Despre codurile de etica si deontologice in administratia publica

Despre codurile de etica si deontologice in administratia publica

Responsabilitatea guvernului si a administratiei publice de a oferi serviciile necesare cetatenilor intr-o maniera satisfacatoare si eficienta este considerata unul dintre pilonii unui regim democratic, bazat pe principiile statului de drept. Drept urmare, este de admis ca obiectivul principal al oricarui regim democratic sa fie oferirea de servicii pentru populatie in cea mai buna maniera posibila. Astfel, fiecare cetatean are dreptul sa se astepte si sa pretinda ca administratia publica sa actioneze cu probitate si eficienta. Iata de ce functionarul public, gratie integritatii si a bunei sale conduite, in tot ceea ce face, trebuie sa faca eforturi pentru intarirea increderii cetatenilor in stat si in administratia publica, cea de a doua putere a sa.

Respectarea si aplicarea normelor de conduita in cadrul administratiei publice au devenit, de multe decenii, obiective primordiale in cele mai multe dintre statele industrializate si fac, astazi, parte integranta din oricare strategie care urmareste dezvoltarea si modernizarea administratiei publice. Drept consecinta, in majoritatea tarilor unde continua sa se dezvolte serviciile publice, este recunoscuta nevoia de constructie a unor coduri de conduita morala care sa fixeze principalele norme deontologice ale functiei publice .

Codul de conduita al functionarului public este un mijloc important si necesar in procesul de dezvoltare a oricarei administratii publice moderne care raspunde nevoilor cetatenilor, din momentul ce el constituie un cadru moral pentru conduita profesionala, un exemplu de urmat in activitatea cotidiana si o autodisciplina la care sa se raporteze personalul administratiei. Este indeobste recunoscut faptul ca un asemenea document oficial intareste fundamentele morale ale functiei publice, precum si increderea populatiei in administratia publica.

Orice cod stabileste normele morale si etice cele mai elevate pe care functionarii publici trebuie sa le respecte, permitand atingerea celui mai inalt nivel de integritate, de fidelitate si de probitate profesionala, lucru care se repercuteaza pozitiv asupra performantelor administratiei publice. Un cod de conduita trebuie, deci, sa consolideze demnitatea si reputatia functionarului, de maniera de a-i creste respectul demonstrat de cetateni, dar si de a se evita aparitia conflictelor intre interesele particulare si responsabilitatile sale publice. In plus, un cod va trebui sa ridice plafonul exigentelor morale, sa sporeasca eficacitatea si credibilitatea administratiei publice si relatia sa cu cetateanul.

Aprecierea sensului serviciului public oferit de un functionar public se poate face exclusiv in raport de cunoasterea si respectarea obligatiilor sale. Acestea sunt precizate, de obicei, in legile de organizare si functionare, in statutele unor corpuri profesionale si in codurile deontologice ale acestora. Ele sunt de natura juridica si sunt determinate in raport cu dreptul disciplinar al functiei publice. Ansamblul obligatiilor constituie mai mult decat un simplu inventar de obligatii juridice impuse agentilor publici, pe care ierarhia administrativa trebuie sa le urmareasca si sa le asigure respectarea. El formeaza un veritabil cod de buna conduita al functiei publice, intrucat valorile servesc drept ghid de actiune pentru sefii serviciilor indiferent de nivelul lor.

Deontologia este, deci, o tema de mare actualitate. Media se intereseaza de numeroasele fapte care pun in discutie respectarea normelor deontologice de catre functionarii publici. Cu siguranta, ei sunt prinsi in turnanta crizei reprezentantilor politiei, demonstrata de succesiunea afacerilor nebuloase, dar si de alterarea medierii raporturilor dintre cetateni si reprezentantii lor. De asemenea, functionarii publici se gasesc in inima juridizarii actiunii publice care consta nu in identificarea responsabililor, ci, peste tot si intotdeauna, a culpabililor pentru fapte marunte, astfel, responsabilitatea, in drept, devine mai putin obiectiva si isi regaseste functia moralizatoare. Aceasta juridizare a stimulat, de altfel, reflectia deontologica in ultimele decenii ale secolului XX. In 1999, Mediatorul European a propus Comisiei Europene adoptarea unui Cod de conduita administrativa.

Preocuparile deontologice in cadrul functiei publice sunt, insa, expresia unor miscari de fond care au pus inainte necesitatea etica in societate si nevoia deontologiei in exercitarea unor profesii. Aceasta nevoie s-a resimtit si in ceea ce priveste functia publica. Ea isi gaseste sursa in ea insasi, in marota publicitara confruntata cu mercantilismul societatilor post-moderniste. Exigentele deontologice din partea functionarului public nu se exprima numai prin enuntul practic al indatoririlor profesionale. Ele sunt mult mai subtile.

In cadrul functiei publice, utilizarea termenului deontologic a fost neobisnuita. Mai intai corpurile si ordinele profesionale au fost cele care au elaborat coduri deontologice, veritabile surse de drept pentru aceste profesii. In aceeasi maniera, este cert ca, de la drepturi si obligatii deferite prin lege, un functionar trebuie sa stabileasca cotidian activitatile, modul de actiune, raporturile cu altii, in imprejurari imprevizibile. Pentru a se mentine in acest cotidian, pentru a-si asuma zi de zi responsabilitatile si misiunile, el trebuie sa se raporteze la un set de valori, de principii si de reguli care sa-i coordoneze activitatea. Daca el nu se incadreaza in acest spirit, cetatenii - beneficiarii ii cer socoteala. Se pune, astfel, in opera continutul Declaratiei Universale a Drepturilor Omului care cere sa fie apreciate verticalitatea si talentul de servitori ai societatii.

Termenul deontologie ne pune in discutie conceptul de indatorire, care a primit explicatiile care convin. In deontologie exista si antologia iar studiul deontologiei functionarilor a condus la cautarea si definirea misiunilor functionarilor, a filozofiei profesionale si a comportamentelor care se asteapta de la el.

Deontologia functionarului, care solicita respectarea obligatiilor juridice, reprezinta, de asemenea, si poate mai inainte de toate, o anumita ontologie profesionala, o indatorire de practician in cadrul administratiei. Ea a introdus in practica profesionala o ontologie relationala si cibernetica. Functionarul ia in consideratie mediul inconjurator pentru a aplica si respecta regulile, principiile si prescriptiile care i se adreseaza. El cunoaste o logica juridica primordiala, ierarhizata si prescriptiva, a cadrului in care actioneaza, dar o pune in practica intr-un anumit context. Deontologia functionarului public ne apare astfel ca un fel de gramatica. Ea apartine dreptului, dar, pentru o serie dintre aspectele sale, ea este un drept mai moale, un drept depasit de forta juridica constrangatoare in cea mai mare parte a sa, un drept adaptabil in functie de contextele profesionale.

Numerosi autori fac distinctie intre etica si deontologie, altii nu fac acest lucru, uneori din simpla comoditate si, cred ei, din lipsa unor aplicatii practice evidente.

Cei care fac aceasta distinctie, cred ca etica reprezinta un ansamblu de valori in care crede individul, care i-au fost inoculate prin educatia sa familiala, prin invatamantul religios si pe parcursul traseului scolar laic. Din punctul de vedere al functionarului public, insa, ii revine sarcina si latitudinea de a analiza raporturile dintre etica si deontologia profesionala a corpului profesional caruia ii apartine. Din acest punct de vedere, deontologia constituie un ansamblu de norme care reglementeaza o profesie si coordoneaza comportamentul celor care o exercita. In cadrul functiei publice aceste reguli rezulta din lege, din regulamente, din instructiuni ministeriale sau ale conducatorilor serviciilor publice. Aceste reguli se inspira din valorile serviciului public, chiar daca sunt formulate cu larghete pentru ansamblul functiei publice, valorile, principiile si regulile pot fi sensibil diferite de la un serviciu la altul.

Astazi, in cea mai mare masura exista deontologii ale functionarilor publici. Drept urmare, daca admitem ca exista un soclu comun de principii deontologice, celelalte principii si celelalte forme de aplicare sunt caracteristice fiecarei administratii in parte. Aceasta reprezinta expresia jocului de subsisteme ale statului, din ce in ce mai diferentiate de catre politicile publice, aflate intr-o continua evolutie si diversificare, pe masura ce acestora li se propun noi si noi atributii . Fiecare subsistem, care in parte ramane si actioneaza izolat, produce propria sa rationalitate specifica.

In aplicarea normelor deontologice sunt cautate obiectivele proprii fiecarui subsistem administrativ. Astfel, dreptul aplicabil lumii educatiei nationale nu este alimentat doar de sistemul democratic statal, ci din multiple alte surse . Dreptul sistemului educativ este din ce in ce mai autoreglementat, sub efectele descentralizarii, deconcentrarii si al privatizarii invatamantului. Daca un contract este, prin excelenta, un instrument al acestei autoreglementari, deontologia in cadrul acestui sistem constituie o alta forma a acestuia. Un ordin de reglementare specificat functiei publice scolare pune ordine in acest domeniu. Observam ca aprecierea functionarului pe baza normelor deontologice este indispensabil.

Aprecierea virtutilor si talentului functionarului pe baza deontologiei necesita raportarea la specificitatea domeniului si a normelor deontologice proprii acestuia. Trebuie sa ne reamintim ca el se afla intr-o situatie particulara. El se afla in serviciul unei puteri executive careia trebuie sa i se supuna si sa-i fie loial, iar axul esential al functionarii administratiei este tocmai principiul ierarhizarii.

Functionarul public este intotdeauna si in serviciul Statului. El este in serviciul unor exigente democratice si de aceea el trebuie sa fie ascultat de cetateni si sa-i asculte, la randul sau, pe acestia . In acest sens, el este interfata esentiala a executarii libertatilor publice si a protectiei drepturilor fundamentale.

Din punctul de vedere al mijloacelor care ii sunt incredintate, el este sursa principala a normelor, intrucat este coautorul obligatiilor, intotdeauna daca are calitatea de cadru, Ori puterea sa de creator in domeniul normativ este o cale de crestere si de perfectionare, in masura in care legea si celelalte reglementari sunt mai putin prescriptive. In acelasi timp, obligatiile pe care le impune beneficiarilor si propriilor sai colaboratori trebuie, din ce in ce mai des, negociate cu destinatarii. Tendinta este ca unilateralitatea actiunii publice sa cedeze locul, din ce in ce mai mult, unei actiuni publice concertate.

Elaborarea unei legi privitoare la insemnele religioase in scoli este un exemplu, in acest sens. Forta normei juridice nu mai tine de forta obligatorie care ii este specifica. Ea depinde, astazi, de consensul care implica asocierea destinatarilor la elaborarea normei. Este un fenomen care este ilustrat de multiplicarea contactelor, negocierilor, dezbaterilor, colocviilor, seminariilor care au loc mai inaintea unui text privitor la sistemul educativ. Am putea califica acest fenomen drept o politica deliberativa care uneste printr-un adevarat mariaj comunicarea, discursul si negocierea .

O analiza mai atenta ne demonstreaza ca nu numai diferitele grupuri de interes sunt asociate procesului legislativ ci este solicitata si participarea populatiei; intelegem ca, astazi, aceasta concertare, intr-o societate mediatica, este foarte bine regizata de actiunea politica. Se ajunge la situatia ca o lege concertata, frecvent, sa indice obiectivele care vor trebui realizate si sa propuna directivele, pentru fiecare serviciu si agent public, pe care acestia trebuie sa le respecte. Regula devine recomandare si deschide un spatiu de initiativa si de responsabilitate, iar dreptul aplicabil este non-prescriptiv. El promoveaza, sensibilizeaza, incita, planifica sau descurajeaza anumite tipuri de conduita.

Vedem, astfel, ca functionarul public este servitorul executivului si al cetateanului, dar si creator de norme. Situatia particulara a functionarului are o multitudine de consecinte, dintre care, in opinia noastra, doua sunt esentialmente importante. Selectionarea, recrutarea si apoi angajarea sunt supuse unor reguli specifice, ca si modalitatile de avansare sau mobilitatea in functia publica, reguli in care concursul joaca un rol primordial. Actele sale si atributiile fac obiectul unor reglementari specifice, asigurate printr-un intreg arsenal de obligatii: de loialitate, de retinere, de discutie, de integritate, de probitate, de neutralitate, de demnitate, de subordonare etc.

Coerenta acestora prinde contur pe masura ce deontologia devine un veritabil mod de reglementare care permite crearea unui autocontrol individual si colectiv in interiorul administratiei, intre functionari, intre functionari si beneficiarii serviciilor furnizate de catre acestia.

Procesul de invatare a eticii sau a normelor eticii in unitatile de invatamant poate insufla si asimilarea preceptelor deontologice ale functiei publice. Este insa nevoie de concilierea necesitatii de a respecta o anumita morala cu dificultatea de a interioriza si de a invata. Concret, trebuie acordata atentie constanta candidatilor functionari, functionarilor elevi sau stagiari si functionarilor plasati sub conducerea unui sef de serviciu. Scopul final al acestui invatamant este de a insufla sensul serviciului public si poate fi facut la diferite niveluri.

In primul rand, la momentul concursului, functiile publice sunt deschise tuturor cetatenilor si exista posibilitatea de a face parte din aceasta elita sociala. In schimb, este foarte dificil de a face departajarea intre candidatii care au deprins si constientizeaza sensul serviciului public si cei care sunt atrasi de mirajul prestigiului presupus de serviciul public, ori cei care sunt tentati de ideea stabilitatii pe termen lung intr-o profesie din administratia publica. Este cu siguranta partea de interviu, cea orala, cea care poate sa ne ofere raspunsul cel mai sigur, adica sa ne dezvaluie acest tip de preocupare din partea candidatului . Aceasta fiind realitatea, daca admitem o intrepatrundere intre valorile institutiei publice precis determinate si cele ale serviciului public, in general, se poate stabili un criteriu de recrutare, fundamentat pe necesitatea de a lupta impotriva excluderilor sau a formelor de recrutare "ad-hoc" pentru sefii din ierarhia inalta a sectorului public de care acest segment nu are nevoie.

Deontologia este, in secolul XXI, invatata in scoli destinate functionarilor publici . Alaturi de formarea initiala, ea face obiectul formarii continue a functionarilor publici, care urmareste mentinerea in priza constanta a agentilor publici cu definirea si continutul normelor de conduita in scopul de a fi mai bine protejati de-a lungul intregii lor cariere. Aceasta, fiindca importanta si evolutia deontologiei sunt in legatura cu mutatiile mai generale din interiorul statului ea constituie o preocupare constanta a oricarui act managerial pentru mentinerea nivelului de cunostinte actualizate si in acest domeniu. Exista, de altfel, numeroase preocupari si propuneri care urmaresc introducerea calitatii in serviciile publice, mai precis a valorilor profesionale ale fiecarui corp profesional si revederea functiei manageriale in care sa fie integrate si valorile profesionale .

Dupa concurs si formarea initiala, in cel de-al treilea nivel, cel al serviciului public, sefii de organizatii, institutii, autoritati si de servicii au sarcina de a asigura implementarea cunostintelor si respectarea preceptelor deontologice si de a dezvolta sensul serviciului public, in special in cadrul proiectelor serviciului sau in momentele de notare/evaluare. Cu toate acestea, marja lor de manevra este destul de redusa. In mod obisnuit, responsabilitatea superiorilor ierarhici in asimilarea deontologiei se exprima simplu, respectiv in termeni de incredere sau de organizare; orice degradare a conditiilor de munca provoaca o puternica demobilizare a functionarilor. Ea se exprima si prin exemplul personal al sefului pe care il afiseaza in fata subordonatilor .

Calitatile functionarului public, in sensul serviciului public, vor trebui apreciate pe timpul concursului si mai apoi de-a lungul carierei. Dar pentru aceasta, este necesar sa se incerce stabilirea tinutei deontologice a functionarului; lucru ce poate fi realizat confruntand aceasta deontologie cu principiile generale ale serviciului public.

Principiile generale ale serviciului public au fost enuntate si puse in aplicare de foarte mult timp, prin intermediul doctrinei serviciului public: egalitate, continuitate, adaptabilitate, legalitate, oportunitate, neutralitate. Obligatiile functionarilor sunt, de asemenea, precizate prin lege: neutralitatea, obligatia de retinere, confidentialitatea, executarea la timp si completa a functiei publice, probitatea, integritatea, subordonarea ierarhica s.a. Concomitent, echilibrul juridic a fost reinnoit. Statul si-a completat functia traditionala cu o functie regulatoare in plan social si economic, functie influentata de globalizare. La randul sau si serviciul public a evoluat la fel si normele deontologice .

Este important de urmarit ca aceste evolutii sa nu bulverseze prea mult indatoririle functionarilor. De aceea, ceea ce trebuie mentinut este primordialitatea interesului general. Primatul interesului general asupra interesului particular presupune mentinerea unor valori si principii de referinta adaptate permanent la evolutiile inregistrate. Functia publica trebuie sa mentina ca prima valoare a serviciului interesul general. De asemenea, functionarul public are obligatia de a respecta si de a promova interesul general.

Am vazut, deci, ca fiind de natura morala, etica, deontologia in serviciul public este definita ca un ansamblu de principii si norme care conditioneaza, organizeaza si conduce functionarul public in indeplinirea atributiilor, sarcinilor si responsabilitatilor sale. Experienta a demonstrat faptul ca nu este facil de a realiza o viziune clara si actualizata asupra obligatiilor care apasa asupra cestuia. De altfel, complexitatea crescuta a raporturilor sociale il expun permanent la critici: formalism excesiv, insuficienta accesibilitate, raspunsuri incomplete la nevoile sociale, colective sau individuale. In fine, functionarii publici trebuie sa faca fata transformarilor care au loc in administratia publica: personalizarea relatiilor dintre administrator si administrat, transparenta procedurilor, dreptul de acces la informatiile publice si la documentele administrative, e-administratia, tratamentul informatiilor clasificate s.a.m.d.

Evaluarea acestor mutatii, care au loc in deontologia functionarului public, ne conduce spre continuarea celor trei axe principale ale deontologiei moderne: respectul fata de beneficiar, integritatea personala si loialitatea fata de serviciul public din care face parte. Aceste trei axe sunt inscrise in obligatia generala de serviciu a functionarului public si le vom analiza intr-un alt capitol al lucrarii.