Regimul instituit de normele constitutionale pentru administratia publica locala

Regimul instituit de normele constitutionale pentru administratia publica locala

Constitutia Romaniei, republicata, instituie la nivelul administratiei publice prin normele art. 120-123, regimul (administrativ) de descentralizare, in fapt un regim administrativ specific, o forma a acestui sistem de organizare administrativa, cel al descentralizarii administrative teritoriale[1], revenindu-se, astfel, la o institutie traditionala romaneasca cu valoare de principiu constitutional.

Acest regim al descentralizarii, vizeaza sa descompuna intr-un mod original, dialectica dintre unu si multiplu, in sensul ca descentralizarea respecta unitatea si indivizibilitatea nationala (proclamata constitutional) si simultan incurajeaza diversitatea locala (organizata legislativ), determinand, astfel un mod de amenajare a puterii in cadrul statului.

In acest sens, sunt edificatoare dispozitiile art. 120 din Constitutie, care precizeaza ca administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale se intemeiaza pe principiul descentralizarii si al autonomiei locale, ceea ce este, in opinia unui autor, in spiritul doctrinei administrative contemporane, ca si a doctrinei romanesti interbelice, considerat ,,un veritabil drept acordat colectivitatilor locale'

Ideea de autonomie locala, precizeaza Anibal Teodorescu, atrage dupa sine descentralizarea administrativa, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea un sistem care implica autonomia[2]. Altfel spus, caracteristica esentiala a descentralizarii este autonomia locala.[3]

In fond, autonomia locala reprezinta, exclusiv, rezultatul unui transfer de atributii de natura administrativa, de la nivel central la nivel local, legiuitorul organic, definind-o ca ,,este administrativa[4] si financiara' ceea ce face, astfel, sa se sublinieze o realitate incontestabila.Adica, fata de descentralizarea politica caracteristica statelor federale, descentralizarea ramane totdeauna de natura administrativa in Romania, stat unitar si indivizibil [5]

Faptul ca ne aflam in prezenta unui regim de descentralizare administrativa este demonstrat si de alte argumente caracteristice acestuia, cum sunt:

Recunoasterea, prin dispozitiile constitutionale ale art. 120, a unitatilor administrativ-teritoriale, intr-o dubla ipostaza:

a.) intr-o prima ipostaza, comunele, orasele si judetele sunt unitati administrativ-teritoriale ale statului, potrivit dispozitiilor art. 3, alin. (3) din Constitutie, in care administratia publica se realizeaza prin servicii publice deconcentrate, conduse de prefect (art. 123, alin. (2)din Constitutie).

b. in cea de-a doua ipostaza,   recunoasterea implicita a unitatilor administrativ-'teritoriale, ca entitati distincte, respectiv a comunelor si oraselor, ce constituie, astfel, un prim nivel, nivelul de baza, al autonomiei locale, precum si judetele formate din grupari teritoriale ale colectivitatilor locale de baza reprezentand cel de-al doilea nivel al administratiei locale.[6]

Traditional, colectivitatile locale, prin care sunt desemnate comunele, orasele si judetele,reprezinta persoane (juridice) publice descentralizate, care sunt definite prin teritoriu aferent, atributiile pe care le exercita, alegerea organelor lor reprezentative prin vot universal, direct' ca si prin dotarea acestora cu resursele necesare.

In sustinerea punctului de vedere emis, mai pot fi amintite si dispozitiile art. 73, alin (3), lit. o) din Constitutie (ce stabilesc ca organizarea administratiei locale, a teritoriului, precum si regimul general privind autonomia locala, se reglementeaza prin lege organica), conform carora se intrevede posibilitatea ca in viitor administratia locala sa fie reglementata in mod distinct de organizarea teritoriului. Adica, legiuitorul va putea opera o reglementare specifica a organizarii administratiei locale in colectivitati distincte, altele decat cele existente in prezent, ca si o noua distributie teritoriala a competentelor administrative ale statului, inclusiv prin modificarea structurii unitatilor administrativ-teritoriale.[7]

Cu alte cuvinte, legea noastra fundamentala admite posibilitatea stabilirii unitati administrativ-teritoriale ale statului prin suprapunere cu colectivitatiile locale care le compun prin delimitarea unor colectivitati locale, componente ale unitatilor administrativ-teritoriale '[8]

Intr-o alta opinie, referindu-se, de aceasta data, la prevederile art. 121 din Constitutia Romaniei, republicata, se arata ca ,,legiuitorul nostru constituant consacra dubla natura a autoritatilor comunale si orasenesti alese, ceea ce reflecta dubla natura a comunei de colectivitate si unitate administrativ-teritoriala.[9]

In acelasi plan, Jean Rivero, mentionand caracterele juridice ale comunei (rurale si urbane), subliniaza dubla natura a acesteia, respectiv aceea de ,,colectivitate descentralizata si totodata, de ,,circumscriptie teritoriala'[10]

Sintetizand, consideram ca prima opinie exprima cel mai bine intentia legiuitor constituant, intrucat, in prezent, constatam suprapunerea unitatilor administrativ-teritoriale ale statului si a colectivitatilor locale care le compun. Acest fapt are drept urmare si impartirea administratiei publice, la nivel teritorial, in doua componente:

administratia publica de stat (reprezentata prin serviciile deconcentrate ministerelor si celorlalte organe centrale)

administratia publica locala (reprezentata prin autoritatile administratiei autonome, alese).

Delimitarea acestor doua componente ale administratiei publice este o consecinta a existentei regimului de descentralizare administrativa, se realizeaza evidentierea regimurilor diferite ce se aplica fiecareia dintre componente. Primei, constituita ( ansamblul serviciilor administratiei centrale de specialitate, ale statului, inclusiv prefectul, se aplica un ,,regim deconcentrat ', iar celei de-a doua componente, reprezentand autoritatile colectivitatilor locale, un regim descentralizat'

Se poate observa ca cele doua componente ale administratiei publice se constituie in doua subsisteme distincte, care, fara a fi izolate, se interfereaza, aflandu-se chiar intr-o relatie de interdependenta.

In acest sens, relatiile dintre administratia publica centrala de specialitate, in fapt si in drept, serviciile publice desconcentrate ale acesteia si autoritatile administratiei publice descentralizate, sunt relatii specifice de colaborare, cooperare si conlucrare, ce se constituie, in   spiritul doctrinei constitutionale contemporane, intr-un ,,regim de co-administrare',in vederea realizarii utilitatii publice, a interesului general si a acelui local, intr-o perspectiva filosofica, ,,binele comun',   avand, in acelasi timp, si o tendinta centrifuga care apropie administratia de administrati.[12]

Regimul de co-administrare, specific administratiei publice de la nivel local, apare si ca o consecinta fireasca a principiului fundamental, proclamat in Constitutia Romaniei,republicata, si deja invocat, al unitatii statului roman .[13]

In acest sens, regimul de co-administrare releva faptul ca administratia publica prezinta o ,,unitate' de interese, generale si locale, ceea ce subliniaza ca aplicarea principilor constitutionale enuntate de art. 120, al descentralizarii,autonomiei locale si cel al deconcentrarii serviciilor publice, ,,nu poate aduce atingere caracterului de stat national unitar al Romaniei.[14]

Potrivit dispozitiilor constitutionale ale art. 121, alin. (2) si 122 din Constitutia Romaniei republicata, este pusa in evidenta si o alta caracteristica a descentralizarii administrativ-teritoriale, si anume existenta unor autoritati, alese, ce functioneaza ,in conditiile legii ca autoritati autonome', care au ,,dreptul si capacitatea de a rezolva si a gestiona, in cadrul legii, in nume propriu si in interesul populatiei locale, o parte importanta a treburilor publice':[15]

Autonomia locala, asa cum am mentionat, caracteristica esentiala a descentralizarii administrative, nu este numai un principiu constitutional enuntat, ci si unul garantat prin dreptul conferit autoritatilor administratiei publice locale de a administra proprietatea publica ce apartine comunei, orasului sau judetului (art. 136, alin. (2) din Constitutie), precum si prin dreptul la resurse proprii si suficiente de care pot sa dispuna liber in exercitiul competentelor lor, legiuitorul constituant, reglementand, in acest scop, dreptul autoritatilor administratiei publice locale de a stabili impozite si taxe locale si de a elabora, aproba si executa bugetul local (art. 138, alin. (4) si 139, alin. (2) din Constitutia Romaniei, republicata).

Prezenta prefectului, ca reprezentant al Guvernului pe plan local, ca autoritate administrativa deconcentrata[16], de tutela administrativa inalt functional- public, in prezent, este justificata prin locul si rolul atribuit de legiuitorul constituant de a efectua controlul de legalitate din partea statului[18] asupra activitatii autoritatilor administratiei publice locale (art. 123, alin. (5) din Constitutie) este, in sfarsit, un alt aspect specific al descentralizarii administrative