Raspunderea administrativ-patrimoniala

Raspunderea administrativ-patrimoniala

Dintotdeauna s-a pus problema in doctrina si jurisprudenta daca administratia, statul in ansamblul sau raspund sau nu pentru eventualele prejudicii pe care le produc particularilor si daca daca da, care este regimul juridic al acestei raspunderi. Este vorba despre o raspundere cu un regim comun celei in care raspund particularii sau are un regim juridic exorbitant cu particularitati care o detaseaza de regimul raspunderii civile delictuale ?

Acestei intrebari i s-a raspuns printr-o prima teza conform careia raspunderea patrimoniala a statului i se aplica acelasi regim juridic ca si raspunderii civile delictuale, teza dezvoltata in lucrarea de referinta " Raspunderea civila delictuala" a lui Mihail Eliescu. Unii autori de drept public au sustinut insa teza identitatii raspunderii statului pentru prejudicii, careia trebuie sa ii fie aplicat un regim de drept public si nu de drept comun.

La conturarea identitatii regimului juridic al aceste raspunderi a contribuit si jurisprudenta Consiliului de Stat francez, care prin mai multe decizii dintre care de referinta ramane decizia Blanco, prin care s-a fundamentat teza conform careia raspunderea statului, a administratiei pentru pagubele produse particularilor are un regim juridic distinct, rezultat din misiunea administratiei si a serviciilor publice pe care aceasta le presteaza, care consta in a satisface interesul general, acesta trebuie sa aiba prioritate, inclusiv fata de eventualele prejudicii care s-ar putea produce prin aceastea activitate.

Actuala Constitutie a Romaniei recunoaste raspunderea administrativ-patrimoniala, mai intai prin art. 52 alin(1), potrivit caruia persoana care se considera vatamata intr-un drept sau interes legitim, printr-un act administrativ al unei autoritati publice, poate sa solicite pe landa anularea actului si recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei.

Regimul juridic al dreptului pe care il consacra art. 52 alin (1) si (2) este dezvoltat de legea 554/2004, inclusiv sub aspectul raspunderii administrativ-patrimoniale care incumba autoritatii publice, fiind provocata de actele ilegale care emana de la aceasta si care produc particularilor diferite prejudicii.

Din analiza prevederilor acestei legi rezulta mai multe elemente ale regimului juridic al raspunderii administrativ-patrimoniale a autoritatilor publice pentru prejudicii produse prin actele lor ilegale.

Se recunoastea posibiliteatea acoperirii atat a prejudiciilor materiale, cat si a prejudiciilor morale (cele neevaluabile in bani).

Raspunderea este atrasa de actele administrative ilegale, care pot fi in egala masura acte administrative unilaterale (tipice sau asimilate), cat si contracte administrative.

Numai caracterul ilegal al actului naste aceasta forma de raspundere , pentru ca actele legale ale administratiei chiar daca produc prejudicii, insa sunt intemeiate si respecta conditiile de fond si de forma, nu nasc dreptul la reparatii.

Actiunea in despagubire paote fi formulata nu numai impotriva autoritatii publice ci in impotriva functionarului care se face vinovat si care a contribuit la elaborarea actului sau a refuzat acest lucru.

In cazul in care actiunea se admite, legea instituie principiul solidaritatii dintre autoritatea publica si functionar in suportarea despagubirilor. Functionarul poate chema in garantie pe superiorul sau ierarhic de la care a primit ordin scris sa elaboreze sau nu actul vatamator.

Actiunea in despagubire poate fi formulata odata cu actiunea introductiva, de instanta, sau ulterior acesteie, in situatia in care reclamantul nu a cunoscut la momentul introducerii actiunii intinderea prejudiciului. In acest caz termenul de prescriptie a actiunii este de 1 an si el curge de la data cand cel vatamat a cunoscut sau trebuie sa cunoasca intinderea prejudiciului.

Precizam ca nu pot fi formulate direct actiuni in despagubire, introducerea unor astfel de cereri fiind conditionata de cererea privind anularea in tot sau in parte a actului sau a obligatiei la emiterea unui act administrativ.

Solutionarea cererilor intra in competenta sectiiilor de contentios administrativ si fiscal, care sunt constituite in cadrul tribunalului, curtilor de apel si Inaltei Curti de Casatie si Justitie.

Un alt text constitutional care consacra raspunderea administrativ patrimoniala este art.52 alin(3), potrivit caruia statul raspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Potrivit tezei a II-a a acestui text, raspunderea statului este stabilita in conditiile legii si ea nu elimina raspunderea judecatorilor care au actionat cu rea-credinta sau grava neglijenta.

In varianta initiala a Constitutie, era reglementat potrivit art.52 alin(3) teza I raspunderea patrimoniala a statului pentru prejudiciile produse prin erorile judiciare in materie penala. Prin legea de revizuire textul a fost modificat, eliminandu-se precizare ca eroarea judiciara sa se fi produs intr-un litigiu penal, astfel incat in prezent oricare eroare judiciara, indifirent de natura litigiului, naste pentru cel prejudiciat dreptul de a solicita angajarea raspunderii administrativ patrimoniale a statului. In conformitate cu prevederile Constitutionale si ale legilor in vigoare pot fi identificate urmatoarele forme de raspundere patrimoniala:

raspunderea patrimoniala a statului pentru erorile judiciare, care este o raspundere obiectiva, a carei interventie impune intrunire cumulativa a unor conditii:

a)     sa existe o hotarare judecatoreasca irevocabila care sa cuprinda o eroare judiciara;

b)     sa existe o alta hotarare judecatoreasca prin care sa se constate eroarea savarsita in prima;

c)     sa existe un prejudiciu si solicitatea celui prejudiciat la repararea pagubei.

raspunderea autoritatilor administratie publice pentru limitele serviciului public pentr prejudiciile produse datorita carentelor serviciului public. Este tot o raspundere obiectiva care intervine in situatia in care un serviciu public, prin modul defectuos in care este organizat, produce particularilor anumite prejudicii, iar intervenirea ei este conditionata de intrunirea urmatoarele conditii cumulative:

a)     sa existe un serviciu public care sa cuprinda anumite limite prin modul in care se desfasoara;

b)     sa existe un anumit prejudiciu;

c)     legatura de cauzalitate dintre carentele serviciului public si prejudiciul produs.

raspunderea administrativ patrimoniala a autoritatilor publice pentru prejudiciile produse prin acte administrative tipice sau asimilate si prin contracte administrative. Aceasta raspundere este analizata si dintr-o dubla perspectiva, respectiv raspunderea pentru prejudiciul produs prin acte si distinct raspunderea pentru prejudiciile produse prin contracte administrative, insa Legea 554/2004 incadreaza analiza ei intr-o singura categorie, deoarece ea asimileaza actul administrativ si contractul administrativ pe care il incheie autoritatile publice in scopul punerii in valoare a unor bunuri proprietate publica, executarii unor lucrari publice, prestarea unor servicii, achizitii publice si alte tipuri de contracte carora legiuitorul le recunoaste un regim juridic administrativ.

Aceasta este o raspundere subiectiva, a carei interventie impune in primul rand repectarea conditiilor generale de adminisibilitate a unei actiuni in contencios administrativ si in al doilea rand intrunirea urmatoarelor conditii speciale:

a)     sa existe un act ilegal;

b)     sa existe un prejudiciu (de natura materiala sau morala);

c)     legatura de cauzalitate prejudiciu - act ilegal;

d)     culpa autoritatii publice.

Controlul exercitat asupra administratiei publice

Administratia publice se supune mai multor forme de control a caror consacrare se regaseste in legea fundamentala si in diferite acte normative care dezvolta regimul juridic al acestora.

O prima forma de control este controlul politic exercitat de catre Parlament in temeiul art.111 alin(1) care aseaza Guvernul si intreaga administratie publice sub un control parlamentar. Acest control imbraca forma unui control parlamentar traditional si a unui control parlamentar modern.

Controlul parlamentar traditional la randul lui se concretizeaza prin:

a)     solicitarea de informatii si documente de catre camerele Parlamentului prin intermediul presedintilor acestora;

b)     prin intrebari si interpelari, care sunt forme de verificare, exprimate in scris sau oral a unor aspecte din activitatea Guvernului si pot fi adresate numai membrilor Guvernului si Guvernului in ansamblul sau.

Interpelarea are un caracter mai complex si se apote traduce printr-o motine simpla prin care camerele Parlamentului sa isi exprime pozitia cu privire la problema care a facut obiectul interpelarii.

c)     controlul prin motiunea simpla si de cenzura al caror regim juridic este dezvoltat de regulamentele fiecarei Camere si de regulamentul sedintelor comune ale Camerelor;

d)     controlul prin comisii de ancheta si prin comisii de specialitate ale Camerelor, care pot fi propriu sau comune celor doua Camere.

Controlul parlamentar modern se realizeaza prin intermediul unor autoritati publice autonome care la randul lor se afla sub controlul Parlamentului in sensul ca prezinta anual sau la cererea acestuia rapoarte prin intermediul carora Parlamentul este informat si controleaza indirect activitatea autoritatilor publice vizate de raport.

Control administrativ, care este controlul pe care administratia insasi il exercita asupra propriei activitatati, putand fi intern, cand organismul face parte din structura celui contralat (autoritate publica administrativa) si extern ( cand organismul de control este extern celui controlat).

In functie de obiectului controlului administrativ el poate fi general cand vizeaza intreaga activitate a organului supus controlului sau de specialitate cand vizeaza anumite domenii sau compartimente.

O forma speciala a controlului administrativ este jurisdictia administrativa, existenta acesteia fiind recunoscuta prin art. 21 alin(4) care o declara facultativa si gratuita.

Controlul adminsitrativ jurisdictional este o modalitate de soutionare a unui litigiu aparut in sfera administratitie publice de catre o autoritate publica administrativa investita prin lege cu atributii speciale in solutionarea acestor litigii, care actioneaza dupa o precedura similara celei judecatoresti, bazata pe contradictorialitate, independenta organului adminstrativ, asigurarea dreptului la aparare si adoptarea in final a unui act care de regula poarta denumirea de hotarare si care , precum hotararile judecatoresti , este motivata in fapt si in drept.

O alta forma de control administrativ prevazuta de Constitutie este controlul de legalitate exercitat de prefect in calitate de reprezentant al Guvernului in teritoriu asupra acteleor administrative ale autoritatilor administratiei publice locale. Art. 123 alin(5) recunoaste dreptul prefectului de a ataca in fata instantei de contencios administrativ actele consiliului local, consiliului judetean si primarului considerate ilegale, ceea ce atrage suspendarea de drept a acestora.

Regimul juridic al acestui control se gaseste in Legea 340/2004 privind institutia prefectului si in Legea 554/2004 a contenciosului administrativ, el purtand denumirea traditionala de control de tutela administrativa.

Controlul judecatoresc - Art. 126 alin(6) care garanteaza controlul de legalitate exercitat de instantele de contencios administrativ asupra actelor administrative ale autoritatilor publice si art.52 care reglementeaza dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica, drept garantie alaturi de dreptul de petitionare.

Control exercitat de alte autoritati publice, care poate avea caracter jurisdictional sau nejurisdictional, in sensul ca are sau nu la baza un conflict sau un litigiu.

Exemplu: Curtea Constitutionala are printe atributiile sale si pe aceea de a solutiona exceptiile de neconstitutionalitate care privesc ordonantele Guvernului, precum si atributii care privesc buna functionare a autoritatilor publice, respectiv procedura de constatare a unora sau de exercitare a unor forme de raspundere (exem. avizul consultativ in procesul de suspendare din functie a Presedintelui) sau de organizare a unor activitati de natura administrativa si constitutionala (exem. modul de organizare a referendumului).

Controlul exercitat de societatea civila asupra administratiei publice care printre principiile de care este guvernata se regaseste si transparenta in activitatea administrativa.

In virtutea acestui principiu consideram esential pentru asigurarea dreptului la buna administrare sau la buna guvernare, cetatenii au acces la informatii de drept publicate in mod direct sau prin intermediul unor organe non-guvernamentale, isi pot exercita dreptul de petitionare, pot sesiza diferite carente in activitatea organului administrativ sau a functionarului public din structura acestuia.

Exemplu: comisiile de disciplina, care gestioneaza regimul raspunderii disciplinare a functionarilor publici. Pot fi sesizate de cetateni cand considera ca functionarii au savarsit abateri disciplinare in sensul Legii 188/1999 (statutul functionarului public) si Legea 7.2004 privin codul de conduita a funtionarilor publici.

Contenciosul administrativ

Solutionarea litigiilor dintre administratie si cetatean, persoana fizica sau persoana juridica, a cunoscut de-a lungul timpului o evolutie, pornind de la stadiul in care insasi administratia prin persoana desemnata judeca astfel de litigii, continuand cu crearea unor institutii speciale si specializate in Franta, unde s-a creat o jurisdictie administrativa speciala si paralela jurisdictiei judiciare de drept comun, care solutioneaza litigiile de natura administrativa dupa reguli speciale diferite de cele care judeca litigiile dintre particulari.

Diferit de acest sistem, in sistemul anglo-saxon ca regula se aplica dreptul comun din punct de vedere al instantelor competente si al procedurilor de urmat, desi si in acest sistem au inceput sa se creeze instante speicale si norme speciale de juridictie administrativa.

Sistemul romanesc s-a creat pe pilonul celui francez, infiintat in 1864 o instanta identica din punct de vedere al denumirii si competentei cu cea existenta in Franta, anume Consiliul de Stat, care avea printre atributii si pe cea de solutionare a unor litigii de natura administrativa si care a functionat numai 2 ani.

Institutia contenciosului administrativ a continuat sa exista, sa fie consacrata in Constitutia din 1923, desfiintata formal in perioada regimului totalitar, insa mentinuta intr-o forma de contencios specifica acestui regim, deoarece insasi Constitutia din 1965 si o lege din 1967 recunosteau dreptul persoanei vatamate prin actele ilegale ale administratiei de a solicita anularea acestor acte, recunoasterea dreptului si repararea pagubei.

Dreptul era nefunctional prin exceptiile de la exercitarea lui, prin modul in care era concretizat, prin raporturile specifice dintre autoritatile publice administrative si puterea judecatoreasca, dependente in diferite forme de organizarea administrativa, in conditiile in care nu exista o separare si un echilibru al puterii in stat. De aceea, reglementarile contenciosului administrativ a fost prevazut dupa 1990 si s-a concretizat intr-o prima lege anterioara constitutiei (legea 29/1990), in prevederile Constitutiei in forma initiala si revizuita, in legea actuala a contenciosului administrativ 554/2004 cu modificatile ulterioare si in diferite legi speciale care contin reglementari aplicabile contenciosului administrativ sau trimit la aceaste instante pentru soutionarea litigiilor.

Contenciosul administrativ este considerat o institutie fundamentala a statului de drept, recunoscandu-i-se rolul de a apara cetateanul, pe cel administrat, impotriva abuzurilor pe care le savarseste administratia.

Etimologie: "contendo" (-ere) - o lupta, a determinat definitia contenciosului administrativ fie intr-un sens larg de totalitate a litigiilor contencios administrative, fie intr-un sens restrans de totalitate a litigiilor de natura administrativa care intra in competenta instantelor de contecios administrativ. Aceasta acceptiune restransa e promovata de actuala lege cadru in materie care defineste contenciosul-administrativ ca fiind activitatea de solutionare de catre instantele de contencios competente potrivit legii organice, iar litigiul s-a nascut dintr-un act administrativ nelegal sau din refuzul ori nesolutioanrea in termen a unei cereri prinvind un drept sau interes legitim.

In baza Constitutiei si Legii 554/2004, contenciosul administrativ prezinta mai multe trasaturi, prima dintre ele: contenciosul de prima jurisdictie, reclamantul putand obtine in egala masura anularea actului ilegal, obligarea la emiterea unui asemenea act sau despagubiri pentru prejudicii, despagubirile putand fi atat materiale cat si morale.

A doua trasatura: se consacra in egala masura contenciosul subiectiv, dar si contenciosul obiectiv. Pe calea contenciosului subiectiv se protejeaza drepturile subiective si interese legitime cu caracter privat, pe cand pe calea contenciosului obiectiv sunt protejate democratia constitutionala, ordinea de drept, drepturile si libertatile fundamentale ale cetatenilor. Astfel legea permite ca actiunea sa fie fundamentata in egala masura pe incalcarea unor drepturi subiective dar si a unor interese legitime publice sau private si sa fie formulate atat de titularul unui drept legitim vatamat cat si de alte subiecte de drept.

Calitatea partilor in litigiile de contencios este o trasatura a acesteia, legea permitand ca actiunea sa fie formulata pe langa cel vatamat si de urmatoarele subiecte de drept:

a.      de un tert care este vatamat printr-un act adresat unei alte persoane

b.     de anumite autoritati publice care au misiunea legala de a proteja ordinea de drept, starea de legalitate in ansamblul sau, cum ar fi prefectul, Avocatul poporului, Autoritatea Nationala a Functionarilor Publici, Ministerul public.

c.      insasi autoritatea publice emitenta a actului atacat cand actul a intrat in circuitul civil, una din exceptiile de la principiul revocabilitatii actelor administrative reprezentand actul administrativ care a produs aefecte juridice in plan civil.

O a 3-a trasatura : caracterul obligatoriu al procedurilor prealabile, cu unele exceptii , care impun celu ce se considera vatamat ca inainte de a sesiza instanta de contencios administrativ competenta sa solicite revocarea totala sau partiala a actului:

a.      fie de la organul competent (emitent) - recurs gratios

b.     fie de la organul superior ierarhic - recurs administrativ ierarhic, cand un asemenea organ exista, iar cel vatamat doreste parcurgerea si acestor forme de recurs administrativ.

Termenul de exercitare a acestor forme de recurs este de 30 de zile de la data comunicarii actului, autoritatea sesizata avand un termen similar sa solutioneze cererea, iar legea recunoscand ca in cazuri bine justificate procedurile prealabile sa se exercite si peste acest termen, dar nu mai tarziu de 1 an de la comunicare.

A 4-a trasatura: dublul grad de jurisdictie: care le deosebeste de regula triplului grad de jurisdictie si care consacra fondul si apelul de competenta sectiilor de contencios administrativ si fiscal dupa urmatoarele reguli de competenta materiala:

a.      litigiile care privesc acte ale autoritatii locare si judetene sau acte evaluabile in bani pana la 500.000 lei se judeca in fond la tribunal, in recurs la Curtea de Apel.

b.     litigiu care privesc acte ale autoritatii centrale sau a caror valoare depasesc 500.000 se judeca in fond la Curtea de Apel si in recurs la Inalta Curte de Casatie si Justitie.

Regimul competentei teritoriale prezinta si el particularitati, legea prevede ca reclamantul se poate adresa  instantei de la domiciliul sau sau de la cel al paratului, iar instanta sesizata are obligatia sa retina si sa judece cauza. Existenta acestui caz alternativ al competentei teritoriale este un beneficiu pentru reclamant.

A 5-a trasatura consta in posibilitatea ca actiunea sa fie formulata si impotriva functionarului care a elaborat actul sau se face vinovat de neelaborarea liu numai atunci cand se solicita despagubiri.

Restul actiunilor : in anulare sau in obligarea la emiterea actului se pot formula nuami impotriva autoritatii publice.

A 6-a trasatura consta in faptul ca legea consacra in egala masura controlul direct pe calea unei actiuni in fata instantei de contencios administrativ si controlul indirect pe calea unei exceptii de nelegalitate, care poate viza un act administrativ individual, indiferent de data emiterii lui, procedura de solutionare a exceptiilor fiind similara solutionarii exceptiilor de neconstitutionalitate.

Astfel instanta in fata careia s-a invocat exceptia, daca este alta decat cea de contencios administrativ, suspenda cauza si trimite exceptia la instanta de contencios administrativ competenta care se pronunta in procedura de urgenta dupa care litigiul se reia in instanta sesizata in fond. De esenta exceptiei de nelegalitate este ca ea nu determina anularea actului, cu inlaturarea acestuia din cauza cand se adminite exceptia de nelegalitate, actiunea continuandu-se a se judeca fara a se mai avea in vedere actul constatat nelegal.

O a 7-a trasatura este reprezentata de posibilitatea ca actiunea sa poate sa vizeze si ordonante de Guvern, art. 126 alin(6) teze a 2-a a recunoscut competenta instantelor de a se pronunta si asupra unor cereri care privesc ordonante sau dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale.