Functionarea Comisiei

Functionarea Comisiei

Functionarea Comisiei este oficial stabilita prin Regulamentul intern, in Capitolul I, articolele 1-3:

"1. Comisia functioneaza ca organ colegial, conform dispozitiilor prezentului regulament si cu respectarea orientarii politice stabilite de presedintele sau.

2. În conformitate cu orientarile politice stabilite de presedintele sau, Comisia isi fixeaza prioritatile si adopta anual programul sau de activitate.

3. Presedintele poate atribui membrilor Comisiei domenii de activitate speciale, domenii in care ei sunt responsabili in mod expres pentru pregatirea lucrarilor Comisiei si executarea deciziilor sale. De asemenea, presedintele poate modifica oricand aceste atributii."[1]

Functionarea Comisiei este reglementata de doua principii, asa cum reiese din lucrarea lui Ovidiu Tinca . Primul dintre ele, principiul colegialitatii, este consemnat in articolul 219, fostul articol 163 din Tratatul instituind Comunitatea Europeana: "Hotararile Comisiei sunt valabil adoptate cu majoritatea numarului de membri prevazut la articolul 157" . Desi fiecare membru al Comisiei are atributii in domenii concrete, hotararile nu sunt atribuite personal, ci poarta pecetea Comisiei, ceea ce inseamna ca toti membrii sunt responsabili in mod colectiv pentru o anumita decizie. Responsabilitatea colectiva este exercitata in fata Parlamentului, care poate constrange Comisia sa demisioneze prin votul unei motiuni de cenzura, pentru elaborarea caruia este insa nevoie de doua treimi din sufragiile exprimate si de majoritatea absoluta a votantilor. Decizia este deci angrenata in spirit colegial, si devine politica tuturor comisarilor care sunt obligati sa o sustina indiferent de pozitia lor personala. Acest spirit de colegialitate a fost sever testat in 1999, atunci cand intreaga Comisie Santer a fost obligata sa demisioneze in masa din cauza unor critici foarte grave asupra unui numar de membri. Printre ratiunile ce stau la baza constituirii acestui principiu al colegialitatii, investirea Colegiului ca un corp, si nu individual, la nivelul fiecarui comisar, este probabil cel mai important. Mai departe, mandatul echivalent al comisarilor, precum si caracterul responsabilitatii colective a Colegiului insufletesc aceasta practica.

De partea cealalta insa, nu exista la fel de multa colegialitate cum ar putea parea posibil. Odata cu cresterea in marime a Colegiului, cu potentarea statutului si rolului presedintiei, precum si a importantei unor portofolii, colegialitatea a devenit din ce in ce mai greu de atins.[6] Din acest punct de vedere, Comisia e mai greu de perceput ca o institutie unita si pe deplin consolidata, ci mai degraba ca una in care pluralitatea si eterogenitatea caracterizeaza o serie de activitati si atributii. Unul dintre cei mai importanti factori ce stau la baza acestei diminuari a colegialitatii este tocmai procedeul de investire. Desi numiti in corp, comisarii sunt totusi nominalizati la nivel national, in functie de diversele calcule ale guvernului, si doar Presedintele acorda atentie necesitatii coeziunii lor in cadrul Colegiului.

Cel de-al doilea principiu ce reglementeaza functionarea Comisiei este principiul repartizarii atributiilor catre fiecare membru in domeniile comunitare. În domeniile respective, fiecare comisar intocmeste proiecte pe care le prezinta apoi in fata Comisiei, iar odata adoptate le va sustine in fata Consiliului si va supravehea implementarea lor. Distributia portofoliilor este realizata de catre Presedinte, la intrarea in vigoare a mandatului Colegiului, iar tendinta generala este aceea ca un comisar sa isi pastreze postul pana la incheierea mandatului. Totusi, exista si variatii in distribuirea acestora de-a lungul anilor: necesitatea de a reflecta fidel natura schimbatoare a intereselor si politicilor Uniunii, extinderea Uniunii, ce a atras cresterea numarului de portofolii, presiunile unor comisari pentru alocarea anumitor portofolii, viziunea proprie a presedintilor; toti acesti factori au marcat o evolutie in crearea si desemnarea portofoliilor.

Portofoliile difera in prestigiu si marime, cele mai importante fiind cele ce antreneaza aspecte precum bugetul, agricultura si relatiile externe. Exercitarea lor de catre comisari este un alt aspect problematic; comisarii nu sunt responsabili politic pentru portofoliile lor, si nici nu poseda capacitatea unui control efectiv asupra acestora, precum ministrii din guvernele nationale, dar au o pozitie mult mai inalta si mai politizata decat aceea a angajatilor din serviciul civil. Prin urmare, comisarii dobandesc un statut ciudat, situat intre cel al politicienilor din sistemul UE si cel al serviciului civil. În ceea ce priveste exercitiul portofoliului, acesta difera de la un comisar la altul, in functie de substanta portofoliului, de gradul de interactiune cu alti comisari, de propria viziune a comisarului in cauza fata de rolul sau, variind de la comisari care aleg sa se implice in toate activitatile ce corespund ariei lor de responsabilitate, pana la comisari care prefera sa se distanteze de aspectele particulare pentru a se concentra numai asupra celor generale. Totodata, si dependenta fata de guvernul national, despre care am mai vorbit, poate influenta exercitarea portofoliului de catre comisar. [7]

In ceea ce priveste functionarea propriu zisa a Comisiei, aceasta are propriile reguli. Avand sediul la Bruxelles, la ultimul etaj al imobilului Breydel, este organizata dupa modelul unui guvern.[8] Comisia se intruneste de obicei o data pe saptamana, de regula miercurea, sau ori de cate ori presedintele sau membrii considera necesar. Conform Regulamentului de functionare, deciziile pot fi luate prin patru proceduri: in sedinta, prin procedura scrisa, prin procedura de abilitare, sau prin procedura de delegare. Neill Nugent simplifica insa mecanismul, si vorbeste doar despre trei proceduri. . Prima, cea a delegarii, consta in alocarea unor actiuni comunitare initiativei directe a comisarilor, prin puteri stabilite de catre Colegiu, si contine in cea mai mare parte probleme de ordin administrativ si tehnic. Cea de-a doua, procedura scrisa, este reprezentata de probleme rezolvate in cadrul Directoratelor Generale, si aprobate apoi fara a mai fi dezbatute in cadrul Colegiului, dar asupra carora orice membru poate sa ridice anumite obiectii sau sa ceara rediscutarea lor. În sfarsit, la intalnirile Colegiului sunt analizate majoritatea chestiunilor.

Desfasurarea intalnirilor Colegiului urmeaza la randul ei un anumit specific. Prezenta este obligatorie, Presedintele putand decide insa asupra motivelor invocate de un anumit comisar pentru a absenta. De obicei, ea este destul de ridicata, in timpul Comisiei Santer inregistrandu-se cele mai mici cote, de aproximativ 75%. Pe langa comisari, la intalnirile Colegiului sunt de regula prezenti Secretarul General, Directorul General al Serviciului Legal, seful de cabinet al Presedintelui, purtatorul de cuvant al Serviciului de presa si comunicare. Daca un comisar nu este disponibil, el poate fi inlocuit de seful sau de cabinet, care il poate reprezenta, dar nu poate vota. Pregatirea intalnirilor este realizata de catre Cabinete, iar agenda de Secretarul General si de Presedinte, alaturi de staffurile lor. Referitor la subiectele discutate, cele mai importante sunt: propuneri de dezvoltare a unor politici ce trebuie adoptate formal, la initiativa proprie a Comisiei sau la propunerea Consiliului de Ministri sau a Consiliului European, schita preliminara de buget la inceputul anului, programul de lucru al Comisiei, etc. În desfasurarea discutiilor, punctul de vedere al comisarului relevant este foarte important, el expune problema, un rezumat al punctelor cheie, cursul de actiune ce trebuie urmat. La adoptarea deciziei, se incearca obtinerea consensului prin negociere, se organizeaza un vot, iar decizia trebuie adoptata prin majoritate absoluta; atat Presedintele, cat si comisarii au aceeasi pondere in acest sistem. Si desi dezbaterile nu sunt publice, interviurile realizate cu diversi comisari au demonstrat faptul ca votul are loc destul de rar, in general discutiile continua pana la atingerea unanimitatii.

Cu toate ca ponderea voturilor este egala, in realitate, exista o anumita distinctie intre rolul si importanta comisarilor. Astfel, postul Presedintelui este privilegiat, portofoliile unor comisari au mai multa greutate politica decat altele, unii comisari sunt mai bine pregatiti sau mai inteligenti decat ceilalti, fiind astfel capabili sa acapareze o pozitie mult mai importanta decat cea care le este conferita oficial.

Durata mandatului Colegiului coincide cu cel al Parlamentului, si incepe la intrarea in functie a noii Comisii, dupa expirarea mandatului celei anterioare. Daca Parlamentul intarzie aprobarea noi Comisii, cea veche isi va continua mandatul in perioada respectiva, ocupandu-se insa numai de rezolvarea afacerilor curente, cum a fost cazul Comisiei Delors, in perioada 6 ianuarie-23 ianuarie 1995, atunci cand Parlamentul European a intarziat investirea Comisiei Santer pentru a adauga si reprezentantii Austriei, Finlandei si Suediei, devenite membre ale Uniunii la 1 ianuarie 1995.

În ceea ce priveste incetarea mandatului inainte de termen, tratatele stabilesc doua modalitati principale, respectiv in mod colectiv sau individual. Prima dintre ele, incetarea coelctiva a mandatului, poate avea loc in urma reusitei motiunii de cenzura a Parlamentului European, adoptata cu o majoritate de doua treimi, ce va obliga Comisia sa demisioneze in bloc, prin responsabilitatea sa politica, situatie care a avut loc in 1999, atunci cand Comisia Santer a trebuit sa se retraga in urma votului de neincredere al Parlamentului.[12] Numirea noii Comisii va respecta procedurile obisnuite: acordul guvernelor, audierea si avizul Parlamentului.

În ceea ce priveste incetarea individuala a mandatului, cauzele pot fi demisia, decesul sau demiterea din oficiu, de catre Curtea de Justitie. În cazul demiterii, Curtea de Justitie trebuie sa fie sesizata de Consiliu sau de Comisie, iar comisarul va fi destituit "in cazul in care nu mai indeplineste conditiile necesare exercitarii functiei sale sau a comis o fapta din culpa grava"(articolul 216, fostul articol 160 din Tratatul instituind Comunitatea Economica Europeana). Fenomenul nu s-a produs decat o data, in 1974, atunci cand comisarul luxemburghez Albert Borschette a suferit o invaliditate totala si permanenta, si a trebuit bineinteles sa fie inlocuit pentru tot restul mandatului.[13]

Neclara este insa definitia greselii grave, niciunul din articolele tratatelor nu este conceput pentru clarificarea acestui concept; poate fi dedus doar, in mod indirect, drept greseala grava tot ceea ce nu este prevazut ca obligatie a membrilor Comisiei.[14]

În cazul demisiei voluntare, comisarul este obligat prin tratate sa ramana in functie pana la substituirea sa, dar Consiliul poate decide si functionarea Comisiei cu un numar mai mic de comisari, oferindu-i libertatea comisarului de a se retrage. Locul ramas vacant va fi ocupat de un comisar nou numit de Consiliu prin majoritate calificata, in acest caz nemaifiind necesara prezentarea acestuia Parlamentului. Mai mult, Consiliul poate, votand in unanimitate, sa decida vacanta functiei respective de comisar, fara a mai gasi un inlocuitor.

O situatie aparte, ce nu este prevazuta in tratate, este suspendarea provizorie a unui membru pana la clarificarea legitimitatii acuzatiilor referitoare la o presupusa abatere.[15] În ceea ce priveste imunitatea diplomatica a celui dovedit vinovat, aceasta poate fi ridicata chiar de catre Comisie, ceea ce s-a petrecut cu Edith Cresson la 15 februarie 2000.