Administratia publica si cetateanul

ADMINISTRATIA PUBLICA SI CETATEANUL

1. ROLURI IN MATERIE DE FURNIZARE A SERVICIILOR PUBLICE LOCALE

Rolul primar al institutiilor publice este in primul rand acela de a oferi un serviciu sau un produs unui consumator sau beneficiar. Logica urmarita de intreprinderile publice in realizarea serviciilor publice este definita de punerea in practica a politicii publice, de furnizarea unor servicii gratuite, de redistributie, de furnizarea unor servicii ce sunt platite de utilizator atunci cand beneficiaza de ele etc.[1].

Serviciile reprezinta o serie de tranzactii intre client si prestator (Fig. 17), acoperind domenii mai mult sau mai putin palpabile, servicii si produse foarte variate cum ar fi: drumuri si poduri, acordarea de asistenta persoanelor cu handicap, redistribuirea directa a banilor, prognoza meteo, siguranta personala etc.

Fig. 17. Tipurile de relatii client - prestator.

Una dintre modalitatile de realizare a procesului de reforma este schimbarea modalitatii de finantare a serviciilor publice - de la finantare prin impozite si taxe catre servicii publice tarifabile, finantate prin tarife de utilizator. O componenta a acestui proces o reprezinta si separarea functionala a diferitelor activitati, in special producerea de distributia serviciilor publice, ca si introducerea mecanismelor pietei competitive acolo unde este posibil.

In acest context, rolurile concrete pe care trebuie sa le joace administratia publica locala sunt[2]:

a) Rolul de client in toate contractele de furnizare a serviciilor publice, ce nu presupun un contract direct furnizor - consumator individual;

b) Rol de reglementare si monitorizare a furnizarii de serviciilor publice in care exista contracte directe furnizor - consumator individual;

c) Rol de decizie in domeniul tarifelor de utilizator.

Rolurile concrete ale furnizorului de servicii publice sunt:

a) sa furnizeze serviciile publice la care s-a angajat prin contract;

b) sa aiba contract cu autoritatea publica;

c) sa aiba, daca este cazul, contract cu beneficiarii individuali (consumatorii);

d) sa participe, daca este cazul, la procesul de stabilire a tarifelor de utilizator.

Rolurile concrete ale consumatorului sunt:

a) sa beneficieze de serviciile publice furnizate;

b) sa plateasca impozite, taxe sau tarife de utilizator pentru acoperirea costurilor serviciilor publice de care beneficiaza;

c) sa-si protejeze drepturile de consumator, atunci cand este cazul;

d) sa actioneze in acelasi timp si in calitate de cetatean, prin manifestarea dreptului sau de vot, atunci cand este cazul.

2. ABORDAREA SERVICIULUI PUBLIC DIN PERSPECTIVA

UTILIZATORULUI

Pentru utilizatori, notiunea de serviciu public este foarte extinsa, indeosebi in tarile care au o puternica traditie in acest sens. Foarte multi il asimileaza cu notiunea de serviciu indispensabil vietii individuale. Utilizatorii percep serviciul public prin intermediul beneficiului direct, al utilitatii si al implicarii intr-o forma sau alta in actul prestator, a gradului in care propriile nevoi sunt satisfacute. Serviciul public influenteaza viata fiecarui individ si implicit nivelul de trai al fiecaruia. Asteptarile utilizatorilor de servicii publice sunt in stransa relatie cu gradul de civilizatie.

In conceptia traditionala, notiunea de utilizator reprezinta un admi­nistrat cu drepturi si obligatii.

Mult timp, utilizatorii serviciului public au fost "supusii" acestuia Aceasta terminologie a vehiculat competitia unui public "supus", pasiv, pentru care prestatiile sunt concepute intr-un mod unilateral si centralizat. Publicul suporta optiunile, activitatile, disfunctionalitatile intreprinderilor publice. De fapt, in sistemul birocratic traditional, in cadrul unui stat de drept, puterea publica detine intreaga stiinta si legitimitate (a caror garantii este data de votul democratic): ei ii revine asadar sarcina de a orienta activitatile publice, in functie de nevoile pe care le determina pentru bunastarea populatiei.

Astfel, sistemul public se afla apriori departe de orice dimensiune a pietei: publicul este un "captiv" pentru ca nu poate alege In plus, activitatea prestata pentru el se presupune ca se realizeaza "spre binele lui", ceea ce el insusi confirma prin optiunile sale electorale[3].

Utilizatorii joaca un rol deosebit in evolutia serviciilor publice, revendicand necesitatea de a fi parte componenta in gestiunea serviciilor publice, prin prisma mecanismelor de reprezentare si pretind, mai mult sau mai putin explicit, un egalitarism in ceea ce priveste conditiile de furnizare.

Evolutia raportului cu utilizatorii de servicii publice reprezinta centrul modului traditional de furnizare a serviciilor. Multa vreme, acestia nu jucau nici un rol in definirea si evolutia serviciilor publice.

In Franta, recunoasterea drepturilor utilizatorilor a fost marcata de o decizie a Consiliului de Stat din 1906, intitulata Syndicat des propriétaires et contribuables du quartier Croix-de-Seguey-Tivoli[4], etapa importanta in atacarea excesului de putere. De asemenea, drepturilor utilizatorilor au reprezentat un element central al Scolii serviciului public, indeosebi pentru Pierre Laroque[5].

Rolul utilizatorilor in definirea serviciilor publice a devenit din ce in ce mai important, punandu-se accentul pe cetateanul-client, ale carui nevoi trebuie satisfacute. Acest fenomen a fost accentual si de dimensiunea de piata a unor servicii, aparitia concurentei si posibilitatea alegerii operatorului, elemente ce au condus si la o mai mare grija pentru calitate. O influenta importanta in acest proces o are Comisia Europeana, in ale carei documente retorica consumatorului este adesea prezenta.

O stricta raportare a serviciului la client, presupune luarea in considerare a urmatoarelor aspecte[6]:

. Accesul;

. Alegerea (optiunea);

. Informarea;

. Corectarea (restabilirea echilibrului);

. Reprezentarea.

Ideea de parteneriat in guvernare intre oficialii alesi si cetateni, bazat pe onestitate, transparenta din partea alesilor si oportunitatea oferita oamenilor de a juca un rol important in procesul guvernarii, si chiar in activitatea de zi cu zi[7], a condus la receptivitatea politicienilor in fata noilor solicitari de servicii[8].

In multe tari a existat un interes crescut fata de satisfactia clientilor in prestarea serviciilor publice. Un motiv a fost convingerea ca, acordand mai multa atentie dorintelor clientilor, serviciile destinate utilizatorilor individuali s-ar putea imbunatati semnificativ fara cresterea costurilor sau cu o crestere redusa a costurilor. Una dintre modalitatile de a acorda mai multa atentie dorintelor clientilor a fost extinderea posibilitatilor clientilor de a opta[9].

In tarile OCDE exista o conventie referitoare la faptul ca administratia trebuie sa fie receptiva la cererile clientilor sai, receptivitate care se transpune in[10]:

a) Transparenta - clientii trebuie sa cunoasca modul de functionare al administratiei, care sunt constrangerile asupra actiunii functionarilor publici, cine este responsabil si pentru ce este responsabil  si care sunt remediile daca lucrurile nu merg bine;

b) Participarea clientilor - clientii nu trebuie sa fie tratati doar ca beneficiari pasivi ai serviciilor prestate de administratie. In multe cazuri este necesara implicarea lor, daca administratia doreste sa-si imbunatateasca activitatea;

c) Satisfacerea cerintelor clientilor - pe cat posibil, clientilor trebuie sa li se ofere servicii care sa corespunda situatiilor lor specifice. Un serviciu care sa se potriveasca la toate cerintele nu mai este adecvat si nici necesar, deoarece noua flexibilitate din sectorul public permite armonizarea serviciilor cu cerintele;

d) Accesibilitate - clientilor trebuie sa li se ofere un acces facil la institutiile publice, la ore convenabile precum si informatii intr-un limbaj adecvat.

Practic, aceste idei presupun existenta unei administratii care isi cunoaste bine clientii si doreste sa ii implice in activitatea complexa a procesului de guvernare. Pe de alta parte, sunt necesare un transferul continuu de informatii de la administratie la cetateni si modalitati eficiente prin care administratia culege informatii de la cetateni.

Nu in ultimul rand, cetatenii-clienti trebuie sa se informeze si, intelegand problemele administratiei, sa isi onoreze obligatia de a participa ca parteneri egali in activitatile acesteia.

Asadar, incorporarea asteptarilor utilizatorilor de servicii publice presupune un parteneriat ce are la baza informarea si consultarea acestora.

Toate procesele de reforma a administratiei publice din Romania au incorporat intr-un fel sau altul aceste idei, numai ca realizarea practica a acestora se lasa inca asteptata.

Concluziile nu sunt deloc imbucuratoare. Administratia continua sa priveasca utilizatorii serviciilor pe care le realizeaza dintr-o pozitie de superioritate si dispret. Cadrul legislativ este util dar nu suficient pentru ca o lege nu-l poate schimba peste noapte pe cel care o aplica. Pe de alta parte initiativa si imaginatia sunt elemente aproape inexistente in administratia romaneasca, aceasta limitandu-se doar la aplicarea legii, incercarile de a face mai mult, pe baza competentelor oferite de lege, fiind cazuri mult prea izolate.

3. DECONCENTRAREA, DESCENTRALIZAREA SI PRIVATIZAREA

SERVICIILOR PUBLICE - FORME DE APROPIERE

A ADMINISTRATIEI DE CETATEAN

DECONCENTRAREA

Prin deconcentrarea serviciilor publice se intelege transferul unor atributii care revin nivelului central de administrare, unor entitati subordonate, ce functioneaza in teritoriu, fiind vorba de o forma diminuata a sistemului de centralizare. Diferenta rezida in faptul ca la nivel teritorial nu exista agenti, ca in cazul centralizarii, ci organe (institutii) administrative, numite, revocabile si raspunzatoare in fata autoritatilor administratiei centrale de stat, ce au o competenta proprie si putere de decizie.

Justificarea deconcentrarii o regasim, de exemplu in Franta, in expunerea de motive a decretelor din 1964: "Pentru a face fata la nevoi crescande, statul se vede obligat sa intervina in cele mai diverse forme in viata tarii [] in fata acestor fenomene si in fata acestei politici, adaptarea structurilor administrative se impune [] aceasta restructurare va facilita deconcentrarea, care va avea ca avantaje apropierea administratiei de administrati si accelerarea deciziilor".

Deconcentrarea imbraca doua forme: orizontala si verticala. Prima vizeaza incredinteaza unui reprezentant unic al statului (prefectul) responsabilitatea serviciilor deconcentrate ale diferitelor ministere, in timp de cea de a doua aseaza aceste servicii dupa o ierarhie directa in care seful serviciului depinde doar de ministrul de resort.

Deconcentrarea orizontala concentreaza autoritatea teritoriala in mainile prefectului, reprezentant unic al guvernului, intareste puterea acestuia si aplica asupra teritoriului un sistem ce se doreste coerent, elaborat la nivel national. In cazul deconcentrarii verticale se conserva o anumita continuitate administrativa, dar se tinde spre sectorializarea ministeriala.

Constitutia Romaniei, modificata, utilizeaza atat sintagma de deconcentrare(Art. 123 (2): "Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local si conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale") cat si pe cea de descentralizare(Art. 120 (1): "Administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale se intemeiaza pe principiile descentralizarii, autonomiei locale si deconcentrarii serviciilor publice").

Asadar, in ceea ce priveste organizarea serviciilor publice, in Romania sunt utilizate atat deconcentrarea cat si descentralizarea, dar inexistenta unor detalieri suplimentare, a facut ca in practica sa existe numeroase confuzii in aplicarea celor doua principii. Confuziile apar indeosebi in zona deconcentrarii.

In Romania, s-a adoptat varianta deconcentrarii orizontale (prefectul conduce serviciile publice deconcentrate), fara a exista o analiza individuala a serviciilor publice, pentru a identifica, in vederea unor performante maxime, pentru care dintre acestea este utila deconcentrarea verticala. Acest lucru a condus la numeroase disfunctionalitati pentru ca practic exista o dubla subordonare a acestor servicii - fata de prefect si fata de minister si implicit decizii contradictorii.

In cele mai multe cazuri este vorba de servicii strict specializate, fiind evident ca prefectul nu se poate implica in conducerea activitatilor specifice si, daca se mentine acest sistem, trebuie precizat exact in ce consta activitatea de conducere a prefectului si pentru ce competente exista o subordonare fata de minister.

Justificarea sistemului actual rezida in faptul ca dincolo de apropierea de cei administrati, apare nevoia de a realiza o contrapondere autoritatii alesilor locali pentru a mentine autoritatea statului. Tendintele europene, mai ales in Franta sunt de a scoate de sub autoritatea prefectului acele servicii care presupun o utilizare privata: educatia, inspectia muncii, incasarile, cheltuielile publice si controlul conturilor si de a le transfera catre colectivitatile locale.

Avand in vedere amploarea descentralizarii, deconcentrarea are ca menire crearea unui interlocutor etatic pentru autoritatile locale, destul de puternic pentru a lua decizii prin care sa oblige diferite servicii sa actioneze sub responsabilitatea sa.

Totusi, cel putin in Romania, asistam la o incercare de sporire a puterii administratiei deconcentrate, multi prefecti dorindu-si sa exercite asupra autoritatilor locale nu doar un control de legalitate, ci si unul de oportunitate si chiar sa detina puterea de a sanctiona direct autoritatile locale. Ori, un astfel de sistem este imposibil de aplicat intr-un sistem descentralizat, in care autoritatile locale sunt alese de catre colectivitate.

DESCENTRALIZAREA SI PRIVATIZAREA SERVICIILOR PUBLICE

Dupa cum am precizat anterior, principiul descentralizarii serviciilor publice consta in "transferarea serviciilor de la "centru" spre comunitatile locale, cu scopul satisfacerii nevoilor sociale."

In sens formal, descentralizarea permite serviciilor publice sa se administreze ele insele, sub controlul statului, care le confera personalitate juridica, le permite constituirea unor autoritati proprii si le doteaza cu resursele necesare.

Termenul de privatizare este asociat cu transferul de active - proprietate, gestiune, resurse, control - din sectorul public catre sectorul privat[11]. In sensul cel mai strict, reprezinta vanzarea de bunuri din domeniul privat al statului sau colectivitatilor locale.

In unele studii de specialitate[12], privatizarea este asociata cu o intreaga gama de masuri:

. Cesiune de active - vanzarea in totalitate sau in parte a unei intreprinderi sau a unor bunuri apartinand statului sau colectivitatilor locale;

. Subcontractarea serviciilor - functionarii joaca rolul de administratori de servicii;

. Stabilirea de taxe de utilizare - acestea permit statului sau colectivitatilor locale sa perceapa redevente pentru serviciile care sunt asigurate de sectorul privat.

. Parteneriat intre sectorul public si privat - pentru finantarea, gestiunea si partajarea riscurilor intr-un proiect comun;

. Liberalizarea - consta in suprimarea dispozitiilor care impiedica intreprinderile din sectorul privat sa patrunda pe pietele sectorului public.

Varietatea acestor masuri arata ca privatizarea este definita din ce in ce mai larg, intr-un mod care urmareste sa incurajeze participarea sectorului privat la prestarea serviciilor publice. In sens larg, privatizarea nu implica neaparat transferul integral al proprietatii si controlului serviciilor.

Privatizarea reprezinta un curent larg raspandit cu privire la maniera de a fi a statului. Tendinta a fost influentata de o serie de factori precum evolutia tehnologica, economica, politica, de mediu, sociala si culturala. Integrarea economica internationala sub forma mondializarii si regionalizarii, a fost cea care a influentat cel mai puternic evolutia rolului statului si al pietei, precum si relatia dintre acestea, dar si evolutia structurala si organizationala a serviciilor publice.

Au existat presiuni economice si sociale cu privire la utilizarea eficace a finantelor publice si cu privire la limitarea taxelor si impozitelor, in paralel cu noi cereri de servicii. Publicul este din ce in ce mai putin tolerant cu lipsa de eficacitate a unui serviciu public, cu slaba calitate a prestatiilor, cu rigiditatea si lipsa de reactie. Privatizarea a fost influentata de evolutia tehnologica, insuficienta investitiilor in serviciile publice, problemele de finanta publice, presiunile ecologice si mondializarea.

Desi exista experiente indelungate de privatizare a serviciilor publice, metoda privatizarii ramane o problema foarte controversata. Abordarile difera in functie de sectorul de activitate in care se realizeaza privatizarea.

Asadar, pentru incurajarea privatizarii si aparitia concurentei in domeniul serviciilor publice, se pot institui cel putin trei tipuri fundamentale de masuri:

A. OFERTE CONCURENTIALE

Marea Britanie, de exemplu, este singura tara europeana care a introdus concurenta pentru serviciile de transport in comun. Diferiti furnizori sunt in concurenta pe aceeasi linie. Exista o piata libera pentru transportul in comun si toti furnizorii sunt privati.

B. SUBCONTRACTARE

In cadrul sectorului serviciului public, componenta cea mai importanta a privatizarii a fost subcontractarea sau externalizarea serviciilor. Cu toate ca acest proces este asimilat mai ales cu Marea Britanie, SUA si Noua Zeelanda, putine sunt tarile care nu l-au aplicat. Cu toate acestea, gama serviciilor oferite prin aceasta metoda ramane modesta, dorindu-se o sporire a acesteia.

C. PARTENERIATE

Este vorba de parteneriatele public-privat-social pentru a promova investitiile si furnizarea de servicii.

Descentralizarea si privatizarea sunt doua probleme importante in cadrul reformei serviciului public fiind considerate cai de imbunatatire a eficacitatii si eficientei serviciilor publice.

In acest sens, este important ca administratia publica sa creeze un climat favorabil dezvoltarii intreprinderilor private. Potrivit unui studiu realizat de Banca Mondiala, "dezvoltarea eficace are nevoie de un cadru favorabil, care sa permita intreprinderilor si indivizilor sa devina productivi si, intr-o lume a liberalizarii si pietelor integrate, competitivi"[13].

Cu toate acestea, privatizarea serviciilor publice nu trebuie sa devina un scop in sine[14]. Contrar unor pareri potrivit carora privatizarea totala poate si trebuie realizata in cadrul tuturor sectoarelor economice, inclusiv a celor strategice si de asemenea a tuturor serviciilor publice de productie, desfacere sau prestatoare de servicii, in democratiile occidentale lucrurile nu stau chiar asa. Dimpotriva, in special in cazul unor sectoare care evident sunt de interes national si constituie industrii, regii sau servicii strategice, mixajul dintre public si privat este de cele mai multe ori in favoarea spatiului public. Mai mult, "ramuri intregi functioneaza integrat evitandu-se atomizarea acestora spre a evita disfunctiile intregului sistem"[15].