ACTIVITATEA ORGANELOR ADMINISTRATIEI PUBLICE

A.     ACTUL ADMINISTRATIV

1. Notiune si obiect

Actul administrativ constituie o categorie de acte juridice elaborate de organele si persoanele care isi desfasoara activitatea in administratia publica, o modalitate de lucru a acestora, prin care se asigura, in principal, realizarea puterii executive, unitatea de scop si actiune in infaptuirea sarcinilor ce revin administratiei publice. Actul administrativ este un act juridic, forma principala prin care se realizeaza administratia publica[1].

2. Trasaturile actului administrativ sunt determinate de natura juridica proprie, specifica   acestor acte juridice;

- actele administrative sunt adoptate sau emise de organe ale administratiei publice, institutii publice, regii autonome de interes public - competente, potrivit legii sa adopte sau sa emita astfel de acte. Asemenea acte pot fi adoptate sau emise si de organele legislative, de Presedintie Romaniei si de organele puterii judecatoresti.

- actele administrative cuprind o dispozitie, un ordin pe care o autoritate publica ii da serviciilor publice din subordine, persoanelor fizice sau juridice.

- aceste acte pot avea caracter normativ sau individual; unele acte produc efecte juridice cu caracter general, impersonal, altele numai asupra serviciului public sau particularilor pentru care a fost adoptat sau emis.

- actul administrativ este adoptat sau emis pentru aplicarea, executarea unei legi, spre deosebire de actul legislativ care creeaza o reglementare juridica.

- actele administrative nu au un caracter retroactiv, intrucat sunt adoptate pe baza si in vederea executarii legii. in acest sens, in Constitutia Romaniei se prevede principiul potrivit caruia legea dispune numai pentru viitor, cu exceptia legii penale mai favorabile.

- actele administrative produc efecte juridice de la data la care au fost publicate, cele normative, iar in cazul celor de autoritate individuala, de la data la care au fost aduse la cunostinta celor interesati.

Potrivit Constitutiei Romaniei, hotararile, indiferent de caracterul normativ sau individual, si ordonantele adoptate de Guvern, se publica in Monitorul Oficial, nepublicarea atragand inexistenta hotararii sau ordonantei.

Intrarea in vigoare - in ceea ce priveste momentul in care actele administrative de adoptate de consiliile locale, trebuie mentionate prevederile art. 50 din Legea nr. 215/2001 - privind administratia publica locala conform carora hotararile cu caracter normativ devin obligatorii si produc efecte de la data aducerii lor la cunostinta publica, iar cele individuale, de la data comunicarii lor. Aducerea la cunostinta publica a hotararilor cu caracter normativ se face in termen de 5 zile de la data comunicarii oficiale catre prefect.

Executarea actelor administrative este asigurata de puterea publica care aplica sanctiunile stabilite potrivit legii.

3. Asemanari si diferente intre actele administrative si celelalte acte juridice

Actele administrative se aseamana cu actele juridice normative ale Parlamentului (legile si regulamentele) prin aceea ca ambele categorii de acte sunt acte juridice unilaterale intemeiate pe puterea publica, dar se deosebesc in ceea ce priveste forta juridica si regimul juridic aplicabil. Astfel, legea isi intemeiaza autoritatea pe suveranitatea statului, pe cand actele administrative au autoritate derivata din lege, ele fiind tocmai pentru a organiza executare a legii sau pentru a executa in concret,fiind,asadar, subalterne legii din punct de vedere al fortei juridice.

Tocmai datorita acestui lucru, principiul legalitatii constituie principiul esential in desfasurarea activitatii autoritatii administratiei publice.

Asemanari exista si intre actele administrative si hotararile sau deciziile instantelor judecatoresti, ambele categorii de acte juridice fiind acte juridice unilaterale, dar exista si deosebiri esentiale deoarece sunt acte juridice provenite de la puteri diferite. Prin hotararea judecatoreasca se infaptuieste puterea judecatoreasca, iar prin actul administrativ se realizeaza puterea executiva. Hotararea judecatoreasca intervine pentru a sanctiona incalcarea legii si a restabili adevarul legal urmare a existentei unui litigiu cauzat de infrangerea legii pe cand actul administrativ organizeaza sau executa in concret legea. La aceste diferente se poate adauga si aceea ca cele doua categorii de acte sunt supuse unui regim juridic diferit, reglementat de norme apartinand unor ramuri diferite de drept.

In sfarsit, diferente majore sunt intre actele administrative si contracte sau conventii. Daca actul administrativ,astfel dupa cum am vazut, este expresia unei vointe juridice unilaterale si este supus unui regim de drept public (administrativ) ,contractul reprezinta un act bilateral, incheiat prin acordul de vointa a doua sau mai multe persoane cu scopul de a da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice. Regimul juridic este, de asemenea, diferit, si anume, regimul de drept administrativ, deci de drept public pentru actul administrativ (dupa cum am mai spus) fundamental deosebit regimului de drept comun (civil,comercial) aplicabil si contractelor, ceea ce inseamna norme juridice diferite cu privire la emitere, intocmire, aplicare, controlul legalitatii.

4. Clasificarea actelor administrative

Din punctul de vedere al competentei materiale a organului care le adopta, emite, actele sunt:

- cu caracter general - hotarari si ordonante ale guvernului, hotarari ale consiliilor judetene si locale, ordinele prefectilor.

- de specialitate - din aceasta categorie fac parte ordinele si instructiunile ministrilor, regulamente, norme metodologice.

Din punct de vedere al competentei teritoriale:

- acte administrative adoptate, emise, de organele administratiei centrale (hotarari ale guvernului, ordonante).

- actele administrative adoptate, emise, de autoritatile administratiei publice locale (hotarari ale consiliilor locale, consiliilor judetene, dispozitii ale primarilor).

Dupa gradul intinderii efectelor juridice:

- acte normative care produc efecte cu caracter general si impersonali hotarari ale guvernului, instructiuni, ordine ale prefectilor).

- acte individuale, care produc efecte numai catre un organ al administratiei publice sau un particular (decrete emise de Presedintele Romaniei pentru numirea in functii publice, avizul prefectului pentru numirea sau eliberarea din functie a conducatorilor serviciilor publice deconcentrate din judete).

- circulare, norme metodologice si regulamente care produc efecte numai fata de functionarii publici si ceilalti salariati dintr-un minister.

Dupa natura efectelor juridice pe care la produc: - acte administrative care acorda drepturi, impersonale sau individuale. - acte administrative care acorda existenta unui drept (titlurile de proprietate emise conform Legilor fondului funciar).

- acte administrative care suprima un drept.

Dupa organele puterii de stat care adopta sau emite: - acte administrative adoptate sau emise de organele puterii executive. - acte administrative adoptate de Parlament.

- acte administrative emise de Presedintele Romaniei. - acte administrative emise de instantele de judecata.

Dupa perioada de timp in care produc efecte juridice

- acte administrative permanente - acte administrative temporare.

5. Forma actelor administrative

Actele administrative se adopta sau se emit in forma scrisa, indiferent de faptul ca sunt normative sau individuale. Forma scrisa este necesara pentru cunoasterea continutului lui, pentru a se putea verifica legalitatea lui, iar in caz de litigiu, sa poata face proba actului si a cuprinsului sau[2].

Forma scrisa a actelor administrative e necesara din mai multe motive, dintre care amintim cele mai importante:

necesitatea cunoasterii exacte si complete a continutului actelor;

existenta unui mijloc de proba in caz de litigiu;

verificare legalitatii actului in vederea sanctionarii celor vinovati de eventualele vicii de legalitate a actului sau acelor vinovati de nerespectarea actului legal emis;

realizarea scopului educativ al actului administrativ respectiv;

Referitor la necesitatea de a redacta actele administrative, de regula, intr-o forma scrisa, avand in vedere ca acestea nu sunt, in principiu, consensuale, s-a exprimat si opinia potrivit careia acest lucru e explicabil prin caracterul lor de acte autentice, acte emise in numele si cu autoritatea statului, in realizarea puterii publice.

Trebuie amintit din cele tratate pana in prezent ca autoritatile administratiei publice au dreptul sau dupa caz, obligatia, de a initia, emite, adopta ori incheia acte juridice, potrivit competentei legale care le revine si ca actele juridice care nu respecta conditiile de fond sau de forma prevazute de lege sunt lovite, dupa caz, de nulitate absoluta sau de nulitate relativa ori sunt considerate inexistente. Actele administrative trebuie sa cuprinda: -denumirea autoritatii care i-a adoptat, emis - data la care a fost adoptat, emis si data intrarii in vigoare, - stampila si semnatura - numarul sub care a fost emis.

Lipsa unuia din aceste elemente duce la inexistenta sau la nulitatea actului, dupa caz. in ceea ce priveste procedura de adoptare sau de emitere a actelor administrative, trebuie precizat ca aceasta cuprinde trei proceduri: prealabila, concomitenta si posterioara.

Procedura prealabila cuprinde intocmirea unor acte pregatitoare, savarsirea unor operatiuni tehnico - materiale de catre functionarii publici ori autoritatile care adopta sau emit actul, sau de functionarii publici ori alte organe ale administratiei publice care colaboreaza, participa, in conditiile legii la adoptarea actului respectiv.

De regula, proiectele de acte administrative cu caracter normativ pot fi initiate de persoane cu functii de conducere sau de alte persoane, in conditiile legii si sunt insotite, dupa caz, de o nota de fundamentare, de referatul sau de raportul intocmit de catre institutia sau de compartimentul de specialitate din aparatul propriu, precum si de avizele de specialitate, dupa care se transmite autoritatilor interesate si celor stabilite de lege, care au obligatia, ca in termenul legal sau in cel stabilit de initiator, sa examineze proiectul, prin prisma specialitatii lor si sa comunice avizele sau, dupa caz, observatiile, recomandarile, propunerile si opiniile formulate.

Ca acte pregatitoare pot fi mentionate propuneri, referate, schite, analize, acorduri, avize. Sunt acte administrative care se adopta pe baza unor documente, schite - la emiterea certificatului de urbanism si a autorizatiei de construire se anexeaza in mod obligatoriu si planul de amplasament al constructiei.

Procedura concomitenta consta in deliberarea conducerii organului care ii adopta. In ceea ce priveste formalitatile concomitente emiterii/adoptarii actului, acestea sunt: cvorumul, majoritatea necesara, consensul, emiterea/adoptarea in comun, motivarea, redactarea, semnarea si, dupa caz, contrasemnarea.

Astfel, potrivit art. 46 din Legea nr. 215/2001, in exercitarea atributiilor ce ii revin, consiliul local adopta hotarari cu votul majoritatii membrilor prezenti, in afara de cazurile in care legea sau regulamentul de organizare si functionare a consiliului cere o alta majoritate.

Hotararile privind contractarea de imprumuturi, administrarea domeniului public sau privat al localitatilor, participarea la programe de dezvoltare regionala, se adopta cu votul a cel putin doua treimi din numarul consilierilor in functie.

Hotararile privind bugetul local si cele prin care se stabilesc impozite si taxe locale se adopta cu votul majoritatii consilierilor in functie.

Semnarea actului administrativ se face, dupa caz, de conducatorul autoritatii administrative ori de catre imputernicitii acestuia, dupa care va avea loc inregistrarea, numerotarea, datarea, si stampilarea actului. Semnarea actelor administrative este conditia de forma obligatorie prin care se atesta autenticitatea acestora. Lipsa semnaturii atrage inexistenta actelor administrative emise de organele unipersonale. Refuzul persoanelor competente de a semna actul adoptat in mod valabil de organele colegiale poate fi acoperit prin semnarea actului de catre inlocuitorii desemnati de insusi   organul colegial sau stabiliti de lege, cu exceptia cazurilor cand legea dispune altfel, iar atunci cand legea prevede in mod expres, actele administrative vor fi contrasemnate de persoanele abilitate.

Pentru a fi valabile, actele administrative trebuie sa mentioneze denumirea emitentului, numarul de inregistrare, numerotarea, data, stampila sau sigiliul si semnaturile legale. De asemenea, ar trebui ca actele administrative sa mentioneze initialele persoanelor care le-au initiat, redactat sau dactilografiat, numarul de exemplare si persoanele carora le vor fi comunicate in cazul actelor cu caracter normativ se va preciza modalitatea de aducere la cunostinta publica.

Procedura ulterioara adoptarii actului administrativ de autoritate consta in indeplinirea formelor de aducere la cunostinta generala a actelor cu caracter normativ, si celor interesati in cazul celor individuale.

In fine, sunt formalitati procedurale ulterioare emiterii/adoptarii actului administrativ: aprobarea/ratificarea, confirmarea, comunicarea sau aducerea la cunostinta publica, rectificarea, reconstituirea si arhivarea.

6. Conditiile de validitate ale actelor administrative

Conditiile de fond ce trebuie indeplinite pentru a asigura legalitatea actului administrativ tin de stricta interpretare a competentelor ce le au autoritatile administrative ce emit sau adopta actul administrativ. Asadar trebuie sa ne reamintim ce intelegem prin competenta autoritatilor administratiei publice.

Competenta organelor administrative a mai fost definita ca fiind capacitatea ce le este recunoscuta de lege de a actiona din punct de vedere juridic in vedere executarii activitatii executive sau ca aptitudine legala recunoscuta unui organ al administratiei de stat de a infaptui aceasta activitate, sau ca fiind aptitudinea conferita de normele juridice unui organ unipersonal sau colegial al administratiei de stat de a face acte juridice sau operatiuni administrative si materiale.

In ceea ce priveste diferentele dintre capacitate si competenta,acelasi autor distinge: capacitatea este proprie numai organelor administrative, in timp ce competenta au atat organele administrative, cat si structurile lor organizatorice si functionale; intotdeauna capacitatea presupune posibilitatea de a actiona in nume propriu, competenta nu presupune o astfel de independenta; atributiile ce formeaza continutul categoriei de competenta pot fi delegate sau repartizate altor organe sau persoane,capacitatea nu poate fi transmisa unui alt subiect de drept.

Actul administrativ trebuie sa fie adoptat sau emis de organul competent. Competenta trebuie analizata atat din punct de vedere teritorial cat si material.

Astfel, pentru a produce efecte pe intreg cuprinsul tarii, actul administrativ trebuie sa fie adoptat de guvern sau de un organ de specialitate al administratiei publice centrale, actele administrative care produc efecte in cadrul unitatilor administrativ teritoriale trebuie sa fie adoptate, emise, de organele administratiei publice locale (consiliile locale sau judetene, presedinti ai consiliilor judetene, primari ai municipiilor, oraselor si comunelor).

Actele administrative adoptate, emise, de organele administratiei publice locale sunt obligatorii pentru locuitorii din unitatea administrativ teritoriala respectiva si pentru orice alta persoana care se afla chiar si numai in trecere pe teritoriul respectiv.

In ceea ce priveste competenta materiala, actele administrative adoptate de Guvern sunt date pentru aducerea la 'indeplinire a atributiilor acestuia, in temeiul legii; actele administrative adoptate de autoritatile administratiei publice locale, trebuie sa tina seama atat de legi, hotarari de guvern, cat si ordinele si instructiunile emise de ministrii si conducatorii altor organe de specialitate ale administratiei publice centrale.

Actul administrativ trebuie adoptat, emis, pe baza si in vederea executarii legii. In privinta emiterii actelor administrative individuale, aprecierea organului emitent este tinuta de indeplinirea conditiilor cerute de lege, de catre solicitant, ori de catre cel caruia ii este destinat actul.

O alta conditie de validitate este aceea ca actul sa fie emis de functionarul competent sa-l emita. Semnarea actului respectiv de un alt functionar constituie caz de nulitate al acestuia.

Actul administrativ produce efecte pentru viitor, el nu poate retroactiva, conditie de validitate consacrata si de art. 15 din Constitutia Romaniei, potrivit caruia " legea dispune numai pentru viitor'.

Astfel, pentru a fi legale, actele administrative trebuie sa contina dispozitii obligatorii numai pentru viitor, daca aceasta conditie nu este respectata, prevederile respective sunt nule.

Actul administrativ trebuie sa fie emis in forma scrisa, conditie ceruta atat pentru validitate, cat si pentru proba emiterii lui, pentru cunoasterea, in vederea aplicari lui. Astfel, pentru a fi legale, actele administrative trebuie sa contina dispozitii obligatorii numai pentru viitor, daca aceasta conditie nu este respectata, prevederile respective sunt nule. Actul administrativ trebuie sa fie emis in forma scrisa, conditie ceruta atat pentru validitate, cat si pentru emiterea lui, pentru cunoasterea, in vederea aplicarii lui

Actului emis in forma scrisa trebuie sa cuprinda elementele de forma: pentru a proba ca a fost emis de organul competent, semnat de functionarul care are dreptul, la data si sub numarul cronologic, cu stampila organului emitent. Contrasemnarea actului administrativ, cand legea o cere, constituie conditie de validitate.

Aceasta conditie este prevazuta de art. 100(2) din Constitutie pentru documentele emise de presedintele Romaniei, in art. 108 (4) din Constitutie pentru hotararile si ordonantele adoptate de Guvern care se semneaza de primul - ministru si se contrasemneaza de ministrii, si pentru prefect, in cazurile reglementate de Legea nr. 340/2004.

O ultima conditie de validitate este publicarea sau aducerea lui la cunostinta celor interesati. De la aceasta conditie fac exceptie, hotararile de guvern care au caracter militar, ce se comunica numai institutiilor interesate. In legatura cu actele administrative individuale, in Legea nr. 215/2001 se prevede ca hotararile de consilii locale individuale devin obligatorii de la data comunicarii.

Consecintele nerespectarii acestor conditii duc la inexistenta actului. Sanctiunile aplicabile actelor administrative, in cazul nerespectarii conditiilor de validitate sunt: anulabilitatea, nulitatea, inexistenta.

7. Incetarea efectelor juridice ale actelor administrative

a) Modificarea si suspendarea actelor administrative

Modificarea este operatiunea juridica prin care se schimba partial continutul unui act administrativ si poate fi determinata, dupa caz, de schimbarea starii de drept sau a starii de fapt, avute initial in vedere la adoptarea/emiterea actului administrativ.

Modificarea poate fi facuta, in principal, de organul care le-a adoptat, emis, dar si de alte organe de stat, respectiv autoritate administrativa ierarhic superioara ori instanta judecatoreasca competenta.

In conformitate cu prevederile Legii contenciosului administrativ nr.29/1990, instanta poate sa anuleze in tot sau in parte actul administrativ atacat; asadar o anulare in parte este de fapt o modificare adusa actului administrativ, astfel incat in urma ramanerii definitive a sentintei, actul administrativ va avea continutul modificat.

Modificarea actelor administrative normative de catre organul care le-a adoptat se realizeaza printr-un act de acelasi nivel, adoptat sau emis cu respectarea aceleiasi metodologii de tehnica legislativa, modificarile produc efecte juridice pentru viitor.

In ceea ce priveste modificarea actelor administrative de autoritate individuala, trebuie sa se tina seama de principiul drepturilor castigate, astfel incat dupa modificare sa nu se creeze o situatie mai rea celui pentru care s-a adoptat actul.

Modificarea poate fi expresa sau implicita: este expresa in situatiile in care noul act juridic exprima in mod explicit vointa de a schimba un act administrativ in vigoare si este implicita atunci cand rezulta din reglementarea diferit data acelorasi probleme printr-un act ulterior.

Nu pot face obiectul modificarii sau desfiintarii de catre emitent urmatoarele categorii de acte administrative individuale:

actele care au intrat in circuitul civil;

actele care produc efecte juridice garantate e lege sub aspectul stabilitatii;

actele jurisdictionale;

actele care au fost executate material;

actele pe care legea le excepteaza in mod expres de la modificare sau desfiintare.

De asemenea, nu vor putea fi supuse modificarii sau desfiintarii actele individuale care au dat nastere la drepturi, libertati si interese legitime. Fac exceptie actele obtinute prin frauda, ele nu sunt exceptate de la modificare sau desfiintare.

Suspendarea este operatiunea juridica  prin care inceteaza, in mod vremelnic, efectele juridice ale actelor administrative si poate avea loc din oficiu sau la solicitare, in conditiile legii.

Suspendarea unui act administrativ poate fi dispusa de ; autoritatea administrativa emitenta, autoritatea administrativa ierarhic superioara, de autoritatea cu atributii jurisdictionale stabilite prin lege si de instanta judecatoreasca.

Suspendarea poate opera si de drept, in temeiul unei prevederi legale.

Suspendarea actelor administrative are loc in cazurile in care un organ competent ori o persoana particulara cere, in conditiile legii, organului competent suspendarea aplicarii sale[3].

Conform art. 9 din Legea contenciosului administrativ, in cazuri bine justificate si pentru a preveni producerea unei pagube iminente, reclamantul poate cere tribunalului sa dispuna suspendarea actului pana la solutionarea cererii.

Suspendarea unui act administrativ poate fi dispusa de ; autoritatea administrativa emitenta, autoritatea administrativa ierarhic superioara, de autoritatea cu atributii jurisdictionale stabilite prin lege si de instanta judecatoreasca.

Suspendarea poate interveni si prin efectul legii, conform art.26 (1) din Legea nr. 340/2004 "prefectul poate ataca actele adoptate de autoritatile administratiei publice locale, daca le considera nelegale; actul atacat este suspendat de drept'.

Suspendarea intervine in mod exceptional, atunci cand exista suspiciuni cu privire la legalitatea sau oportunitatea actului si, in mod obligatoriu, in cazurile expres prevazute de lege.

In cazurile prevazute in care suspiciunile privind legalitatea actului administrativ nu se confirma, acesta va fi repus in vigoare sau in executare, dupa caz, iar atunci cand se stabileste cu certitudine nelegalitatea sau neoportunitatea actului administrativ suspendat, se va dispune desfiintarea sa, prin revocare sau anulare.

b) Revocarea si anularea actelor administrative

Revocarea actelor administrative consta in operatiunea juridica prin care - organul care le-a adoptat hotaraste ca actul respectiv sa nu-si mai produca efectele juridice pentru care a fost adoptat.

Revocarea poate opera din oficiu, ori ca urmare a rezolvarii favorabile a   unei actiuni judecatoresti formulate de cel interesat. in situatia revocarii de catre instanta, revocarea opereaza din momentul adoptarii ori emiterii lui, potrivit regulii conform careia ceea ce este nul de la inceput nu produce efecte juridice de la aceeasi data; efectele juridice se considera ca nu au fost produse, pentru ca nimic nu se poate baza pe ilegalitate (1).

Anularea actelor administrative constituie operatiunea juridica prin care un organ de stat, altul decat cel care l-a adoptat, emis, competent potrivit legii, sa faca sa inceteze producerea efectelor juridice, iar daca acestea s-au produs, sa nu se mai produca.

Anularea poate privi atat actele administrative cu caracter normativ, cat si cele cu caracter individual.

Cauzele anularii pot viza legalitatea si/sau oportunitatea actului administrativ. Ele pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii sau adoptarii actelor.

Anularea se dispune de autoritatea administrativa ierarhic superioara, de autoritatile de inspectie sau de control, de cele cu activitate administrativ-jurisdictionala stabilite de lege ori de instantele judecatoresti, in conditiile si in cazurile prevazute de lege ori de instantele judecatoresti, in conditiile si in cazurile prevazute de lege. Actele de anulare desfiinteaza efectele actelor administrative anulate, atat pentru trecut, cat si pentru viitor.

Anularea actelor administrative se va putea pronunta si in cazul in care, in temeiul art.123 (5) din Constitutie, instanta de contencios administrativ solutioneaza actiunea prefectului introdusa pentru anularea unui act al consiliului judetean, al celui local sau al primarului in cazul in care considera actul ilegal.

B. OPERATIILE ADMINISTRATIVE

O alta forma de activitate a organelor administratiei publice alaturi de actele administrative, o constituie operatiile administrative, care sunt numeroase si de o mare diversitate[4].

1. Notiunea si obiectul operatiilor administrative

Operatiile administrative sunt forme ale activitatii administrative prin care se ajunge la emiterea si realizarea actului administrativ.

Actele administrative constituie manifestari de vointa, in baza organizarii si executarii legii, care dau nastere la anumite drepturi si obligatii; operatiile administrative sunt numai activitati de fapt, respectiv operatii materiale.

Putem spune deci ca operatiile administrative sunt actiuni efectuate de functionarii organului administratiei publice si ai celorlalte organe ale statului in cadrul activitatii administrative.

Din punct de vedere juridic, rolul lor este mai mic decat al actelor administrative, deoarece nu produc efecte juridice; totusi, ele au o importanta deosebita in activitatea administratiei publice, intrucat volumul lor este net superior fata de cel al actelor administrative. Pentru pregatirea si executarea unui act administrativ sunt necesare numeroase operatii administrative fara de care acesta nu poate exista.

Operatiile administrative se pot clasifica dupa diferitele faze ale procesului de elaborare a actului administrativ, in operatiuni administrative pregatitoare, concomitente si posterioare.

In activitatea lor, organele administrative efectueaza o serie de operatii de pregatire a elaborarii actelor administrative. Astfel sunt culegerea, prelucrarea si transmiterea informatiilor, intocmirea de rapoarte, referate, evidente si dari de seama, inventare si alte operatii administrative necesare elaborarii actului administrativ.

Operatii administrative se realizeaza si concomitent cu emiterea actului administrativ, cum sunt motivarea actului, semnarea, stampilarea, extrase pentru publicare.

Dintre operatiile posterioare subliniem pe cele de executare, care sunt foarte numeroase si variate ca, de exemplu, comunicarea catre persoanele juridice sau fizice interesate, afisarea, publicarea in presa si celelalte mijloace de informare.

De precizat ca unele actiuni care privesc executarea actului administrativ sunt veritabile acte juridice, intrucat ele produc efecte juridice, nasc sau sting drepturi si obligatii. Asa este cazul punerii sechestrului sau vanzarea silita a unui bun.

2. Continutul si forma operatiilor administrative

Dupa cum am aratat operatia administrativa este un fapt material, spre deosebire de actul administrativ care este o manifestare de vointa a organelor administratiei in scopul de a produce anumite efecte juridice.

Ceea ce este predominant in continutul operatiei administrative este faptul material, nu vointa juridica pe care totusi in mod exceptional, o poate realiza implicit. Asa de pilda, sigilarea unui bun de catre un organ administrativ este o operatie administrativa care produc efectul juridic al indisponibilizarii bunului respectiv. Deci, in anumite conditii, operatiile administrative produc efecte juridice.

Putem concluziona ca dupa continutul lor, operatiile administrative constituie o diversitate de fapte, de la cele exclusiv materiale, pana la cele care pot constitui manifestari implicite de vointa juridica.

Operatiile administrative pot lua forma unor simple fapte materiale (lucrari de traduceri, statistici, comunicate), precum si forma unor operatii ce constituie si o manifestare de vointa juridica neprecizata, implicita (avizele, expertizele, sigilarea unui obiect); operatiile administrative din cea de-a doua categorie prezinta o forma apropiata de cea a actelor administrative.

Efectele juridice ale operatiilor administrative

Constituind o forma a activitatii organelor administratiei publice, operatiile administrative au forta obligatorie ca si actele administrative. Obligatia de respectare a operatiilor administrative este opozabila tuturor subiectilor de drept, persoanelor fizice sau juridice, in functie de locul pe care il ocupa organul care le savarseste in sistemul organelor administratiei publice.

Desi operatiunile administrative nu produc efecte juridice totusi ele reprezinta un interes juridic, pot constitui o conditie de validitate a unui act juridic, deci si a unor acte administrative. De exemplu, emiterea unei autorizatii de construire se face dupa ce s-au facut masuratorile terenului pe care se va construi imobilul, s-a intocmit schita amplasarii acestuia, s-a elaborat proiectul constructiei.

C. CONTRACTUL ADMINISTRATIV

Notiunea de contract administrativ este o creatie a doctrinei juridice franceze in Romania, teoria contractelor administrative s-a afirmat pe masura dezvoltarii raporturilor juridice dintre organele administratiei publice si particulari, in majoritate investitori din alte tari, privind concesionarea unor lucrari de interes public sau a unor servicii publice.

Asadar contractul administrativ se defineste ca fiind acordul de vointa cu caracter bilateral sau multilateral, intre o autoritate administrativa si una sau mai multe persoane fizice sau juridice prin care se urmareste satisfacerea unui interes de ordin general si care au ca obiect realizarea unei activitati de interes public ce poate viza prestarea unui serviciu public; realizarea unor lucrari publice; punerea in valoare a unui bun proprietate publica ori privata a statului sau a unitatilor administrativ-teritoriale; efectuarea de achizitii publice.

Contractul administrativ este supus, in principiu unui regim de drept public, iar, dupa caz, si in masura in care sunt compatibile, se spune si normelor de drept privat. Fiecare tip de contract administrativ va respecta si prevederile din legile speciale aplicabile.

In doctrina juridica s-a apreciat ca un act poate fi considerat contract administrativ daca sunt indeplinite urmatoarele conditii:

exista un acord de vointa intre un organ al administratiei publice si un particular;

acordul de vointa trebuie sa aiba ca scop crearea unor obligatii juridice privind prestarea unor servicii in schimbul unei remuneratii;

prestatiunea sa fie consecinta functionari unui serviciu public;

partile, printr-o clauza expresa, prin forma contractului, prin genul de colaborare sau prin orice manifestare de vointa, sa consimta sa i se aplice regimul de drept public;

inegalitatea partilor din contract;

interpretarea extensiva a contractului in favoarea administratiei, persoana particulara avand obligatia sa-si sacrifice propriile interese (private) pentru realizarea interesului public al administratiei, dar sub rezerva dreptului sau la despagubiri;

dreptul pentru organul administrativ de a lua masuri executorii in mod unilateral, deoarece isi pastreaza, alaturi de calitatea de parte contractuala si pe aceea de autoritate statala, de putere publica, asa incat nu mai este necesar sa se apeleze la justitie pentru a se obtine executarea sau rezilierea contractului;

aplicarea teoriei impreviziunii;

Ca si in doctrina juridica din Franta, si in Romania atitudinea fata de teoria contractelor administrative a fost diferita, fie de negare a acesteia, fie de acceptare a ei.

Astfel, mergandu-se pe ideea existentei a doua categorii de acte - acte de autoritate si acte de gestiune - s-a afirmat ca spre deosebire de actul de autoritate care are un caracter unilateral, actul de gestiune este un act bilateral, contractual, constand intr-un acord de vointe, prin el administratia putind urmari satisfacerea unui interes public.

Intr-o alta opinie, desi se accepta teoria de mai inainte, totusi concesiunea nu este incadrata in nici una dintre aceste categorii de acte, fiind considerata ca un act mixt, o combinatie de dispozitii regulamentare si de contract.

Intr-o opinie contrara, concesiunea era socotita un contract de drept public, adica un contract administrativ.

Astfel, s-a afirmat ca un contract incheiat cu persoane particulare in scopul de a colabora la realizarea unui serviciu public sau a unui interes general, este un contract de drept public sau un contract administrativ (ex. concesiunea de lucrari publice, de servicii publice, a serviciului public).

Consideram ca existenta acestui gen de contract nu poate fi contestata, contractul fiind supus atat normelor de drept civil, cat si celor de drept administrativ.

In acest contract organul administratiei publice actioneaza in temeiul puterii de stat, prin acest contract urmarindu-se realizarea unui interes general al societatii.

Unul din cele mai reprezentative contracte administrative este contractul de concesiune.

Conform art.1 din Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, modificat de Legea nr.528/2004, concesionarea se face in baza unui contract prin care o autoritate publica, denumita concedent, transmite pentru o perioada nedeterminata, de cel mult 49 de ani, unui investitor privat, denumit concesionar, care actioneaza pe riscul si pe raspunderea sa, dreptul si obligatia de a presta servicii in numele sau, remunerarea pentru serviciile prestate constand fie din sumele obtinute din dreptul de exploatare a serviciilor, fie din acest drept insotit, in completare, de   remuneratie.

Acesta este un contract administrativ pentru urmatoarele motive: -este contract pentru ca i se aplica reguli de drept civil, - este administrativ deoarece:

- una din parti este o autoritate administrativa, reprezentata de un ministru sau de conducatorul altui organ al administratiei publice centrale, presedintele unui consiliu judetean primarul unei localitati, directorul general al unei regii autonome.

2. - contractul de concesiune cuprinde clauze prevazute in caietul de sarcini, stabilit de catre autoritatea administrativa concedenta, si care sunt obligatorii pentru concesionare.

Procedeul concesiunii prezinta avantaje, mai ales in situatia in care este necesara crearea unui serviciu public care necesita mari investitii. in acest caz se incheie un contract cu un particular, care se obliga sa faca investitia in schimbul taxelor pe care la va incasa.

In felul acesta administratia nu cheltuieste nimic, iar la sfarsitul concesiunii, la expirarea termenului convenit, obiectul de investitie va reveni, in mod gratuit, autoritatii concedente.