Studiu de caz privind cariera functionarului public european

Studiu de caz privind cariera functionarului public european

1. Cariera functionarului public in Franta si Germania

In ultimii 10 ani[1] , in Franta au fost modificate modalitatile de realizare a sarcinilor si de divizare a responsabilitatilor.O autonomie considerabila a fost acordata autoritatilor teritoriale.

In Franta exista trei nivele administrative teritoriale: comuna, departamentul si regiunea.Teritoriile de peste mari Martinique, Guadeloupe si Guyana, precum si Corsicaau organizari speciale care tin seama de particularitatile si interesele lor proprii, dar in contextul reprezentarii si garantarii intereselor generale ale Republicii.Cele trei niveluri inferioare constitue ceea ce se numeste colectivitati teritoriale.La nivel national se realizeaza planificarea politicii generale si urmarirea prestarii serviciilor publice la alte niveluri teritoriale.

In paralel administratia centrala deleaga responsabilitatile sale incetul cu incetul, prin prefect, reprezentantul statului in fiecare district si seful serviciilor descentralizate ale statului.In acest cadru implementarea actiunilor este, in principal, realizata de catre functionarii publici recrutati si selectati dupa o examinare speciala.In cadrul serviciilor publice exista corpul de elita format din specialisti cu profil tehnic si administrativ care isi desfasoara activitatea in cadrul Consiliului Statului, Curtii de Conturi, Inspectoratului Finantelor, corpului diplomatic si in corpul tehnic din mediul rural.Scoli prestigioase ofera posibilitatea perfectionarii pregatirii in institutii de invatamant superior, cum ar fi: Scoala Nationala pentru Administratie, Scoala Politehnica si Scoala de Agronomie, in sistem se includ si institutele regionale de administratie sau scolile politehnice pentru corpurile tehnice care constitue cadrul de pregatire a personalului civil pentru administratie.Fiecare minister are scolile sale pentru formarea specializata a persoanelor care lucreaza in mediul sau de actiune.

Accesul la functia[2] publica se realizeaza dupa principiile de merit si capacitate.Forma obisnuita de acces este prin concurs.Exista doua modalitati de concurs:

permite accesul direct la un corp si loc de munca;

permite intrarea intr-o scoala de specialitate care sa ofere accesul direct la un corp.

In primul caz este vorba de corpuri precum cel al profesorilor din invatamantul primar si secundar, secretarii de administratie si auxiliarii administrativi, iar in al doilea caz, accesul la scoli specializate.

Un corp se compune din functionari supusi la aceleasi dispozitii particulare privind accesul, promovarea si alte aspecte ale vietii profesionale conform statutului general.Marile corpuri acced prin intermediul scolilor specializate.

ENA (Ecole Nationale D`Administration , sau asa-numita "fabrica enarcilor" a fost fondata in 1945 in timpul administratiei de Gaulle din necesitatea rationalizarii si democratizarii procesului de recrutare a functionarilor membrii "Grands Corps", dar si din nevoia de a crea o elita administrativa, cu pregatire generala, capabila sa coordoneze activitatea celorlalti functionari publici si poate cel mai important lucru o elita care sa aiba o viziune comuna asupra rolului statului.O dovada a caracterului elitist promovat de ENA este faptul ca aceasta este absolvita de dor 100 de cursanti anual, dintre care doar primii 15-20 cei mai buni sunt acceptati in cadrul Grands Corps administrative, restul ocupand functii de conducere in afara Grands Corps.ENA indeplineste in mod fundamental trei obiective:

recruteaza potentialii inalti functionari prin intermediul unui concurs competitiv;

examineaza, evalueaza si selectioneaza candidatii pentru diferitele corpuri pentru o perioada de formare de doi ani;

ofera studentilor sai o adevarata initiere in viata administrativa si profesionala contribuind la formarea retelelor de lucru.

Concursul competitiv pe baza de examen pentru a accede la ENA se indreapta in trei directii:

concurs extern pentru universitarii sub 28 de ani;

concurs intern pentru functionarii cu mai putin de 46 de ani cu o vechime in serviciul public de cel putin 5 ani;

al treilea concurs pentru persoane cu cel putin 8 ani de experienta profesionala si pentru cadrele alese de catre adunarile teritoriale, cu mai mult de un mandat.

Admisii, functionari in practica, experimenteaza in cadrul ENA un proces de socializare foarte competitiv .Timp de 27 de luni cat dureaza sederea in aceasta institutie cu sedii in Paris si Strassbourg, elevii parcurg doua etape una de practica, deobicei intr-o ambasada sau intr-o prefectura, si alta, de formare in ambele sedii.Pe parcursul acestei perioade, studentii sunt supusi la 16 probe, a caror nota finala ii clasifica si ii ordoneaza, determinandu-se astfel cariera lor administrativa pe viata.

Perioada de studiu in cadrul ENA sau Scoala Politehnica este necesara pentru titularizarea functionarilor publici recrutati in functiile publice corespondentei clasei A.Pentru restul functionarilor din clasele B si C, pregatirea initiala este asigurata de o perioada de stagiu de un an, inainte de a fi numiti in functia publica.Totodata functionarii sunt supusi si formarii continue pe tot parcursul carierei mai ales din necesitatea de a pregati functionarii publici sa faca fata obiectivelor in permanenta modificate ale serviciilor publice.

Examenele de acces la functiile publice teritoriale ale entitatilor locale si regionale prezinta o particularitate importanta.Candidatii admisi sunt inscrisi in ordine alfabetica intr-o lista de aptitudine.Colectivitatile teritoriale sunt libere sa aleaga candidatul selectiei sale.Aceasta forma de selectie este favorabila colectivitatilor, dar nu si candidatilor.Dupa doi ani pe lista fara sa fi ales, candidatul pierde dreptul de a mai fi pe lista.

Locurile de munca atat din corpuri cat si din graficul posturilor sunt clasificate in trei categorii (A, B si C), care corespund cu nivelul de formare pe care functionarii il acrediteaza in momentul recrutarii.Aceste categorii de asemenea, sunt relationate cu tipul de responsabilitate care li se incredinteaza.Categoria A contine locurile de munca pentru a caror desfasurare este necesar un titlu universitar; categoria B se refera la locurile de munca pentru care titularul trebuie sa fi absolvit studiile preuniversitare in mod satisfacator.In final locurile de munca din categorria C sunt destinate persoanelor care poseda cunostinte ce corespund speializarii profesionale cerute.

Modurile de recrutare[4] in functia publica sunt in continua dezvoltare si diversificate.Una din cele mai folosite modalitati de recrutare a functionarilor publici are la baza luare in considerare a studiilor si a experientei dobindite.Profesionalizarea procesului de recrutare presupune atragerea unor candidati care urmeaza sa fie selectati pe criterii de competenta.

Formarea si validarea experientei profesinale se structureaza pe trei problematici:

formarea initiala: functionarii din categoria B si C nu indeplinesc in mod frecvent, in ceea ce priveste posturile din administratia publica, decat un stagiu ce constitue o exercitare a functiei fara a fi titular;

Referitor la functia publica teritoriala, adaptarea aparatului de formare la necesitati constitue o prioritate.Simultan, pentru a intari legaturile dintre tinerii functionari din cele doua functii publice si a favoriza astfel un climat propice dezvoltarii mobilitatii, sunt organizate formari comune pentru tinerii functionari la nivel local si central.

formarea continua cunoaste o dezvoltare strategica in ceea ce priveste evolutia metodelor de lucru si accelerarea schimbarilor structurale in concordanta cu exigentele noii gestiuni publice;

rolul formarii in desfasurarea carierei: unul din drepturile fundamentale de care beneficiaza angajatii din sectorul public este dreptul la formarea si perfectionarea profesionala dar, formarea acestora trebuie sa corespunda in egala masura asteptarilor angajatorului.Transpunerea acestui echilibru consta in operationalizarea unei obligatii de formare calificata prealabila luarii unor decizii de avansare.

Reforma mecanismului de evaluare reprezinta un proces inceput de mai mult timp, dar care in ciuda a numeroase tentative, nu a reusit sa ajunga la rezultate concrete.Un decret din 29 aprilie 2002 a permis modernizarea mecanismului de evaluare individuala a functionarilor.Continutul acestui decret se axeaza pe trei aspecte principale.

Titlul I din decret - introducea un interviu de evaluare.Acest tip de interviu constitue un instrument de gestiune a resurselor umane, el existand deja in mai multe administratii.Acest decret reglementeaza procedura de desfasurare a acestui interviu.Interviul este condus de catre superiorul ierarhic direct, deoarece este un act de management, evaluarea se refera la rezultatele profesionale obtinute fata de obiectivele propuse si conditiile de organizare si functionare a serviciilor, la nevoile de formare, la perspectivele de progras profesional si la notare.In dosarul individual al functionarului este introdus un proces-verbal al interviului de evaluare, semnat de catre secretarul comisiei de concurs si semnat de toti membrii comisiei.

Titlul II - reforma sistemului de notare se diferentiaza de sistemul anterior creat printr-un decret din 14 februarie 1959, in urmatoarele aspecte:

notarea poate sa intervina in fiecare an sau o data la doi ani;

nota nu mai este in mod obligatoriu exprimata in cifre;

o metoda de notare uniforma pentru toti membrii comisiei ce consta in definirea unor nivele de notare si marje de evolutie;

decrete ministeriale ce stabilesc listele sefilor de serviciu, investiti cu atributii de notare dupa avizul instantelor paritare de consultare;

decrete ministeriale, ce fixeaza criteriile de apreciere, nivelele de notare, marjele de evolutie a notelor si modalitatile de armonizare prealabila a notarilor.

Titlurile III si IV au intrat in vigoare pe 1 ianuarie 2005, data de abrogare a ansamblului de dispozitive ale decretului din 1959 si reprezinta reconsiderarea mecanismelor de avansare.Avansarea pe nivele ale functionarilor publici are drept obiectiv o mai buna recompensare a celor mai buni angajati si evitarea risipei dispersarii de prime de vechime.

Germania este in prezent una din democratiile cele mai stabile din lume, in ciuda trecutului sau beligerant si ai faptului ca, incepand cu sfarsitul secolului al XIX-lea a experimentat mai multe sisteme politice.

Design-ul legal al functiei publice este omogen pentru toate nivelurile teritoriale.Exista o lege cadru care serveste de reper pentru legile specifice celor 16 landuri, motiv pentru care diferentele intre cele trei niveluri teritoriale sunt nesemnificative.Acest design legal omogen nu lasa loc unui sistem uniform.Fragmentarea se reflecta in recrutare si promovare, neexistand o oferta unica de posturi pentru tot sectorul public si nici o comisie unica insarcinata cu recrutarea.Fiecare unitate organizatorica isi recruteaza propriul personal si stabileste modalitatile de promovare.

In Germania, la nivelul Statului si al Landurilor, numirea si promovarea functionarilor ramane o prerogativa a fiecarui ministru, potrivit principiului autonomiei ministeriale.In realitate, decizia este adesea rezultatul unui acord intre partidele de guvernamant.Sub nivelul secretarilor de stat, ministrul nu dispune in practica de libertatea de a alege.Legaturile cu partidul care il sustin sunt de fapt atat de puternice, incat numirile pe care le va face vor depinde de acordul acestui partid.

La nivel local este vorba de seful administratiei,in calitate de functionar ales, care numeste si decide avansarile functionarilor de cariera.

Pozitiile cheie intre politica si administratie sunt ocupate de functionari asa-zisi "politici" fiind vorba despre cei care "exercita functii in cadrul carora trebuie sa se afle in permanent acord cu opiniile politice fundamentale si obiectivele guvernului".Acestia pot fi disponibilizati in orce moment, iar opiniile lor politice reprezinta un criteriu in alegere.

Sistemul duce lipsa de corpuri functionariale care sa-i aglutineze si sa-i coezioneze membrii, precum si de institutii educationale elitiste.Educatia superioara este practic gratuita, iar sistemul de sprijin al Statului permite ca elevii sa studieze ceea ce vor si acolo unde vor.

Serviciul Superior regrupeaza toti functionarii recrutati dupa terminarea studiilor universitare 5 ani si jumatate de studii teoretice si practice si doua examene de stat dificile.

Ca organizare generala[5], trebuie mentionat ca exista grupe si categorii de functionari.Pentru a deveni functionar de categorie superioara, trebuie sa ai titluri, sa dai examene si sa indeplinesti stagiul.Functia publica se imparte in patru niveluri: de conducere, executiv, administrativ si auxiliar, relationate cu nivelurile educationale necesare pentru a avea acces.Accesul este reglementat de catre ministerul care angajeaza, care decide cerintele si criteriile de evaluare.Unele ministere dau publicitatii posturile vacante; altele selectioneaza curriculele vitae care sosesc.Interviul este procedeul cel mai folosit la selectie, realizata uneori de catre o comisie, alteori de catre responsabilul de personal si directorul general in a carui subordine va lucra aspirantul.Este destul de obisnuit ca multi aspiranti sa demonstreze o experienta de mai mult de 7 ani in sectorul privat, in institutii de cercetare sau in agentii publice subordonate ministerului.O data selectionat aspirantul trebuie sa treaca o perioada de proba, a carei depasire ii garanteaza statusul definitiv de functionar.

Functionarii germani se repartizeaza in patru categorii principale:inalti functionari, functionari superiori, functionari ordinari si functionari subalterni.La acestia, se adauga functionarii provizorii si functionarii aspiranti.Pentru posturile inalte se dau examene, cu un stagiu de trei sau patru ani intre ele (patru ani pentru functionarii federali).Primul examen are loc in fata unor profesori si magistrati, este un examen juridic si priveste cunostintele din facultati.Al doilea examen care are loc dupa stagiu, este atat teoretic, cit si practic si definitiveaza accesul la cariera.Stagiul este esential pentru recrutarea functionarilor germani.Timp de patru ani, stagiarul trece mai intai prin serviciile judiciare (sase luni) si apoi trei ani si jumatate in serviciile administrative cele mai diverse, institutii si administratii locale, cu dorinta de acunoaste ansamblul administratiei.Stagiarul care nu da satisfactie in timpul stagiului poate fi concediat.Cei care reusesc sunt numiti pe viata, avand in autoritatea administrativa o relatie de tip contractual de drept public.Exista insa si functionari angajati pe timp limitat, functionarii concediabili si auxiliarii.Avansarea in grad este in principal automata.

Cariera functionarilor germani[6] depinde, pe de o parte, de specialitatea pe care si-au ales-o pentru a accede la functia publica.Pe de alta parte cariera depinde de nivelul de educatie al candidatului.Functionarii au acces la functia publica cu posibilitatea de promovare in cadrul fiecarui post.Promovarea se bazeaza pe merite, iar functionarii pot avansa in cariera administrativa trecand la niveluri de grad superior sau la grade superioare din cadrul aceluiasi nivel.Structura carierei este configurata vertical pe patru niveluri asa cum se poate observa din tabelul nr. 10.

Tabel nr. 10 - Structura carierei configurata vertical pe patru niveluri

Sursa: Dan Chirlesan, "Administratia publica-Sisteme", Ed Universitatii "Alexandru Ioan Cuza", Iasi, 2007

Distributia personalului intre grade diferite trebuie sa fie omogena potrivit legii.Astfel, spre exemplu, nu mai mult de 4% din locuri pot fi incluse in gradul A13.

La fiecare trei ani functionarii beneficieaza de o marire a salariului.Pentru trecerea la un grad superior nu exista un drept special; avansarea se face printr-o combinatie de alegere si vechime, preponderent fiind criteriul vechimii.

Rezolvarea problemelor privitoare la functionari tine de oficiile de personal care functioneaza pe langa presedintele consiliului in fiecare land.Acestea verifica regularitatea numirilor, fac propuneri de reglementari in legatura cu functionarii.

Recrutarea fragmentata si inexistenta unei universitati specifice in care sa se licentieze candidatii la posturile de conducere nu permit formarea unei elite coezionate.Fragmentarea politicii de personal face de asemenea dificila rotatia interministeriala, din care cauza mobilitatea se circumscrie carierei administrative ascendente, iar aceasta pune in dificultate crearea de retele de lucru interministeriale.Mobilitatea ascendenta se limiteaza la ascensiunea de grade in cadrul fiecarui nivel; trecerea de la un nivel la altul este foarte rara.

Promovarea este supusa unei perioade de proba.In teorie seful imediat superior postului care a ramas vacant ar trebui sa decida daca aspirantul la post este eficient.In practica insa, vechimea constitue criteriul cel mai important pentru promovare, si nu capacitatea individului.

Functionarii politici mediaza intre politica si administratie.Functionarul politic ocupa posturile de secretar de Stat si de director general, precum si alte posturi de conducere de incredere politica .Aceste posturi fac parte din cariera administrativa a celor care le ocupa si care au avut anterior conditia de functionar.Numirea in aceste posturi respecta criterii discretionare, iar in cazul incetarii din functie, functionarii sunt retrasi temporar din serviciu, fara sa fie degradate de rang.Beneficiind de retragere temporara pe o perioada limitata, functionarul poate fi chemat sa ocupe un post de acelasi rang sau superior celui ocupat ca functionar politic.Ocupantii acestor posturi care provin din sectorul privat nu se bucura de aceasta retragere temporara si nici nu devin functionari.De aceea cand inceteaza din functie trebuie sa se reintegraze in activitatea privata.

Omogenitatea si coeziunea sistemului administrativ nu se obtin cu ajutorul unei elite administrative, asa cum se intampla in Franta.Coeziunea se obtine datorita unei culturi juridice omniprezente, bazata pe functionari profesionalizati si pe politicieni cu un bagaj similar.Datorita suprematiei istorice a birocratiei si design-ului unui sistem "democratic"de acces la invatamantul superior si la posturile de putere politica si administrativa, s-a obtinut un sistem plural de elite.

Tabel nr.11 - Asemanari si deosebiri privind cariera functionarilor publici din Franta si Germania