea de "structura functionala cu activitate permanenta" care este primaria comunei sau orasului si care este formata din primar, viceprimar (sau viceprimari, dupa caz), secretarul comunei sau orasului, impreuna cu aparatul propriu de specialitate al consiliului local.

Constatam ca legiuitorul a inlocuit sintagma de "institutie publica" folosita in legea anterioara cu aceea de "structura functionala cu activitate permanenta", care evoca, fara echivoc, un subiect de drept fara personalitate juridica.

diferite structuri neguvernamentale, denumite traditional ONG (organizatii neguvernamentale), in care intra barouri, asociatii, fundatii etc.

Rezulta ca in baza actualei reglementari pot fi atacate in justitie doua categorii de acte administrative:

acte prin care se realizeaza administratia-scop (emise de autoritatile administratiei publice);

acte prin care se realizeaza administratia-mijloc de realizare a competentei (acte emise de alte autoritati publice decat cele administrative).

Constitutia, prin articolul 52, a stabilit astfel ca garantia constitutionala prevazuta de el este aplicabila ori de cate ori o autoritate publica, indiferent daca face sau nu parte din sistemul de organe ale administratiei publice, emite un act administrativ. Acest lucru inseamna ca, pornind de la autoritatile publice consacrate in prezent de Constitutie, respectiv Parlamentul, Presedintele, Guvernul, ministerele si celelalte organe centrale de specialitate ale administratiei publice, prefectul, primarul, consiliile judetene si comunale, Avocatul Poporului, instantele judecatoresti, in frunte cu inalta Curte de Casatie si Justitie, Ministerul public, Curtea Constitutionala si Curtea de Conturi, prevederea articolului 52, care reprezinta un drept garantie, este aplicabila de cate ori acestea recurg, in activitatea lor, la emiterea sau adoptarea de acte administrative.

Precizam ca trebuie sa fie vorba despre acte administrative, in sensul in care acest concept este in prezent definit prin Legea nr. 554/2004, dat fiind faptul ca fiecare din autoritatile respective are competenta de a emite si alte categorii de acte juridice.

Exemplu, Parlamentul adopta legi si hotarari. Insa Parlamentului ii revine si competenta de a numi in unele functii publice, prin acte care, ca natura juridica, sunt acte administrative si pot fi cenzurate, din punct de vedere al legalitatii lor, de instantele judecatoresti de contencios administrativ.

3. Conditia ca actul administrativ atacat sa vatame un drept recunoscut de lege sau un interes legitim

Legea din 1990 a contenciosului administrativ facea referire doar la "drepturile sale recunoscute de lege".

Constitutia Romaniei din 1991, in forma initiala, consacra posibilitatea persoanei vatamate "intr-un drept al sau" de o autoritate publica, de a obtine recunoasterea dreptului pretins, anularea actului si repararea pagubei. In urma revizuirii Constitutiei, art.52 vorbeste atat despre drepturi, cat si despre interese legitime. Legea nr. 554/2004, in spiritul Constitutiei, in articolul 1 alin. (1) face referire atat la drepturi, cat si la interese legitime.

Subliniem caracterul legitim al interesului, ceea ce inseamna ca nu orice interes este ocrotit prin justitie. Pentru a se bucura de o asemenea protectie, constituantul si legiuitorul actual impun caracterul legitim al interesului, ceea ce rezulta dintr-o evaluare facuta de legiuitor si transpusa intr-o norma de drept.

Si prin aceasta modificare de substanta pe care legea fundamentala o aduce in materie de contencios administrativ, precum si prin reglementarea din actuala lege cadru, acesta isi intregeste caracterul si menirea intr-un stat de drept, de "a proteja drepturile individuale impotriva abuzurilor puterii executive", cum se exprima un autor interbelic.

Problema drepturilor si a intereselor a fost mult discutata si controversata, in practica instantelor judecatoresti, "neputandu-se stabili unde incepe dreptul si unde incepe sfera intereselor, cum se combina acest sfere, daca se combina sau nu".

Cu toate acestea, in general Curtea de Casatie a dat o acceptiune foarte larga conceptului de "drept", intelegandu-1 ca orice posibilitate recunoscuta de lege, orice drept eventual si chiar declarand ca "vatamarea unor interese directe si personale sunt suficiente pentru ca reclamantul sa aiba calitatea de a sta in instanta".

In valoroasa sa monografie, Constantin Rarincescu defineste dreptul subiectiv ca fiind "acea putere de a pretinde cuiva un lucru oarecare, o actiune sau o abstentiune, putere recunoscuta si garantata de ordinea juridica, prin posibilitatea de a exercita la nevoie o actiune in justitie".

Interesul este "orice nadejde, orice asteptare, espectativa, iluzia chiar, pe care dreptul pozitiv nu o sanctioneaza pentru ca nu o cunoaste".

Dreptul este interesul omenesc sanctionat de lege, rezultand, per a contrario, ca atunci cand acest interes nu este sanctionat de lege, el ramane la faza de simplu interes.

Intelegem astfel ca o actiune in contenciosul administrativ, in baza art. 1 din Legea nr.554/2004 si a art.52 din Constitutie, poate sa fie intemeiata pe ocrotirea a doua categorii de valori:

drepturi;

interese legitime.

Articolul 2 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 554/2004, in forma modificata prin Legea nr.262/2007, defineste dreptul vatamat ca fiind orice drept fundamental prevazut de Constitutie, de lege sau de un alt act normativ, caruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ (subl. ns.-V.V.). Fata de forma initiala a legii, care facea referire numai la Constitutie si lege, forma modificata adauga sau de alt act normativ, completare necesara dat fiind faptul ca un drept poate fi recunoscut si prin alt act normativ decat Constitutia sau legea.

Interesul legitim este si el definit prin literele p) si r) ale aceluiasi articol, sub cele doua forme ale sale, privat si public. Astfel interesul legitim public este definit ca reprezentand interesul care vizeaza ordinea de drept si democratia constitutionala, garantarea drepturilor, libertatilor si indatoririlor fundamentale ale cetatenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competentei autoritatilor publice. Interesul legitim privat este posibilitatea de a pretinde o anumita conduita, in considerarea realizarii unui drept subiectiv viitor si previzibil, prefigurat.

Problema legitimitatii interesului ocrotit pe calea unei actiuni in justitie, in general, si a contenciosului administrativ, in special, este foarte importanta, dat fiind faptul ca nu orice tip de interes face obiectul unei protectii printr-o actiune judiciara. Trebuie sa fie vorba despre un interes care se intemeiaza pe drept, pe cutuma sau pe principiile generale ale dreptului, fiind de neconceput ca interesele nelegitime sa fie ocrotite prin justitie.

In doctrina franceza regasim o interesanta teorie a "interesului" care conditioneaza admisibilitatea de principiu a unei actiuni in contenciosul administrativ.

Anumiti autori au contestat utilitatea notiunii de "interes" in contenciosul privind legalitatea unui act administrativ, pe considerentul ca ea se opune caracterului obiectiv al recursului. Alti autori, dimpotriva, au sustinut ca notiunea de interes nu este subiectiva si psihologica, ci obiectiva si juridica.

Cu variatii de la un autor la altul, scoala franceza recunoaste ca interesul trebuie sa fie direct si personal, nascut si actual, juridic si legitim.

Mai mult chiar, tendinta jurisprudentei administrative a fost aceea de a admite si actiuni exercitate de persoane morale, pentru ocrotirea unor interese colective. Inca din 1906 a fost admisa o actiune cu acest caracter, statuandu-se faptul ca admisibilitatea unei asemenea actiuni este conditionata de existenta unui interes profesional, colectiv, care sa nu presupuna nici un aspect cu caracter pur individual.

In sfarsit, semnalam si interesul solutiei conform careia reclamantul poate sa ocroteasca prin actiunile in contencios administrativ atat un interes material, cat si unul moral.

Poate fi interes moral, spre exemplu, cel al unei grupari religioase sau al unei alte asociatii, indiferent de specificul sau, daca un act administrativ aduce atingere obiectului lor de activitate, ideilor, misiunii pe care o indeplineste. Tot caracter moral poate avea si interesul exprimat de membrii unui partid politic atunci cand un act administrativ aduce atingere activitatii lor politice.

Interesul moral poate astfel sa priveasca, in mod egal, un individ sau un grup de indivizi, care urmaresc ocrotirea prerogativelor unui corp, categorii, renumele unei institutii etc.

Se impune precizarea ca pentru a da dreptul la o actiune admisibila, interesul moral trebuie sa aiba aceleasi caractere ca si interesul material, respectiv sa fie direct si personal, nascut si actual.

In concluzie, putem spune ca atunci cand se invoca prezenta unui interes legitim, trebuie sa se aiba in vedere nu numai definitia legala data de Legea nr. 554/2004, ci si trasaturile acestuia identificate in doctrina, dat fiind faptul ca filozofia textelor constitutionale este in sensul extinderii protectiei acordate cetatenilor, dincolo de limita drepturilor subiective.

4. Conditia indeplinirii procedurii administrative prealabile

Ratiunea instituirii acestei proceduri, asa cum a fost ea dintotdeauna inteleasa, "rezida infaptui de a se incerca sa se evite, pe cat posibil, declansarea unui litigiu, care ar putea fi stins mai operativ si cu cheltuieli mai mici de catre cei interesati".

Legea nr. 554/2004, prin articolul 7 alin. (1) obliga persoana vatamata ca inainte de a se adresa instantei de judecata, sa se adreseze pentru apararea dreptului sau, in termen de 30 de zile de la data cand i s-a comunicat actul administrativ vatamator sau de la expirarea termenului legal, autoritatii emitente, care este obligata sa rezolve plangerea in 30 de zile. Aceasta prima forma procedurala prealabila poarta denumirea de recurs gratios.

Sesizarea instantei va putea sa se faca in termen de 30 de zile de la data cand i-a fost comunicata solutia sau, in cazul in care autoritatea sesizata era obligata sa o faca, deoarece persoana vatamata poate sesiza instanta si in cazul in care aceasta sau cea ierarhic superioara nu rezolva reclamatia administrativa cu care a fost sesizata. Alin. (7) al acestui articol prevede ca plangerea prealabila in cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, si peste termenul prevazut la alin. (1), dar nu mai tarziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescriptie.

Recunoasterea expresa a posibilitatii de a se ataca, pe calea contenciosului administrativ, si contractele administrative, a determinat necesitatea consacrarii de reguli procedurale specifice. Astfel, articolul 7 alin (6) prevede ca plangerea prealabila in cazul actiunilor care au ca obiect contracte administrative, are semnificatia concilierii in cazul litigiilor comerciale, dispozitiile din Codul de procedura civila fiind aplicabile in mod corespunzator.

Exista si situatii in care plangerea prealabila nu este obligatorie, si anume in cazul actiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agentia Nationala a Functionarilor Publici, de cei vatamati prin ordonante sau dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale, in cazul exceptiei de nelegalitate si a actului administrativ asimilat sub forma refuzului nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dupa caz, faptul de a nu raspunde solicitantului in termen legal. Ultimele doua situatii, referitoare la exceptia de nelegalitate si actul administrativ asimilat au fost introduse prin Legea nr. 262/2007.

Cea de-a doua forma pe care o poate imbraca procedura administrativa prealabila este recursul administrativ ierarhic, exercitat fata de autoritatea administrativa ierarhic superioara celei care a emis actul, in cazul actului administrativ tipic sau era obligat sa o faca, in cazul celui asimilat.

Din interpretarea art.7 din Legea nr. 554/2004 rezulta urmatoarele elemente ale regimului juridic al procedurii administrative prealabile:

poate imbraca doua forme, respectiv forma recursului gratios si a celui administrativ ierarhic;

caracterul obligatoriu al acestei proceduri, ceea ce inseamna ca, in absenta
parcurgerii ei, actiunea nu poate fi primita, iar daca a fost primita, ea va fi respinsa.

Cum spuneam anterior, in cazul actiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agentia Nationala a Functionarilor Publici sau cei vatamati prin ordonante sau dispozitii din ordonante, declarate neconstitutionale, in cazul exceptiei de nelegalitate si a actului administrativ asimilat sub forma refuzului nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dupa caz, faptul de a nu raspunde solicitantului in termen legal, plangerea prealabila nu este obligatorie.

vatamatul nu este obligat sa parcurga ambele faze ale procedurii. Mai mult chiar, exista autoritati publice fata de care nu se poate parcurge decat calea recursului gratios. Este vorba despre autoritatile centrale care nu sunt subordonate (Presedintele, Guvernul, autoritatile centrale autonome) precum si autoritatile autonomiei locale.

legea nu obliga, dar nici nu interzice, daca cel vatamat doreste acest lucru si este posibil (adica exista organ supraordonat ierarhic) sa se exercite ambele forme de recurs.

Cum legea nu contine prevederi exprese, ne raliem conceptiei exprimate potrivit careia "autoritatea ierarhic superioara poate fi sesizata concomitent, la un termen posterior celui in care a fost introdus recursul gratios ori dupa ce s-a primit raspunsul nefavorabil din partea emitentului".

persoana vatamata va putea exercita calea procedurii administrative prealabile in
termen de 30 de zile de la data cand i s-a comunicat actul administrativ tipic sau trebuia sa i se comunice (actul administrativ asimilat).

Cum subliniaza intr-una din lucrarile sale tanarul si valorosul teoretician clujean D.C. Dragos, "emiterea actelor administrative nu este suficienta pentru a declansa procedura prealabila, ci este necesar ca aceasta sa fie comunicata celui interesat".

Mai mult chiar, regretatul profesor Ilie Iovanas sustinea, in ultimul sau curs, ca simpla luare la cunostinta de catre cel interesat despre emiterea unui act administrativ si despre continutul lui, in cadrul unei audiente sau prin informarea realizata de un functionar public nu este suficienta, atata vreme cat actul nu a fost comunicat.

Comunicarea actului administrativ reprezinta astfel punct de plecare pentru curgerea termenului de exercitare a recursului gratios.

In cazul actelor administrative unilaterale, plangerea prealabila se poate introduce, pentru motive temeinice, si peste termenul prevazut la alin. (1), dar nu mai tarziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este un termen de prescriptie.

In cazul actiunilor care au ca obiect contracte administrative, plangerea prealabila are semnificatia concilierii in cazul litigiilor comerciale.

Plangerea prealabila poate fi formulata si de persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul in care a luat cunostinta, pe orice cale, de existenta acestuia, in limitele termenului de 6 luni.

Un element de noutate pe care il aduce este posibilitatea de a exercita actiunea prealabila si o terta persoana, fiind vorba despre un efect al recunoasterii pentru tertele persoane a calitatii de subiect de sezina a instantei de contencios administrativ. Avem in vedere articolul 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, conform caruia este indreptatita sa introduca plangere prealabila si persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept, din momentul in care a luat cunostinta, pe orice cale, de existenta acestuia, in limitele termenului de 6 luni prevazut de alin. (7).

5. Conditia termenului de introducere a actiunii

Ultima conditie de admisibilitate a unei actiuni in contenciosul administrativ este conditia termenului. Toate legile contenciosului administrativ adoptate pana acum au pus problema, in jurisprudenta si doctrina, a semnificatiei termenelor, a naturii lor juridice, mai ales ca unul era mai mare si altul mai mic. Pentru a elimina eventuale controverse doctrinare, actuale lege prevede ca un termen, cel mic, este de prescriptie, celalalt, cel mare, este de decadere. In literatura de specialitate s-a exprimat parerea prin care se considera inoportuna calificarea expresa a termenelor, cel de 6 luni de prescriptie si cel de un an, de decadere, pe considerentul ca ele ar avea acelasi efect juridic, distingandu-se doar ordinea de aplicare si conditiile in care ele pot fi folosite. Este discutabila o asemenea opinie, in conditiile in care termenele de prescriptie au un regim juridic diferit fata de cele de decadere, prescriptia poate fi intrerupta, poate opera repunerea in termen, ori tocmai aceasta diferentiere a avut-o in vedere legiuitorul atunci cand a optat pentru solutia respectiva.

Potrivit articolului 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, cererile prin care se solicita anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei cauzate, se pot introduce in termen de 6 luni de la:

data comunicarii raspunsului la plangerea prealabila;

data comunicarii refuzului nejustificat, de solutionare a cererii;

data expirarii termenului de solutionare a plangerii prealabile, fara a se putea depasi termenul maxim de un an, respectiv data expirarii termenului legal de solutionare a cererii;

data expirarii termenului prevazut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis in solutionarea favorabila a cererii sau, dupa caz, a plangerii prealabile;

data incheierii procesului verbal de finalizare a procedurii concilierii, in cazul contractelor administrative.

In cazul ordonantelor sau dispozitiilor din ordonante considerate neconstitutionale, acestea pot fi atacate oricand.

Termenul de 6 luni constituie regula. Se admite ca, pentru motive temeinice, in cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusa si peste termenul prevazut la alin. (1), dar nu mai tarziu de un an de la data comunicarii actului, data luarii la cunostinta, data introducerii cererii sau data incheierii procesului-verbal de conciliere, dupa caz.

Exista categorii de litigii pentru care, in jurisprudenta si doctrina au aparut deja discutii cu privire la termenele de introducere a actiunii. Astfel, unul din elementele de noutate adus de actuala lege a contenciosului administrativ il constituie articolul 1 alin. (6), in forma initiala, care reglementeaza dreptul autoritatii publice emitente a unui act administrativ nelegal de a putea solicita instantei de contencios administrativ constatarea nulitatii acestuia in situatia in care actul nu mai poate fi revocat intrucat a intrat in circuitul civil si a produs efecte juridice. Prin jurisprudenta Curtii de Apel Bucuresti, Sectia de Contencios Administrativ si Fiscal, s-a statuat ca este competenta sa se pronunte si sa judece chiar daca a trecut mai mult de un an de la emiterea actului, respingand astfel apararile de tardivitate formulate de partile interesate.

Intr-o opinie exprimata in doctrina, s-a sustinut contrariul, considerandu-se ca actuala lege a contenciosului administrativ este aplicabila actelor administrative individuale comunicate/publicate incepand cu data de 6 ianuarie 2005 (data intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004). Aceasta opinie este impartasita si intr-un interesant studiu al tanarului si valorosului nostru colaborator de la Facultatea de Drept. Prin modificarile aduse prin Legea nr. 262/2007, s-a completat textul cu precizarea ca actiunea poate fi introdusa in termen de un an de la data emiterii actului.