ACTUL ADMINISTRATIV. DEFINITIE, TRASATURI.

ACTUL ADMINISTRATIV. DEFINITIE, TRASATURI

            &5. Intelegem prin act administrativ una din formele prin care administratia publica isi realizeaza misiunea si subliniem inca de la inceput, ca fiind cea mai importanta dintre acestea, din punct de vedere juridic.

            In perioada postbelica, materia actelor juridice ale administratiei era analizata sub denumirea generica "actele puterii executive", autorii de drept public distingand intre actele administrative de autoritate si actele administrative de gestiune. Actul administrativ de autoritate era definit ca fiind o manifestare de vointa facuta de un organ administrativ competinte, prin care se creiaza o situatiune juridica generala sau individuala, guvernata de norme de drept public, in care gasim ideia de dominatiune si comandament. In schimb, actul de gestiune reprezenta tot o manifestare de vointa facuta de un organ competinte, insa el tinde sa creieze unui organism administrativ o situatiune juridica de caracter patrimonial, reglementata de dreptul privat.

            Literatura postbelica nu a fost uniforma in ceea ce priveste notiunile folosite pentru desemnarea actelor emise de administratie. Regasim fie denumirea de "acte de drept administrativ", fie pe cea de act administrativ. Sintagma act de drept administrativ a fost fundamentata de Scoala de la Cluj, prin reprezentantul sau ilustru, profesorul Tudor Draganu intr-o lucrare de referinta care poarta chiar aceasta denumire, din dorinta de a releva regimul juridic care guverneaza actele organelor administratiei de stat, care este unul de drept administrativ. Notiunea act administrativ isi are recunoasterea printre reprezentantii Scolii de la Bucuresti, care au apreciat ca ea este cea mai potrivita pentru a evoca actele juridice ale organelor administratiei de stat.

            In imprejurarile actuale, apreciem ca aceasta varietate terminologica nu se mai justifica, in conditiile in care legea fundamentala consacra sintagma de act administrativ, in art.52 si 126 alin.(6).

            O definitie care impune prin rigoare si conciziune regasim in Tratatul prof univ.
Antonie Iorgovan, care prin act administrativ intelege "acea forma juridica principala a
activitatii organelor administratiei publice, care consta intr-o manifestare unilaterala si expresa de vointa de a da nastere, a modifica sau a stinge drepturi si obligatii, in realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instantelor judecatoresti".

            §6. Valorificand elementele de constanta in definirea actului administrativ, apreciem ca acesta reprezinta forma juridica principala de activitate a administratiei publice, care consta intr-o manifestare de vointa expresa, unilaterala si supusa unui regim de putere publica precum si controlului de legalitate al instantelor judecatoresti, care emana de la autoritati administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modifica sau sting drepturi si obligatii corelative.

§7. Trasaturile actului administrativ

            Consideram ca din definitia la care ne-am oprit, se pot desprinde cu usurinta urmatoarele trasaturi ale actului administrativ:

actul administrativ este forma juridica principala de activitate a administratiei publice;

reprezinta o manifestare de vointa expresa, unilaterala si supusa unui regim de putere publica;

regimul de putere publica nu exclude exercitarea de catre instantele judecatoresti a unui control de legalitate;

actul administrativ poate emana de la autoritati publice sau de la persoane private autorizate de administratie sa presteze servicii publice;

prin actul administrativ se produc efecte juridice, care, ca la orice act juridic, pot consta in a da nastere, a modifica sau a stinge drepturi si obligatii.

            Vom lua aceste trasaturi si le vom dezvolta, dupa cum urmeaza:

            1) Actul administrativ este forma juridica principala de activitate a administratiei publice.

            Prin aceasta caracteristica, se scoate in evidenta faptul ca actul administrativ nu este singura forma juridica prin care lucreaza administratia, dar este forma juridica cea mai importanta.

            Rezulta ca "acest caracter deosebeste actul administrativ de toate celelalte activitati juridice sau nejuridice, realizate de organele administratiei de stat, dar care nu fac parte din administratia de stat, si anume: contractele, actele juridice unilaterale ce nu sunt emise in realizarea puterii de stat, operatiunile tehnice de administratie si operatiunile direct productive".

            Dupa cum se remarca in mod just, in literatura juridica exista o diferentiere in ceea ce priveste ponderea formelor de activitate ale administratiei publice. Ca principiu, la autoritatile aflate la baza sistemului organizarii administratiei publice sunt mai frecvente faptele materiale, pentru ca autoritatilor plasate catre varful ierarhiei administrative sa le fie specifica emiterea de acte administrative.

            2) Actul administrativ reprezinta o manifestare de vointa expresa, unilaterala si supusa unui regim de putere publica.

            In continutul acestei trasaturi pot fi identificate trei elemente:

            a) Actul administrativ reprezinta o manifestare de vointa expresa.

            In general, literatura juridica retine caracterul unilateral al manifestarii de vointa, in care este sau nu inglobat si caracterul expres. Deoarece "un act administrativ nu poate cuprinde o rugaminte, o constatare, o parere sau expresia unui sentiment, ci numai o vointa".

            Acest caracter expres al manifestarii de vointa este determinat de regimul de putere publica in care se emit actele administrative. Vointa juridica se exprima in mod expres si neindoielnic in scopul de a aduce o modificare in realitatea juridica existenta, ea urmareste sa dea nastere, sa modifice sau sa stinga drepturi si obligatii. Ea trebuie sa aiba acel animus negoti contrahendi, iar nu sa fie jocandi causa.

            b) Caracterul unilateral al vointei juridice.

            Prin aceasta trasatura, actul administrativ se deosebeste pe de o parte de actele bi sau multilaterale ale administratiei, ca si de faptele materiale ale acesteia, producatoare sau neproducatoare de efecte juridice. Trasatura exprima calitatea actului administrativ de a reprezenta concretizarea unei singure vointe juridice, de a interveni in realitatea juridica existenta, dand nastere, modificand sau stingand drepturi si obligatii. Desi acest caracter al actului administrativ este "categoric, simplu si clar", cum se exprima un autor, totusi in literatura juridica au fost mai multe discutii in legatura cu existenta unor categorii de acte administrative. Este vorba despre acte la care manifestarea unilaterala de vointa juridica nu este pregnant conturata.

            O prima categorie o reprezinta actele administrative emise cu participarea mai multor persoane. Distingem situatia foarte intalnita in care participantii sunt persoane fizice, avand in vedere ca autoritatile administrative sunt, in cea mai mare parte, structuri colegiale.

            O a doua situatie este aceea cand, la emiterea unui act administrativ, participa mai multe persoane juridice, in general doua sau mai multe autoritati administrative sau
autoritati administrative si alte structuri nestatale.

            Este situatia actelor emise in comun, de doua sau mai multe autoritati administrative sau emise cu acordul, confirmarea sau autorizarea altei autoritati.

            Problema care se pune este daca si in aceste situatii mai suntem sau nu in prezenta caracterului unilateral al manifestarii de vointa juridica.

            Ceea ce confera actului administrativ acest caracter, nu este numarul de persoane implicat in emiterea actului. "Actul este unilateral nu pentru ca este opera unei singure persoane ori a unui singur organ, ci pentru ca el degaja o singura vointa juridica".

            In cazul organului colegial, majoritatea ceruta de lege pentru adoptarea actului, este numai o forma procedurala necesara emiterii actului. Vointele subiectelor care participa la vot nu sunt "vointe juridice", ci modalitati procedurale care concura la exprimarea in conditii legale a unei singure vointe juridice, care apartine numai organului emitent.

            In ceea ce priveste situatia actelor adoptate de mai multe autoritati, cunoscutele "hotarari comune", mutatis- mutandis, pentru aceleasi ratiuni, si ele isi conserva caracterul unilateral.

            Actele administrative emise la cerere

            Reprezinta o categorie de acte destul de raspandita, administratia fiind sesizata prin cereri asupra nevoilor subiectelor de drept. Cum s-a pronuntat doctrina, pot fi identificate mai multe situatii:

acte administrative emise la sesizarea unui alt subiect de drept;

acte emise la cererea prealabila; exista o diversitate de acte (permise, autorizatii de tot felul) care se emit doar la cererea subiectului de drept interesat.

            Si in aceste cazuri, manifestarea de vointa juridica este unilaterala, ea provine de la autoritatea juridica emitenta, iar drepturile si obligatiile corelative care iau nastere sunt consecinta acestei unice vointe juridice.

            Pentru a aduce un plus de argumente ideii ca cererea prealabila nu altereaza caracterul unilateral al actului administrativ, in literatura se abordeaza si problema renuntarii beneficiarului la act, fiind vorba, fireste, de acele acte administrative emise numai la cererea prealabila a subiectului interesat.

            Incetarea efectelor actului ar avea loc fie in momentul manifestarii de vointa (R. Ionescu), fie in momentul retractarii actului de catre organul emitent (I. Iovanas).

            Dupa parerea noastra, prin renuntare efectele actului juridic nu inceteaza.

            Pentru ca efectele actului sa inceteze, este nevoie ca renuntarea "sa fie dublata" de reactia organului care ar urma sa emita actul, concretizata intr-un act unilateral de retractare, in care sa se faca mentiunea renuntarii beneficiarului.

            Putem risca insa ca in practica, atitudinea tardiva a autoritatii emitente sa prejudicieze subiectul de drept. Consideram ca actul de renuntare, ca orice act administrativ, trebuie emis in 30 de zile, in caz contrar persoana in cauza avand deschisa actiune in contenciosul administrativ pentru obligarea la emiterea actului respectiv si despagubiri.

            c) Cat priveste dimensiunea emiterii in regim de putere publica a actului administrativ, prin ea se deosebesc actele administrative de celelalte acte unilaterale ale administratiei, care sunt emise in regim de drept comun.

            Fiind emise de "autoritatea administratiei publice (in acceptiunea lato sensu, in care includem si agentii autorizati - VV) in calitatea ei de purtatoare a puterii publice, da nastere, modifica sau stinge drepturi si obligatii, carora li se aplica un regim de putere publica''.

            De regimul de putere publica se leaga caracterul obligatoriu al actului administrativ, precum si executarea lui din oficiu.

            3) Regimul de putere publica nu exclude, ci ingaduie exercitarea unui control de legalitate de catre instantele judecatoresti.

            Prin art.52 si 126 alin.(6) din Constitutie se consacra, iar prin Legea nr. 554/2004 se dezvolta, principiul ca actul administrativ este supus controlului de legalitate exercitat de instantele de contencios administrativ.

            Din aceste considerente, desprindem concluzia ca aceasta trasatura nu trebuie privita in mod absolutist, din doua considerente:

pe de o parte, exista unele acte care, desi sunt emise de autoritati ale administratiei publice, sunt sustrase acestui control de legalitate (traditionalele fine de neprimire), adica acele "limite" de care vorbeste legiuitorul constituant;

pe de alta parte, exista acte administrative, care desi nu sunt emise de organe ale administratiei publice, ci de alte autoritati publice, sunt supuse acestui control de legalitate.

4) Actul administrativ emana de la organe administrative sau de la structuri
autorizate de organe administrative sa presteze anumite servicii publice.

            Prin aceasta trasatura, identificam actul administrativ, din punct de vedere al naturii organului de la care emana, fiind vorba despre actul administrativ tipic, respectiv despre actul emis de administratia publica si despre actul emis prin delegatie, adica de structuri carora le-au fost transferate anumite prerogative de realizare a administratiei publice, prin actul de autorizare dat in scopul realizarii unor servicii publice.

            De mentionat ca actuala Constitutie largeste acceptiunea sintagmei "act administrativ" din punct de vedere al organului de la care emana, adaugand celor mai sus enuntate si actele cu caracter administrativ emise de orice alta autoritate publica, ceea ce inseamna ca legea fundamentala califica drept act administrativ atat actele prin care se realizeaza administratia-scop, cat si actele prin care se realizeaza administratia mijloc de realizare a competentei.

            5) Ultima trasatura a actului administrativ este aceea ca, la fel ca orice alt act juridic, si actul administrativ produce efecte juridice de o anumita forta, adica da nastere, modifica sau stinge drepturi si obligatii corelative.

            Prin aceasta trasatura se evoca, in primul rand, faptul ca actul administrativ este o categorie de acte juridice. Notiunea de act juridic evoca acele manifestari de vointa facute in scopul de a produce efecte juridice, a caror realizare este garantata prin forta de constrangere a statului, in conditiile prevazute de normele juridice in vigoare.

            Fiind o specie de act juridic, si actul administrativ intervine pentru a schimba realitatea juridica existenta, prin nasterea, modificarea sau stingerea de drepturi si obligatii corelative.

            In literatura de specialitate se atrage atentia, in mod corect, apreciem noi, ca pentru a fi act juridic, trebuie ca manifestarea de vointa pe care o exprima actul administrativ sa aiba capacitatea de a produce efecte juridice proprii.